Административные процедуры и административные решения

Публичными административными процедурами в соответствии с Кодексом Таджикистана признается деятельность административных органов по подготовке и принятию административно-правовых актов, затрагивающих интересы неограниченного круга лиц. Порядок реализации административных процедур также предполагает проведение устных слушаний, принятие окончательного административного акта.

Значительное количество положений Кодекса посвящено исполнению административных актов, установлению прав и гарантий субъектов исполнительного производства. По общему правилу, административный акт обращается к исполнению принявшим его административным органом. Административный орган, ответственный за обращение к исполнeнию, обязан осуществлять предоставленные ему законом полномочия только в пределах, необходимых для обеспечения обращения к исполнению административного акта.

Безусловно, положительным элементом в Кодексе Таджикистана является наличие определенных норм, которых нет в законе нашей страны. К таким относятся: положения об участниках административных процедур, порядок осуществления представительства в административном суде. В Кодексе Таджикистана подробно регламентировано административное производство в суде, в нем также есть деление административных процедур на виды, что отсутствует в Законе об административных процедурах РК.

Российская Федерация. В настоящее время Россия находится на стадии принятия закона, регламентирующего порядок осуществления административных процедур. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 11 июня 2009 г. был отклонен последний проект Федерального Закона «Об административных процедурах» (далее - законопроект) [11].

Авторы законопроекта попытались создать универсальный акт, регулирующий порядок и условия рассмотрения и разрешения исполнительными органами власти заявлений граждан и организаций о предоставлении, удостоверении, регистрации или приостановлении (прекращении) определенных правомочий.

Законопроект состоит из 5 разделов, 16 глав и 91 статьи. Хотя фактически в нем и отсутствует деление на общую и особенную часть, по существу такое деление теоретически все же предполагается. Общей частью регламентируются основные начала законодательства об административных процедурах; предмет регулирования; субъекты этих отношений; общие условия рассмотрения административных дел, включающие положения о единоличном и коллегиальном рассмотрении дела; институты представительства, доказательств, административных расходов и процедурных сроков.

Особенная часть проекта регламентирует порядок рассмотрения и разрешения административных дел, который состоит из следующих стадий:

1) рассмотрение административного дела (подача заявления о рассмотрении административного дела, подготовка административного дела к рассмотрению в административном заседании, непосредственное рассмотрение в административном заседании, принятие решения);

2) обжалование и пересмотр решения по административному делу (условия и порядок обжалования решения, подача административной жалобы, ее рассмотрение);

3) исполнение решения по административному делу.

Законодатель достаточно полно прописал процессуальное положение субъектов административных процедур или лиц, участвующих в осуществлении административной процедуры. Сторонами в административной процедуре выступают, с одной стороны, заявитель, а с другой - администрация, являющаяся органом исполнительной власти, а также орган местного самоуправления, в случаях, прямо определенных законом. Отличительной особенностью правового статуса заявителя является его заинтересованность в принятии (непринятии) конкретного административного акта или в совершении (несовершении) конкретных действий органом исполнительной власти.

Заявителем в административной процедуре может выступать:

* физическое лицо - гражданин РФ, гражданин иностранного государства (поданный иностранного монарха), лицо без гражданства;

* юридическое лицо - любая организация, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, и их объединения, в том числе общественные объединения;

* общественное объединение, не являющееся юридическим лицом;

* совокупность физических лиц временного характера (без организации юридического лица);

* местное самоуправление в лице как органов, так и собственно населения.

Заявителям предоставляется право лично осуществлять свои права и обязанности в рамках административной процедуры, а также при помощи института представителей. В качестве администрации в административной процедуре может выступать:

1) федеральный орган исполнительной власти, иной государственный орган федерального уровня;

2) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, государственный орган субъектного уровня;

3) исполнительный орган местного самоуправления;

4) иные публичные организации, которым в установленном законом порядке переданы властные полномочия в сфере управления;

5) государственные служащие федеральной государственной службы;

6) государственные служащие государственной службы субъектов Российской Федерации;

7) муниципальные служащие.

Основным признаком администрации в административной процедуре является наделение ее полномочиями по осуществлению государственной власти в сфере управления. К их числу можно, например, отнести полномочия по выдаче разрешений на занятие тем или иным видом предпринимательской деятельности, разрешений на строительство и перепланировку жилых домов и т.д., то есть на любые административные акты и действия (бездействие), непосредственно затрагивающие права, свободы и интересы человека.

Законопроектом в ст. 9 закрепляется единоличный порядок реализации административной процедуры (особенно на первой стадии) и коллегиальный. Коллегиальный порядок применяется, если это прямо предусмотрено Федеральным законом или иными актами законодательства, а также по заявлению заинтересованного лица. Коллегиальная форма осуществления административной процедуры является предпочтительной в вышестоящей администрации, а также когда принимаются решения по административным делам, имеющим сложную или особо сложную категорию.

Предусмотренный законопроектом порядок рассмотрения административного дела в административном заседании, в рамках которого проходит открытое рассмотрение заявления, оцениваются все обстоятельства и доказательства, выносится и объявляется мотивированное решение, очень похож на порядок рассмотрения гражданского дела в суде. Внесение в законопроект способа рассмотрения административного дела, технически схожего с порядком рассмотрения дела в исковом производстве, благоприятно для граждан и организаций, так как у них есть возможность непосредственного участия. Вместе с тем, гражданину или организации предоставляется право отказаться от достаточно сложной процедуры, если его заявление не требует особо тщательного изучения.

