Поэтому сотрудникам, занимающимся планированием, исследованием, проектированием, постановкой продукции на производство, работникам, непосредственно занятым в производстве, а также сотрудникам экономических служб, отделов сбыта и кадров следует участвовать в деятельности по управлению охраной труда.

Эта цель достигается определением во всех службах и на всех организационных уровнях обязанностей и полномочий работников, связанных с безопасным выполнением всех видов работ, их объема и технологии (методов, правил). В должностных инструкциях следует устанавливать степень свободы действий персонала в рамках его должностной компетенции, обеспечивающей творческий подход и активное участие работников в управлении охраной труда.

Участие работников в управлении охра­ной труда должно обеспечивать:

- повышение ответственности каждого работника за результаты своей деятельности;

- увеличение заинтересованности каждого работника в успехах организации и своей причастности к решению общих задач; переход от разобщенных действий к солидарным и осознанным, к работе в кол­лективе, сотрудничеству и социальному партнерству;

- мотивацию всего персонала и каждого работника в отдельности к участию в постоянном улучшении деятельности организации.

Активное участие работников в управлении охраной труда обеспечивается путем:

- привлечения работников, а также их представителей по охране труда к консультациям;

- информирования и повышения квалификации работников по всем аспектам охраны труда, связанным с их работой, включая мероприятия по ликвидации возможных аварий;

- выделения времени и обеспечения возможностей для активного участия работников, а также их представителей в организационных процессах, планировании и реализации мер по совершенствованию системы управления охраной труда, оценке ее эффективности;

- создания, формирования и эффективного функционирования комитета (комиссии) по охране труда, признания и повышения авторитета представителей работников по охране труда;

- определения требований к необходимой компетентности работников в области охраны труда.

Разработка концепции организации в области охраны труда должна начинаться с проведения предварительного анализа состояния охраны труда в организации. Результаты мониторинга, оформленные документально и одобренные комиссией по ведению коллективных переговоров, позволят сторонам социального партнерства оценить свои возможности и определить основные направления политики организации в области охраны труда.

Также в коллективном договоре с учетом финансово - экономического положения работодателя могут устанавливаться льготы и преимущества для работников, условия труда, более благоприятные по сравнению с установленными законами, иными нормативными правовыми актами, соглашениями.

Соглашение по охране труда - правовая форма планирования и проведения мероприятий по охране труда с указанием сроков выполнения, источников финансирования и ответственных за их выполнение.

Планирование мероприятий по охране труда направлено на предупреждение несчастных случаев на производстве, профессиональных заболеваний, улучшение условий и охраны труда, санитарно-бытового обеспечения работников.

Мероприятия по охране труда оформляются разделом в коллективном договоре и в соглашении по охране труда с учетом предложений трудовой инспекции и других федеральных органов надзора, работодателей, работников, состоящих с работодателями в трудовых отношениях, и иных уполномоченных работниками представительных органов. Предложения даются на основе анализа причин производственного травматизма и профессиональных заболеваний, по результатам экспертизы технического состояния производственного оборудования, а также с учетом работ по обязательной аттестации и сертификации постоянных рабочих мест на соответствие требованиям охраны труда.

Мероприятия по охране труда, включаемые в соглашение, следует разделить на 5 самостоятельных разделов: организационные, технические, лечебно-профилактические и санаторно-бытовые, а также мероприятия по обеспечению средствами индивидуальной защиты и пожарной безопасности.

Социальное партнерство можно рассматривать как процесс оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений и государства, что является одной из задач трудового права. С этой позиции важно иметь в виду всю совокупность договоров, соглашений в сфере труда и определить, какое место в ней занимают коллективные соглашения. Договорное регулирование трудовых отношений нуждается в более углубленном изучении. На наш взгляд, необходимо разработать общие положения о договорах в сфере труда. Это позволило бы систематизировать многообразные соглашения (двусторонние и многосторонние, индивидуальные коллективные, являющиеся актами применения права и источниками права), раскрыть их содержание и соотношение.

Выводы.

1. Правовые основы регламентации охранных мероприятий, полномочий участников и субъектов трудовых правоотношений, использования механизма применения ответственности за нарушение порядка и правил исполнения нормативных правовых актов национального и международного уровня условно подразделяются на: призванные обеспечивать здоровье и безопасные условия труда, предотвращать, предупреждать, локализовывать ущерб от производственных травм и профессиональных заболеваний; способствующие гарантировать реализацию и защиту права граждан на труд в условиях, соответствующих требованиям безопасности и гигиены; наделяющие субъектов трудовых правоотношений правом решать вопросы установления условий трудовой деятельности; обязывающие уполномоченные органы, их должностных лиц обеспечивать надлежащий контроль и надзор за соблюдением трудоохранного законодательства на любых предприятиях, в учреждениях с различными формами собственности; наделяющие правом работников и работодателей, иных участников трудовых правоотношений обращаться к институту юридической ответственности.

2. Проблемы, существующие в механизме организации и обеспечения охраны труда, создания надлежащих условий для осуществления безопасной трудовой деятельности, порождены в значительной степени несоблюдением правопредписаний, прежде всего международного трудоохранного законодательства, что порождается безнаказанностью и безответственностью.

3. Нарушение трудовых прав и законных интересов субъектов трудовых правоотношений в сфере обеспечения им безопасных условий трудовой деятельности, стремление работодателей избежать оформления несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний нередко имеют место в силу того, что профсоюзы перестали быть истинными представителями работников, их защитниками.

