Правовое регулирование деятельности органов безопасности РФ

Для создания и поддержания необходимого уровня защищенности объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью. Для непосредственного выполнения функций по обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения безопасности.

Систему безопасности Российской Федерации образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие на законном основании участие в обеспечении безопасности, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Согласно ст.8 Закона Российской Федерации «О безопасности» создание органов обеспечения безопасности, не установленных законом, не допускается.

Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент Российской Федерации. Он возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, который является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Совет безопасности Российской Федерации рассматривает вопросы внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения безопасности, стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности, охраны здоровья населения, прогнозирования, предотвращения чрезвычайных ситуаций и преодоления их последствий, обеспечения стабильности и правопорядка и ответствен перед Верховным Советом Российской Федерации за состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Силы и средства обеспечения безопасности создаются и развиваются в Российской Федерации в соответствии с решениями Верховного Совета Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, краткосрочными и долгосрочными федеральными программами обеспечения безопасности. Силы обеспечения безопасности включают в себя Вооруженные Силы, федеральные органы безопасности, органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц, налоговой службы; Государственную противопожарную службу, органы службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, формирования гражданской обороны; пограничные войска, внутренние войска; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; службы обеспечения безопасности средств связи и информации, таможни, природоохранные органы, органы охраны здоровья населения и другие государственные органы обеспечения безопасности, действующие на основании законодательства.

Органы госбезопасности могут участвовать в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии преступлений, связанных с посягательством на конституционный строй Российской Федерации, организованной преступностью, терроризмом, коррупцией и наркобизнесом, а также осуществлять разведывательную деятельность. Они проводят в соответствии с законами дознание и предварительное следствие по делам о преступлениях, расследование которых отнесено законом к ведению федеральных органов государственной безопасности, а также участвуют в расследовании преступлений, связанных с организованной преступностью, терроризмом, коррупцией и наркобизнесом. Органы безопасности осуществляют в порядке, предусмотренном законодательством, административное задержание лиц, совершивших нарушение режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима. режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, таможенного режима, и лиц, совершивших правонарушения, связанные с попытками проникновения и проникновением на специально охраняемые территории особорежимных объектов, закрытых административно - территориальных образований и иных охраняемых объектов, а также проверять у этих лиц документы, удостоверяющие личность, получать от них объяснения, осуществлять их личный досмотр, досмотр и изъятие их вещей и документов. Следующим понятием, которое необходимо обозначить, является «управление в органах безопасности». Как известно, термин «управление» происходит от итальянского слова «managgiare», что означает умение управлять лошадьми так, чтобы они исполняли некоторые конкретные движения. Под управлением общественными процессами понимают целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих ей объективных закономерностей в интересах обеспечения ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и административного процесса. - М.: Юринформцентр, 1998. - С. 40..

Управление в специальных органах обеспечения безопасности - это система обеспечивающих действий, которые позволяют руководителям создавать, поддерживать и развивать различные внутренние условия для успешной служебной деятельности исполнителей (организационных звеньев). Оно характеризуется следующими признаками: выполнение общезначимых функций; нормативно - распорядительное регулирование; подзаконный характер деятельности; использование властных полномочий; непрерывный и оперативный характер деятельности; осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии; установление юридико-функциональных режимов; применение мер юридической ответственности; деятельность иерархически построенного аппарата управления; профессиональный персонал; административное усмотрение.

В зависимости от того, какие именно внутренние условия создаются, поддерживаются и развиваются руководителями в интересах будущих успехов тех либо иных организационных звеньев (исполнителей), можно выделить три типа управления в спецорганах безопасности: административно-организационное управление, которое предполагает формализованность, урегулированность и обновляемость систем управления в организационных звеньях; кадрово-ресурсное управление, связанное с укомплектованностью организационных звеньев исполнителями, профессиональностью и заинтересованностью, ресурсообеспеченностью и оцениваемостью исполнителей служебной деятельности; процессно-организационное управление, предполагающее планомерность, подконтрольность и оцениваемость процессов служебной деятельности исполнителей.

В свою очередь в составе административно-организационного управления можно выделить три вида управленческой деятельности: создание (проектирование), поддержание (регулирование) и развитие (обновление систем управления в организационных звеньях.

