Муниципальное управление жилищно-коммунальным хозяйством

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Теоретические вопросы управления жилищно-коммунальной сферой на территории РФ

1.1 Сущность, состав и структура жилищно- коммунальной сфер

1.2 Сущность формирования системы управления кондоминиумами

2. Современное состояние жилищно-коммунального хозяйства

2.1 Реформа ЖКХ РФ - основные положения и ход реализации

2.2 Общие проблемы управления и реформирования ЖКХ

3. Муниципальное управление жилищно-коммунальным хозяйством

3.1 Мероприятия по решению проблемы неплатежей

Заключение

Список литературы

жилищный коммунальный кондоминиум муниципальный



Введение

Среди важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране выделяется реформирование и развитие жилищной сферы, создающей необходимые условия для жизнедеятельности человека. Ведущими отраслями в составе данной сферы являются жилищное строительство и жилищное хозяйство, которые обеспечивают воспроизводство и содержание жилищного фонда, а также доведение жилищно-коммунальных услуг до непосредственных потребителей. В России уровень развития жилищной сферы не соответствует предъявляемым требованиям: возложенные на неё задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на снижении качества жизни населения. В связи с этим жилищная проблема остается одной из самых острых социальных проблем в стране.

Жилищная сфера испытывает значительные трудности, связанные с острым дефицитом финансов, слабой материально-технической базой, недостаточной квалификацией кадров, отсутствием продуманной жилищной политики и недостаточной проработанностью нормативно-правовых аспектов деятельности организаций в части их взаимоотношений с органами власти и потребителями.

Отсутствие необходимого экономико-правового обеспечения препятствует развитию жилищного строительства, что крайне затрудняет решение жилищной проблемы. Жилищное хозяйство, наряду с другими коммунальными службами, остается дотационным, содержание его ложится тяжелым бременем на городской бюджет. Ведомственный монополизм, низкое качество предоставляемых услуг и неэффективное управление к тому же и определяет необходимость реформирования жилищной сферы путем ее демонополизации, перевода в режим безубыточности и ориентации на повышение качества работы и предоставляемых услуг потребителям.

Первостепенное значение имеет проведение жилищной реформы в городах, так как в них сосредоточен огромный жилищный фонд, проживает большая часть населения страны и находятся основные мощности строительных и жилищных организаций. Именно здесь наиболее ярко проявились уже упомянутые негативные черты жилищной сферы: ведомственный монополизм; недостаточная квалификация кадров; техническая и технологическая отсталость и как результат неудовлетворительный уровень работы; игнорирование интересов населения и низкое качество выполняемых работ и предоставляемых услуг потребителям. В первую очередь это касается жилищного хозяйства, которое непосредственно связано с населением и является по сути ведущим в технологической цепочке жилищно-коммунального обслуживания населения. Поэтому первоочередный этап реформы направлен на повышение эффективности реструктуризацию жилищной системы. Не менее важной является задача создания необходимых экономико-правовых основ для стимулирования жилищного строительства, которое служит важнейшим рычагом решения жилищной проблемы и может стать ключевым звено для вывода экономики страны из кризиса.

Обострение жилищной проблемы и неудовлетворительное положение дел в жилищной сфере большинства крупных городов страны определяют необходимость коренного реформирования и глубоких преобразований жилищной системы. Достижение этих целей требует тщательной проработки основных направлений и мероприятий реформы, обоснование экономико-организационного и нормативно-правового механизмов ее практической реализации.

Имеющаяся нормативно-правовая основа проведения жилищной политике в условиях переходного периода на федеральном уровне и, прежде всего Закон "Об основах федеральной жилищной политики", основные направления нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище", а также соответствующие указы Президента и постановления правительства Российской Федерации определяют стратегический замысел реформирования жилищной сферы. Но проведение жилищной реформы на уровне конкретного города требует более детальных проработок с учетом особенностей и специфики социально-экономической ситуации на данной территории, уровня развития жилищного хозяйства и состояние жилищного фонда и коммунальных систем.

Актуальность рассмотрения важнейших экономических вопросов функционирования и развития жилищной сферы объясняется недостатком учебных научно-методических работ по данной проблематике, имеющих комплексный характер. Более того, комплексный анализ жилищной проблемы в научной и учебной литературе в последнее десятилетие вообще не поднимается.



1. Теоретические вопросы управления жилищно-коммунальной сферой на территории РФ

1.1 Сущность, состав и структура жилищно-коммунальной сферы

Одним из важнейших направлений социально-экономических преобразований в стране является реформирование и развитие жилищно- сферы, создающей необходимые условия для проживания и жизнедеятельности человека. В соответствии с Законом РФ "Об основах федеральной жилищной политики" жилищная сфера - отрасль народного хозяйства, включающая строительство и реконструкцию жилища, сооружений и элементов инженерной и социальной инфраструктуры, управление жилищным фондом, его содержание и ремонт.

Основу жилищной сферы города составляет жилищный фонд: жилые дома, специализированные дома (общежития, маневренный фонд, дома-интернаты для ветеранов и т.д.), жилые служебные помещения в других строениях, пригодные для проживания.

Жилищный фонд подразделяется на следующие виды:

§ частный - фонд, находящийся в собственности граждан или юридических лиц: индивидуальные жилые дома, приватизированные, построенные и приобретенные квартиры и дома;

§ государственный - фонд, являющийся собственностью государства или субъектов РФ, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности;

§ муниципальный - фонд, находящийся в собственности муниципальных образований, а также ведомственный фонд, состоящий в полном хозяйственном ведении муниципальных предприятий или оперативном управлении муниципальных учреждений;

§ общественный - фонд, являющийся собственностью общественных объединений;

§ коллективный - фонд, находящийся в общей совместной или общей долевой собственности различных субъектов частной, государственной, муниципальной собственности, собственности общественных объединений.

