В Минском соглашении 1999 года было подчеркнуто, что страны СНГ «рассматривают обмен архивной информацией как важнейшую форму сотрудничества» Соглашение о принципах и формах взаимодействия государств - участников СНГ в области использования архивной информации. Заключено в г. Минске 04.06.1999.. В документе были намечены практические шаги по гармонизации архивной работы в Содружестве: создание единой системы баз данных о фондах государственных архивов на основе автоматизации центральных фондовых каталогов, развитие информационного и научного обмена.

Принципиальной особенностью современной компьютерной эпохи становится большая открытость архивов. Это происходит не только благодаря традиционным публикациям документов, научных исследований, но и электронным проектам, интернет-сайтам. Благодаря электронным публикациям архивных документов усиливается влияние архивов на общественное мнение, что создает интеллектуальный контекст межгосударственного сотрудничества. В интернете действуют сайты различных международных проектов, посвященные межгосударственным отношениям, а также изучению истории международных отношений и внешней политики России.

Международное сотрудничество архивов, научных центров, ученых позволяет открыть новые информационные ресурсы для изучения международных отношений и внешней политики России.

Давнюю традицию имеет и сотрудничество библиотек различных стран. Отметим, что библиотеки:

- оказывают значительное воздействие на развитие культуры и общественные настроения;

- являются основой научной работы и просвещения во всем мире;

- за последние годы превращаются в общедоступные интернет-центры электронной документации и информации Гениева Е.Ю. Библиотека как центр межкультурной коммуникации. М., 2012..

Базовым принципом современного общества является норма, зафиксированная в преамбуле федерального закона от 29 декабря 1994 г. «О библиотечном деле». Библиотеки призваны на национальном и международном уровне обеспечивать права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность.

В международных отношениях непременной частью является сотрудничество в сфере библиотек. Примером служит Модельный библиотечный кодекс для государств-участников СНГ, в котором содержатся принципы и основные нормы библиотечного дела Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств: информационный бюллетень. 1996. №10. С. 213-231; 1999. № 20. С. 156-168.. Этот кодекс был принят в рамках усилий по созданию единообразных подходов к государственному регулированию библиотечной работы.

Особого внимания заслуживает характерный для сегодняшнего дня проект «Европейская библиотека» - общедоступный электронный ресурс, объединяющий электронные каталоги и иные ресурсы 48 национальных («главных») библиотек на 35 языках The European Library. См.: http://www.theeuropeanlibrary.org.

Подчеркнем еще раз, что международное профессиональное общение специалистов, совместные научные проекты - это форма народной дипломатии, которая способствует росту взаимопонимания между различными народами и культурами. Музейные и архивные сайты, портал «Европейская библиотека», проект Еигореапа наглядно показывают возможности новых информационных технологий по развитию социальных коммуникаций в мире.

Культурное сотрудничество - значимый элемент международных экономических отношений. Исследования показывают, что суммарная стоимость проданных на мировом рынке произведений искусства и антиквариата исчисляются миллиардами евро MacAndrew C. The international art market: a survey of Europe in a global context / report prepared by Clare McAndrew. Helvoirt: The European Fine Art Foundation. 2012.. За три дня продажи частной коллекции Ива Сен-Лорана и Пьера Берже в феврале 2009 г. было получено, как отмечалось в прессе, почти полмиллиарда долларов.

11 июня 2010 года РИА НОВОСТИ сообщило, что суммарная стоимость произведений русских мастеров на торгах ведущих аукционных домов Sotheby's, Christie's, Bonhams и MacDougall's от «русских торгов» в первые недели лета 2010 года составила около 45,6 миллиона фунтов.

Самостоятельное значение имеет и социальное измерение «экономики искусства». Эксперты указывают, что в Европейском союзе в инфраструктуре рынка художественных ценностей работает больше 220 тысяч человек: реставрация, транспорт, страховка, логистика, охрана. Как видно, это важная часть политики обеспечения занятости, регулирования рынка высококвалифицированного труда. Необходимо учитывать экономические факторы внешнеполитических решений в сфере культуры, выражающихся в налоговых и таможенных льготах, регулировании инвестиций, ввоза и вывоза культурных ценностей, прав на объекты исторического наследия и произведения искусства.

Исторические аспекты регулирования международной торговли произведениями искусства имеют самостоятельное значение. Опубликованные архивные документы показывают, что в 1930-1931 гг. в числе пятидесяти четырех видов товаров, реализованных СССР в США названы «античные вещи» и «кустизделия» (включавшие декоративно-прикладные изделии народных промыслов) Примерная номенклатура всесоюзных объединений по экспорту товаров в США, а также товаров, реализованных в 1930-1931гг. на американском рынке // Справка об экспорте товаров в США: электронная публикация [Материалы об экспорте товаров СССР в США (двадцатые - тридцатые годы)] http://www. economy.gov.ru/minec/documents/ArchiveDocs/spravkaAmerika2/. Как известно, и в научной литературе, и в средствах массовой информации содержится критическая оценка продажи за рубеж художественных и исторических ценностей страны в довоенный период.

Объектом международных экономических отношений служат не только движимые культурные ценности (картины, книги и т.д.), но и недвижимость. Земля и сооружения - основа экономики любой страны, а значит, они важны в контексте ее внутренней политики. Косвенно - а в ряде случаев и непосредственно - экономические интересы, стремление получить права на религиозные, исторические памятники, определяли внешнюю политику.

