Административные процедуры и административные решения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Казахский Гуманитарно-Юридический Инновационный Университет

Кафедра государственно-правовых дисциплин

Магистерская диссертация

Административные процедуры и административные решения

6M030100 (6N0301) - Юриспруденция

Республика Казахстан г. Семей, 2011



РЕФЕРАТ

В данной магистерской диссертации представлена информация о современном состоянии административных процедур в Республике Казахстан, проанализировано соотношение и взаимосвязь административных решений и административных процедур, выявлены наиболее проблемные вопросы регулирования отношений с исполнительными органами власти, изучен и проанализирован опыт зарубежных стран в развитии законодательства в данной области, а также предложены пути совершенствования административных процедур, их взаимосвязь с административными решениями в Казахстане.

Цели и задачи работы. Целью является исследование, обобщение и всесторонний анализ теоретических и практических аспектов cоотношения и взаимосвязи административных решений и административных процедур. Для достижения намеченной цели поставлены следующие задачи: проанализировать точки зрения ученых относительно определения понятий административных решений и административных процедур, провести анализ нормативно-правового регламентирования принятия административных решений и осуществления административных процедур в Республике Казахстан.

Объектом исследования правоотношения, складывающиеся в сфере государственного регулирования принятия административных решений и осуществления административных процедур в Казахстане.

Предметом исследования являются правовые основы принятия административных решений и осуществления административных процедур в Казахстане.

Информационной базой исследования послужили нормативные источники: Конституция Республики Казахстан (далее РК), Гражданский Кодекс РК, Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. №107-II «Об административных процедурах», судебная практика по административным делам.

Научная новизна исследования обусловлена поставленными целями и задачами, где освещаются теоретические и практические аспекты принятия административных решений и осуществления административных процедур в Республике Казахстан.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех разделов, шести подразделов, заключения и списка использованной литературы.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования взаимосвязаны и образуют научно-методическую основу эффективной системы принятия административных решений и осуществления административных процедур в Республике Казахстан.



ВВЕДЕНИЕ

Тема данного исследования на сегодняшний день является очень актуальной для Казахстана. В современных условиях возрастает значение правового регулирования отношений, складывающихся между государственными органами власти, с одной стороны, и гражданами и организациями, с другой. В законодательстве нашей республики, обеспечивающем такое правовое регулирование, имеется много проблем и пробелов, что наряду с наличием бюрократии и административных барьеров создает неблагоприятный климат для субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также усложняет процедуру взаимодействия государственных органов с населением. Все это создает предпосылки для возникновения коррупции, роста недоверия населения государству и, как следствие, массового правового нигилизма.

Привлечение внимания государства и органов власти к проблеме административных процедур в Казахстане в будущем даст свои плоды в виде изменений в законодательстве, улучшения деятельности государственного аппарата, повышения правовой грамотности и правосознания населения. Изучение столь важного и в то же время сложного вопроса необходимо начать с определения понятия административных процедур с точки зрения правовой науки и законодательства Республики Казахстан.

Под административными процедурами понимаются: порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление, в том числе в электронной форме; процедура организации работы государственного аппарата; процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав и процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан, а также основные начала процедур принятия решений в области экономики. Такое определение административных процедур дается в Законе Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. №107-II «Об административных процедурах» [1].

В любой науке процедура понимается как способ упорядочения деятельности. С точки зрения права, административные процедуры - это установленные актами законодательства регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, а также обжалования и пересмотра решений по административным делам. Существует множество определений понятия административных процедур и такое же количество проблем их правового регулирования.

Решение этих проблем в современных условиях является первостепенной задачей практически для всех стран. Точная и правильная регламентация административных процедур обеспечивает более эффективную защиту прав и свобод граждан и юридических лиц в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти.

Если не рассматривать первые годы независимости Казахстана, когда шло формирование властных институтов, объективно необходимых для обеспечения государственности, можно сказать, что Казахстан находится в постоянном процессе поиска оптимальной модели управления. Казахстанским правительством проводилось и проводится множество реформ в сфере государственного администрирования.

В энциклопедическом словаре дается определение понятия «административная реформа», под которым понимается объединенная единой концепцией продуманная система мер модернизации различных институтов исполнительной власти [2].

Но на практике при реализации административных реформ мы не всегда видим продуманную систему мер и еще реже - успешное реформирование институтов исполнительной власти. Современное состояние законодательства в сфере административных процедур во многом связано с существующими пробелами в научных исследованиях в данной сфере. В литературе не уделялось должного внимания процедурам, связанным с позитивной правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти, хотя одной из основных задач их деятельности является обеспечение реализации прав и законных интересов граждан и их организаций.

В данной магистерской диссертации представлена информация о современном состоянии административных процедур в Республике Казахстан, проанализировано соотношение и взаимосвязь административных решений и административных процедур, выявлены наиболее проблемные вопросы регулирования отношений с исполнительными органами власти, изучен и проанализирован опыт зарубежных стран в развитии законодательства в данной области, а также предложены пути совершенствования административных процедур, их взаимосвязь с административными решениями в Казахстане.

Цели и задачи работы. Целью является исследование, обобщение и всесторонний анализ теоретических и практических аспектов cоотношения и взаимосвязи административных решений и административных процедур. Для достижения намеченной цели поставлены следующие задачи:

1) проанализировать точки зрения ученых относительно определения понятий административных решений и административных процедур, их общих характеристик, а также совершенствования правовых основ государственного регулирования принятия административных решений и осуществления административных процедур.