В составе кадрово-ресурсного управления можно выделить пять видов управленческой деятельности: подбор (отбор), подготовка, активизация (стимулирование), обеспечение ресурсами и оценка исполнителей служебной деятельности. И в составе процессно-организационного управления можно выделить три вида управленческой деятельности: подготовка планов, проведение контроля и подведение итогов служебной деятельности исполнителей. Основными целями управления в спецорганах безопасности являются собственно управленческие цели деятельности руководителей тех или иных организационных звеньев. Методы управления в спецорганах безопасности можно разделить на методы властной мотивации (методы регламентов, методы распоряжений), методы психологической мотивации (методы убеждения, методы принуждения) и методы социальной мотивации (методы материальных стимулов, методы духовных стимулов). В качестве основных средств руководители в спецорганах безопасности, как правило, используют разнообразную информацию. В зависимости от содержания вся служебная информация в тех либо иных организационных звеньях может быть подразделена на два больших класса: собственно управленческая (организационная, командная, руководящая) информация и учетно-отчетная (сведения состояния, справочная, осведомительная информация) - сведения констатирующего и оценочного характера о состоянии дел: целях, средствах, методах, процессах и результатах тех либо иных действий, пожеланиях, просьбах и т.д. См.: Маханин В.И. Основы управления в органах безопасности. - С. 12. Управление в спецорганах безопасности можно определить как систему, то есть определенную совокупность взаимосвязанных и функционирующих компонентов (организационных звеньев), упорядоченную таким образом, что в результате у нее возникают новые общие качества, отсутствующие у образующих ее отдельных компонентов, связей, процессов. В системах управления цели и функции, составы и структуры могут возникать, существовать и развиваться или нормативным способом, или самопроизвольно. В первом случае речь идет о формальных системах управления, во втором - о неформальных системах управления.

Организация управления в спецорганах безопасности строится в соответствии с существенными правилами управленческой деятельности (принципами), соблюдая которые руководители могут формировать, поддерживать и развивать необходимые условия, достаточные для успешности служебной деятельности исполнителей, функционирования различных организационных звеньев. Исходя из сущности и назначения, типологии и целей, закономерности управления и положительного опыта управленческой деятельности в специальных органах безопасности, можно сформулировать следующие принципы управления, образующие определенную систему: принципы административно-организационного управления; принципы кадрово-ресурсного управления; принципы процессно-организационного управления.

В свою очередь административно-организационные принципы можно подразделить на принцип формализации, принцип регулирования и принцип обновления. В зависимости от содержания среди кадрово-ресурсных принципов можно выделить принцип комплектования, принцип подготовки, принцип активизации и принцип ресурсообеспечения. Среди процессно-организационных принципов выделяют принцип планирования, принцип корректирования и принцип накопления опыта.

Построение систем управления включает в себя несколько блоков: формирование целевых систем; выделение блоков организационных звеньев и формирование их систем управления; выделение организационных звеньев в каждом из блоков и формирование их систем управления; формирование систем должностей в различных организационных звеньях; создание правовых актов, регламентирующих строение порядок функционирования систем управления.

Фактически строение целевых систем во многом предопределяет строение блоков организационных звеньев, которое обычно соответствует тем или иным разновидностям линейно-функционального типа.

После этого выделяются сами блоки - укрупненные организационные звенья, руководители которых будут непосредственно подчиняться высшему руководству. Ими прежде всего являются: Центральный (столичный) аппарат спецорганов безопасности; центральные аппараты региональных и иных аналогичных органов; городские, районные и иные аналогичные специальные органы безопасности.

В каждом из укрупненных организационных звеньев выделяются свои блоки: общего руководства, функциональных подразделений, основных и специализированных подразделений. Блоки общего руководства включают в себя руководителей данных звеньев, их заместителей и органы коллективного руководства (не во всех укрупненных звеньях). Блоки функциональных подразделений имеют в своем составе прежде всего звенья, назначением которых является различного рода обеспечение базовой деятельности укрупненных звеньев. Блоки основных и специализированных подразделений содержат звенья, предназначенные для выполнения базовой деятельности укрупненных звеньев и содействия ей.

Под «правовыми основами организации управления» понимается правовая регламентация, т.е. организационная формализация статуса систем управления и процессов их функционирования путем установления правовых правил, с помощью которых создаются, поддерживаются и развиваются организационные условия успешной деятельности различных организационных звеньев. При этом такая регламентация рассматривается как разновидность правового регулирования, которое осуществляется с помощью различного вида норм права. Одни нормы закрепляют должное поведение различных субъектов, от которого они не имеют права уклоняться при наступлении определенных ситуаций. Диспозиции этих норм содержат предписания. Другие - определяют границы и содержание возможного поведения субъектов. Их диспозиции содержат дозволения. Третьи - запрещают определённые деяния. Содержанием их диспозиций являются запреты. Как известно, специалисты выделяют несколько основных типов правового регулирования. Первый из них, административно - правовой, характеризуется преобладающим применением правовых норм, содержащих предписания. Второй тип, гражданско-правовой, в основном использует правовые нормы с дозволениями. Третий тип, уголовно-правовой, отличается от двух вышеназванных преобладанием применения правовых норм, содержащих запреты См.: Маханин В.И. Основы управления в органах безопасности. - С. 120..