В течение длительного времени жилищная сфера городов находилась в составе государственного сектора экономики, получив в советский период значительное развитие. В то же время качество жилых строений и уровень их эксплуатации оставались низкими. Большинство граждан получало новое жилье бесплатно, в порядке очереди, а плата за него и коммунальные услуги не соответствовали затратам на его содержание.

Бурный процесс развития городов и жилищного сектора на рубеже ХIХ - ХХ вв. был резко прерван в период революции и разразившийся вслед за ней гражданской войны. Более того, многие города, особенно крупные, пришли в упадок. Практически все системы городского хозяйства оказались разрушенными, а население бежало за границу, на юг или влачило жалкое существование и просто вымирало. Именно в это время происходило массовое заселение бедноты в квартиры обеспеченных граждан, в результате чего преобладающем стало коммунальное заселение. Квартплата была отменена, так как деньги полностью обесценились, а никаких услуг жителям городов не предоставлялось. Жилой фонд фактически был брошен на произвол судьбы.

В начале 20-х годов в советском государстве был осуществлен переход к новой экономической политике (нэпу), суть которого заключалась в частичном возврате к рыночным механизмам, допущении различных хозяйственных укладов в городе и на селе, а также в проведении успешной финансовой реформы и восстановлении твердой российской валюты (червонца).

Определенное экономическое оживление и некоторое упорядочение общественной жизни создали условия для возрождения крупных городов и восстановления жилищного фонда, коммунальных систем. Для решения хозяйственных вопросов в составе НКВД, пришедшего на смену ВЧК, было создано управление коммунального хозяйства, которое и взяло на себя функции координатора восстановления жилья и коммунальных объектов в городах. Допускались различные формы собственности на жилье и коммунальные объекты, восстановлена квартплата за пользование жилищно-коммунальными услугами.

В 1926 - 1928 гг. были приняты важные решения по введению обоснованной системы оплаты, а жилье и коммунальные услуги, которая являлась сравнительно прогрессивной для того времени, так как учитывала не только количество жилья и потребляемых услуг, но и качественный параметры жилых помещений, а также уровень дохода жителей. Развивались децентрализованные системы коммунального управления и жилищные товарищества, что было вполне целесообразным в рамках существующего государственного строя. Но уже в конце 20-х годов началось административное сворачивание новой экономической политики по всем направлениям, включая и жилищную сферу.

Обновление жесткой командно-административной системы, в рамках которой не допускались альтернативные формы собственности и хозяйственные уклады. Формальное существование колхозно-кооперативной формы собственности на селе ничего не решало, так как служило лишь пропагандистским прикрытием тоталитарной сути государства. Административные методы управления стали преобладать и в жилищной сфере.

Система управления в жилищном хозяйстве строилась на принципе двойного подчинения: центральным органам власти и местным Советам в лице соответствующих исполкомов городов и районов. Важнейшие ресурсы и реальные рычаги власти находились у государства, которое распоряжалось ими через систему ведомств под контролем и руководством Коммунистической партии. Схема управления жилищно-коммунальным хозяйством (ЖКХ) города областного подчинения. В данной схеме четко прослеживается строгая подчиненность предприятий и организаций ЖКХ вышестоящим управленческим звеньям с выделением их ведомственного звена.

Дееспособность данной системы основывалась на праве директивного централизованного распределения ресурсов и неэкономического принуждения. Все сколько-нибудь значимые вопросы развития и содержания систем жилищной сферы решались в Москве или столицах союзных республик. Это касалось как вопросов выделения средств на строительство зданий или системы очистных вооружений, так и вопросов проведения капитального ремонта жилого дома или асфальтирования участка городской улицы. Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг имели чисто символическое значение и не отражали сути экономических процессов в данной сфере. Финансирование организаций жилищного хозяйства осуществлялось преимущественно в виде бюджетных дотаций.

В то же время советская система остро нуждалась в крупных промышленных центрах городского типа, и потому уже в 30-е годы города получают определенное развитие и тенденция урбанизации, ослабевшая в послереволюционный период, опять стала набирать силу. К 1940 г. удельный вес городского населения составил уже 33% от общей численности населения страны. Получило определенное развитие и жилищно-коммунальное хозяйство, но это развитие касалось прежде всего крупных столичных городов.

Период 40-х годов характеризовался громадными разрушениями во время Отечественной войны 1941-1945 гг. и восстановлением разрушенного хозяйства, в том числе жилищного фонда и коммунальных объектов, в 1946-1950 гг. Уровень жилищно-коммунального и бытового обслуживания населения оставался низким, а обеспеченность жильем составила в 1950 г. всего лишь 7 кв.м. общей площади на душу населения, что соответствовало уровню жилищной обеспеченности в 1917г. и явно не отвечало потребностям горожан.

В 50-е годы начался самый длительный и достаточно последовательный этап развития жилищной сферы и коммунальных систем в советское время, который по неумолимой логике истории оказался завершающим этапом функционирования советского государства.

Наиболее характерной чертой в данной области была тенденция урбанизации, которая с некоторыми естественными колебаниями сохранилась вплоть до начала 90-х годов, когда бурные процессы перестройки затормозили урбанистические процессы. Так, если в 1859 г. удельный вес численности городского населения в общей численности страны составил 5,7%, в 1897 г. - 13, в 1940 г. - 33, то в 1990 г. - 66%, т.е. две трети населения страны стало проживать в городах, а городской образ жизни стал преобладающим. Уже в первой половине 50-х годов было начато строительство добротных зданий, которые возводились в первую очередь в Москве, Ленинграде и столищах союзных республик. Но в целом по стране объемы вводимого жилья были незначительны и не решали жилищную проблему, которая заметно обострилась в середине 50-х годов, когда жители сельской местности, получив право выбирать себе место жительства, ринулись в крупные города.