Принятие указанного законопроекта потребовало бы внесения изменений и дополнений в целый ряд законодательных и подзаконных нормативных правовых актов. Поэтому в последней статье законопроекта предусмотрено, что эти акты впредь до приведения их в соответствие будут применяться только в части, не противоречащей настоящему закону.

Республика Грузия. В Грузии административное производство регулируется общим административным кодексом Грузии, принятым 25 июня 1999 г. далее - Кодекс Грузии [12]. Так же, как в других странах СНГ, данный нормативный акт определяет порядок издания и исполнения административно-правовых актов, рассмотрение административных жалоб и заявлений во внесудебном порядке. В Кодексе Грузии в пп. г) п. 2 ст. 3 специально оговаривается, что действие этого кодекса не распространяется в том числе и на органы судебной власти Грузии.

Кодексом Грузии предусматриваются достаточно общие принципы, такие как равенство всех перед законом, гласность, беспристрастное разрешение дела, конфиденциальность, право обращения в административный орган и другие. На законодательном уровне, как и в Республике Таджикистан, закреплены виды административных производств в зависимости от уровня сложности, к которым относятся:

* простое административное производство;

* формальное административное производство;

* публичное административное производство.

Одна из особенностей Кодекса Грузии - это закрепление положений о свободе информации, имеющих более обширный круг применения. Этому посвящена III глава Кодекса Грузии, которая включает порядок, пределы предоставления, опубликования, обработки публичной, персональной, а также засекреченной информации. Безусловно, положительным является наличие такого понятия, как административная сделка. В главе V содержится положение об административном договоре, о порядке его заключения, форме, требованиях к нему, а также определен порядок изменения административного договора.

Также в Кодексе Грузии достаточно полно регламентирован институт представительства. Помимо права выступать в отношениях с административными органами, а также пользоваться помощью защитника, в некоторых случаях наличие представителя обязательно. К примеру, в соответствии со ст. 88 Кодекса Грузии участвующая в административном производстве заинтересованная сторона, не имеющая в Грузии постоянного местожительства или зарегистрированная без указания адреса, обязана в трехдневный срок после требования административного органа назначить представителем зарегистрированное в Грузии по определенному адресу дееспособное лицо, которому отправляются все предназначенные ей документы. Данная мера вызвана обязанностью административного органа направлять представителю все предназначенные заинтересованной стороне документы. Естественно для отправки документов необходимо знать местонахождение (место прописки) лица в установленном законом порядке.

Детально регламентирован порядок издания административно правового акта, форма и реквизиты, порядок его вступления в силу и исполнения, включая также принуждение и обеспечение исполнения штрафом.

В главе ХIII Кодекса Грузии описывается порядок административного производства в связи с административной жалобой. Установленный срок подачи жалобы - месяц. Порядок рассмотрения жалобы происходит путем применения положений о простом административном производстве. Однако имеются нормы, которые не допускают участия должностного лица, издавшего обжалуемый административный акт, в рассмотрении административной жалобы. Также регламентированы порядок проведения устного слушания, порядок разрешения дела без устного слушания, ответственность административных органов.

Азербайджанская Республика. В Азербайджанской Республике 21 октября 2005 г. принят Закон об административном производстве (далее - Закон Азербайджана) [13]. Вступление его в силу откладывалось до 1 января 2011 г. Происходило это по двум причинам - из-за отсутствия процессуального кодекса и специализированных в данной сфере судов. На сегодняшний день обе эти проблемы решены. Ранее был принят Административно-процессуальный

кодекс, чуть позже были созданы специализированные суды и осуществлена подготовка судей. После распада Советского Союза в Азербайджане была проведена работа по построению правового государства и гражданского общества, осуществлены различного рода реформы. Такие преобразования коснулись и сферы административного производства, а именно в 2005 г. был принят вышеуказанный закон.

Закон Азербайджана устанавливает права граждан перед административными органами и определяет соответствующие обязанности административных органов. Это имеет важное значение по той причине, что в отличие от гражданского права, в отношениях гражданин - орган государственной власти правовой статус субъектов не является равным. В такого рода отношениях административный орган занимает более высокое положение и поэтому нормативно-правовые акты в этой сфере в большей степени преследуют цель достижения равновесия в неравных взаимоотношениях субъектов. В то же время одним из принципиальных условий построения правового государства является тесная привязка к закону государственных органов, деятельность которых должна осуществляться строго в соответствии с буквой закона. Это единственный путь, позволяющий предотвратить произвол административных органов.

В Законе Азербайджана предусмотрен раздел, регламентирующий aадминистративное производство, а также административное производство в коллегиальном административном органе. Раздел шестой предусматривает формы административного акта, общие требования к административному акту, извещение о его принятии, юридическую силу административного акта, случаи признания недействительным и отмены акта.

Подробно регламентирована процедура обжалования и исполнения административного акта.

Помимо прочего Законом Азербайджана предусмотрен ряд принципов, не характерных для законодательства Республики Казахстан. Например, принцип охраны права доверия. Заключается он в том, что доверие физических и юридических лиц в административной практике административных органов охраняется законом.