4. Слабое знание содержания и сущности нормативной базы, призванной регламентировать охрану труда, как работниками, так и работодателями, профсоюзными структурами способствует отступлению от предписаний трудового законодательства, соглашательству в сфере невыделения должных финансовых средств на обеспечение безопасных условий, необходимого оборудования, его оснащения защитными приспособлениями.

5. Практика контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой на объектах предприятий с различными формами собственности, свидетельствует о том, что чаще всего имеют место нарушения законодательства, требующего от работодателя соблюдения особых условий обеспечения трудовой деятельности для отдельных категорий работников (женщин, кормящих матерей, несовершеннолетних граждан, студентов и учащихся, проходящих практику, инвалидов, граждан с отдельными ограничениями, и т.д.).

Многие другие недостатки в сфере соблюдения трудоохранного законодательства прежде всего требуют от работников, их представителей повышения уровня правовой культуры, приобретения навыков и умений активно и правомерно использовать право на самооборону (ст. 352 Трудового кодекса РФ), механизм социально-правовой защиты прав, законных интересов субъектов трудовых правоотношений, включающий в себя: правовые методы (убеждение, принуждение, обжалование, надзор и контроль); правовые средства (возбуждение административного расследования, применения мер государственного принуждения и возбуждение уголовных дел) и правовые способы (административно-правовой, гражданско-правовой, уголовно-правовой, муниципально-правовой, конституционно-правовой и международно-правовой).

Глава 3. Международно-правовое регулирование охраны труда работников

3.1 Вопросы охраны труда в международно-правовых актах

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).

Статья 10 Трудового кодекса РФ (ТК РФ), в которой передан смысл этой конституционной нормы, несколько изменена, и она получила иную направленность, а именно: если международным договором России установлены другие правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права (в Конституции РФ указаны только законы), применяются правила международного договора. До 6 октября 2006 г. эта норма ТК РФ имела аналогичное по сути, но менее конкретное с позиции трудового права изложение: вместо фразы "трудовым законодательством и иными актами" в ней содержалось словосочетание "законами и иными нормативными правовыми актами". Такая конкретизация связана с введенным в ст. 10 ТК РФ понятием "трудовое законодательство": Кодекс, иные федеральные законы и законы субъектов Федерации, содержащие нормы трудового права, а также нормативные правовые акты об охране труда (абзац второй ч. 1 ст. 5).

И.Я. Киселев однозначно изложил свое понимание классификации источников трудового права по юридической силе, указав, что в числе иных международных договоров конвенции МОТ имеют приоритет по отношению ко всем остальным источникам трудового права, исключая Конституцию РФ. С точки зрения законодателя Конституция РФ и федеральные конституционные законы не включаются непосредственно в число источников трудового права, а являются их исходной основой Киселев И.Я. Трудовое право России и зарубежных стран. Международные нормы труда. М., 2005. С. 86 - 87..

Такой вывод И.Я. Киселев сделал потому, что законодатель, как бы учитывая отраслевую специфику трудового права, расположил в абзаце первом ч. 1 ст. 5 ТК РФ два высших по юридической силе акта вместе и отдельно от всех иных актов, входящих в понятия "законодательство" и "подзаконные акты", а также отделил их от прочих актов, регулирующих трудовые отношения. Законодатель "надзаконное" расположение этих актов мотивирует следующим образом. Регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений производится в соответствии с Конституцией РФ и федеральными конституционными законами. Из формулировки можно понять, что содержание высших актов страны является для всех иных актов основополагающим по соблюдению в них "рамочных" правовых принципов и юридических гарантий, изложенных в "надзаконных" актах.

Ю.П. Орловский, комментируя главу 1 ТК РФ, отмечает, что ч. 2 ст. 10 не следует понимать в том плане, что приоритет всегда за нормами международного права. Соотношение между нормами международного права, международными договорами и национальным законодательством о труде решается в пользу международного права и международных договоров, если ими устанавливаются более льготные для граждан нормы и правила по сравнению с нормативными правовыми актами России Комментарий к Трудовому кодексу РФ (постатейный) / Под ред. Ю.П. Орловского. 2-е изд., испр. и доп. М., 2004..

Действительно, исходя из нормы п. 8 ст. 19 Устава МОТ Устав Международной организации труда (Принят в 1919 г.) (с изм. и доп. 1953 г.) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XVI.- М., 1957. С. 351 - 370., где определено, что ни в коем случае принятие какой-либо конвенции или рекомендации конференции либо ратификация какой-либо конвенции любым членом МОТ не должны рассматриваться как затрагивающие какой-либо закон, судебное решение, обычай или соглашение, которые обеспечивают более благоприятные условия для заинтересованных трудящихся, чем те, которые предусматриваются конвенцией или рекомендацией.

Разный правовой подход ведущих в трудовом праве специалистов к этой проблеме свидетельствует, что иерархия источников трудового права по юридической силе не определена. Неоднозначное понимание иерархической зависимости актов приводит к усложнению и так нелегко дающегося их правоприменения, особенно в судебной деятельности.

В ч. 4 ст. 15 Конституции РФ перечисляются разные виды международных правил, которые могут пополнять российскую правовую систему и становиться ее составной частью при соблюдении соответствующих условий, установленных национальными и международными нормами. К международным правилам относятся положения, содержащиеся в актах международных организаций или их специализированных учреждений, в которых отражены общепризнанные принципы и (или) нормы международного права, а также в международных договорах, заключенных Россией.