Правовая регламентация в управлении представляет собой проявление административно-правового регулирования. Она действительно характеризуется тем, что повышенная детальность правового регулирования достигается в основном с помощью административно - правовых норм предписывающего характера. Прежде всего ими определяются субъекты выполнения управленческих функций, виды их действий, порядок выполнения действий, требуемые результаты. Дозволения и запреты дополняют предписания, создавая системность правовой регламентации. Предписания возлагают на должностных лиц обязанности совершать определенные действия. Они также являются средством их ориентации в своей деятельности и указывают конкретные варианты позитивных действий из множества возможных. Дозволения - это также указания конкретных вариантов поведения, но лишь как альтернатив, предполагающих, что ведущую роль в выборе вариантов будут играть собственные цели и интересы должностных лиц. В отличие от них запреты - это указания нежелательных вариантов действий должностных лиц и оставление «всего остального» множества на их усмотрение.

В органах безопасности правовой регламентации в той или иной степени могут подлежать любые системы управления и процессы их функционирования. Такое регламентирование, по существу, позволяет создавать, поддерживать и развивать условия для упорядочения строения систем управления, придания им необходимой целостности, достижения целенаправленной и эффективной деятельности.

При этом статика - «административное устройство», статусы субъектов и объектов регламентируются с помощью одной части материальных норм административного права, а порядок, процедуры их функционирования - с помощью другой части этих норм - организационно-процедурных.

Для практического применения все необходимые административно- правовые нормы объединяются и издаются в виде различных правовых регламентационных актов. Причем по содержанию отдельные нормы обычно не тождественны отдельным статьям (пунктам, параграфам) тех либо иных актов. Во многих случаях элементы административных норм находятся в различных статьях или частях таких актов. Нередко гипотезы и диспозиции соответствующих норм содержатся в одних административно - правовых актах, в то время как санкции предусматриваются в других.

По своим юридическим свойствам эти акты относятся к разновидностям нормативных актов, определяющих общие правила безличного характера, рассчитанные на многократное применение во всех предусмотренных ими ситуациях. Они издаются либо без ограничения срока своего действия, либо на длительный период.

Наиболее целесообразным и привычным для практики является создание двух основных групп регламентационных актов. Первую группу составляют административно-правовые акты, определяющие содержание деятельности, правовой статус и служебные связи тех или иных организационных звеньев (должностных лиц), вторую - акты, регламентирующие порядок осуществления основных видов деятельности, их процедуры См.: Маханин В.И. Основы управления в органах безопасности. - С. 122..

Одна из наиболее важных составляющих правовой регламентации вообще есть правовая регламентация организационно-правового статуса систем управления, которая осуществляется с помощью правовых актов, основными из которых являются положения, должностные инструкции и штаты.

Положения - правовые акты, определяющие порядок образования и правовое положение, обязанности и права, строение и организацию функционирования органов безопасности или их подразделений. Различные положения могут быть типовыми и индивидуальными. Типовые положения подготавливаются для однотипных организационных звеньев: органов безопасности или их подразделений. Все положения можно разделить на два основных класса: положения об органах безопасности и положения о подразделениях органов безопасности.

Положения об органах безопасности - это правовые акты, определяющие организационно-правовой статус государственных бюджетных центральных органов безопасности, территориальных органов безопасности и органов безопасности в войсках. Содержание текстов положений может включать в свой состав следующие разделы: общие положения; основные задачи и функции; права и обязанности; руководство; взаимоотношения и связи; контроль и ревизия деятельности; реорганизация и ликвидация.

В разделе «Общие положения» необходимо фиксировать официальные полные и сокращенные наименования органов безопасности, цели и основания их создания (с указанием наименований, дат и номеров соответствующих правовых актов), а также указывать, чем руководствуются они в своей деятельности, кем возглавляются и кому подчиняются, какие имеют печати. Раздел «Основные задачи и функции» должен устанавливать проблемы (комплексы проблем), которые призваны разрешать органы безопасности. Эти проблемы определяют направления и характер их деятельности. Кроме того, в нём перечисляются виды деятельности, которые должны выполнять органы безопасности для решения поставленных перед ними задач. Раздел «Права и обязанности» должен содержать перечисление прав, которыми наделяются органы безопасности в лице их руководителей. В данном случае права понимаются, как юридически узаконенные возможности требовать или запрещать выполнение каких-либо действий.