При изучении экономических аспектов международного культурного сотрудничества следует выделить три явления, которые непосредственно связаны с недвижимостью. Это:

- международное финансирование, организация и проведение работ по сохранению ансамблей;

- иностранные инвестиции в культурные памятники в различных регионах мира (покупка, аренда);

- международный туризм.

Актуальной научной и практической проблемой является влияние туризма на развитие международной экономики Стригунова Д.П. Понятие международного туризма // Современное право. 2012. № 7.. В центре внимания массового туриста неизменно оказывается «историческая достопримечательность». Она (как и природные зоны отдыха) - традиционный центр привлечения внимания. Приведем характерные статистические данные. По данным международной неправительственной организации World Monuments Fund Собор Парижской Богоматери посещают до 12 миллионов туристов в год, Великую Китайскую стену - 10 миллионов, Лувр - 8,5 миллионов, пирамиды Египта - 3 миллиона. Речь идет о массовом феномене, воздействующем на экономику, общественный климат международных отношениях. Международный Совет по охране памятников и исторических мест (ИКО-МОС) констатирует, что «познавательный туризм является формой туризма, одной из целей которого является выявление памятников и достопримечательностей и обеспечение их содержания и защиты» Каракая Т. Сотрудничество в области познавательного туризма в Черноморском регионе: Доклад одобрен на 25-ой Генеральной Ассамблее Парламентской Ассамблеи Организации Черноморского Экономического Сотрудничества в Киеве 9 июня 2005 года. См.: www.pabsec.org/dosyalar/rus/24CCReportRUS. doc.

В международных договорах России подчеркивалось, что «туризм является важным средством экономического развития, достижения взаимопонимания, проявления доброй воли и укрепления дружественных отношений» между государствами Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Аргентинской Республики о сотрудничестве в области туризма. Заключено в г. Москве 26.06.1998 // Бюллетень международных договоров. 2002. № 1. С. 77-78..

Международные отношения и туризм неразрывно связаны. Недаром объектом нападения террористов во всем мире становятся исторические достопримечательности, посещаемые туристами. В 1997 г. боевики расстреляли в музейном и археологическом комплексе города Луксора более 50 иностранных туристов. В августе 2006 г. взрывы прогремели в исторических кварталах ряда городов Турции. По данным СМИ, террористы прямо заявляли, что цель их атак - иностранцы. 22 февраля 2009 г. в результате террористического акта в туристическом центре Каира (у древних мечетей и популярной среди иностранцев гостиницы). Пострадали граждане четырех государств, причем одна француженка погибла. Стремясь достичь своих политических целей, террористы наносят удар по туристическому бизнесу. Их непосредственными жертвами становятся граждане различных стран. Страдают исторические памятники.

При изучении влияния туризма на международные отношения следует учитывать «человеческий фактор» - ведь согласно официальным данным за год в мире совершаются сотни миллионов международных туристических поездок («туристических прибытий»). Этим определяется социальная роль туризма, ставшего неотъемлемой частью жизни миллионов людей по всему миру.

Само определение «правонарушений, связанных с культурными ценностями» дается для государств - членов Совета Европы в третьем приложении Европейской конвенции о правонарушениях в отношении культурных ценностей (ETS № 119), заключенной 23 июня 1985 г. Подчеркнем, что Конвенция не вступила в силу на 25 января 2011 г. Российская Федерация в ней не участвует Справка к Конвенции в: КонсультантПлюс [Электрон. ресурс]: справочные правовые системы. Электрон. дан. [М.], 1997-2011..

Преступления против культурного наследия не ограничены государственными границами. Речь, в частности, идет о:

- хищении произведений искусства и исторических артефактов;

- незаконном вывозе этих памятников за границу;

- подделке памятников;

- нелегальной торговле (торговле похищенным у собственников, нарушением правил о торговле произведениями искусства и антиквариатом, «отмывании денег», полученных преступным путем);

- уничтожении объектов культурного наследия по идеологическим причинам как проявление религиозной и социальной нетерпимости.

В «Концепции внешней политики Российской Федерации» подчеркивается, что организованная преступность носит глобальный характер и требует адекватного ответа со стороны всего международного сообщества. Непосредственную угрозу безопасности нашей страны составляет перемещение через государственную границу Российской Федерации культурных ценностей.

Криминалисты приводят данные ФБР и Интерпола, согласно которым годовой оборот «черного рынка» произведений искусства в мире составляет 5 млрд. долларов, а в списке наиболее прибыльных сфер преступной деятельности эксперты отводят ему четвертое место после торговли наркотиками, оружием и отмывания денег.

Следует обозначить еще одну проблему истории межгосударственных отношений. Особое значение имеет проблема культурных ценностей, перемещенных в СССР в результате Второй Мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации. Для ее регулирования потребовалось принятия федерального закона от 15 апреля

1998 «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй Мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации». Закон вызвал широкую дискуссию за рубежом. Он был предметом рассмотрения в Конституционном Суде России в 1999 г.

Трагическое звучание имеет судьба культурных памятников погибших и незаконно вывезенных с территории России в ходе Второй Мировой войны.

Подведем некоторые итоги. Памятники прошлого, произведения искусства становятся особым объектом в деятельности как частных лиц и фондов, так и правительств национальных государств и международных организаций.