После принятия в 1957 г. известного Постановления ЦК КПСС о переходе к типовому проектированию и строительству в стране начался строительный бум. Возникали новые города, расширялись действующие, активно сооружались объекты городского хозяйства. Именно на этом этапе возникла новая технология индустриального домостроения, предусматривающая производство строительных деталей и конструкций в заводских условиях и достаточно быстрый монтаж зданий на строительной площадке. Указанная технология и громадный объем привлеченных ресурсов позволили существенно нарастить объемы строительного производства и довести среднюю обеспеченность жильем в городах страны до 10 кв.м. в 1966г. и до 15,5 кв.м. в 1980 г.

Постоянный дефицит ресурсов и их крайне неэффективное использование, отсутствие реальных экономических взаимоотношений между системой управления, производителями и потребителями в жилищной сфере, низкая квалификация кадров, крайне неэффективное управление, бесхозяйственность, неоправданные потери ресурсов и другие аспекты свидетельствовали о неблагополучном положении в жилищной сфере. Осознавая такую ситуацию, руководство страны предпринимало попытки улучшить положение дел в строительстве и эксплуатации жилья и коммунальных систем. Но все они оказались неудачными, так как затрагивали лишь отдельные элементы хозяйственного механизма в данной сфере, не меняя его по существу.

В самом начале 90-х годов наступил переходный период в развитии жилищной сферы. Его характерные черты:

§ разрушение государственной системы распределения жилья, которая существовала в СССР в течение многих десятилетий;

§ существенное повышение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для предприятий, организаций и населения;

§ частичная приватизация государственного (муниципального) жилищного фонда и появления рынка жилья;

§ усиление ведомственного монополизма и ослабление функций государственного (городского) контроля в данной сфере;

§ изменение организационно-правовых норм предприятий и организаций жилищно-коммунальной сферы.

Но проводимые преобразования носили в основном внешний характер и практически не затронули существа хозяйственных отношений и не устранили административный характер действующего хозяйственного механизма. В результате жилищные условия значительной части населения и уровень содержания жилищного фонда стали заметно ухудшаться.

Таким образом, положение к концу ХХ в. в жилищной сфере можно оценить как неудовлетворительное, с явными негативными тенденциями к ухудшению. Сократились объемы жилищного строительства. Существенно возросла стоимость жилищно-коммунальных услуг, а доля оплаты населения в затратах предприятий жилищно-коммунальной сферы оставалось недостаточной. На поддержание жилищно-коммунальной сферы государство расходовало 4% ВВП, т.е. больше, чем на социальную сферу и многие другие сферы жизнедеятельности, но этих средств все равно не хватает по причине их неэффективного использования.

Даже неполный перечень рассмотренных проблем свидетельствует о наличии глубинных причин неудовлетворительного положения в жилищной сфере, а также о необходимости поиска путей решения жилищной проблемы. Не вдаваясь глубоко в анализ их появления и обострения в последние годы, отметим, что целесообразно все причины разбить на две группы: объективные и субъективные. К первой группе можно отнести остаточное ресурсообеспечение и недостаточное развитие жилищной сферы в советский период от командно-административной системы к рыночному хозяйству. Из числа субъективных причин отметим сохранившийся административный механизм хозяйствования в муниципальном секторе городов страны, отсутствие реальных механизмов инвестирования в жилищное строительство и реальной реформы жилищной сферы.

1.2 Сущность формирования системы управления кондоминиумами

В нашей стране создание товарищества собственников жилья - одна из важнейших задач, решение которой укрепляет права собственности в нашем обществе. Вместе с тем нет достаточного опыта общественного самоуправления такой формой общественного объединения. Новый Жилищный кодекс РФ наделяет широкими правами владельцев квартир в доме, создающих Товарищество собственников жилья. С введением жилищного кодекса утратил силу Федеральный закон от 15.06.1996г. №72-ФЗ "О товариществах собственников жилья". Кроме того, внесены соответствующие изменения в Земельный кодекс РФ и другие законодательные акты. С 01.01.2007г. преобразованию в товарищества собственников жилья подлежат жилищные или жилищно-строительные кооперативы. По истечению этого срока такие не преобразованные кооперативы подлежат ликвидации в судебном порядке по требованию органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц. Земельный участок, на котором находится многоквартирный дом, переходит бесплатно в общую долевую собственность собственников помещений. Если собственники помещений в течение года не выберут способ управления многоквартирным домом в течение одного года с даты введения в действие Жилищного кодекса РФ, орган местного самоуправления проводит открытый конкурс на выбор управляющей организации. Законодательной основой создания товарищества собственников жилья явилась статья 291 ГК РФ, согласно которой собственники квартир для обеспечения эксплуатации многоквартирного дома, пользования квартирами и их общим имуществом образуют товарищество собственников жилья.

Основная деятельность ТСЖ не связана с получением прибыли. Оно, прежде всего, является объединением собственников помещений в многоквартирном доме, созданное для совместного управления комплексом недвижимого имущества в таком доме, а также для обеспечения его эксплуатации.

Понятие товарищества заимствовано из Федерального закона "О товариществах собственников жилья", где под комплексом недвижимого имущества понимался кондоминиум. Кондоминиум - единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенное на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей, находятся в собственности граждан, юридических лиц, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований (домовладельцев) - частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности.