В числе прав могут быть права на издание распорядительных и нормативных документов, права давать обязательные указания подчиненным подразделениям и лицам для выполнения возложенных на органы безопасности функций, права запрашивать справочную или иную информацию. В числе обязанностей следует перечислять действия, которые органы безопасности должны выполнять для реализации своих функций. В разделе «Руководство» необходимо устанавливать: кем осуществляется руководство органами безопасности, на каких принципах; кем назначаются и освобождаются от должности их руководители; сфера их компетенции. Раздел «Взаимоотношения и связи» должен содержать характеристику информационных (документационных) потоков органов безопасности и основных создаваемых ими документов, а также указания о взаимодействии с конкретными органами безопасности (организациями), о содержании и периодичности (сроках) представления и получения информации, о порядке разрешения возникающих разногласий. В разделе «Контроль и ревизия деятельности» следует определить, кем производится контроль за деятельностью органов безопасности и ревизия их финансовой деятельности, их периодичность (сроки), порядок представления итоговых документов. Раздел «Реорганизация и ликвидация» должен содержать информацию о том, в каком порядке и кем осуществляется реорганизация и ликвидация органов безопасности.

Положения о подразделениях органов безопасности - это правовые акты, определяющие организационно-правовой статус различных отделов и отделений органов безопасности. В содержании текстов положений о подразделениях органов безопасности можно выделить следующие разделы: общие положения; должностные обязанности; права; ответственность; взаимоотношения. В разделе «Общие положения» необходимо указывать полные официальные наименования подразделений, даты, номера и наименования правовых актов, на основании которых созданы и действуют подразделения, чем руководствуются в своей деятельности, кем возглавляются и кому подчиняются, порядок назначения и освобождения от должности руководителей подразделений. Раздел «Основные задачи и функции» должен содержать полные перечни основных проблем, решаемых подразделениями, определяющих характер и направления их деятельности, а также видов деятельности, которые необходимо выполнять для решения поставленных перед ними задач. В разделе «Права и обязанности» следует перечислить все права, которыми наделяются подразделения в лице своих руководителей, а также все действия, предназначенные для реализации своих функций. Раздел «Ответственность» должен устанавливать все виды дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, которые могут нести руководители подразделений в случаях невыполнения подразделениями своих обязанностей. В разделе «Взаимоотношения» необходимо определить информационные (документационные) потоки подразделений, создаваемые ими основные документы, а также указать, с какими подразделениями (органами) будет осуществляться взаимодействие, какую информацию представляют и получают подразделения, сроки (периодичность), кем и в каком порядке рассматриваются разногласия.

Должностные инструкции - правовые акты, издаваемые в органах безопасности для регламентации организационно-правового положения сотрудников, их обязанностей, прав и ответственности, формирующие условия их эффективной деятельности. Они разрабатываются на все должности, которые предусматриваются штатами. В текстах должностных инструкций обычно выделяются следующие разделы: общие положения; должностные обязанности; права; ответственность; взаимоотношения.

Раздел «Общие положения» должен включать наименование должностей с указанием подразделений, непосредственных руководителей, порядок назначения и освобождения от должностей, перечень нормативных, методических и других документов, которыми следует руководствоваться, квалификационные требования (уровень образования, стаж службы), а также требования в отношении специальных знаний. В разделе «Должностные обязанности» необходимо определить конкретное содержание деятельности сотрудников, перечислить виды выполняемых ими действий, характер этих действий («подготавливает», «рассматривает», «утверждает» и т.д.). В разделе «Права» следует установить полномочия сотрудников, позволяющие выполнять возложенные на них обязанности: права принимать определенные решения, давать указания по конкретным вопросам, обращаться с предложениями к начальству и т.д. Раздел «Ответственность» должен содержать критерии оценки деятельности (качества и своевременности) и меры персональной ответственности сотрудников (дисциплинарной, административной и уголовной ответственности) в соответствии с действующим законодательством. В разделе «Взаимоотношения» нужно указывать все информационные взаимосвязи сотрудников с другими сотрудниками и организационными звеньями: кому (от кого), в какие сроки и какую информацию представляют и получают, с кем согласовывают проекты документов, с кем осуществляют совместную подготовку документов и т.д.