Международное взаимодействие в сфере культурного наследия включает:

- сохранение памятников для будущих поколений (реставрация и консервация, безопасное использование, борьба с организованной преступностью и актами вандализма);

- организацию культурного диалога между народами, в котором объекты культуры играют многогранное общественное значение (выставочная работа, туризм и др.);

- экономическую составляющую - трудовую занятость квалифицированных специалистов; развитие взаимосвязанных отраслей (транспорт, страхование, сервис); инвестирование в памятники как материальные ценности; глобальный рынок искусства и антиквариата;

- научный труд, который может быть эффективным только в условиях сотрудничества, кооперации усилий, диалога между учеными разных стран;

- развитие культурного богатства народов современного мира.

Памятники прошлого играют символическую роль, воздействуя на общественное мнение (формируя образ страны, того или иного явления национальной истории, истории международных отношений).

Экономические аспекты внешней политики в сфере культуры определяются ростом мировой торговли предметами искусства и антиквариата, миллиардными валютными инвестициями в памятники искусства и истории (в том числе, в недвижимость). Международный туризм стал важным резервом экономического развития. Рынок искусства и антиквариата дает работу сотням тысяч человек. Усиливается взаимовлияние межгосударственных отношений и международного экономического сотрудничества в области культуры.

Болезненным явлением является рост с 1970-х гг. интернациональной организованной преступности, наносящий вред культурному наследию. Роль государства в противодействии данной угрозе определена международными конвенциями, российскими стратегическими актами о внешней политике и национальной безопасности. Сегодня эффективной может быть только совместная борьба против международной преступности государственных и неправительственных структур различных стран, интернациональных организаций. Назовем только некоторые действия, которые совершаются институтами гражданского общества. Это создание широкой системы общественной защиты памятников истории и искусства от посягательств, распространение информации о похищенных объектах, разработка этических норм в системе торговли и коллекционировании, контроль за соблюдением норм профессиональной этики.

Международное взаимодействие в сфере культурного наследия - эффективный способ реализации внешнеполитической доктрины России и один из факторов, обеспечивающих достойный нашей страны статус на мировой арене. Культурные связи -- один из самых гуманистических и поэтому наиболее эффективных инструментов в механизме внешнеполитической деятельности. Они способствуют созданию условий для мирного диалога и сотрудничества государств, народов, относящихся к различным культурным традициям. Ведь искусство, научное знание, культурные традиции -- достояние всего человечества, они выше границ и национальных барьеров. Объединяющее начало подлинного искусства, образования и науки -- мощная социальная сила. Современная эффективная дипломатия невозможна без учета культурного контекста, исторического прошлого. Однако не только интересы внешней политики и экономические приоритеты делают значимым международное сотрудничество России в сфере исторических и художественных ценностей. Культура -- «сама по себе» -- способна содействовать построению более гуманной системы международных отношений.

культурный ценность международный защита



2.3 Нормативное регулирование и правоприменительная практика международного сотрудничества России в сфере культурных ценностей

Обеспечение сохранности культурных ценностей является одной из приоритетных задач нашего государства. В ч. 2 ст. 44 Конституции РФ сказано, что «каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры», «на доступ к культурным ценностям», что дает возможность удовлетворения духовных потребностей человека и гарантируют его внутреннее развитие Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1992 г. (в ред. от 13 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445.. Этому праву корреспондирует закрепленная в ч. 3 той же статьи обязанность каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Данные положения нашли отражение в Законе РФ «Основы законодательства о культуре», а также в Федеральном законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», в обеспечение исполнения которых предусмотрено, что государственные органы обязаны разработать основы федеральной культурной политики, принять федеральное законодательство в области культуры и федеральные государственные программы сохранения и развития культуры Закон Российской Федерации от 9 октября 1992 г. № 3612-1 «Основы законодательства о культуре» (в ред. от 23 июля 2008 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992. - № 46. - Ст. 2615; СЗ РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3172..

Общие меры охраны предусмотрены в отношении всех культурных ценностей, находящихся на территории Российской Федерации. Они направлены на обеспечение нормального функционирования общественных отношений, складывающихся по поводу культурных ценностей, включая обеспечение их физической сохранности.

Вместе с тем охрана культурных ценностей носит межотраслевой характер: меры охраны содержатся в различных видах законодательства - уголовном, административном, земельном и т.д. Значительная часть правовых норм, посвященных охране рассматриваемых объектов, находится и в гражданском законодательстве. При этом всю совокупность гражданско-правовых мер охраны можно условно разделить на две группы: в первой - культурные ценности выступают в качестве объектов права собственности, а во второй - обязательственных отношений.

Согласно Конституции РФ, культурные ценности могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иной собственности (п. 2 ст. 8). Закон об объектах культурного наследия, конкретизировал данное положение и установил, что объекты культурного наследия, независимо от категории их историко-культурного значения, могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности, частной собственности, а также в иных формах собственности, если иной порядок не установлен федеральным законом (п. 1 ст. 48).

Однако вопрос об отнесении памятников истории и культуры к различным видам собственности до сих пор не решен. Сложность в определении данных категорий состоит в отсутствии на федеральном уровне единого законодательного акта, регулирующего порядок передачи объектов федеральной собственности в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность. Согласно п. 6 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 30 ноября 1992 г. № 1487 «Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации», в состав федеральной собственности входят объекты, внесенные в Государственный свод особо ценных объектов культурного наследия народов РФ, а также памятники истории и культуры общероссийского значения расположенные на территории Российской Федерации, включенные в Перечень, утвержденный Указом Президента РФ от 20.02.1995 г. № 176 Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 1999 г. № 910-р «О списке находящихся в г. Санкт-Петербурге объектов, исключаемых из числа памятников истории и культуры федерального (общероссийского) значения // СЗ РФ. - 1999. - № 24. - Ст. 3039; Указ Президента РФ от 5 мая 1997 г. № 452 «Об уточнении состава объектов исторического и культурного наследия Федерального (общероссийского) значения» // СЗ РФ. - 1997. - № 19. - Ст. 2219..