Как известно, приватизация жилого фонда должна проходить в два этапа. На первом этапе граждане приватизируют квартиры, занимаемые в домах государственного жилого фонда, и образуют кондоминиумы. На втором этапе формируется система управления кондоминиумами, владельцы выбирают метод управления, создают ТСЖ.

Таким образом жилой фонд большей частью находится на балансе государства, которое по-прежнему берет на себя заботу о его содержании и обслуживании. Причинами такого положения являются экономические и организационные затруднения, которые возникают при попытках собственников зарегистрировать кондоминиум. В создании обществ совладельцев многоквартирных домов заинтересованы, прежде всего, жильцы. Причина проста: объединившись, совладельцы получают возможность самостоятельно управлять своей собственностью, отстаивать свои права и защищать интересы каждого жильца. Создать обществ совладельцев многоквартирных домов можно в доме любой формы собственности силами людей, которые приватизировали, купили квартиру, владеют нежилой площадью либо домом.

Одна из основных целей образования кондоминимумов - получая качественные услуги, сделать дома комфортными для проживания. Важно и то, что после создания объединения первый капитальный ремонт дома в соответствии с законом должен выполнить его предыдущий владелец.

Высший орган кондоминиума - общее собрание жильцов. Деятельность общества регламентируется уставом организации. После регистрации сообщество владельцев жилья открывает свой счет в банке, на который будет поступать квартплата от всех его членов. Данные средства могут расходоваться исключительно по усмотрению жильцов дома. Государственные дотации на содержание и обслуживание приватизированных зданий также по закону не отменяются. Какая организация будет обслуживать дом, решает общее собрание жильцов: можно заключить договор с частными предприятиями по бытовому обслуживанию жилого фонда, можно с любым ЖЭКом. С организациями, которые поставляют газ, воду и тепло, занимаются вывозом мусора, кондоминиуму необходимо заключить прямые договоры.

Кондоминиум - неприбыльная организация, поэтому квартплата членов общества совладельцев многоквартирных домов, поступающая на банковский счет, не облагается налогом на прибыль и добавленную стоимость. У собственников дома появляется чувство хозяина, и им уже становится небезразлично, в каком состоянии находится их дом и как он обслуживается.

За малообеспеченными гражданами остаются права на государственные субсидии по оплате коммунальных услуг и квартплаты. Владельцы жилья сами определяют и принимают решение, на какие нужды и сколько тратить средств. Они могут контролировать качество выполненных по обслуживанию дома работ, использование квартплаты, расходов на содержание дома, дотаций и субсидий.

Члены кондоминиума получают право по своему усмотрению использовать нежилые, вспомогательные помещения дома, техническое оборудование, придомовую территорию и получать с этого доход в пользу кондоминиума. Кроме того, за ними остается право продавать, сдавать в наем, завещать свое имущество наследникам.

По согласию участников кондоминиума малоимущим его членам может быть отменена квартплата, либо они могут отрабатывать ее своим трудом на благо общества совладельцев дома.

Через кондоминиум легче и эффективнее защищать права жильцов в суде.

Серьезный ремонт дома (крыш, подъездов, систем отопления, водоснабжения и канализации, электросетей) - дорогое удовольствие, и выполнять его придется за счет жильцов. Качественное обслуживание профессионалов также стоит недешево.

Увеличение расходов на содержание дома может привести к тому, что квартплату придется повышать.

Объединение вправе обратиться в суд с иском о взыскании имущества собственников помещений, которые отказываются возместить причиненные убытки, своевременно и в полном объеме уплачивать все установленные законом и уставом кондоминиума платежи, сборы и взносы, а также отчислять средства в резервный и ремонтный фонд. При этом у всех членов общества права и обязанности одинаковые, владеют ли они жилыми или нежилыми помещениями.

Создание кондоминиума. Инициативная группа в составе не менее трех собственников жилья проводит агитационную работу, составляет списки жильцов, готовит документы, проект устава, учредительное собрание, подыскивает кандидатов в правление общества совладельцев многоквартирных домов.

Учредительное собрание. Не позднее, чем за 14 дней до проведения учредительного собрания всех его участников письменно под расписку или рекомендованным письмом необходимо уведомить о дате, месте, времени его проведения и повестке дня. Решение о создании общества совладельцев многоквартирных домов считается принятым, если на собрании присутствовало более 50% владельцев жилья и за него проголосовали не менее двух третей присутствующих. На первом собрании утверждается устав организации, в котором прописаны все нюансы деятельности объединения.

Государственная регистрация (проводится бесплатно в районной государственной администрации)

В течение одного месяца чиновники обязаны зарегистрировать общество совладельцев многоквартирных домов и выдать свидетельство. С этого момента организация обретает статус юридического лица.

Изготовление печатей. Разрешение на их изготовление в течение 5 дней выдает районный отдел внутренних дел.

Открытие счета в банке, на который будет перечисляться квартплата жильцов.

Передача дома на баланс. Передаваться может весь жилкой комплекс или его часть, как самому объединению, так и иному юридическому лицу, имеющему право на такой род деятельности. Специальная комиссия определяет техническое состояние дома и составляет акт приема-передачи.

Составление договоров по содержанию дома, придомовой территории, предоставлению коммунальных услуг его жильцам.

Участие в первом капитальном ремонте. Вклад его определяется по договоренности сторон. Если предыдущий домовладелец отказывается, общество совладельцев многоквартирных домов вправе обратиться в суд с иском.

Итак, при желании граждан и поддержке городских властей можно успешно решить проблему эффективного совместного управления, эксплуатации и обслуживания общего имущества.