Должностные инструкции оформляются на общих бланках. Обязательными являются следующие их реквизиты: наименование организации (подразделения), дата документа, регистрационный номер документа, место составления документа, заголовок к тексту, текст документа, подпись, гриф утверждения документа. Должностные инструкции подписываются руководителями подразделений. Утверждаются они руководителями органов безопасности - кураторами данных подразделений либо руководителями подразделений, если им предоставлено это право. Эти инструкции визируются руководителями заинтересованных подразделений и юристами, а также другими должностными лицами, от действия которых может зависеть их выполнение.

Штаты - правовые акты, определяющие организационное строение, наименование организационных звеньев, должностей, количество сотрудников органов безопасности, техники, оружия и других материально - технических средств. Они оформляются на стандартных листах бумаги (формата А 4 альбомной ориентации) с нанесением реквизитов следующих бланков: наименование организации, наименование вида документа, дата документа, регистрационный номер документа, заголовок к тексту, текст документа, подпись, гриф утверждения документа. В текстах штатов указываются наименования основных организационных звеньев, а также входящих в них подразделений, их состав и численность, наименование и количество должностей военнослужащих, рабочих и служащих, воинские звания, должностные оклады, наименование и количество основных видов техники и оружия. Ответственность за подготовку штатов лежит на кадровых подразделениях. Их проекты визируются соответствующими руководителями, юристами, финансистами, заместителями руководителей органов безопасности.

Штаты подписываются руководителями кадровых подразделений и утверждаются руководителями органов безопасности с проставлением гербовой печати на грифе утверждения.

Правовая регламентация процессов функционирования систем управления осуществляется с помощью правовых актов, прежде всего различного вида инструкций. Некоторые правовые акты инструктивного характера могут называться «правилами» или «положениями».

Инструкции - это правовые акты, регулирующие организационные, технологические, финансовые и иные специальные стороны деятельности органов безопасности, их подразделений и должностных лиц.

В содержании текстов инструкций могут выделяться различные разделы в зависимости от характера регулируемых видов деятельности. Однако в любом случае тексты должны начинаться с раздела «Общие положения», в котором излагаются цели и причины издания инструкций, область их распространения, основания для разработки и другие сведения общего характера. За общей частью должны следовать разделы, в которых в логической последовательности излагается основное содержание, т.е. описывается порядок выполнения регламентируемых процессов. По каждому этапу этих процессов рекомендуется указывать: что необходимо сделать (содержание); кто должен сделать (организационное звено); какие документы используются и срок выполнения. В конце инструкций может быть выделен раздел, в котором определяются права и ответственность тех или иных исполнителей.

В органах безопасности создается и применяется довольно значительное количество инструкций, регламентирующих процессы различных видов деятельности, прежде всего, в сфере кадрово-ресурсного управления, основными из которых являются инструкции, регламентирующие порядок подбора и использования штатных сотрудников; подбора и использования внештатных сотрудников; профессиональной подготовки (обучения и воспитания) сотрудников; стимулирования сотрудников; ведения делопроизводства; ведения дел специального назначения; использования информационных систем; финансового, материально-технического и иных видов обеспечения; аттестации сотрудников и др.

Кроме того, в органах безопасности могут создаваться и примениться нормативные акты, регламентирующие различные виды деятельности в сфере процессно-организационного управления, к которым относятся инструкции (методические рекомендации): по планированию служебной деятельности (и отчетности) исполнителей; по контролированию служебной деятельности исполнителей; по оцениванию процессов служебной деятельности исполнителей, накоплению и использованию опыта.

Как правило, в органах безопасности используются различные правила внутреннего служебного распорядка, с помощью которых регламентируется служебное время должностных лиц. Широкое распространение получили также так называемые календарные планы проведения основных мероприятий на тот или иной период (месяц, полугодие, год). Тексты этих документов обычно составляются в табличной форме (в сочетании с текстовой). Оформляются они на стандартных листах бумаги. Утверждаются они руководителям органов безопасности или их отдельных подразделений.

И, наконец, самостоятельное значение могут иметь нормативные акты (инструкции либо методические рекомендации), определяющие порядок: формирования, применения и оценки управленческих решений; приема и рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан; подготовки и проведения заседаний коллегий, советов, различных совещаний и т.д.

К определению «специальные органы» следует подходить очень корректно, так как в законодательстве нет специально сформулированного понятия. Оно сложилось в ходе многолетней практики и достаточно широко используется в документах ненормативного характера, в публикациях, в теле- и радиопередачах.

Под специальными органами принято понимать государственные органы, созданные и действующие с целью защиты национальных интересов и безопасности как внутри страны, так и на международной арене. Это наиболее острый инструмент государственной власти, обеспечивающий политическое руководство объективной информацией о существующих внутренних и внешних угрозах.