Собственность субъектов РФ составляют объекты культурного наследия регионального значения, а муниципальную собственность - культурные ценности, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям, в соответствии с Федеральным законом РФ от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 25 декабря 2008 г.) // СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822..

Такое деление памятников истории и культуры (федерального, регионального и местного значения) предусмотрено Законом об объектах культурного наследия, однако без каких-либо разъяснений. В настоящем законе содержится лишь отсылка к несуществующему пока федеральному закону, призванному разграничить объекты федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации (ст. 63).

В юридической литературе развернулась полемика о разрешении данной проблемы Звоненко Д. Памятники истории и культуры: административно-правовые аспекты // Законность. - 2013. - № 1. - С. 38. Но практически все авторы едины во мнении, что при решении вопроса о разграничении собственности должна учитываться возможность обеспечения будущим собственником необходимого уровня финансирования и сохранности культурных ценностей.

Данное основание является главным условием приобретения субъектами гражданского права собственности на культурную ценность. Поэтому, если лицо - обладатель культурной ценности не может обеспечить ее сохранность, а в некоторых случаях и доступ к ней общественности, то государство имеет право выкупить такую культурную ценность или, в случае бесхозяйственного содержания, изъять ее из владения данного лица без возмещения материальной стоимости.

Культурные ценности могут выступать в качестве объекта различных гражданско-правовых обязательств. При этом следует заметить, что ГК РФ не содержит каких-либо правил в отношении формы и содержания сделок с культурными ценностями, впрочем, как и не выделяет данные объекты среди других объектов гражданских прав. Данные отношения регулируются специальными нормами.

Так, в ч. 3 ст. 45 Закона «О вывозе и ввозе культурных ценностей» закреплено обязательное соблюдение письменной формы сделок, осуществляемых в отношении движимых культурных ценностей, обозначенных в законе. При этом в качестве последствий несоблюдения установленного порядка предусмотрено признание таких сделок недействительными Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4804-I «О вывозе и ввозе культурных ценностей» // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 20. - Ст. 718..

Особые правила совершения сделок содержатся и в отношении музейных объектов (предметов). Если объектом обязательственных отношений выступают музейные предметы или музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда Российской Федерации, то передача прав собственности и другие действия физических и юридических лиц, направленные на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей в отношении них производятся только после регистрации сделки в Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации Положение о Музейном фонде Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. № 179 // СЗ РФ. - 1998. - № 8. - Ст. 949. Далее - Закон о музейном фонде и музеях.. Согласно Положению о Государственном каталоге Музейного фонда, в реестре сделок регистрируются следующие сделки с музейными предметами и коллекциями: купля-продажа, дарение, мена, передача во временное или бессрочное владение или пользование, наследование Положение о государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1998 г. № 179 // СЗ РФ. - 1998. - № 8. - Ст. 949..

В соответствии со ст. 12 Федерального закона РФ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда Российской Федерации, могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом только по специальному разрешению федерального органа исполнительной власти, на который возложено государственное регулирование в области культуры Федеральный закон РФ от 26 мая 1996 года № 54-ФЗ «О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (в ред. 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. - 1996. - № 22. - Ст. 2591..

Если же сделка совершается в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав негосударственной части Музейного фонда Российской Федерации, то обязательными условиями ее являются переход обязательств в отношении этих объектов, имевшихся у предыдущих собственников, а также предусмотрена их обязательная государственная регистрация в Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации.

Что касается остальной части культурных ценностей, не входящих в указанные категории, требования в отношении них законодательством не установлены. В научной литературе обосновывается необходимость ведения государственного реестрового учета всех культурных ценностей без исключения, что позволит решить ряд задач, связанных с незаконным оборотом культурных ценностей, определением их добросовестного приобретения, а также осуществить реальный контроль над состоянием культурных ценностей и применением мер, направленных на обеспечение их сохранности Головизнин, A.В. Гражданский оборот культурных ценностей / Под ред. Е.П. Чорновола. - Екатеринбург: УрАГС, 2012.. Однако сделать это сложно, т.к. отсутствует общепринятое определение как самих культурных ценностей, так и оснований их квалификации. К тому же, если подвергнуть регистрации все без исключения культурные ценности, резко увеличится загруженность регистрационных органов, возникнут длительные задержки при оформлении документации.

Вместе с тем упоминание культурных ценностей в отдельных статьях ГК РФ ставит вопрос не только об их унифицированном определении, но - с учетом специфики и значения их - и о детализации отношений, связанных с их оборотом.

Разрешить данную проблему можно путем прямого указания в ГК РФ на культурные ценности как особые объекты гражданских прав. В связи с этим предлагается дополнить ст. 128 ГК РФ словами «культурные ценности» и включить в ГК РФ статью 141.1 следующего содержания: «1. Культурными ценностями признается уникальное в своем роде движимое и недвижимое имущество, имеющее особую научную, историческую, художественную или иную социальную значимость для общества». При этом указать, что виды культурных ценностей и порядок совершения сделок с ними определяются как общими нормами ГК РФ, так и специальными законами, направленными на урегулирование данных отношений.