2. Современное состояние жилищно коммунального хозяйства

2.1 Реформа ЖКХ РФ - основные положения и ход реализации

Назревшая еще в середине 80-х годов реформа ЖКХ должна была проводиться по новым нормативным документам, более жестко уточнявшим новые межремонтные сроки, случаи, в которых именно ЖЭУ должны были проводить ремонты помещений. Необходимо было пересмотреть нормативную систему осмотров и обследований. Было очевидно, что в рамках прежних методических рекомендаций ЖКХ превращается в "черную дыру" государственной экономики.

Начатое в начале 90-х годов реформирование ЖКХ изначально было озвучено для потребителя, как социального иждивенца. Смысл производимой реформы укладывался в ряд последовательных действий: государство позволяет жильцам бесплатно приватизировать занимаемые ими помещения, но за это требует полной оплаты жилищно-коммунальных услуг. Первый момент реформирования ЖКХ обществом был оставлен практически без внимания, поскольку в этот период развала государства, разрыва экономических связей, обвальной инфляции - граждане почти исключительно боролись за свое физическое существование.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства формально началась с принятия закона "Об основах федеральной жилищной политики" от 24 декабря 1992 г., который наметил переход отрасли на самоокупаемость, когда население станет целиком оплачивать все жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), в течение пяти лет. Реальные доходы населения снизились, были исчерпаны, обесценились или заморожены сбережения и вклады, поэтому необоснованно растущие тарифы на ЖКУ оказались болезненными для подавляющей части жильцов. Закон "О внесении изменений в Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики"" от 8 декабря 1995 г. продлил срок поэтапного перехода к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг с 5 до 10 лет, т.е. до 2003 г

На первом этапе реформы ЖКХ (1992-1996 гг.) главным стало стремление переложить издержки отрасли на плечи граждан. Доля оплаты населением жилищно-коммунальных услуг выросла в среднем с 2% в 1992 г. до 28% в 1996 г., а в некоторых регионах и до 45-60%.

Первый этап реформы совпал с процессом приватизации наиболее доходных отраслей экономики, пополнявших бюджет государства, что вызывало резкое падение доходов населения, уровня занятости, разрушение складывавшихся рыночных отношений. Главным структурным преобразованием первого этапа реформы стало полное устранение государственного контроля над расходованием бюджетных средств. Вместо резкого ограничения и пересмотра состава функций, выполнявшихся ранее отраслью, в ней возникают подразделения, дублирующие функции специализированных предприятий, эксплуатировавших инженерные сети и инфраструктуру. До сих пор нет жесткого разграничения в городских водопроводных, канализационных, тепловых сетях между предприятиями-поставщиками и предприятиями ГЖУ. Последние - возникли без всякой производственной необходимости лишь в качестве аккумулятора денежных средств, собираемых с потребителей.

Многими исследователями отмечалось, что сложившаяся на первом этапе реформирования система управления ЖКХ превратила коммунальные службы в монополистов на местном уровне. У занятых в этой сфере исчезли последние стимулы заинтересованности в улучшении качества работ, в первую очередь, поскольку такой состав и объем работ никем не регламентировался. В отрасли возникла парадоксальная ситуация, когда ее работники на практике не несли ни юридической, ни материальной ответственности за аварии, отключение подачи воды, тепла, энергии и т.п., поскольку при полном исключении государственного регулирования - функции управления и хозяйствования в ЖКХ были слиты. Это привело к неоправданному завышению производственных издержек ЖКХ, бесконтрольное установление цен на услуги, за которые в итоге расплачивалось как население, так и государство.

Главным итогом первого этапа реформирования ЖКХ стало уничтожение государственных ремонтно-строительных трестов и мобильного переселенческого фонда, что лишило отрасль перспективы развития, нарушило систему капитальных ремонтов, реконструкции и обновления жилищного фонда.

На начало второго этапа реформирования без проведения массовых осмотров, без актирования их результатов - руководством отрасли было заявлено, что износ основных фондов ЖКХ оценивается на 60%, а по отдельным районам - 70%, поэтому отрасль нуждается в значительных финансовых вливаниях. Хотя в середине 80-х годов в СССР были произведены качественные преобразования структуры жилого фонда, выразившиеся в переходе к новому жилищному нормативу, масштабному сносу ветхих строений, вводу комфортабельных серий жилья.

Кроме того, к началу второго этапа происходит полная ликвидация ведомственных жилищно-коммунальных отделов и передача ведомственного жилья и коммунальной сферы в муниципальную собственность. Несмотря на то, что ведомственные ЖЭО располагали собственными производственными участками, передача жилья в муниципальную собственность выразилась в резком возрастании тарифов.

В отличие от предыдущего этапа проведения реформы, когда не только не преследовалось, но и намеренно поощрялось повышение тарифов, на втором этапе реформирования усилия работников отрасли должны были сосредоточиться:

на повышении эффективности производства самих услуг и снижении издержек,

на установлении дифференцированных тарифов на нормативные и сверхнормативные площади жилья и потребление коммунальных услуг,

на стимулировании ресурсосбережения, в первую очередь, самими предприятиями отрасли.

В соответствии с решением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1999 г. (протокол № 17) в концепции второго этапа предусматривались четыре основных направления реформы:

демонополизация отрасли и создание в ней конкурентной среды;

повышение доли оплаты населения (вместе с развитием системы социальной защиты малоимущих категорий граждан);

ресурсосбережение и снижение издержек на жилищно-коммунальные услуги при обеспечении государственных стандартов качества обслуживания потребителей;

комплексное изменение системы финансирования, управления и контроля в этой сфере; участие граждан в управлении жилищным фондом через создание товариществ собственников жилья.