Содержание общепризнанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах ООН и ее специализированных учреждений, к которым относится и МОТ. В числе таких принципов и норм международного права - Декларация МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда (1998) Декларация Международной организации труда "Об основополагающих принципах и правах в сфере труда" (принята в г. Женева 18.06.1998) // "Российская газета", N 238, 16.12.1998., где изложено, в частности, следующее:

- свободно вступая в МОТ, государства-члены признали принципы и права, закрепленные в Уставе МОТ и в Филадельфийской декларации, обязались добиваться достижения всех целей МОТ, используя для этого имеющиеся в их распоряжении средства и с полным учетом присущих им особенностей;

- принципы и права получили свое выражение и развитие в форме конкретных прав и обязательств в конвенциях, признанных в качестве основополагающих как в самой МОТ, так и за ее пределами;

- все государства-члены, даже если не ратифицировали конвенции, имеют обязательство, вытекающее из самого факта их членства в МОТ, соблюдать, содействовать применению и претворять в жизнь добросовестно в соответствии с Уставом МОТ принципы, касающиеся основополагающих прав, которые являются предметом конвенций, а именно: а) свободу объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров; б) упразднение всех форм принудительного или обязательного труда; в) действенное запрещение детского труда; г) недопущение дискриминации в области труда и занятий.

Исходя из смысла, содержащегося в частях 3 и 4 ст. 15 Конституции РФ и п. 3 ст. 5 Закона о международных договорах, непосредственно могут применяться только те вступившие в силу международные договоры, которые официально опубликованы в "Собрании законодательства Российской Федерации" или в "Бюллетене международных договоров" в порядке, установленном ст. 30 Закона о международных договорах. Международные договоры России межведомственного характера публикуются по решению федеральных органов исполнительной власти, от имени которых они заключены, в их официальных изданиях.

Свободный доступ граждан к этим актам отсутствует, так как сами тексты международных договоров не публикуются совместно с законом об их ратификации, например, в "Российской газете". Даже на информационном сервере МИД России нет электронной версии "Бюллетеня международных договоров" как в числе размещенных на нем периодических изданий МИД России, так и отдельного сайта, посвященного действующим в России международным договорам и иным соответствующим актам. Ознакомиться с ними можно только в специальных изданиях в библиотеках, имеющих тематические подборки, а в отдельных местностях России оперативный доступ к ним вообще отсутствует. Необходимо уточнить, можно ли считать эти акты опубликованными, если и в "Российской газете", начиная от ее общедоступной электронной версии, нет их текстов.

Международные договоры СССР, обязательные для России как государства - преемника СССР, публиковались в официальных изданиях Совета Министров СССР, а раньше - и в сборниках международных договоров СССР, но публикация не считалась официальной.

Официальные сообщения МИД России о вступлении в силу международных договоров, заключенных от имени России и Правительства РФ, подлежат опубликованию в том же порядке, что и международные договоры (п. 2 ст. 24 Закона о международных договорах). Они также практически недоступны большинству населения. Невозможно ознакомиться с информацией, какой договор и в какой момент вступил в силу в нашей стране, что изменилось в законодательстве.

Как граждане могут узнать о национальной политике по приведению российского законодательства в соответствие с требованиями довольно-таки гуманных и демократичных международных норм? Сложность заключается в том, что между моментом ратификации отдельных видов международных договоров и вступлением их в силу на территории России проходит неодинаковое время, отведенное в самих договорах для осуществления различных внегосударственных процедур и внутринациональных действий власти. Период от момента ратификации, например, конвенций МОТ до их вступления в юридическую силу для СССР (затем для России) занимал от одного года до полутора лет. Янкина Т. Международная организация труда, ее роль и значение в современном мире // Международно-правовое регулирование прав человека и основных свобод. - М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008. С. 20-23.

Все конвенции МОТ в период деятельности России как суверенного государства были ратифицированы специальными федеральными законами. Нередко специалисты по трудовому праву высказывают мнение, опирающееся на столь емкое понятие, содержащееся в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которому конвенция МОТ как вид международного договора имеет приоритет над любым законом. Если в названии национального акта присутствует слово "закон", то конвенция МОТ имеет перед ним юридическое преимущество. Это, естественно, распространяется и на федеральный конституционный закон и Конституцию РФ в связи с тем, что последняя имеет такое общепринятое название, как основной закон. При таком правовом подходе существует уже совсем иная иерархическая "пирамида" источников трудового права по юридической силе, вершина которой - конвенция МОТ.

Следует отметить, что в целом российское законодательство вполне соответствует ратифицированным международным стандартам в области безопасных и здоровых условий труда. Поэтому на данный момент мы можем относительно спокойно использовать многие российские нормы, не опасаясь нарушить тем самым какие-либо международные нормы Черняева Д.В. Право на безопасные и здоровые условия труда как элемент права на справедливые условия труда // Справочник кадровика. 2008. № 5..