Характерной особенностью специальных органов, выделяющей их из других правоохранительных органов, является использование в своей деятельности специальных сил и средств, в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством. Все многообразие специальных органов условно можно разделить на два основных вида.

Первый - спецорганы, занимающиеся сбором оперативной информации с последующим предоставлением её правительственным, правоохранительным и иным структурам; осуществлением негласного контроля за разведывательно-подрывными и иными враждебными инфраструктурами, а также проведением против них специальных операций оперативными средствами или ограниченными подготовленными для этих целей сотрудников. К спецсорганам подобного типа можно отнести ВЧК в первые месяцы ее деятельности, когда она исключительно выполняла функции оперативного пресечения по борьбе с контрреволюцией и саботажем.

Второй вид спецорганов представляет из себя симбиоз «чистой» спецслужбы с органом государственного управления. Особенностью такого вида структуры и деятельности является не только включение спецорганов как органов госбезопасности в систему государственного управления, но и признание их головным органом в сфере обеспечения безопасности страны. Отсюда - наделение этих органов межведомственными функциями, правом давать обязательные рекомендации другим министерствам и ведомствам в этой области. В ряде случаев они принимали меры административного воздействия, требовали обязательного согласования с органами госбезопасности кадровых вопросов, зарубежных командировок и т.п.

Как уже было отмечено выше, характерной особенностью спецорганов является использование ими в своей практической деятельности специальных форм и методов, которые не применяются другими органами власти и управления. Речь идет прежде всего об использовании агентуры, т.е. лиц, «…которые конспиративно (тайно), добровольно либо вынужденно, на постоянной или временной основе выполняют поручения спецслужб, не являясь их кадровыми сотрудниками. Именно вербовка и использование агентуры позволяют спецслужбам проникнуть к важнейшим секретам другой стороны. Эта деятельность называется агентурно-оперативной» Шумилов А.Ю. Законодательное регулирование оперативно-розыскной деятельности сил обеспечения безопасности России: Разработка научных основ. Монография. Книга 2. - М.: Академия ФСБ РФ, 1996. 24 С..

Специальные органы получают информацию не только агентурным путем, но и с использованием технических средств, а также специфических методов, присущих только секретным службам, таких как «…перлюстрация корреспонденции, негласный обыск, досмотр помещений, шифрование и т.д.»

На отдельных этапах истории в арсенал спецслужб входили такие острые методы, как террористические и диверсионные акты, дезинформирование и компрометация политических противников.

Спецорганы можно условно разделить по направленности их деятельности и предмету устремлений. Так, в числе основных видов разведывательных служб, вектор которых направлен вне государства, в большинстве государств выделяются военно-политическая и военно-стратегическая военная разведка. В частности в России к ним относятся Главное разведывательное управление Генерального штаба Вооруженных Сил, а в США - Разведывательное управление Министерства обороны. Внешнеполитическая разведка в России представлена Службой внешней разведки, а в США - Центральным разведывательным управлением. Они добывают, систематизируют и анализируют широкий спектр политической, экономической, военной, научно - технической и иной информации.

Службы внутренней безопасности в различных государствах мира представлены контрразведкой, политическим сыском, а также ведомствами экономической безопасности и охраны руководства страны. В Российской Федерации к ним относятся Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны и др., использующие в своей деятельности, согласно законодательству, агентурно-оперативные методы.

Особое положение в России занимает Пограничная служба ФСБ Российской Федерации, которая использует технические, агентурно-оперативные и чисто военные методы охраны границы.

Таким образом, к специальным органам безопасности целесообразно относить те органы, в чьей компетенции находится осуществление разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности. Исходя из вышесказанного к специальным органам обеспечения безопасности можно отнести:

· Органы внутренних дел Российской Федерации;

· Органы федеральной службы безопасности;

· Федеральные органы государственной охраны;

· Таможенные органы Российской Федерации;

· Службу внешней разведки Российской Федерации;

· Органы Министерства юстиции Российской Федерации;

· Органы по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

· ГРУ Министерства обороны Российской Федерации.

Каждый из специальных органов обеспечения безопасности характеризуется своими особенностями. Организация управления в таких органах имеет собственную специфику. Причем одним из наиболее значительных факторов, влияющих на специфику является самостоятельно определенные для каждого специального органа обеспечения безопасности правовые основы.

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ НЕКОТОРЫХ СПЕЦОРГАНОВ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ

2.1 Компетенция органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации

Решение изучения органов Федеральной службы безопасности более детально вызвано неослабевающим вниманием иностранных спецслужб к происходящим России политическим, экономическим и социальным процессам, тенденциями к расширению террористической деятельности, создающими реальные предпосылки к постоянному возрастанию угроз внешней и внутренней безопасности Российской Федерации, а также тем, что материал для проведения исследования доступен освещению в достаточном объеме.