Сделки по отчуждению недвижимых культурных ценностей подлежат обязательной государственной регистрации в силу действия общих норм гражданского законодательства (ст. 164 ГК РФ).

При отчуждении объектов культурного наследия из государственной или муниципальной собственности новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия (п. 8 ст. 48 и п. 4 ст. 50 Закона об объектах культурного наследия). Сведения об ограничениях (обременениях) права собственности на объект культурного наследия или выявленного объекта культурного наследия указываются в подразделе III Реестра и включают в себя содержание обязательств по сохранению объекта культурного наследия или выявленного объекта культурного наследия и наименование документа, на основании которого внесена запись о содержании указанных обязательств (п. 6 ст. 12 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество).

Охранные обязательства являются обязательным условием заключения и договора аренды объекта культурного наследия (п. 5 ст. 55 Закона об объектах культурного наследия). Охранное обязательство пользователя объектом культурного наследия оформляется органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в отношении объектов культурного наследия федерального значения (по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия) и объектов культурного наследия регионального значения; местной администрацией муниципального образования - в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Внесенные в ст. 63 Закона об объектах культуры Федеральным законом РФ от 29.12.2006 № 258-ФЗ изменения исключили указание на обязательное заключение охранных договоров в соответствии с Положением об охране и использовании памятников истории и культуры от 16 сентября 1982 г Постановление Совета Министров СССР от 16 сентября 2002 г. № 865 «Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры» (в ред. от 25 июня 2002 г.) // СП СССР. - № 26. - 1982. - Ст. 133; СЗ РФ. - 2002. - № 26. - Ст. 2519.. Однако теперь, в отсутствие этого правила, действует указание, в соответствии с которым охранное обязательство должно включать в себя требования к содержанию объекта культурного наследия, условиям доступа к нему граждан, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ по его сохранению.



Глава III. ОХРАНА КУЛЬТУРНЫХ ЦЕННОСТЕЙ В СЛУЧАЕ ВООРУЖЕННОГО КОНФЛИКТА

3.1 Документы международного гуманитарного права, представляющие защиту культурным ценностям в случае вооруженного конфликта

Войны, конфронтации и конфликты в целом, вспыхивающие между двумя или более противоборствующими сторонами, всегда представляли серьезную угрозу неприкосновенности культурного наследия, которое находилось на их территориях. К сожалению, чаще всего эта угроза находит свое выражение в разрушении многочисленных культурных ценностей (как движимых, так и недвижимых): памятников, мест отправления культа, музеев, библиотек, архивов и т.д. В результате человечество оказывается лишенным части общего и незаменимого культурного наследия.

Хотя подобная практика существовала с незапамятных времен, разрушение культурных ценностей приобрело еще более опустошительный характер с появлением воздушного бомбометания и дальнобойных видов вооружения. После Первой мировой войны оказалось разрушенным множество культурных ценностей, в частности в Реймсе, Лувене и Аррасе, однако Вторая мировая война нанесла значительно больший ущерб из-за регулярных бомбардировок, вывоза культурных ценностей с оккупированных территорий и, естественно, в силу географического охвата и продолжительности самого конфликта. И по сей день не прекращаются многочисленные споры вокруг предметов культуры, перемещенных в ходе Второй мировой войны, несмотря на целый ряд многосторонних и двусторонних соглашений, специальных переговоров между бывшими воюющими сторонами и завершенных или продолжающихся судебных разбирательств в национальных судах.

Издавна победившая сторона преднамеренно занималась разграблением культурных ценностей, которые объявлялись «военными трофеями». Отдельно от этой практики межгосударственного мародерства существует индивидуальное разграбление, которому способствуют последствия вооруженных конфликтов, особенно если они носят длительный характер и/или сопровождаются военной оккупацией. К этим последствиям относятся социально-экономическая нестабильность, нищета и ослабление или даже исчезновение административных органов власти, обеспечивающих правопорядок (если они временно не замещаются оккупационными властями).

В древней Греции и древнем Риме, несмотря на отдельные высказывания античных философов и видных политических деятелей, захват и уничтожение культурных ценностей были обычным явлением, поскольку большинство войн велось преимущественно ради трофеев, основную часть которых составляли предметы, которые принято на сегодняшний день называть культурными ценностями.

В античных государствах захват произведений искусства сначала ничем не ограничивался, но позже, по мере развития древних государств-полисов, стали появляться запреты, связанные с тем, что войска, погрязшие в грабеже и мародёрстве, всё чаще и чаще терпят поражения, появляются теории позволительного «praeda licita» и непозволительного «praede ilicita» грабежа. Постепенно функции дележа трофеев переходят к рукам военачальников. Столь широкомасштабное явление захвата трофеев можно объяснить тем, что они составляли основную доходную часть рядовых членов войска.

Захват трофеев объяснялся в тот период времени не столько их культурной значимостью, сколько их монетарной стоимостью в виде того драгоценного металла, из которого они были сделаны, и лишь военачальники видели в них символ своего превосходства над покоренными народами, их исторической и культурной значимости предавалось значение только тогда, когда они становились предметами коллекций монархов и других знатных особ.