В ходе реформирования должны быть созданы механизмы устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения городов и населенных пунктов в новых условиях. Однако никаких механизмов контроля над выполнением заявленных задач со стороны государства, как и на первом этапе реформы, не предусматривается. Поэтому на втором этапе расходы на содержание ЖКХ достигли максимальных размеров, превысив в 1997 г. - 113 млрд. руб. (13% всех расходов консолидированного бюджета), в 1998 г. - 96,8 млрд. руб., в 1999 г. - 124,6 млрд. руб., в 2000 г. - 123 млрд. руб. На содержание ЖКХ к 2004 г. расходовалось от 30-35% до 50% местных бюджетов, есть города (в частности, Улан-Удэ), в которых на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства затрачивается более 70% бюджета.

В этих условиях отрасль, аккумулирующая оплату ресурсов населением и бюджетные дотации, не расплачивается с поставщиками, лишая их возможности произвести своевременный ремонт, не восстанавливает сети, находящиеся в ее ведении. С отменой льгот на оплату жилья по ФЗ №122, постановлениям Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 392 и от 30.08.2004 г. №444 - расчетные центры не были сокращены, поскольку им вменялось в обязанности "обобщение практики применения Правил оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, Положения о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг" и направить предложения и обзор в НП МИИТ ЖКХ на основании отраслевого письма-распоряжения № 082/1-02.

Возникшая перед принятием нового "Жилищного Кодекса" система договорных отношений, складывающихся с потребителем, не предусматривает никакого влияния или обратной связи с основным заказчиком услуг отрасли. Она полностью исключает создание конкурентной среды на рынке оказания жилищных услуг, поскольку основным источником давления на потребителя является управляющая компания, в чьи функции хозяйственного управления в ходе реформ не предусматривается вносить никаких элементов конкуренции. Следует отметить, что такая структура деловых отношений вне четкой иерархии целей игнорирует гражданские права нанимателей жилья и сводится на "нет" главную цель реформы - повышение качество обслуживания населения.

Реализуемая в настоящее время модель реформирования ЖКХ соответствует программе, разработанной Госстроем России и одобренной Правительством Российской Федерации от 17 ноября 2001 г.

По данным Всероссийского опроса, проведенного ВЦИОМ 28-29 января 2006 г. (Опрошено 1592 человека в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%), большинство россиян негативно оценивают преобразования проходящие в сфере ЖКХ.

Изменения к лучшему в столицах и крупных городах отмечают чаще (18% и 14%), чем в других типах поселений (8-11%).

К основным результатам реализации реформы ЖКХ можно отнести:

Повышение устойчивости функционирования отрасли и проведение капитального ремонта, модернизация инженерной инфраструктуры, ликвидация аварийного жилья. Важный показатель - снижение количества коммунальных аварий. В отопительном периоде 2008-2009гг. произошло 30 аварийных и чрезвычайных ситуаций, в то время как в осенне-зимний период 2007-2008 годов их было 85. За этой динамикой - инвестиции в капитальный ремонт домов и модернизацию инженерной инфраструктуры ЖКХ, усилия по переселению граждан из ветхого и аварийного жилого фонда. Показательно, что в тех регионах, где реформа ЖКХ проходит эффективно, вообще отсутствуют аварийные и чрезвычайные ситуации (Приволжский и Уральский федеральные округа).

Катализатором роста темпов капитального ремонта и решения проблем ветхого жилья стали средства федерального бюджета. В рамках подпрограммы "Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры" в 2008 г. на эти цели было выделено свыше 6 млрд. рублей. После 2010 года подпрограмма не завершится, а будет продолжена в рамках подготавливаемой Минрегионом Программы "Жилище" на 2011-2015 годы.

Приняты решения о выделении средств Фонда реформирования ЖКХ на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья по 123 заявкам 78 регионов на общую сумму 53,6 млрд. рублей. Таким образом, на сегодняшний день в программах Фонда содействия реформированию ЖКХ участвуют 78 субъектов Федерации. Общий объём осваиваемых финансовых средств - с учётом софинансирования регионов - составил 110,2 миллиардов рублей. Освоение средств Фонда обеспечит занятость 1,5 миллиона человек. По имеющимся оценкам, участие субъектов Федерации в программах Фонда ЖКХ увеличивает доходы региональных и местных бюджетов на 30 %.

Сегодня можно с уверенностью сказать, что в стране сформировался слой собственников жилья. С 1995 года доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась с 44,1 % до 79%.

Важнейшей составной частью реформы ЖКХ является тарифное регулирование, реформирование механизма ценообразования, переход к экономически обоснованным тарифам при одновременной социальной поддержке малоимущих граждан. С одной стороны, благодаря действиям регулятора рост стоимости услуг ЖКХ был ниже темпов роста доходов населения. При этом, до сих пор не удалось выйти на полную оплату услуг по экономически обоснованным тарифам. Сегодня оплата услуг ЖКХ составляет только 88,5% от реальной стоимости услуг в среднем по России.

Стратегической целью государственной жилищной политики в настоящее время, является - обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия комфортности жилья потребностям населения.

По состоянию на 1 марта 2009 года в отрасли занято более 2,3 млн. человек, 33 тысячи 845 организаций обеспечивают теплом, водой, газом, электроэнергией и другими видами жилищно-коммунальных услуг более 2 млн. 664 тысяч жилых домов (а это свыше 3 млрд.кв.м.), сотни тысяч объектов инфраструктуры и промышленных производств. Отрасль формирует 4% валового внутреннего продукта страны, а ежегодный объем оказываемых услуг превышает 2 триллиона рублей.