Кроме того, административный орган обязан действовать в соответствии с существующей административной практикой, а обещания и заявления административных органов признаются действенной гарантией и составляют основу права доверия, но только если они сделаны в письменной форме. Таkже интерес вызывают и такие принципы, как принцип соразмерности вмешательства в правовое положение юридических и физических лиц, принцип охвата большим меньшего, в соответствии с которым административный орган не может требовать от физических и юридических лиц совершения каких-либо действий, охваченных по смыслу ранее совершенными ими действиями, и презумпция истинности, согласно которой все доводы и доказательства считаются истинными до тех пор, пока их несоответствие истине не будет доказано. Безусловно, также плюсом является то, что в законе подробнейшим образом регламентирован порядок административного обжалования.

Еще одним полезным элементом в законе является положение о взаимной правовой помощи административных органов, закрепленноmу в ст. 5-8 Закона Азербайджана. Известно, что на практике взаимоотношения административных органов по вопросам документации и предоставления необходимых данных оставляют желать лучшего. В Законе Азербайджана регламентирована обязанность административных органов оказывать друг другу правовую помощь. Также предусмотрены случаи, при которых в такой помощи может быть отказано.

Республика Армения. В Республике Армения действует принятый 18 февраля 2004 г. Закон об основах административной деятельности и административном производстве (далее - Закон Армении) [14], который закрепляет основы регулирования отношений между административными органами и физическими и юридическими лицами, связанные с принятием административных актов, обжалованием этих актов, а также действий и бездействия административных органов, исполнением административного акта, расходами, возмещением вреда, причиненного административной деятельностью.

Особенностями данного закона является разделение стадий административного производства на стадию возбуждения и текущую стадии.

В общем, Закон Армении достаточно четко повторяет уже представленные структуры законодательных актов. Закон Армении также содержит разделы, предусматривающие производство по жалобе, производство по принудительному исполнению административного акта, исполнение денежных требований, административные расходы, ответственность за вред, причиненный административной деятельностью и особые правила ответственности, включая ответственность за вред, причиненный правомерной деятельностью, ответственность вследствие принятия неправомерного акта и ответственность в случае необоснованного обогащения.

Закон Армении во многом повторяет Закон Азербайджанской Республики об административном производстве. В частности, практически совпадают принципы. Однако в описываемом законе присутствуют главы, регламентирующие порядок определения подведомственности административных дел, стадии возбуждения административного производства, основания и порядок признания административного акта ничтожным. Отдельный раздел - производство по принудительному исполнению административного акта.

Положительной чертой Закона Армении является раздел, описывающий основания и порядок наложения ответственности за вред, причиненный административными органами вследствие административной деятельности. Согласно данному разделу, административные органы должны в случае причинения вреда своей деятельностью либо устранить последствия, вызванные этой деятельностью, либо возместить вред в денежном эквиваленте. Таким образом, Законом Армении предусмотрены обстоятельства, в силу которых административные органы будут ответственны за определенные действия, могущие повлечь причинение вреда физическим и юридическим лицам.

Республика Беларусь. В Республике Беларусь действует Закон от 28 октября 2008 г. Об основах административных процедур (далее - Закон Белоруссии) [15]. В нем указаны отношения, на которые распространяется действие Закона Белоруссии, а именно на отношения, возникающие при осуществлении административных процедур, за исключением:

1) отношений, регулируемых законодательством о конституционном судопроизводстве, гражданским процессуальным, хозяйственным процессуальным, уголовно-процессуальным законодательством, законодательством, определяющим порядок административного процесса, законодательством об оперативно-розыскной деятельности;

2) отношений, регулируемых законодательством об избирательной системе и референдуме, о порядке реализации права законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь;

3) отношений, регулируемых гражданским законодательством, в части договорных и иных обязательств, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами;

4) отношений, регулируемых банковским, налоговым, таможенным законодательством, законодательством об экономической несостоятельности (банкротстве), кроме случаев, предусмотренных законодательными актами;

5) организации и проведения проверок (ревизий) финансово-хозяйственной деятельности (в том числе налоговых проверок);

6) совершения нотариальных действий, исполнения судебных постановлений;

7) отношений, связанных с назначением пенсий; трудовых и связанных с ними отношений, поступления, прохождения и прекращения государственной и воинской службы, службы в органах внутренних дел, органах и подразделениях по чрезвычайным ситуациям, органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, кроме случаев, предусмотренных законодательными актами;

8) отношений, связанных с оказанием индивидуальной государственной поддержки юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, предоставлением гражданам льгот по таможенным платежам и налогам;

9) отношений, связанных с государственными закупками, а также предоставлением прав, имущества и (или) услуг, осуществляемым посредством проведения конкурсов или аукционов;

10) отношений, связанных с предоставлением юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям денежных средств из республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов.

Закон Белоруссии состоит из пяти разделов. Первый включает в себя общие положения: принципы осуществления административных процедур, представительство, права и обязанности заинтересованных лиц, компетенция уполномоченных органов, сроки при осуществлении административных процедур, плата, взимаемая при осуществлении административных процедур и др. Раздел II регламентирует порядок рассмотрения заявления заинтересованного лица. Подробно описываются процедура подачи заявления, его содержание, документы, которые необходимо приложить к заявлению, а также регистрацию и отказ в принятии заявления. Действия работников уполномоченных органов при рассмотрении заявления заинтересованного лица описываются одной статьей. В этом же разделе описывается форма, виды административных решений и порядок их обжалования.