В эпоху Средневековья появляется первое важное ограничение, связанное с запретом подвергать грабежу церковное имущество. Постепенно из общей массы трофеев выделяется имущество, носящее сакральный и религиозный характер, которое ни в коем случае не разрешалось присваивать и разрушать, поскольку это являлось оскорбительным для самого Бога. Об этом успехе определённым образом свидетельствует решение Папы Бенедикта XI в 1069 г, тем не мене сама римская католическая церковь унаследовала жестокое отношение к культурным ценностям других некатолических народов, хотя и сама нередко становилась жертвой вандалов.

В эпоху Возрождения вместе с повышенным вниманием к Человеку зарождаются идеи о необходимости защиты произведений искусства и литературы в силу того, что в них воплощён гений Человека, основоположником данной доктрины стал Якоб Пржелусский. Постепенно в мирных договорах того времени, в частности Мюнстерского 1648 г. и Оливского 1666 г., заключенного между Швецией и Польшей, появляются положения о реституции частного имущества, среди которого упоминаются произведения искусства и культуры.

Ключевую и переломную роль в истории становления статуса культурных ценностей сыграла Франция, где в результате наполеоновских войн и последовавшей вслед за ними широкомасштабной реституции, установилась партикулярная обычно международно-правовая норма, запрещающая захват, уничтожение и разрушение произведений искусства, науки и т.д.

Таким образом, к середине XIX века из общей массы трофеев человечеством выделяется особая категория имущества, представляющая художественный, исторический, религиозный, научный и благотворительный интерес, которая также наряду с гражданским населением часто страдает от неблагоприятных последствий войны, поскольку представляет собой несколько иную, отличную от другого государственного имущества, ценность и нуждается в защите.

После Второй мировой войны, с возрастанием числа немеждународных и/или этнических конфликтов, над культурными ценностями нависла новая угроза. Эти конфликты не только выпадают из сферы действия норм, применимых к традиционным межгосударственным конфликтам; их непосредственной целью нередко является разрушение культурного наследия противной стороны или противоборствующей этнической группы. Кроме того, совершить такое разрушение становится проще благодаря территориальной близости и взаимному владению информацией о культурных объектах и ценностях, а также о культуре противника.

Примером тому служат разрушения, произведенные в ходе войны в бывшей Югославии, когда культурные ценности, которые не являлись военными целями, преднамеренно обстреливались противоборствующей этнической группой, стремившейся уничтожить оплоты или символы культуры «этнического врага». К числу особо значимых примеров относятся бомбардировка старинного города Дубровник в Хорватии и разрушение Мостарского моста в Боснии и Герцеговине.

Эти новые вызовы красноречиво указывают на необходимость укрепления защиты культурных ценностей, особенно в случае внутреннего конфликта этнического характера. Даже этот вид конфликта не должен выпадать из сферы действия требований в отношении защиты, которые обобщены в положении, имеющем непреходящее значение, но нередко игнорируемом в реальных условиях конфликта, - в положении Гаагской конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта 1954 г., согласно которому «... ущерб, наносимый культурным ценностям каждого народа, является ущербом для культурного наследия всего человечества, поскольку каждый народ вносит свой вклад в мировую культуру».

Приведенные выше факты напоминают нам о том, что право победителя на «военные трофеи», нередко выражавшееся в разрушении культурных ценностей на завоеванной территории, является характерным для большинства конфликтов, которые происходили с древних времен. Если рассмотреть этот вопрос с правовой точки зрения, то стремление защищать художественное и культурное наследие стало проявляться в международном праве лишь с XVI-XVII веков. Это стремление явилось следствием ряда причин исторического характера. Во-первых, начиная с эпохи Возрождения, произведения искусства все шире признавались особыми объектами в отличие от «обычных объектов». Во-вторых, частная собственность все шире утверждалась как имеющая иной правовой статус, нежели собственность вражеского государства или державы. Это означало, что частную собственность могла ждать другая, более завидная участь.

О медленном, но неуклонном прогрессе международного права в этой области особенно наглядно свидетельствуют мирные договоры. Начиная с Вестфальского договора (1648 г.), они все чаще включали положения, которые были непосредственно посвящены культурным ценностям (в широком смысле тогдашнего толкования этого термина), перемещенным в ходе конфликта, и нередко предусматривали реституцию.

По мере роста духовной значимости художественного и культурного наследия происходила постепенная эволюция международного права, в рамках которого охрана этого наследия прошла путь от кодификации ad hoc (то есть касающейся какого-либо определенного конфликта и соответствующих воюющих государств), производившейся только a posteriori (то есть предусматривавшей постконфликтную реституцию), до общей и превентивной кодификации, нашедшей выражение в различных юридических документах.

В Инструкциях для командования армиями Соединенных Штатов в полевых условиях, которые были составлены Фрэнсисом Либером и введены в действие общим указом № 100 президента Авраама Линкольна 24 апреля 1863 г., предусмотрена защита культурных ценностей: они в основном не подпадают под действие традиционного режима захвата и изъятия победившей стороной в качестве трофеев (статья 45) и должны быть защищены от любых повреждений, которых можно избежать, даже если они находятся в укрепленных районах, подвергаемых осаде или бомбардировке (статья 35). Далее, если такие культурные ценности могут быть изъяты без повреждения, правитель государства или нации-завоевателя может распорядиться об их изъятии и передаче в собственность этой нации. Ни в коем случае они не могут быть ни проданы или отданы (...), ни обращены в частную собственность или же преднамеренно уничтожены или повреждены (статья 36).