Значительная часть конвенций по охране труда была ратифицирована еще в годы существования СССР. Однако процесс ратификации с тех пор идет практически непрерывно. Так, сравнительно недавно, в 1998 г., Российской Федерацией была ратифицирована Конвенция МОТ N 155 "О безопасности и гигиене труда и производственной среде" Федеральный закон от 11.04.1998 N 58-ФЗ "О ратификации Конвенции 1947 года об инспекции труда и Протокола 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда, Конвенции 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде" // СЗ РФ, 13.04.1998, N 15, ст. 1698., положения которой фактически закладывают основы системы, в дальнейшем детально урегулированной Конвенцией N 187 "Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда" Федеральный закон от 04.10.2010 N 265-ФЗ "О ратификации Конвенции об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (Конвенции N 187)" // СЗ РФ, 11.10.2010, N 41 (2 ч.), ст. 5194.. Согласно Конвенции N 155 государствам предписывается "...сформулировать, реализовать и регулярно пересматривать последовательную политику в области профессиональной безопасности, здоровья и рабочей среды". Для эффективной реализации такой политики им предлагается разработать соответствующие нормативные акты, предусмотреть систему инспекционных проверок и штрафных санкций за нарушения. При этом работодатели и трудящиеся должны иметь возможность получать информацию, которая способствовала бы более эффективному соблюдению указанных нормативных актов. Вопросы охраны труда должны быть интегрированы во все программы образования и подготовки всех уровней (включая высшее техническое, медицинское и профессиональное образование) Зыкина Т.А. Проблемы реализации права работника на охрану труда // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14: Право. 2009. № 1. С. 133-139.. Положения Конвенции N 155 обязывают государственные органы осуществлять мониторинг целого ряда определенных аспектов безопасной организации труда, включая особенности проектирования помещений, использование защитных средств и оборудования, а также применять рекомендованные меры по снижению уровня опасности и др. И наконец, Конвенция N 155 требует от государств публиковать ежегодные отчеты о мерах по реализации соответствующей государственной политики, а также о несчастных случаях на производстве, профессиональных заболеваниях и ином ущербе здоровью, нанесенном в процессе работы или в связи с ней, а также представлять статистические данные о несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях и результаты их анализа.

Важную роль в обеспечении охраны труда, безопасных условий любого вида трудовой деятельности играют органы, специально уполномоченные решать множество вопросов, предписанных трудоохранным законодательством. Одним из таких органов Конвенция МОТ N 81 "Об инспекции труда в промышленности и торговле" Конвенция МОТ N 81 "Об инспекции труда в промышленности и торговле" (Женева, 19 июня 1947 г.) // Конвенции и рекомендации, принятые Международной конференцией труда. 1919 - 1956. Международное бюро труда. Т. I. Женева, 1991. признает инспекции труда, которые обязаны быть создаваемы в различных сферах деятельности. Статья 1 Конвенции гласит: "Каждый член Международной организации труда, в отношении которого настоящая Конвенция вступила в силу, обязуется иметь систему инспекций труда на промышленных предприятиях". Согласно ст. 3 Конвенции в задачу системы инспекции труда входит: обеспечение применения положений законодательства в области условий труда и безопасности трудящихся в процессе их работы, как, например, положений о продолжительности рабочего дня, заработной плате, безопасности труда, здравоохранении и благосостоянии, использовании труда детей и подростков и по другим подобным вопросам, в той мере, в какой инспекторам труда надлежит обеспечивать применение указанных положений; обеспечение предпринимателей и трудящихся технической информацией и советами о наиболее эффективных средствах соблюдения законодательных положений; доведение до сведения компетентного органа власти фактов бездействия или злоупотребления, которые не подпадают под действие существующих законодательных положений. Если инспекторам труда поручаются другие функции, то последние не должны препятствовать осуществлению их основных функций и наносить каким-либо образом ущерб авторитету или беспристрастности, необходимым инспекторам в их отношениях с предпринимателями и трудящимися.

В 2002 г. МОТ приняла дополнительный Протокол Не ратифицирован РФ. к Конвенции N 187, согласно которому компетентные органы должны установить и периодически пересматривать требования и процедуры предусматривающим регистрацию работодателем всех несчастных случаев (на работе, а также по дороге на работу и с нее), профессиональных заболеваний и событий, потенциально опасных для работников или общества в целом, равно как и все предполагаемые случаи профессиональных заболеваний. Протокол также уделяет внимание такому актуальному моменту, как комплексный подход к анализу влияния вредных и опасных факторов производственного процесса, требуя принимать во внимание последствия их одновременного воздействия на работника при установлении соответствующих запретов и ограничений. Кроме того, на работодателя возлагается обязанность извещать обо всех таких случаях компетентные органы и предоставлять соответствующую информацию работникам и их представителям. И наконец, каждое государство, ратифицировавшее Протокол, обязано ежегодно публиковать статистику по данному спектру вопросов. Увы, на сегодняшний день таких государств в мире всего семь и Россия в это число не входит, из чего можно заключить, что мировое сообщество пока не слишком готово к подобной степени открытости в указанных вопросах. Морозов П.Е. Роль и значение актов ООН и МОТ как источников трудового права в условиях глобализации // Lex Russica = Русский закон. 2009. № 5. С. 1116-1124.

Таким образом, ратификация Конвенции МОТ N 187 стала ожидаемым и логически обоснованным шагом на пути совершенствования внутригосударственного регулирования охраны труда в Российской Федерации. Положения данной Конвенции во многом базируются на фундаменте, заложенном Конвенцией N 155, являющейся частью российской правовой системы с 02.07.1999. В частности, Конвенция N 187 предписывает государствам создать единую трехкомпонентную инфраструктуру охраны труда, включающую в себя:

- государственную политику в области охраны труда;

- государственную систему охраны труда;

- государственную программу по охране труда.