На настоящем этапе стратегическими задачами развития отрасли являются:

ликвидация в среднесрочной перспективе аварийного и ветхого жилья;

содействие самоорганизации населения на жилищном рынке, организации эффективного управления многоквартирными домами;

модернизация сферы ЖКХ, приведение жилищного фонда к состоянию, отвечающему условиям энергоэффективности, экологии;

обеспечение социальной защиты в части оплаты коммунальных услуг отдельными группами граждан (пожилых людей, инвалидов, многодетных семей и т.д.);

совершенствование тарифной политики;

завершение процесса финансового оздоровления предприятий ЖКХ;

привлечение бизнеса (включая зарубежных инвесторов) к управлению и инвестированию в жилищно-коммунальную инфраструктуру, развитие частно-государственного партнерства в сфере предоставления коммунальных услуг.

Реализация столь масштабных общегосударственных задач предполагает, с одной стороны, объединение усилий всех ветвей и уровней власти, с другой, требует соответствующего экономического поведения самого гражданина, будь он собственник жилого помещения, либо нуждающийся в жилье или в улучшении жилищно-бытовых условий.

Следовательно, многое зависит от организации дела, четкого распределения функциональной нагрузки, от механизмов формирования и порядка распределения и использования ресурсов как на государственном и муниципальном уровнях управления, так и на уровне конкретного человека.

2.2 Общие проблемы управления и реформирования ЖКК

Уровень обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами (ЖКУ) - один из самых важных показателей качества жизни на территории муниципального образования. Управление жилищно-коммунальным комплексом относится в основном к компетенции поселений. На муниципальные районы возложены межпоселенческие функции: организация электро- и газоснабжения в границах муниципального района, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами муниципального района с соответствующими инженерными сооружениями, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, содержание межпоселенческих мест захоронения и оказание ритуальных услуг.

Важнейшим аспектом является принцип конкурентоспособности, определяемый наличием конкурентных преимуществ у предприятий и организаций, предоставляющих услуги, которые должны обеспечиваться ресурсосберегающими и инновационными подходами, развитием конкуренции и формированием социально-ориентированной политики, а также условиями, определяющими качество системы управления объектами ЖКК.

На современном этапе развития с учетом потенциала отдельных подотраслей ЖКК, типологии предоставляемых частных и общественных услуг, степени конкурентных отношений, наличия различных форм собственности на имущество, особенностей экономических механизмов функционирования предприятий, следует рассматривать в качестве отдельных сфер жилищное хозяйство и коммунальный комплекс, имеющие различные системы управления и принципы их реформирования.

В состав жилищного хозяйства входят жилые и нежилые здания с сетью эксплуатирующих и обслуживающих их предприятий и организаций. Коммунальный комплекс включает в себя системы инженерного обеспечения поселений (электроэнергия, тепло-, газо-, водоснабжение и водоотведение) и общегородское коммунальное хозяйство (дороги, благоустройство и озеленение территории, вывоз и переработка бытовых отходов и ряд других хозяйств).

Реформирование и технологическая модернизация ЖКК, повышение конкурентоспособности предоставляемых услуг, предприятий предполагают применение новых, более совершенных организационно-экономических и информационных методов управления, принципиально отличающихся от использовавшихся до недавнего времени в жилищно-коммунальной сфере.

Однако внедрение эффективных форм и методов управления осложняется специфическими особенностями трансформации собственности, экономических отношений и хозяйственного механизма функционирования предприятий ЖКК, усугубляемыми социально-экономической ситуацией в различных регионах.

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве муниципальных образований России стало проблемой общегосударственного значения. Причинами кризиса явились многолетнее недофинансирование и неэффективная тарифная политика, предопределяющие дотационность отрасли, высокие затраты на оказание услуг, отсутствие у обслуживающих предприятий экономических стимулов снижения затрат, а у получателей ЖКУ - возможности влиять на их количество и качество, неэффективная система управления, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, большие потери теплоэнергии, воды и других ресурсов.

Возникновение и нарастание технологических и финансовых проблем ЖКК было связано также с тем, что до начала массовой приватизации в России основная часть объектов ЖКК находилась на балансе промышленных и других предприятий и финансировалась по титулам соответствующих отраслевых министерств и ведомств. В ходе приватизации эти объекты были переданы в муниципальную собственность, как правило, в крайне запущенном техническом состоянии и без должной финансовой компенсации расходов на их содержание и ремонт. Во избежание полного краха систем жизнеобеспечения поселений муниципалитеты были вынуждены взять на свой баланс ветхий и аварийный жилищный фонд, изношенные трубопроводы, устаревшие котельные и насосные станции и т.д. без проведения полной технической инвентаризации основных фондов ЖКК, вследствие чего муниципальные органы не имеют достоверной информации о фактическом уровне их износа. Недостаточность государственных централизованных финансовых средств на модернизацию и ремонт переданных муниципалитетам изношенных основных фондов не позволила устранить аварийность в системах жизнеобеспечения, особенно в тепло- и водоснабжении. Финансовый кризис и банкротство градообразующих предприятий поставили многие города и поселения с моноструктурным характером экономики в сложные социально-экономические условия. В результате начал нарастать объем задолженности местных бюджетов и муниципальных жилищно-коммунальных предприятий перед ресурсоснабжающими организациями.

Наличие в ЖКК сложных взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, обусловленных как схемой технологического взаимодействия, так и возникающими при этом противоречиями между экономической природой производства услуг и социальным характером их потребления, подчеркивает специфику управления ЖКК. С точки зрения социальной значимости, ЖКК призван создавать необходимые условия для комфортного и безопасного проживания граждан, а с экономической, являясь сферой деятельности с постоянным потребительским спросом на рынке жилищно-коммунальных услуг, он обладает значительным потенциалом для развития частного бизнеса.