Положение ст. 8 Закона Белоруссии о представительстве в административной процедуре, безусловно, является положительным результатом нормотворческой деятельности законодательного органа. В законодательстве Казахстана, к сожалению, такое положение отсутствует.

Представителями заинтересованного лица в соответствии с Законом Белоруссии могут быть граждане, обладающие гражданской дееспособностью в полном объеме, либо юридические лица. Представители заинтересованного лица осуществляют свои полномочия на основании акта законодательства, либо акта уполномоченного на то государственного органа, либо учредительных документов, либо доверенности, оформленной в порядке, установленном законодательством. В остальном Закон Белоруссии по структуре похож на законодательные акты других государств бывшего СССР.

В завершение анализа административно-процедурного законодательства стран бывшего СССР можно сказать, что некоторые нормы законов и кодексов практически повторяют друг друга. Схожие черты имеются у законов Республики Армении, Азербайджанской Республики, Республики Беларусь.

Однако закон Республики Казахстан значительно отличается от законов других стран СНГ. Основная масса законов об административных процедурах направлена на урегулирование отношений, связанных с обращениями граждан в государственные органы, порядка рассмотрения таких обращений, тогда как в Казахстане порядок обращений регулируется отдельным законом, а Закон об административных процедурах направлен на регламентацию общих принципов и положений административных процедур. По итогам анализа первой группы стран можно сделать вывод о том, что есть достаточное количество норм, которые можно позаимствовать из законов других государств и включить в законы нашей республики.

административный процедура правовой казахстан

1.3 Административные процедуры в странах Европы

Административно-правовые системы стран Европы сочетают общие тенденции развития современной правовой системы в целом, а также особенности исторического развития отдельных стран. В большинстве стран Европы применяется романо-германская система права, или, как ее еще называют, континентальная. Административное право стран континентальной системы представляет собой совокупность правовых норм, которые регламентируют, прежде всего, организацию системы государственного управления, их взаимоотношения, внутреннюю структуру и правовой статус. Кроме того, административно-правовые нормы регулируют отношения между административными учреждениями и отдельными гражданами. Республика Казахстана также относится к системе континентального права.

Поэтому именно изучение законодательства европейских стран наиболее актуально сейчас для Казахстана. Это позволит проследить особенности исторических преобразований в государственном управлении рассматриваемых стран, законодательного процесса, а также формирования и регламентации административных процедур. Изученный материал может служить основой для совершенствования процедурного законодательства нашей республики.

Федеративная Республика Германия. Германия регламентировала административные процедуры еще в 1976 г., приняв Закон об административном производстве 1976 г. (далее - Закон Германии) [16]. Этот закон стал огромным прорывом на пути становления административно-процедурного законодательства Германии. В соответствии с вышеназванным законом административное производство - это имеющая внешние последствия деятельность административных органов, которая направлена на проверку условий, подготовку и издание административного акта либо на заключение публично-правового договора; административное производство включает издание административного акта либо заключение публично-правового договора.

Важным положением является закрепленная Законом Германии обязанность административных органов оказывать ведомственную помощь друг другу. При выборе органа, который может оказать такую помощь, обращаться следует к низшей инстанции той отрасли управления, в которую входит обращающийся за помощью орган. Также данным законом регламентирован порядок осуществления электронного документооборота. Подробно регламентировано само административное производство.

Участниками административного производства могут быть:

* заявитель и ответчик по заявлению;

* те, кому административный орган намерен направить либо направил административный акт;

* те, с кем административный орган намерен заключить либо заключил публично-правовой договор;

* те, кто привлечен административным органом к производству.

Предусмотрено Законом Германии и участие представителя. В делах опеки участие представителя осуществляется по инициативе административного органа.

Не могут участвовать в производстве от имени административного органа:

* тот, кто является участником производства;

* родственник участника производства;

* тот, кто представляет участника производства в силу закона либо доверенности в целом или в этом административном производстве;

* родственник лица, представляющего участника в этом административном производстве;

* тот, кто состоит на оплачиваемой службе участника производства либо является его членом правления, наблюдательного совета или иного подобного орган;

* тот, кто представил экспертное заключение по соответствующему делу не в служебном порядке либо привлечен к содействию иным образом.

Административным актом в соответствии с Законом Германии является любое распоряжение, решение или иное властное действие административного органа, направленное на урегулирование единичного случая в области публичного права и имеющие прямые правовые последствия внешнего характера. Административный акт должен быть достаточно определенным по содержанию. Он может быть издан в письменной, электронной или устной форме.

Также выделены особые виды производств: формальное и производство по утверждению планов. Устное разбирательство в соответствии с данным законом не является публичным. В нем могут участвовать представители органов надзора и лица, которые стажируются в административном органе. Иные лица могут присутствовать на заседании с разрешения руководителя разбирательства, если участники производства не имеют возражений. Часть 4 Закона Германии регулирует отношения в рамках публично-правового договора. Заключается такой договор в письменной форме.

Правоотношение в области публичного права может быть обосновано, изменено либо прекращено по договору. Подробно регламентирован порядок оспаривания административных актов. В отношении формального оспаривания административного акта применяется закон об административно-судебном процессе и принятые в его исполнение правила, а в других случаях применяются положения Закона Германии. Если возражение удовлетворено, то субъект права, административный орган которого издал оспоренный административный акт, обязан возместить лицу, заявившему возражения, все расходы, необходимые для целесообразного осуществления правового требования или правовой защиты.