Очевидно, что первый из этих компонентов восходит к выдвинутой Конвенцией N 155 задаче формирования последовательной политики "в области профессиональной безопасности, здоровья и рабочей среды". Основные направления такой политики уже нашли закрепление в ст. 210 Трудового кодекса РФ, а также в ряде иных законодательных и подзаконных актов.

Конвенция N 187, развивая системный подход и расширяя пределы международно-правового регулирования вопросов охраны труда, предписывает разрабатывать все три указанных выше компонента на основе принципов, изложенных в актах МОТ, и консультаций с наиболее представительными организациями работодателей и работников. Рассмотрим эти компоненты подробнее.

1. Государственная политика в области охраны труда должна строиться вокруг следующих основополагающих направлений: (1) оценка профессиональных рисков и опасностей; (2) борьба с ними по месту их возникновения; (3) развитие общегосударственной превентивной культуры безопасности и здоровья, предполагающей в том числе обмен информацией, проведение консультаций и организацию соответствующего обучения.

Основные направления российской государственной политики в области охраны труда, закрепленные в ст. 210 Трудового кодекса РФ, указывают на приоритетный характер задачи по сохранению жизни и здоровья работников. Такая формулировка в полной мере соответствует признанному в мире подходу к законодательному закреплению подобных задач, поскольку демонстрирует широкую трактовку понятия "охрана труда", включающую не только вопросы безопасности и гигиены, но и проблемы обеспечения здоровья работников в целом. Кроме того, соответствующие положения приведены в составе целей, принципов и основных направлений демографической политики РФ на период до 2025 г., одним из шагов по реализации которых должно стать "...сокращение уровня смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний за счет перехода в сфере охраны труда к системе управления профессиональными рисками (включая информирование работников о соответствующих рисках, создание системы выявления, оценки и контроля таких рисков), а также за счет экономической мотивации для улучшения работодателем условий труда" Указ Президента РФ от 09.10.2007 N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" // СЗ РФ, 15.10.2007, N 42, ст. 5009..

В то же время отметим, что ни Трудовой кодекс РФ, ни указанная Концепция как документы общего, комплексного характера не устанавливают и не должны устанавливать конкретных показателей и сроков достижения целей государственной политики в данной сфере. Эта информация приводится в Программе действий по улучшению условий и охраны труда на 2008 - 2010 годы (утв. Приказом Минздравсоцразвития России от 23.10.2008 N 586 Приказ Минздравсоцразвития РФ от 23.10.2008 N 586 "Об утверждении Программы действий по улучшению условий и охраны труда на 2008 - 2010 годы" // "Охрана труда и социальное страхование", N 1, 2009. во исполнение указанной Концепции, далее - Программа действий), которую в полной мере можно считать аналогом зарубежных государственных стратегий, принятых по данному направлению Черняева Д.В. Государственная политика в сфере охраны труда за рубежом // Труд за рубежом. 2009. N 3. С. 60 - 85.. Данный документ фактически воплотил многие положения Конвенции N 187 еще до ее ратификации.

Несмотря на вынесенный в название Программы временной интервал ее реализации, она является интегральной частью общего процесса улучшения демографической ситуации в стране. Согласно Концепции, это лишь первый этап реализации заявленной политики, изначально рассчитанной на 10 лет (с периодами 2008 - 2010 гг., 2011 - 2015 гг. и 2016 - 2025 гг.). Оценка объемов и качества выполнения первого этапа самим Правительством пока не опубликована в СМИ. Не углубляясь в исследование этого вопроса, можно отметить, что этот, по сути, подготовительный этап в некоторой степени удалось реализовать.

Однако следующий, второй, этап реализации Концепции воплотить будет существенно сложнее. Согласно Концепции, на этом этапе основной акцент должен быть сделан на таких задачах, как (1) внедрение программы здорового образа жизни; (2) реализация специальных мер по содействию занятости женщин, имеющих детей; (3) проведение мероприятий по профилактике и своевременному выявлению профессиональных заболеваний; (4) осуществление программы поэтапного сокращения рабочих мест с вредными или опасными для репродуктивного здоровья населения условиями труда. При этом уже к 2015 г. предусмотрено существенное улучшение здоровья населения и создание условий для комфортной жизнедеятельности семей, воспитывающих детей (в том числе расширение строительства доступного семейного жилья и развитие дополнительных образовательных услуг).

Сложность практического воплощения данного этапа реализации демографической политики состоит не только в очевидных финансовых проблемах вследствие прокатившегося по планете финансового кризиса, но и в конкретных численных показателях, которые необходимо достичь к концу второго этапа. Так, к 2016 г. Концепция предполагает: (1) стабилизировать численность населения на уровне 142 - 143 млн. человек; (2) увеличить показатель ожидаемой продолжительности жизни до 70 лет; (3) увеличить в 1,3 раза по сравнению с 2006 г. суммарный коэффициент рождаемости, на треть снизить уровень смертности населения; (4) уменьшить отток квалифицированных специалистов, увеличить объемы привлечения на постоянное место жительства в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, квалифицированных иностранных специалистов и молодежи, обеспечить на этой основе миграционный прирост на уровне не менее 200 тыс. человек ежегодно.

В условиях неизжитых проблем с учетом и контролем столь конкретизированный подход представляется малоэффективным, а возможно, и вредным, ибо стимулирует ответственные структуры подгонять реальную статистику под предложенные показатели.