Федеральный Закон от 3 апреля 1995 г. «Об органах Федеральной службы безопасности» определяет, что органы Федеральной службы безопасности являются составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и в пределах предоставленных им полномочий обеспечивают безопасность личности, общества и государства.

Построение территориальных органов безопасности в основном соответствует делению Российской Федерации на субъекты. Исключение составляют два таких органа - Управление ФСБ России по г. Москве и Московской области и Управление ФСБ России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, каждое из которых осуществляет свою деятельность на территории одновременно двух субъектов Российской Федерации.

Отделы или отделения в городах и районах субъектов Российской Федерации органами ФСБ не являются, а представляют собой структурные подразделения названных территориальных органов безопасности.

Таким образом, система федеральных органов ФСБ выглядит следующим образом:

· Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России), имеющая в своем составе департаменты, управления и другие подразделения, непосредственно реализующие направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также подразделения, исполняющие управленческие функции;

· управления (отделы) ФСБ России по отдельным регионам и субъектам Российской Федерации (территориальные органы безопасности);

· управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях, а также в их органах управления (органы безопасности в войсках);

· управления (отряды, отделы) ФСБ России по пограничной службе (пограничные органы);

· другие управления (отделы) ФСБ России, осуществляющие отдельные полномочия ФСБ России или обеспечивающие деятельность органов федеральной службы безопасности и пограничных войск (другие органы безопасности);

· авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, судебно-экспертные, военно-медицинские и военно-строительные подразделения и иные учреждения и подразделения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.

Территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках, пограничные органы и другие органы безопасности являются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности и находятся в его прямом подчинении.

Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности, территориальные органы безопасности, органы безопасности в войсках и пограничные органы могут иметь в своем составе подразделения, непосредственно реализующие основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, управленческие и обеспечивающие функции.

Задачи, функции и полномочия пограничных войск определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Создание органов и войск федеральной службы безопасности, не предусмотренных настоящим Федеральным законом, не допускается.

В органах федеральной службы безопасности и пограничных войсках запрещаются создание структурных подразделений политических партий и деятельность политических партий, общественных движений, преследующих политические цели, а также ведение политической агитации и предвыборных кампаний.

Ст. 4 Федерального закона «О федеральной службе безопасности» определяет правовую основу деятельности органов федеральной службы безопасности. Ее составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации.

Деятельность федеральной службы безопасности осуществляется также в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Количество ведомственных актов федеральных органов исполнительной власти, входящих в систему правового регулирования деятельности органов ФСБ, весьма значительно. Из их числа можно назвать: Инструкцию о порядке регистрации, учета и рассмотрения в органах контрразведки заявлений и сообщений о преступлениях, утвержденную ФСК Российской Федерации от 7 июня 1994 г.; Инструкцию о порядке проведения специальных экспертиз по допуску предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием, составляющих государственную тайну, утвержденную приказом ФСБ России от 23 августа 1995 г.; Инструкцию о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах ФСБ Российской Федерации, утвержденную ФСБ России 4 декабря 2000 г.

Деятельность федеральной службы безопасности осуществляется на основе следующих принципов: законность; уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина; гуманизм; единство системы органов федеральной службы безопасности и пограничных войск, а также централизация управления ими; конспирация, сочетание гласных и негласных методов и средств деятельности.

Принцип законности выражается в том, что все сотрудники органов ФСБ при решении возложенных на эти органы задач обязаны точно исполнять требования Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и конституционных законов, а также основанных на них подзаконных нормативно-правовых актов.

Принцип уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина состоит в том, что одной из важнейших целей деятельности органов ФСБ является обеспечение условий для свободной и полной реализации прав и свобод человека и гражданина, защиты его от противоправных посягательств со стороны иностранных организаций, преступных групп и отдельных лиц внутри России.

Под гуманизмом как общеправовым принципом понимается совокупность взглядов, признающих человека как высшую ценность, выражающих уважение к нему, в связи с чем органы ФСБ ограничены в действиях, нарушающих конституционные права и свободы человека и гражданина.

Принцип единства системы органов ФСБ и централизации управления ими состоит в том, что, эти органы образуют систему строго вертикальной подчиненности. Никакие органы федеральной исполнительной власти, а также органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ не в праве в какой-либо форме вмешиваться в деятельность органов ФСБ.