Таким образом, при рассмотрении первой же страны Европы видны отличия закона одной из европейских стран от норм законодательств стран бывшего СССР. В Законе ФРГ предусмотрены совершенно иные виды процедур и порядок проведения процесса, чем в законах стран постсоветского пространства.

Австрийская Республика. Законодательным актом Австрийской Республики в сфере административных процедур является - Общий акт об административных процедурах 1991 г. (далее - Акт Австрии) [17]. Начинается настоящий акт разделом 1, который регламентирует юрисдикцию органов власти. Локальные административные органы власти (органы федеральной полиции) считаются первой инстанцией по делам, касающимся федеральной администрации. Если нормы и регулирующие положения Акта Австрии не содержат иных указаний, то территориальная юрисдикция определяется в зависимости от определенных условий.

Например, по делам в отношении объектов недвижимого имущества - от местонахождения данного имущества; по делам в отношении ведения бизнеса либо осуществления любого другого постоянного вида деятельности от места ведения бизнеса либо осуществления данного вида деятельности; по иным делам - прежде всего от места постоянного проживания вовлеченных сторон, от последнего места постоянного проживания или места последнего пребывания в этой стране. Регламентируется Актом Австрии и так называемая пристрастность административных органов, то есть перечислены случаи, когда административные чиновники должны воздержаться от участия в разрешении следующих дел, назначив вместо себя замену. Это такие случаи как дела, в которые вовлечены лично сам чиновник, его(ее) супруг(-а), родственники супруга и другие родственники, дела приемных родителей либо приемных детей, опекунов либо лиц, находящихся под их опекой, дела, по которым они были либо все еще являются назначенными представителями одной из сторон, и другие.

Также есть глава, предусматривающая участие представителей. Когда личного присутствия четко не требуется, вовлеченные стороны и их юридические представители могут быть представлены физическими лицами, обладающими полной юридической правоспособностью, юридическими лицами, единоличными владениями и партнерствами в рамках торгового права либо партнерствами, зарегистрированными в рамках гражданского права. Представители должны предоставить доказательства своих полномочий в виде письменной доверенности от имени соответствующего лица либо компании. В присутствии представителя органа власти такая доверенность может быть также выдана устно; это может быть зафиксировано в меморандуме. Сущность и рамки компетенции представительских полномочий определяются условиями доверенности, любые основания в этой связи должны разрешаться в соответствии с положениями гражданского права.

Предусмотрено в Акте Австрии такое понятие, как меморандумы (памятные записки). Информация, полученная ex officio (по служебной обязанности), и информация, полученная органом власти по телефону, и, кроме того, личные инструкции, запросы и указания, не зафиксированные в письменной форме, и, наконец, факты, важные лишь для собственных целей органа власти, должны, если иное не оговорено, в случае необходимости быть изложены в форме меморандума. Содержание меморандума должно быть заверено ответственным чиновником путем проставления даты и подписи.

Изучение материалов дела начинается с того, что орган власти предоставляет сторонам право изучить материалы дела или часть материалов, касающихся их дела. Сторонам разрешено снимать собственные копии и получать копии, сделанные за их счет, в зависимости от доступных технических возможностей. В зависимости от доступных технических возможностей, при изучении материалов дела может быть также предоставлен доступ к файлам электронной обработки данных.

Всем сторонам, вовлеченным в рассмотрение конкретного дела, должен быть в равной степени предоставлен доступ к его материалам. Важным и, безусловно, положительным является законодательная регламентация способов доступа к информации слепых и лиц с серьезно поврежденным зрением. Так, для слепых и лиц с серьезно поврежденным зрением, у которых нет представителя, согласно их запросу, орган власти должен обеспечить зачитывание содержания материалов дела либо части материалов дела, либо это содержание должно быть доведено до их сведения другим подходящим образом, в зависимости от наличия технического оборудования.

Вручение решения в Австрии регулируется отдельным документом - Актом о вручении документов. Также предусмотрены административные взыскания и штрафы за неправомерное поведение в процессе рассмотрения дела. Апелляция на административные штрафы и штрафы, наложенные за неправомерное поведение, может быть подана в независимую административную апелляционную комиссию. Такая процедура не применяется в отношении дел, входящих в сферу собственной деятельности муниципалитета. Решение принимает один из членов независимой административной апелляционной комиссии в единоличном порядке.

Часть вторая Акта Австрии - процедуры расследования. Целью процедуры расследования является выяснение подлинности фактов, касающихся разбирательства административного дела, а также предоставления сторонам возможности отстоять свои права и законные интересы.

Как только дело подготовлено к принятию решения по нему, орган власти может объявить процедуру расследования завершенной. Новые факты и доказательства должны приниматься во внимание органом власти лишь в тех случаях, когда они сами по себе либо в сочетании с результатом остальной части процедуры могли бы привести к принятию другого решения по делу. Все известные вовлеченные лица, а также все необходимые свидетели и эксперты должны быть вызваны на устные слушания и, если такие слушания включают юридический осмотр (judicial inspection), то рекомендуется проводить их на месте, либо в помещении органа власти, либо в таком месте, в отношении которого есть основания считать наиболее подходящим в соответствии с ситуацией.