В 1874 г. на Брюссельской конференции был принят проект международного соглашения о законах и обычаях войны, однако он так и не вступил в силу. Этот проект предусматривал, что по всем случаям изъятия, уничтожения или преднамеренного повреждения культурных ценностей компетентные власти должны проводить судебное разбирательство (статья 8). Далее он гласил, что при осаде или бомбардировке должны приниматься все необходимые меры для того, чтобы в максимально возможной степени сохранить здания культурного, научного или благотворительного назначения (статья 17).

Однако такая защита во время войны приобрела весомый характер и стала соответствовать международному праву только после закрепленного на международных конференциях (1899 г. и 1907 г.) признания особого характера культурных ценностей и необходимости в их защите. Две Гаагские конвенции (вторая 1899 г. и четвертая 1907 г.) достигли этой цели благодаря общей кодификации законов сухопутной войны.

В частности, статьи 27 и 56 Положения, являющегося приложением к Конвенции (IV) о законах и обычаях сухопутной войны (1907 г.), предусматривают защиту культурных ценностей. Статья 27, включенная в раздел «О военных действиях», гласит: «При осадах и бомбардировках должны быть приняты все необходимые меры к тому, чтобы щадить, насколько возможно, храмы, здания, служащие целям науки, искусств и благотворительности, исторические памятники, госпитали и места, где собраны больные и раненые, под условием, чтобы таковые здания и места не служили одновременно военным целям. Осаждаемые обязаны обозначить эти здания и места особыми видимыми знаками, о которых осаждающие должны быть заранее поставлены в известность». В статье 56, включенной в раздел III об оккупированных территориях, предусмотрено следующее: «Собственность общин, учреждений церковных, благотворительных и образовательных, художественных и научных, хотя бы принадлежащих Государству, приравнивается к частной собственности. Всякий преднамеренный захват, истребление или повреждение подобных учреждений, исторических памятников, произведений художественных и научных воспрещаются и должны подлежать преследованию».

Аналогичным образом, статья 5 Гаагской конвенции (IX) 1907 г. о бомбардировании морскими силами во время войны гласит: «При бомбардировке морскими силами должны быть приняты начальником все необходимые меры к тому, чтобы щадить, насколько возможно, исторические памятники, храмы, здания, служащие целям науки, искусств и благотворительности, госпитали и места, где собраны больные или раненые, под условием, чтобы таковые здания и места не служили одновременно военным целям. Жители обязаны обозначить эти памятники, здания или сборные места видимыми знаками, которые будут состоять из больших твердых щитов прямоугольной формы, разделенных по одной из диагоналей на два треугольника, из коих верхний черного цвета, а нижний белого». Как и в статье 27 Положения Гаагской конвенции (IV) 1907 г., эта защита не является абсолютной, т.к. она ограничена оговоркой о военной необходимости. Кроме того, эта защита ограничивается еще и географически, распространяясь только на непосредственный театр боевых действий.

15 апреля 1935 г. в Вашингтоне был подписан Договор об охране художественных и научных учреждений и исторических памятников (Пакт Рериха). Статья 1 этого договора гласит: «Исторические памятники, музеи, научные, художественные, образовательные и культурные учреждения считаются нейтральными и как таковые пользуются уважением и покровительством воюющих сторон». Кроме того, эта статья требует оказывать такое же уважение сотрудникам вышеназванных учреждений как в мирное время, так и во время войны. В статье 2 уточняется, что нейтралитет, покровительство и уважение, которые должны быть предоставлены памятникам и учреждениям, признаются на всех территориях как объекты суверенитета каждого из подписавшихся и присоединившихся государств.

В 1946 г. значимость Положения, являющегося приложением к Гаагской конвенции (IV) 1907 г., была усилена Нюрнбергским международным военным трибуналом, который заявил, что эти нормы «признаны всеми цивилизованными нациями и рассматриваются как формулирующие законы и обычаи войны...». Тем самым предназначение Положения как источника международного обычного права, применимого, в принципе, к международному сообществу в целом, обрело признание.

После Второй мировой войны, причинившей культурному наследию беспрецедентный ущерб и разрушения, международное сообщество решило разработать международную конвенцию, чтобы упредить и по возможности предотвратить будущее разрушение незаменимых исторических и художественных ценностей. По инициативе Нидерландов на 4-й сессии Генеральной конференции ЮНЕСКО (Париж, 1949 г.) была принята резолюция 6.42.

Затем Секретариат проделал работу, результаты которой были представлены на 5-й сессии Генеральной конференции (Флоренция, 1950 г.), которая приняла резолюцию 4.44, разрешающую Генеральному директору «подготовить и представить государствам-членам проект международной конвенции о защите, в случае войны, памятников и других объектов, имеющих культурную ценность.». Эта резолюция была препровождена государствам-членам, а ответы их правительств были представлены на 6-й сессии Генеральной конференции (Париж, 1951 г.). Затем проект был доработан Международным советом по делам памятников, художественных и исторических объектов и археологических раскопок, после чего снова представлен правительствам и пересмотрен Секретариатом с учетом их замечаний. В результате окончательного рассмотрения Комитетом правительственных экспертов было составлено три отдельных документа (комментарий, проект конвенции и проект ее исполнительного регламента), которые были представлены на 7-й сессии Генеральной конференции (Париж, 1952 г.). По завершении работы этой сессии ЮНЕСКО согласилась на предложение Нидерландов принять Межправительственную конференцию в своей Штаб-квартире.