Централизация управления заключается в том, что территориальные органы безопасности и органы безопасности в войсках находятся в прямом подчинении ФСБ России, возглавляемой ее Директором.

Принцип органов конспирации, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности ФСБ заключается в обеспечении сохранности в тайне от посторонних лиц содержания, организации, тактики, формы, методов, сил и средств отдельных направлений работы этих органов и открытости при этом сведений о целях, задачах, принципах своей деятельности (в некоторых случаях и о ее результатах), правах, обязанностях, видах контроля за их деятельностью, а также об иных аспектах не связанных с оперативной деятельностью.

Деятельность органов федеральной службы безопасности осуществляется по следующим основным направлениям:

· контрразведывательная деятельность;

· борьба с преступностью и террористической деятельностью;

· разведывательная деятельность;

· пограничная деятельность;

· обеспечение информационной безопасности.

Иные направления деятельности органов федеральной службы безопасности определяются федеральным законодательством.

Контрразведывательная деятельность - деятельность органов федеральной службы безопасности в пределах своих полномочий по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации.

Основаниями для осуществления органами федеральной службы безопасности контрразведывательной деятельности являются:

а) наличие данных о признаках разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;

б) необходимость обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну;

в) необходимость изучения (проверки) лиц, оказывающих или оказывавших содействие органам федеральной службы безопасности на конфиденциальной основе;

г) необходимость обеспечения собственной безопасности.

Перечень оснований для осуществления контрразведывательной деятельности является исчерпывающим и может быть изменен или дополнен только федеральными законами.

Органы федеральной службы безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют оперативно- розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.

На органы федеральной службы безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти могут возлагаться и другие задачи в сфере борьбы с преступностью.

Разведывательная деятельность осуществляется органами федеральной службы безопасности в пределах своих полномочий и во взаимодействии с органами внешней разведки Российской Федерации в целях получения информации об угрозах безопасности Российской Федерации. Порядок проведения разведывательных мероприятий и порядок использования специальных методов и средств при осуществлении разведывательной деятельности устанавливаются нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

Основными направлениями пограничной деятельности являются: защита и охрана Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы Российской Федерации, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; защита и охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации.

Обеспечение информационной безопасности представляет собой деятельность органов федеральной службы безопасности, осуществляемая ими в пределах своих полномочий, при формировании и реализации государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности, в том числе с использованием инженерно-технических и криптографических средств; при обеспечении криптографическими и инженерно-техническими методами безопасности информационно-телекоммуникационных систем, а также систем шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи в Российской Федерации и ее учреждениях, находящихся за пределами Российской Федерации.

Законодатель ст.12 Федерального закона «О Федеральной службе безопасности» возлагает на данные органы следующие обязанности:

а) информировать Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и по их поручениям федеральные органы государственной власти, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации об угрозах безопасности Российской Федерации;

б) выявлять, предупреждать, пресекать разведывательную и иную деятельность специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленную на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;

в) добывать разведывательную информацию в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, повышения ее экономического, научно- технического и оборонного потенциала;

г) осуществлять внешнюю разведывательную деятельность в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи с территории Российской Федерации;

д) выявлять, предупреждать, пресекать и раскрывать преступления, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством Российской Федерации к ведению органов федеральной службы безопасности, а также осуществлять розыск лиц, совершивших указанные преступления или подозреваемых в их совершении;

е) выявлять, предупреждать и пресекать административные правонарушения, возбуждение и (или) рассмотрение дел о которых отнесены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях к ведению органов федеральной службы безопасности;

ж) выявлять, предупреждать и пресекать акты терроризма;

з) разрабатывать и осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с коррупцией, незаконным оборотом оружия и наркотических средств, контрабандой, деятельностью незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации;

и) обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях, их органах управления и в органах, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, таможенных органах и органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

к) обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность объектов оборонного комплекса, атомной энергетики, транспорта и связи, жизнеобеспечения крупных городов и промышленных центров, других стратегических объектов, а также безопасность в сфере космических исследований, приоритетных научных разработок;

л) обеспечивать в пределах своих полномочий безопасность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

м) организовывать и обеспечивать безопасность в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи в Российской Федерации и в пределах своих полномочий в ее учреждениях, находящихся за пределами Российской Федерации;

н) участвовать в разработке и реализации мер по защите сведений, составляющих государственную тайну; осуществлять контроль за обеспечением сохранности сведений, составляющих государственную тайну, в государственных органах, воинских формированиях, на предприятиях, в учреждениях и организациях независимо от форм собственности; в установленном порядке осуществлять меры, связанные с допуском граждан к сведениям, составляющим государственную тайну;