При выборе места для проведения слушания, следует обратить внимание на его доступность для лиц с ограниченными физическими возможностями, которые не должны при этом сталкиваться с какой-либо опасностью либо оказываться вынужденными прибегнуть к помощи третьих лиц, если только слушание не включает юридического осмотра помещений.

При назначении устных слушаний вовлеченные лица должны быть уведомлены лично. Крупномасштабное разбирательство производится в случаях, если существует вероятность того, что в каком-либо административном деле или объединенных административных делах количество вовлеченных лиц превысит 100 человек. При вынесении постановлений установлен определенный порядок. Любое постановление должно быть четко названо таковым, а в его тексте должны содержаться решение и информация о возможности апелляции. Если точка зрения стороны не была принята полностью органом, рассматривающим дело, или решения были приняты им на основании возражений или заявлений вовлеченных лиц, то причины этого должны быть отмечены в постановлении.

Что касается апелляции, то право на ее подачу и другие средства защиты права (репрезентация) регулируются административными правилами и регулирующими нормами, если иное не предусмотрено положениями соответствующего федерального акта для особых случаев. Не могут подаваться отдельные апелляции по процедурным распоряжениям. Такие распоряжения могут быть обжалованы лишь в рамках апелляции по постановлению, вынесенному в качестве решения по делу. В апелляции должно быть указано, какое именно постановление оспаривается, а также содержаться апелляционное ходатайство с указанием причин. Сторона утрачивает право на подачу апелляции, если она явно отказалась от права на апелляцию после получения или оглашения постановления. Апелляция должна быть подана стороной на протяжении двухнедельного срока органу власти, издавшему постановление первой инстанции. Отсчет времени срока для каждой стороны начинается с момента получения ею письменной копии постановления, а в случае устного оглашения - одновременно с ним. Своевременно поданные апелляции влекут за собой приостановку выполнения постановления органа власти.

Также предусмотрены такие положения, как возобновление разбирательства, восстановление в прежнем юридическом положении, кроме того, предусмотрена глава, регламентирующая расходы, порядок исполнения решений и вступление в законную силу.

Швейцарская Конфедерация. В Швейцарии процедуры издания, изменения и отмены распоряжений административных органов регулируются Федеральным законом об административных процедурах от 20 декабря 1968 г. (далее - Закон Швейцарии) [17]. В отдельных субъектах конфедерации (кантонах) действуют собственные законодательные акты. Например, в кантоне Базель-Ланд действует вступивший в силу 1 января 1989 г. Закон об административных процедурах (далее - Закон Базель-Ланда)19. Эти законы во многом повторяют друг друга.

Закон Швейцарии регламентирует процессуальные процедуры для издания, изменения и отмены распоряжений административных учреждений. Такой же предмет регулирования предусмотрен и Законом Базель-Ланда.

Под органами власти в Законе Швейцарии понимаются:

* Бундесрат, его департаменты, федеральная канцелярия, предприятия, учреждения и иные федеральные ведомства;

* федеральные суды для рассмотрения и обжалования распоряжений в первой инстанции;

* автономные федеральные учреждения или предприятия;

* федеральные комиссии;

* иные органы вне федеральной системы управления, если они принимают распоряжения в рамках переданных им публично-правовых функций.

Под распоряжением в рассматриваемых законах понимаются распоряжения учреждений в конкретном деле, опирающиеся на публичное право, предметом которых являются: обоснование, изменение и прекращение прав или обязанностей; установление наличия, отсутствия или объема прав или обязанностей; отклонение ходатайств об обосновании, изменении, прекращении или установлении наличия прав или обязанностей или отказ в рассмотрении таких ходатайств.

Под распоряжениями в Законе Швейцарии понимаются также исполнительные распоряжения, промежуточные распоряжения, решения по протесту, решения по жалобе, решения в рамках процесса возобновленного рассмотрения дела или ревизии и разъяснение [18]. Сторонами в процессе могут быть:

* лица, чьи права и обязанности затрагивает распоряжение;

* другие лица, организации или учреждения, если они воспользовались одним из имеющихся у них средств правовой защиты или если они по заявлению или официально привлечены к делу учреждением, издавшим распоряжение.

Позитивные административные процедуры инициируются как гражданами, так и компетентным органом власти. В отношении определения предмета процедуры заявители поставлены в жесткие рамки. В соответствии с принципом законности, орган администрации может предписать только то, что предусмотрено законодательством. Перед изданием распоряжения oрган администрации обязан проверить свою компетенцию и в случае негативного ответа передать заявление в компетентную инстанцию.

Статус стороны в швейцарских административных процедурах получают все адресаты решения органа власти. Таковой является сторона, интересы которой затрагиваются принятым административным актом и у которой есть предусмотренное законом право на обжалование, пересмотр и отмену данного решения. Статус участника процесса должен быть также представлен и тем лицам, интересы которых могут быть ущемлены в результате принятого решения, что выясняется уже в процессе принятия решения.

Стороны административных процедур могут на любом этапе процесса воспользоваться юридической помощью и, если не требуется персональное присутствие, действовать через представителя. Распоряжение должно иметь четкое обозначение того, что оно является распоряжением, и содержать обоснование и разъяснение права обжалования и порядка подачи жалобы. Распоряжения доводятся до сведения сторон или их адвокатов в письменном виде, а также опубликовываются в кантональном ведомственном листке. Учреждение может не давать обоснование и разъяснение, если распоряжение полностью отвечает требованиям всех сторон.

