Экономические основы местного самоуправления

2. Муниципальная собственность

Важное место в составе экономической основы местного самоуправления занимает муниципальная собственность. Конституция РФ в ч. 2 ст. 8 закрепила наличие муниципальной собственности, ее равноправие и защиту наравне с частной, государственной и иными формами собственности. В части 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В большом юридическом словаре дается следующее определение: «муниципальная собственность - имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям (ст. 215 ГК РФ), один из видов собственности, предусмотренный Конституцией РФ (ст. 8, 9, 130, 132)». Большой юридический словарь

Чепурнова Н.М. определяет муниципальную собственность как вид публичной собственности наряду с государственной собственностью.

Таким образом, можно сказать, что муниципальная собственность представляет собой одну из трех основных форм собственности, установленных Конституцией РФ, субъектами права которой выступают муниципальные образования, а права по владению, пользованию и распоряжению осуществляют органы местного самоуправления. Данное определение дает наиболее полное представление об экономической деятельности местного самоуправления.

От имени муниципального образования права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Согласно ст. 50 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное:

В данном законе проводится разграничение имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и в собственности городских округов (ст. 50). Пообъектный перечень имущества носит в Законе закрытый характер, обеспечивая, таким образом, достижение целей местного самоуправления. Закон не регламентирует непосредственно конкретный состав объектов собственности. Отсюда можно сделать вывод, что закрытый перечень имущества есть, по существу, закрытый перечень его целевого назначения. Именно цель использования имущества - главное. А конкретные объекты имущества в соответствии с их обобщенным определением могут быть самыми разными. И все они будут легальными, если не станут использоваться в иных, не предусмотренных законом, целях. Васильев В.И. Муниципальное право России / В.И. Васильев. - М.: Юстицинформ, 2008

Закон не случайно дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности, так как реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти.

При разграничении собственности особенно важно учитывать тот факт, что собственность выступает как источник доходов и как инфраструктура для осуществления определенных задач. В связи с этим, при разграничении собственности в обязательном порядке за органами местного самоуправления должны быть закреплены имущественные объекты и земельные участки, которые составляют инфраструктуру предметов ведения местного самоуправления (земельные участки под инженерными сетями общего пользования, предприятия инженерной инфраструктуры и т.д.). Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации : учеб.--2- е изд., перераб. и доп. / Е.С. Шугрина -- М.: Изд-во Проспект, 2007 - с. 238-239

Муниципальная собственность, в свою очередь, подразделяется на: 1) на имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах оперативного управления или хозяйственного ведения;

Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.

Согласно ст. 51 ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Муниципальное имущество подлежит обязательному учету и пообъектной регистрации в реестре объектов муниципальной собственности.

Управление муниципальной собственностью отнесено к компетенции органов местного самоуправления, которые в соответствии с нормами гражданского законодательства осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, действуя от имени муниципального образования. Авакьян С.А. Муниципальное право России: учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин, В.А. Сивицкий, Н.С. Тимофеев - М.: Проспект, 2009 , 544 с. При этом, муниципальные образования, будучи собственником муниципального имущества, не являются субъектами непосредственного владения, пользования и распоряжения этим имуществом. Органы местного самоуправления осуществляют правомочия собственника в отношении муниципального имущества лишь в рамках своей компетенции. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а исполнительные органы местного самоуправления исходя из заданной нормативной программы непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.

В ряде случаев эти права осуществляет непосредственно население муниципального образования. Население муниципального образования владеет муниципальной собственностью, передавая право распоряжения и пользования ею в части издания нормативных актов исключительно представительному органу местного самоуправления, который осуществляет это право самостоятельно и в порядке, установленном уставом (положением) о местном самоуправлении.

Согласно ст. 51 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» органы местного самоуправления вправе:

Муниципальные предприятия создаются в форме унитарных предприятий. Имущество унитарного предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления.

Муниципальные предприятия и учреждения, за которыми закрепляется определенное имущество, осуществляют в его отношении правомочия владения, пользования, распоряжения, но не в качестве собственников, поскольку их действия по управлению вверенным имуществом ограничены усмотрением органов местного самоуправления, продолжающих осуществлять в отношении названного имущества правомочия собственника. Муниципальные предприятия и учреждения владеют, пользуются, распоряжаются закрепленным за ними имуществом на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления. Оба эти права производны от права муниципальной собственности и представляют собой его содержательно усеченные копии. ¹

По-другому определяются отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, а также с физическими лицами строятся на основе договоров. Однако органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. В то же время они не вправе устанавливать ограничения хозяйственной деятельности предприятий, за исключением случаев, предусмотренных законами.

3. Бюджет муниципального образования

Финансовая основа местного самоуправления как часть экономической основы и институт муниципального права представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок и процедуру образования, распределения и использования местных денежных средств.

В части 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Местный бюджет является формой образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района -- свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории.