Анализируя российскую государственную политику в области охраны труда, невозможно обойти вниманием позицию Минздравсоцразвития России, высказанную в его Докладе "О реализации государственной политики в области охраны труда в Российской Федерации в 2008 году". Доклад подчеркивает, что "...одной из важнейших задач Плана мероприятий по реализации в 2008 - 2010 годах Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года является снижение смертности трудоспособного населения от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний до уровня развитых европейских стран". С необходимостью решения этой задачи, безусловно, трудно спорить. Однако хотелось бы отметить, что, как известно, трактовка понятий "несчастный случай на производстве" и "профессиональное заболевание", изложенная в российских правовых нормах по охране труда, по ряду аспектов существенно расходится с европейской. Поэтому необходимо отдавать себе отчет в том, что без соответствующего совершенствования нормативно-правовой базы, ее гармонизации с общемировыми концепциями и понятийным аппаратом, используемом в международных актах и в законодательстве экономически развитых стран (в том числе и расположенных в Европе), реальное достижение количественных показателей, характеризующих "уровень европейских стран", в указанной области практически невозможно ввиду несоответствия объектов, которые планируется сопоставлять в рамках такого статистического анализа. Гудов А.Б. Правовые основы государственного управления охраной труда // Юридическое образование и наука. 2011. N 3. С. 28 - 32.

Кроме того, как уже было отмечено выше, для России остаются актуальными задачи повышения эффективности надзорно-контрольных механизмов и снижения коррупции, затрагивающие все сферы общественной жизни. Отдельным направлением работы с данной проблемой должно стать максимальное исключение "заказных" корректировок статистических данных, а также уклонения от учета соответствующих фактов. Очевидно, что без достоверной статистики невозможны как правильная оценка общего состояния охраны труда в стране, так и оценка эффективности действующих механизмов и выделение наиболее проблемных аспектов, требующих от законодателя и исполнительной власти своевременного вмешательства. Следует отметить, что задача по развитию системы "...мониторинга состояния условий и охраны труда, включая совершенствование государственной статистической отчетности", включена в качестве обязательства социальных партнеров в Генеральное соглашение 2011 - 2013 гг. Генеральное соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2011 - 2013 годы // "Российская газета", N 1, 11.01.2011. Однако воплощение данного обязательства на практике вряд ли будет простым и быстрым, если вообще состоится.

2. Государственная система охраны труда, предусмотренная Конвенцией N 187, должна включать среди прочего: (1) соответствующие правовые нормы (законы, подзаконные и коллективно-договорные акты, др.); (2) компетентные органы по профессиональной безопасности и здоровью; (3) механизмы, обеспечивающие соблюдение указанных законодательных и нормативных правовых актов (включая системы инспектирования); (4) меры, направленные на обеспечение сотрудничества руководства предприятия с работниками и их представителями как основного элемента профилактических мер по охране труда на рабочих местах. Кроме того, при определенных условиях в данную систему должны входить трехсторонние консультативные органы по охране труда, информационные и консультативные службы, а также службы по вопросам профессионального здоровья, профессиональная подготовка по данным вопросам, научно-исследовательская деятельность, механизм сбора и анализа данных по производственному травматизму и профессиональным заболеваниям и др. Черняева Д.В. Российская система охраны труда в свете ратификации Конвенции МОТ N 187 // Трудовое право. 2011. N 3. С. 71 - 80.

Применительно к этой области, как и во многих других направлениях внутригосударственных отношений, помимо вышеизложенного, основной нерешенной задачей для России остается снижение коррупции в сфере надзора и контроля, а также обеспечение его эффективности. Кроме того, необходимо активизировать деятельность представительных организаций работников и сотрудничество всех трех сторон социально-партнерских отношений по вопросам обеспечения безопасности и здоровья на рабочих местах. Статья 210 Трудового кодекса РФ указывает, что реализация основных направлений государственной политики в области охраны труда обеспечивается согласованными действиями не только "органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления", но также и работодателей, объединений работодателей, профессиональных союзов, их объединений и иных уполномоченных работниками представительных органов по вопросам охраны труда. Кроме того, в той же статье ставится задача по государственному содействию общественному контролю за соблюдением прав и законных интересов работников в области охраны труда. Очевидно, что такой контроль может быть реализован в том числе и в рамках деятельности представительных органов работников. Все это особенно актуально на период выхода из глобального финансового кризиса, поскольку позволяет оптимизировать затраты на охрану труда наиболее щадящими для сторон способами.

Задача по разработке соответствующих законодательных мер, проблема обеспечения их соблюдения, а также вопросы формирования органов, ответственных за их реализацию, также нашли отражение не только в Трудовом кодексе РФ, но и в упоминавшейся выше Программе действий. Как известно, Трудовой кодекс РФ ставит перед государством ряд задач по принятию и реализации комплекса нормативных правовых актов в области охраны труда, соответствующих целевых программ, порядка проведения мероприятий по повышению соответствия рабочих мест государственным требованиям по охране труда и др., а также по установлению компенсаций за тяжелую работу и работу с вредными и (или) опасными условиями труда. Кроме того, в задачи государства входят управление всеми вопросами охраны труда и координация деятельности в области охраны труда. В Программе действий эти положения конкретизированы и сформулированы в виде конкретных мероприятий по совершенствованию нормативно-правовой базы.