В Законе Швейцарии предусмотрено, что административный орган доводит распоряжение до сведения стороны на том официальном языке, на котором сторона обращалась или могла бы обратиться в административный орган. Жалоба может быть подана в случае превышения пределов или злоупотребления свободой усмотрения, либо неверного или неполного установления обстоятельств дела [19].

Из анализа законодательства Швейцарии видно, что законами очень подробно регламентирован весь административный процесс, вплоть до стадий процесса и судебных издержек. Предусмотрены также и случаи возобновления процесса, пересмотра в порядке надзора и случаи взыскания денежных средств с самих учреждений.

Греческая Республика. Административные процедуры в Греции регулируются кодексом об административной процедуре, утвержденным Законом №2690 от 9 марта 1999 г. (далее - Кодекс Греции) [20]. Положения данного кодекса регулируют деятельность органов государственного и местного управления и других субъектов публичного права.

Кодекс Греции состоит всего из 33 статей. В ст. 2 указанного кодекса закреплено, что органы управления обязаны осуществлять требуемые от них должностные действия не позднее установленных соответствующими положениями сроков либо в иных случаях - в течение разумного промежутка времени. Основанием для совершения административного действия является обращение заинтересованной стороны, если иное не установлено соответствующими положениями законодательства. Заинтересованная сторона вправе отозвать обращение до начала совершения административного действия без каких-либо последствий, если противоположное не установлено специальными инструкциями. Аннулирование обращения не допускается. Для удобства сторон, обращения оформляются на бланках, которые должны предоставляться органом управления по всем вопросам, находящимся в его компетенции. На бланках указаны условия, установленные законодательством для вынесения положительного решения по обращению, ссылки на соответствующие законодательные акты, список документов для предоставления заинтересованной стороной, а также сроки вынесения решения по обращению. Если заинтересованная сторона заявляет, что не умеет писать, обращение составляется со слов заявителя уполномоченным на это государственным служащим.

Порядок рассмотрения обращений граждан регулируется ст. 4. В законе предусмотрено положение о том, что любая заинтересованная сторона имеет право доступа к административным документам на основании письменного заявления. К административным документам относятся документы, составленные государственными службами: отчеты, исследования, протоколы, статистические данные, официальные ответы, суждения и постановления. Административным слушаниям посвящена ст. 6.

Приглашение на слушания по делу оформляется в письменной форме с указанием места, даты и времени проведения и оснований для возможного применения административных мер. Приглашение направляется заинтересованной стороне не позднее пяти полных дней до назначенной даты слушаний. Заинтересованная сторона имеет право на ознакомление с имеющимися против нее свидетельствами и уликами и на представление свидетельств, опровергающих ее вину.

Соблюдение данного требования и рассмотрение представленных заинтересованной стороной свидетельств в свою пользу должны быть отражены в обосновании принимаемых административных мер. Принятые решения должны быть исполнены в течение разумного срока с момента проведения слушаний с участием заинтересованной стороны.

В законе также указан порядок формирования и деятельности коллегиальных административных органов. Часть 3 Кодекса Греции предусматривает нормы, регулирующие содержание, обоснование, публикацию и отмену административного акта. Интересно, что текст административного акта должен быть доставлен всем лицам, которых он касается. Допускается использование любого подходящего способа доставки за исключением случаев, установленных законодательством.

В Кодексе Греции есть понятие административного контракта, однако, сказано о нем очень мало. Административные контракты подлежат оформлению в письменном виде, если иное не установлено законом. Условия и подтверждение заключения контракта могут оформляться отдельными документами. Часть 5 Кодекса Греции регламентирует административное обжалование в вышестоящие инстанции и порядок апелляционного обжалования. Заканчивается рассматриваемый кодекс, как и многие другие, заключительными положениями о вступлении в силу нормативных актов и др.

Королевство Швеция. Закон об административной процедуре появился в Швеции в 1986 г. (далее - Закон Швеции)[21].Этот закон применяется для рассмотрения дел административными органами и в области административного правоприменения в судах. Положения некоторых статей, например 4-6, также относятся к вопросам, связанным с другими видами административной деятельности в этих органах. В ст. 22а содержатся положения, касающиеся апелляционных жалоб, и требования о разрешении на подачу жалобы в апелляционный суд по рассмотрению жалоб на решение административного органа.

Также предусмотрена регламентация обязанностей государственных органов. Административные органы принимают людей и отвечают на их телефонные звонки. При выделении для этого определенных приемных часов население должно быть соответствующим образом информировано. Любой орган должен быть открыт не менее двух часов в течение обычного рабочего дня с понедельника по пятницу для приема и регистрации официальных документов, а также приема заявок на изготовление официальных документов по своему профилю.

Закон Швеции в ст. 7 предусматривает, что разбирательство каждого вопроса, одной из сторон которого является какое-либо лицо, должно проходить как можно проще, быстрее и с наименьшими затратами, не подвергая при этом риску обеспечение правового режима. При рассмотрении вопросов соответствующему органу предоставляется возможность получения информации от других органов и ознакомления с их точкой зрения, если в этом возникнет необходимость. Объяснения со стороны органа должны быть доступными и понятными. Орган должен также облегчать разбирательство для людей, с которыми он имеет дело, и другими способами.