Местный бюджет для деятельности муниципальных органов имеет чрезвычайно важное значение. Муниципальные услуги в части своей предоставляются на возмездной основе (население их непосредственно оплачивает), значительную долю социальных благ члены территориальных сообществ получают от органов местного самоуправления бесплатно. Организация дошкольного образования, отдых детей в каникулярное время, первичная медицинская помощь, содержание и строительство местных автомобильных дорог, благоустройство и озеленение территории городов и поселков - все это и многое другое требует бюджетных средств. Иными словами, решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения прямым образом зависит от наполненности местного бюджета.

Местные бюджеты выполняют следующие функции:

1. формируют денежные фонды, которые являются финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

2. распределяют и используют эти фонды между отраслями хозяйства;

3. контролируют финансово-хозяйственную деятельность предприятий, учреждений, которые подведомственны этим органам власти.

Иначе говоря, местные органы, распределяя средства бюджета, осуществляют поддержку отдельных отраслей экономики, социально значимых для населения. Также бюджет муниципального образования позволяет государству направлять средства на образование, здравоохранение, социальную политику. Таким образом, обеспечивается решение всего комплекса задач, стоящих перед исполнительными органами власти. Местные налоги, в свою очередь, стимулируют или сдерживают активность отдельных отраслей или сфер деятельности. Через контрольную функцию реализуется принцип прозрачности бюджетной системы, т.е. производится контроль со стороны федерального казначейства, налоговой инспекции и других органов власти за расходованием бюджетных средств.

Таким образом, органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

Решение о подготовке проекта местного бюджета муниципального образования, как правило, принимает его глава. Подготовку проекта местного бюджета осуществляет администрация муниципального образования. Бюджет муниципального образования рассматривается и утверждается представительным органом по представлению главы муниципального образования. Проект местного бюджета муниципального образования предварительно рассматривается комиссией (комитетом) представительного органа муниципального образования, ведающей вопросами бюджета.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. Бюджетное регулирование - процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемый с учетом государственных минимальных социальных стандартов. Социальные нормы - показатели необходимой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном и денежном выражении.

Исполнение местного бюджета муниципального образования обеспечивается его администрацией. Организация исполнения местного бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган администрации муниципального образования.

Органы местного самоуправления в порядке, установленном федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, представляют в федеральные и (или) региональные органы государственной власти отчеты об исполнении местных бюджетов. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. / Н.А. Игнатюк , А.В.-. М.: Юстицинформ, 2007. -- 312 с.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.

Как и другие бюджеты, местный бюджет предусматривает наличие доходов и расходов. Доходы бюджета - денежные средства, которые поступают в безвозвратном и безвозмездном порядке в распоряжение местных органов власти. Ст. 55 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» содержит перечень доходных источников местных бюджетов, куда включены:

5) безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты. Региональный фонд финансовой поддержки поселений образуется, дотации из него предоставляются в целях выравнивания бюджетной обеспеченности исходя из численности жителей поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Бюджетная политика субъекта РФ основывается на выравнивании финансового положения муниципальных образований региона, вне зависимости от уровня их собственных доходов;

6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;

8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;

9) добровольные пожертвования;

10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

· налоговых доходов. Налоговые доходы формируются за счет поступления в бюджет федеральных, региональных налогов и сборов субъектов РФ и местных налогов и сборов, а также пеней и штрафов. К местным налогам в настоящее время относят налог на имущество физических лиц и земельный налог.

· неналоговых доходов. К неналоговым доходам местного бюджета относят доходы от использования, продажи имущества, являющегося муниципальной собственностью, доходы от платных услуг, которые оказывают местные органы и т. д.

I. «Нормативно-правовые и иные акты»

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года: в ред. от 30 декабря 2008 г. // Информационно-правовой портал Гарант плюс

2. Гражданский Кодекс Российской Федерации: в ред. от 23 июля 2013 г. // Информационно-правовой портал Гарант плюс

3. Бюджетный Кодекс Российской Федерации: в ред. от 23 июля 2013 г. // Информационно-правовой портал Гарант плюс

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: в ред. от 23 июля 2013 г. // Информационно-правовой портал Гарант плюс

II. «Специальная литература»

1. Авакьян С.А. Муниципальное право России: учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин, В.А. Сивицкий, Н.С. Тимофеев - М.: Проспект, 2009 , 544 с.

2. Васильев В.И. Муниципальное право России / В.И. Васильев. - М.: Юстицинформ, 2008

3. Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. / Н.А. Игнатюк , А.В.- М.: Юстицинформ, 2007. -- 312 с.

4. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: курс лекций / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев - М.: Эксмо, 2011.

5. Чепурнова Н.М. Муниципальное право Российской Федерации: Учебно-практическое пособие/ Н.М. Чепурнова -- М.: Евразийский открытый институт - 2007, 295 с.

6. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации : учеб.--2- е изд., перераб. и доп. -- М.: Изд-во Проспект, 2007 - 672 с.

7. Большой юридический словарь

Размещено на Allbest.ru