При этом важно выделить три взаимосвязанных аспекта управления в сфере ЖКК, включающих доступность приобретения и эксплуатации жилья, повышение качества жилищно-коммунального обслуживания, а также преобразование жилищно-коммунального комплекса муниципальных образований на принципах самоокупаемости услуг и привлечения частного бизнеса, которые действуют в условиях регулируемого органами управления рынка услуг ЖКК с учетом социально-экономических условий и регламентов, обеспечивающих стандарты условий проживания для населения, а также социальной ответственности бизнеса.

Организационно-экономический механизм реформирования ЖКК предусматривает совокупность взаимосвязанных компонентов, обеспечивающих достижение конечных целей управления, переход от нормативно-тарифного регулирования коммунальных услуг к оплате фактически потребленных, разработку схем взаимодействия органов власти, хозяйствующих субъектов и потребителей при предоставлении услуг, изменение системы финансирования с ориентацией на оплату потребителями услуг по их реальной стоимости, рациональное сочетание источников финансирования, создание условий для деятельности частных управляющих организаций.



3. Муниципальное управление ЖКХ

3.1 Мероприятия по решению проблемы неплатежей

Проблема неплатежей за жилищные и коммунальные услуги всегда была очень важной для предприятий ЖКХ. Изменение системы их финансирования, сопровождающееся повышением ставок и тарифов на ЖКУ населению и снижением уровня бюджетных дотаций, повышает заинтересованность предприятий в своевременном поступлении платежей.

До недавнего времени экономическая заинтересованность предприятий ЖКХ практически отсутствовала, а, значит, и повышение сбора платежей населения за предоставленные жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), и использование различных мер взыскания по отношению к гражданам, несвоевременно оплачивающим эти услуги, не имели решающего значения. При низких ставках и тарифах на ЖКУ финансовое положение предприятий ЖКХ главным образом зависело от дотаций из бюджета, а не от платежей населения (хотя учет велся достаточно обстоятельно).

Теперь картина изменилась: предприятие, оказывающее ЖКУ получает только то, что было заработано, а это стимулирует деятельность, как и положено финансовому механизму. Выиграет тот, кто способен предложить комплекс качественных и ответственных услуг. В свою очередь, чтобы обеспечивать качество услуг необходимы деньги, бесперебойный поток поступлений от населения. Таким образом, круг замыкается.

Вот почему именно сегодня все больше внимания уделяется вопросу организации взаимодействия с потребителями и эффективной работе с задолженностью по оплате ЖКУ. Задолженность населения по оплате жилья и коммунальных услуг - наиболее распространенный вид долгов. Для эффективной организации работы с долгами необходимо прежде всего оптимизировать всю систему взаимодействия предприятия с потребителем в сфере получения платежей за услуги.

Для этого обозначим систему как определенный процесс, которым можно управлять. Главное внимание при этом должно уделяться снижению и предупреждению задолженности, которая возникла относительно недавно, так как долгосрочную задолженность взыскать гораздо сложнее. И как основной результат (цель деятельности), который при этом необходимо достигнуть, - это процент собираемости платежей за ЖКУ, достаточный для покрытия издержек на деятельность и получения прибыли.

Отправной элемент в системе платежей - это контроль. Именно он позволяет нам непрерывно сверять нашу цель с фактом, т.е. смотреть ее исполнение. Мониторинг платежей - это работа по сбору сведений о размерах платежей для последующего анализа.

Мониторинг платежей предусматривает непрерывное наблюдение за расчетами населения по жилищно-коммунальным услугам, проведение анализа данных расчетов (например, таких как: систематичность поступления, изменения уровня платежей в зависимости от различных факторов), выявление неплательщиков для дальнейшего проведения работы с ними, сбор информации, необходимой для последующего совершенствования деятельности организации, направленной на работу с должниками.

Чтобы работа по выявлению задолженности была эффективной, ее следует осуществлять регулярно, то есть не допускать длительных перерывов, с определенной периодичностью (например, ежеквартально / ежемесячно). Кроме того, мониторинг задолженности должен быть строго направлен на решение поставленных задач.

Следующий этап - регулирование. Оно подразумевает проведение изменений в работе предприятий жилищно-коммунального хозяйства - повышение качества предоставляемых жилищных и коммунальных услуг, организацию системы платежей, интенсификацию информационного взаимодействия и т.д. На основе полученных данных, анализа изменения динамики следует изменить какой-либо параметр деятельности предприятия, сделать его работу более понятной и удобной для потребителя, и это должно непременно повлечь за собой увеличение процента собираемости платежей.

Работу предприятия необходимо производить на основе знаний о своем потребителе, с учетом его интересов и потребностей. Подход, основанный на удовлетворении потребностей потребителей, внедрить на предприятиях ЖКХ достаточно сложно.

Во-первых, для этого необходимо приобретение дорогостоящего программного обеспечения, что в условиях сложного финансового самочувствия отрасли сделать проблематично. А разработанные не столь затратные специализированные программы для обеспечения деятельности предприятий ЖКХ (например, КУБ: управление жилым домом).

Во-вторых, материально-техническая база, состояние инженерных сетей и жилого фонда не позволяет большинству предприятий ЖКХ предоставлять индивидуальные услуги потребителям (услуги высокого качества для наиболее требовательных клиентов).

Для предприятий ЖКХ, предлагающих идентичные услуги различным группам населения, больше подходят принципы массового маркетинга (удовлетворение потребностей как можно большего числа клиентов стандартизированными услугами).