Конференция, которая проводилась в Гааге с 21 апреля по 14 мая 1954 г., завершилась принятием 14 мая 1954 г. Конвенции о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, ее Исполнительного регламента, Протокола к ней и трех резолюций.

Эта Конвенция является первым международным многосторонним договором универсального характера, который посвящен исключительно защите культурного наследия в случае вооруженного конфликта. Конвенция охватывает как движимые, так и недвижимые ценности, в том числе памятники архитектуры, искусства и истории, археологические месторасположения, произведения искусства, рукописи, книги, другие предметы художественного, исторического или археологического значения, а также научные коллекции всех видов.

Вместе с Конвенцией был принят Протокол, касающийся движимых культурных ценностей и сложных вопросов их реституции. Протокол запрещает вывоз таких ценностей с оккупированной территории и требует их возвращения на территорию того государства, с территории которого они были вывезены. Протокол запрещает удерживать эти ценности в качестве военных репараций, так как в нем специально оговаривается запрет на применение к культурным ценностям режима военных репараций, применимого к «обычной» собственности.

Акты варварства, совершенные в отношении культурного наследия в ходе многочисленных конфликтов, которые происходили в конце 1980-х - начале 1990-х годов, поставили перед международным сообществом новые сложные проблемы. Конфликты такого рода и их последствия лишь частично принимались во внимание в ходе переговоров по Конвенции в 1950-х годах. Современные конфликты нередко носят внутренний и этнический характер, и в силу этого они не подпадают под действие международного права, применимого к классическим межгосударственным военным конфликтам. В то же время такие конфликты зачастую наносят особенно серьезный урон культурному наследию. В конфликтах этого типа действия агрессора непосредственно и преднамеренно направлены против культуры и наследия этнической группы, ставшей объектом нападения, с явным намерением унизить эту группу, лишив ее тех ценностей, которыми отмечены ее история, культура и наследие.

В 1991 г. был начат процесс пересмотра Конвенции, который привел к проведению переговоров и принятию в марте 1999 г. в Гааге Второго протокола к Конвенции. Этот протокол укрепляет ряд положений Конвенции, касающихся охраны и уважения культурных ценностей и поведения в период военных действий. Кроме того, он вводит принципиально новую систему защиты культурных ценностей: усиленную защиту. Соответствующая культурная ценность должна отвечать трем условиям: объект должен иметь исключительное значение для человечества; охраняться благодаря принятию на национальном уровне надлежащих правовых и административных мер, признающих его исключительную культурную и историческую ценность и обеспечивающих защиту на самом высоком уровне; и не использоваться для военных целей или прикрытия военных объектов, что подкрепляется соответствующим заявлением. Также Второй протокол повышает эффективность защитных мер, так как непосредственно предусматривает преследование за совершение серьезных преступлений против культурных ценностей и условия наступления индивидуальной уголовной ответственности.

Второй протокол вступил в силу 9 марта 2004 г. для его первых 20 государств-участников. Тем самым был сделан еще один важный шаг в обеспечении международной защиты культурного наследия. С положением в области ратификации Гаагской конвенции 1954 г. и двух Протоколов к ней (1954 г. и 1999 г.) можно ознакомиться в Интернете по адресу: www.unesco.org/culture/en/armedconflict.

Наряду с этим Протокол привносит и институциональный элемент, учреждая Комитет по защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта. Комитет состоит из двенадцати государств-участников и обеспечивает осуществление Второго протокола. Первые выборы в состав Комитета состоялись на первом совещании Сторон Второго протокола (Штаб-квартира ЮНЕСКО, 26 октября 2005 г.). С нынешним составом Комитета можно ознакомиться в Интернете по адресу: www.unesco.org/culture/en/armedconflict.

Комитет разработал Руководящие принципы по осуществлению Второго протокола, которые были утверждены третьим совещанием Сторон Второго протокола (Штаб-квартира ЮНЕСКО, 23-24 ноября 2009 г.). Кроме того, он разработал руководящие принципы, касающиеся использования Фонда для защиты культурных ценностей в случае вооруженного конфликта, которые также были приняты третьим совещанием Сторон Второго протокола. В настоящее время этот Фонд открыт для получения пожертвований.

После вступления в силу обоих текстов руководящих принципов Комитет в ходе своего пятого совещания, состоявшегося в Штаб-квартире ЮНЕСКО (22-24 ноября 2010 г.), предоставил усиленную защиту трем культурным ценностям Кипра (Хирокития, Пафос (объекты I и II) и церкви с росписями в районе Троодос на Кипре); а также одной культурной ценности Италии (Кастель-дель-Монте), включив их в Список культурных ценностей, находящихся под усиленной защитой. Все эти четыре культурные ценности были ранее включены в Список всемирного наследия.

С конца 1960-х годов ряд государств, образовавшихся в результате деколонизации, заявили о необходимости установления нового международного порядка. Один из элементов этого порядка связан с укреплением международного гуманитарного права. Хотя Женевские конвенции от 12 августа 1949 г. являются одной из главных составляющих этого права, они оказались неэффективными в урегулировании некоторых новых видов вооруженных конфликтов, в особенности тех, которые происходили в период деколонизации. По этой причине на Женевской дипломатической конференции по вопросу о подтверждении и развитии международного гуманитарного права, применимого в период вооруженных конфликтов (Женева, 1974-1977 гг.), которую принимали власти Швейцарии, было сочтено целесообразным принять два дополнительных протокола к Женевским конвенциям 1949 г. (8 июня 1977 г.).