Учитывая неослабное внимание, которое государственные органы с определенного момента начали проявлять к вопросам охраны труда <19>, можно отметить положительную тенденцию в деле формирования и развития в России государственной системы охраны труда, предусмотренной Конвенцией N 187. Очевидно, что на данный момент для российского правового поля характерны динамично совершенствующаяся нормативно-правовая база и проверенная временем система компетентных органов по профессиональной безопасности и здоровью, состав которой по многим аспектам оставался неизменным на протяжении многих десятилетий, а характер полномочий постоянно дорабатывается с учетом актуальных тенденций мировой практики Сафонов А.Л. Доклад на Всероссийском съезде специалистов по охране труда "Государственная политика в области охраны труда в свете Концепции демографической политики в Российской Федерации". Москва, ТПП, 22 апреля 2008 г. // Безопасность труда и жизни. 2008. Май - июнь. С. 1..

3. Государственная программа по охране труда, разрабатываемая в соответствии с требованиями Конвенции N 187, должна быть направлена на содействие развитию культуры профилактического отношения к вопросам безопасности и здоровья. В задачи Программы входит сведение к минимуму профессиональных рисков и опасностей. Программа должна быть гласной и по возможности должна подкрепляться дополнительными программами и планами, содействующими постепенному обеспечению безопасной и здоровой рабочей среды.

Следует отметить, что Конвенция N 187 пока существенно отстает по числу ратификаций от предшествующей ей Конвенции N 155. Однако во многом это объясняется новизной Конвенции N 187 и длительностью формальных процедур внутригосударственного согласования по вопросам о ратификации международных договоров, а не особенностями содержательной части Конвенции. Сами идеи, заложенные в ней, к настоящему моменту реализованы подавляющим большинством развитых государств. Так, скажем, многие зарубежные государства уже на протяжении ряда лет принимают собственные стратегии по безопасности и профессиональному здоровью, во многом учитывающие положения обеих указанных Конвенций даже в тех случаях, когда рассматриваемое государство пока воздерживается от их ратификации, как это можно было видеть и на примере Российской Федерации в контексте рассмотренной выше Программы действий. Аналогично подобные стратегии, программы или планы разработаны в большинстве стран Европейского союза и Британского содружества. В США Государственная программа по охране труда интегрирована в общие шестилетние стратегические планы, разрабатываемые Департаментом труда по вопросам, входящим в его компетенцию. Сходные шаги предприняты и на региональном (наднациональном) уровне.

Будучи сама по себе в известной степени следствием принятия глобальной стратегии МОТ по профессиональной безопасности и здоровью 2003 г., Конвенция N 187 и активные шаги по реализации ее положений, предпринятые большинством развитых государств, подвели МОТ к идее разработки глобального Плана действий по достижению широкой ратификации и эффективного воплощения инструментов по вопросам профессиональной безопасности и здоровья (Конвенции N 155, ее Протокола 2002 г. и Конвенции N 187). Основные элементы Плана повторяют ранее высказанное в других международных актах, как то: необходимость анализа ситуации в отдельных странах, важность развития превентивной культуры в сфере охраны труда, существенное значение активной ратификации соответствующих конвенций и устранение препятствий к их применению, совершенствование охраны труда на малых и средних предприятиях, а также в неформальном секторе экономики и др. Особый акцент в Плане делается на поддержку трехстороннего сотрудничества по улучшению ситуации в сфере охраны труда на уровне отдельных стран, в том числе в части разработки соответствующих национальных планов действий. Очевидно, что как минимум в части документарно-нормативных аспектов решения указанных задач Российская Федерация движется вполне в русле данного Плана.

Таким образом, можно сказать, что в отношении Конвенции N 187 российское законодательство находится в русле мировых тенденций, а все сложности его применения на практике, как правило, были обусловлены не отсутствием данной Конвенции среди источников трудового права России, а более комплексными проблемами нашей страны (коррупция, избыточные административные барьеры и проч.), которые в любом случае необходимо преодолеть для обеспечения эффективного функционирования государства и общества.

Сегодня серьезные проблемы препятствуют и ратификации весьма объемной Конвенции МОТ № 121 “О пособиях в случаях производственного травматизма”, содержащей достаточно высокие требования в отношении таких выплат и охватывающей своим действием даже учеников и уже упоминавшихся нами членов производственных кооперативов. Спектр медицинского обслуживания, прописанный в Конвенции № 121, охватывает довольно длинный список заболеваний, а также болезненные состояния и, кроме того, чрезвычайно широкий спектр медицинских услуг пострадавшим. Российское законодательство (включающее ст. 212 и 228-231 ТК РФ, Федеральный закон от 24.07.98 № 125-ФЗ “Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний”, Федеральный закон от 29.12.04 № 202-ФЗ “О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2005 год”, а также ряд постановлений Правительства РФ и Фонда социального страхования по вопросам компенсаций в случаях производственного травматизма) весьма скупо описывает случаи производственного травматизма и профзаболеваний, не говоря уже о соответствующих услугах и компенсациях. Кроме того, даже при углублении проработки этих вопросов в законодательстве на данном этапе российской системе социального страхования просто не по силам пока обеспечить страховые выплаты и медицинское обслуживание на уровне, предписанном Конвенцией № 121 Черняева Д.В. Право на безопасные и здоровые условия труда: служба по охране здоровья на производстве // Справочник кадровика. 2005. № 10..