При рассмотрении дела причинами, по которым лицу, уполномоченному рассматривать дело, заявляется отвод, когда дело касается его самого или его супруги, родителей, детей, братьев или сестер или других лиц, находящихся с ним в близком родстве, или когда ему или лицу, находящемуся с ним в близком родстве, исход дела может принести необычайную выгоду или вред; когда лицо выступало по существенному пункту дела в качестве представителя какого-либо лица или оказывало ему содействие в платеже и др. Когда решение по делу должно приниматься несколькими лицами в отсутствие согласия между ними, председатель представляет различные переданные ему предложения по решению. Каждое предложение представляется таким образом, чтобы ответом на него могло быть «да» или нет». После получения ответа участников в вынесении решения на эти предложения, председатель оглашает принятое, по его мнению, решение.

В вопросах, касающихся осуществления государственной власти в отношении какого-либо лица, каждый участник заключительной стадии рассмотрения дела обязан также принимать участие в вынесении решения. Однако никто не обязан голосовать за более чем одно предложение. Председатель всегда обязан голосовать, если это необходимо для кворума. Пересмотр производится в случае, если орган в силу новых обстоятельств или по какой-то иной причине сочтет, что принятое им в качестве первой инстанции решение является явно ошибочным, он должен исправить решение при условии, что это может быть сделано оперативно, просто и без ущерба для какой-то стороны - частного лица. Это также является его обязанностью в случае обжалования решения, если заявитель не требует, чтобы решение было отложено до момента поступления другого распоряжения (запрещение).

Подобное требование не является обязательным, если орган направил документы по делу в вышестоящую инстанцию или если есть иные особые причины против изменения органом принятого решения. Любой заявитель, истец по апелляции и другая сторона должны быть проинформированы о содержании решения, посредством которого орган выносит определение по делу, если оно касается осуществления государственной власти в отношении какого-либо лица. Однако нет необходимости уведомлять эту сторону, если отсутствие необходимости в этом является очевидным. Если решение наносит ущерб чьим-то интересам и может быть обжаловано, их следует информировать о порядке подачи апелляционной жалобы. Апелляционная жалоба по решению органа теряет силу в случае, если орган сам вносит изменения в решение соответственно просьбе заявителя.

Финляндская Республика. В Финляндии действует Акт об административных процедурах Финляндии, вступивший в силу 1 января 2004 г. (далее - Акт Финляндии). Целью данного акта является достижение, укрепление и развитие качественной администрации, а также доступа к правосудию по административным вопросам. Помимо этого, целью Акта Финляндии является повышение качества и продуктивности административных услуг, что закреплено в ст. 1.Акт Финляндии содержит положения, касающиеся основополагающих принципов качественной администрации и процедуры, применимой к административным вопросам. Он применяется государственными властями, муниципальными властями, независимыми учреждениями и организациями в рамках публичного права, а также в агентствах, подчиняющихся Парламенту и Канцелярии Президента Республики.

Акт Финляндии применяется государственными предприятиями, ассоциациями в рамках публичного права и частными сторонами, когда они исполняют задачи в области публичной администрации. В Акте Финляндии, в отличие от некоторых стран Европы, предусмотрены принципы администрации. Часть 2 посвящена ведению административного дела и его рассмотрению органами власти. Здесь описываются общие принципы рассмотрения дела, выяснение обстоятельств дела и заслушивание сторон, вынесение решения по делу, исправление ошибок в решении.

Требование к административному решению такое же, как и во многих других законодательных актах других стран. Оно должно быть представлено в письменной форме. Решение может быть объявлено устно, если это абсолютно необходимо в связи со срочным характером дела. Устное решение должно быть без промедления оформлено в письменной форме, при этом, оно должно содержать указания относительно обращений об обжаловании и апелляции.

Положения о порядке обжалования решения предусмотрены ст. 46.

Если апелляция в отношении принятого решения может быть подана лишь после того, как оно было обжаловано в рамках специальной процедуры обжалования, то одновременно с объявлением решения представляются инструкции о порядке обжалования.

Инструкции о порядке обжалования должны быть представлены и в том случае, если в особом порядке было оговорено, что это административное решение должно быть представлено на рассмотрение органа власти, не являющегося апелляционной инстанцией. Часть 3 Акта Финляндии регулирует порядок вручения административного решения и его процедуру. Вручение частному лицу должно производиться непосредственно ему самому либо его законному представителю. Если адресат и его законный представитель обладают параллельными правами быть выслушанными по данному делу, то документ должен отдельно вручаться каждому из них.

Документ должен быть вручен в виде оригинала либо копии. Если вручаемый документ имеет приложения, которые не могут быть переданы адресату, то орган власти должен обеспечить адресату возможность внимательно ознакомиться с приложениями в помещении органа власти, либо учреждения, ответственного за организацию процесса. При вручении документа, адресат должен быть проинформирован относительно того, где и до какого времени будут доступны эти приложения. Вручение осуществляется путем отправки обычного почтового отправления либо отправления с уведомлением о вручении, либо, если это невозможно, путем публичного уведомления. Вручение путем публичного уведомления может применяться тогда, когда документ должен быть вручен более чем тридцати конкретным лицам или же если количество получателей неизвестно.