Несмотря на все указанные сложности, основная проблема российских нормативных актов в сфере охраны труда по-прежнему заключается не в их расхождении с международным правом, а в объективной сложности их практической реализации на базе имеющегося у нас сегодня эклектичного сочетания экономических и производственных факторов. Можно сказать, что в полном объеме требования охраны труда не реализуются ни на одном предприятии, а слабость государственного контроля за их соблюдением гармонично дополняет картину Там же..

Очевидно, что без повышения правовой и технической культуры в обществе никакое даже самое мощное предприятие не в силах будет полностью выйти на международный уровень обеспечения условий труда. Чем более информированными будут наши работники - тем проще будет работодателю избежать штрафов, расходов на оплату больничных, проблем с дисциплиной, производительностью труда и текучестью кадров, тем более прогрессивным и гармоничным будет выглядеть наше государство на мировой арене и тем ближе оно будет к своему конституционному определению как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека Там же..

3.2 Право на охрану труда работников в зарубежном законодательстве

Одной из приоритетных задач государств-членов Европейского союза является охрана здоровья и безопасность труда на рабочем месте. Предприятия и различные социальные фонды стремятся управлять профессиональными рисками, и инициатива находит отклик у органов власти. Расширяется сфера ответственности за несчастные случаи и профессиональные заболевания, в частности, усиливается превентивная стратегия, вводится система профилактических мер, предприятия побуждают принимать активные меры по предупреждению несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В целом, политика в области охраны труда направлена на охрану здоровья работника, на обеспечение его безопасности на рабочем месте. Можно говорить о том, что в Европе власти реализуют принцип социальной ответственности предприятий. Рыжов В.Б. "Система общих преференций" со стороны Европейского союза развивающимся странам Азии и Латинской Америки // Международное право и международные организации. 2012. N 1. С. 100 - 106.

В Странах Европейского союза действует национальное и международное законодательство, которое позволяет сократить профессиональные риски. Однако, стоит заметить, что эффективность зависит от страны, сектора экономики, предприятия, категории работников и т.п. В связи с этим различные органы и инспекции в первую очередь обращают внимание на превентивные меры, которые призваны сократить данные риски.

Так как природа рисков не может оставаться неизменной, система определения и профилактики рисков постоянно изменяется.

Защита работников от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний по-прежнему остается острой проблемой в европейской системе охраны труда. К решению проблемы создания комфортных условий на производстве используется глобальный подход, который определяет консолидированные действия в рамках превентивной политики. К решению данной проблемы привлечены все участники процесса, в том числе работодатели, работники, институты. Используются все возможные инструменты: конвенции, правовые нормы и т.д. В Евросоюзе есть тенденция объединения вопросов, касающихся охраны здоровья и безопасности труда с политикой в сфере образования. В течении всей жизни участников стремятся привлекать к системно и планомерно проводим мероприятиям по вопросам здравоохранения и окружающей среды. Зайцева М. Данные сравнительного международного анализа правового положения акционеров, кредиторов и охраны труда // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2010. N 4. С. 23 - 36.

Оценка профессиональных рисков на рабочих местах в странах Европейского союза проводится в соответствии с законами и директивами в области охраны труда и безопасности рабочего места Евросоюза. Эти нормативные акты принимаются в Брюсселе и имеют общий характер, каждая страна должна перевести их в национальное законодательство.

К примеру, в странах Европейского союза действует “Директива Света Европы от 29 мая 1990г. о минимальных требованиях в отношении безопасности и охраны здоровья при работе с компьютерами”, на основании которой работодатель проводит анализ рабочего места в офисе, в ходе которого определяется есть ли риск нанести вред зрению сотрудника, не будет ли он испытывать физический дискомфорт и психические нагрузки. Например, в Германии действуют такие требования: размер рабочего стола не может быть меньше 160Х80 сантиметров. Рабочее место должно быть просторным, а его поверхность низкоотражающей. Расстояние от глаз работника до монитора компьютера - 45 - 80см. (такой интервал в значениях вызван индивидуальным подходом к каждому офисному работнику, критерием расчета данного расстояния служит рост сотрудника).

Надзор за соблюдением правовых и технических норм в сфере охраны труда в Германии осуществляют профессиональные кооперативы (или страховые товарищества), которые не относятся к профессиональным союзам. Это самоуправляемый орган общественного права, который образуются по отраслевому принципу. Основная задача данной организации - предотвратить несчастные случаи на рабочих местах. Сотрудники профессиональных кооперативов (инспекторы) регулярно посещают предприятия и проверяют как соблюдаются нормы и законы в области охраны труда. Если у работодателя обнаруживаются нарушения, то он привлекается к материальной и административной ответственности. Финансирование профессиональные кооперативы получают за счет обязательных членских взносов, которые уплачиваются работодателями, это также позволяет проводить оценку профессиональных рисков на рабочих местах бесплатно. Виговский Е.В. Вопросы аттестации рабочих мест и охраны труда // Право и безопасность. 2009. № 4. С. 54-59.

В Евросоюзе стремятся стимулировать работодателя снижать риски возникновения профессиональных заболеваний. Для этого страховые компании за бережное отношение к сотрудникам предоставляют скидки на социальные взносы. С этой целью разработан перечень критериев, который обязывает инспекторов обращать внимание даже на такие факт, как посещение работниками окулиста, если в течении своего рабочего времени он постоянно находится за компьютером. Страховые взносы снижаются в зависимости от того, скольким критериям отвечает предприятие.