2) провести анализ нормативно-правового регламентирования принятия административных решений и осуществления административных процедур в Республике Казахстан;

3) изучить становление и развитие институтов принятия административных решений и осуществления административных процедур в историческом разрезе;

4) проанализировать практику принятия административных решений и осуществления административных процедур уполномоченным органом в Республике Казахстан за период с 2008 года по 1 квартал 2011 года;

5) проанализировать практику применения санкций к организациям, нарушающим требования законодательства Республики Казахстан за период с 2008 года по 1 квартал 2011 года;

6) провести анализ положительного иностранного опыта в совершенствовании государственного регулирования принятия административных решений и осуществления административных процедур;

7) проанализировать тенденции развития институтов административных решений и административных процедур в Республике Казахстан;

8) предложить пути разрешения выявленных недостатков принятия административных решений и осуществления административных процедур в Казахстане.

Степень изученности темы исследования. Вопросы государственного регулирования принятия административных решений и осуществления административных процедур исследовали такие казахстанские ученые-юристы как: Р.А.Подопригора, С.Шишимбаева, Е.В.Порохов, А.А.Балтабеков, Д.К.Березницкая.

Наряду с казахстанскими учёными изучением данного вопроса занимаются и российские учёные: А.И. Худяков, В.И. Серебровский, К.А. Граве, Л.А. Лунц, Д.Н. Бахрах, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, Н.Н. Косаренко, К.И.Стрелец, И.А. Широкова. Р.И. Беккин и К. Никишина.

Объектом исследования правоотношения, складывающиеся в сфере государственного регулирования принятия административных решений и осуществления административных процедур в Казахстане.

Предметом исследования являются правовые основы принятия административных решений и осуществления административных процедур в Казахстане.

Методология исследования. В процессе исследования использовались общенаучные методы исследования, такие как системный подход и системный анализ. Кроме того, был использован исторический, сравнительно-правовой, формально-логический и иные методы изучения юридических явлений. Теоретические выводы и практические рекомендации основываются на положениях Конституции Республики Казахстан, законов, подзаконных актов, на общепризнанных принципах и нормах международного права и иных нормативно-правовых актах и документах.

Информационной базой исследования послужили нормативные источники: Конституция Республики Казахстан (далее РК), Гражданский Кодекс РК, Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. №107-II «Об административных процедурах», судебная практика по административным делам, практика применения уполномоченным органом принятия административных решений и осуществления административных процедур, модельные акты международных и региональных интеграционных союзов, и другие источники национального и международного законодательства.

Научная новизна исследования обусловлена поставленными целями и задачами, где освещаются теоретические и практические аспекты принятия административных решений и осуществления административных процедур в Республике Казахстан. В диссертационной работе сформулированы новые выводы и предложения, касающиеся совершенствования принятия административных решений и осуществления административных процедур в Республике Казахстан.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех разделов, шести подразделов, заключения и списка использованной литературы. В первой главе рассматривается теоретические основы принятия административных решений и осуществления административных процедур, исследован зарубежный опыт административных процедур и принятия административных решений. Вторая глава посвящена изучению и анализу законодательства об административных процедурах и практике их применения в Республике Казахстан. Она включила в себя такие подразделы как: общие требования к административным процедурам, административное решение, соотношение и взаимосвязь административных решений и административных процедур. Третья глава, содержит в себе исследование предложений по совершенствованию административных процедур в Казахстане.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Результаты исследования взаимосвязаны и образуют научно-методическую основу эффективной системы принятия административных решений и осуществления административных процедур в Республике Казахстан, а также позволят гармонизировать национальное административное законодательство с международными нормами. Теоретические выводы и рекомендации, адресованные органам государственного управления, административным органам, гражданам, общественным объединениям могут быть использованы в практике совершенствования их деятельности.



1. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР

1.1 Современное состояние и проблемы административных процедур в Республике Казахстан

Изучение административных процедур актуально в настоящее время, так как проводящаяся в Казахстане административная реформа предусматривает разработку всеобъемлющих административных регламентов для деятельности органов исполнительной власти, а деятельность органов власти может быть урегулирована только при условии детализации процесса осуществления такой деятельности. Минимальной же структурной единицей управленческого процесса является административная процедура. Поэтому конкретизация совершенствования правового регулирования деятельности органов исполнительной власти должна начинаться именно с административных процедур.

Основными проблемами раскрытия сущности административной процедуры являются:

1) определение понятия «административная процедура»;

2) определение места административной процедуры в системе общественных отношений, урегулированных административным правом.

Очевидно, что без определения понятия невозможно составить никакого представления о явлении, им обозначенном. В науке административного права существуют разные подходы к анализу и пониманию административных процедур; итогом данного анализа выступают дефиниции понятия «административная процедура». Некоторые из этих дефиниций ниже будут подробно рассмотрены, в том числе с точки зрения полноты определения и возможности включения в нормативные правовые акты.

Прежде всего, зададимся вопросом о содержании понятия «правовая процедура», так как в правовом характере административных процедур нет оснований сомневаться. В.Н. Протасов считает, что «процедура есть система, которая:

а) ориентирована на достижение конкретного социального результата;

б) состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения;

в) урегулирована социальными нормами;

г) иерархически построена;

д) находится в развитии;

е) выступает средством реализации основного общественного отношения (имеет служебный характер).

Правовая процедура действует в правовой среде»[3].

Следует согласиться с пониманием правовой (административной в том числе) процедуры как системы, но следует еще и указать, что свойство системности объективно требует пересмотра всего подхода к регулированию взаимодействия органов власти между собой, а также с гражданами и юридическими лицами. В таком случае нет и быть не может пробелов правового регулирования, а однотипные процедуры должны единообразно трактоваться с любых - теоретических и практических позиций.

Что касается конкретизации понятия правовой процедуры в управленческой сфере, то например И.М. Лазарев считает, что административные процедуры - это «урегулированная административно-процессуальными нормами правоприменительная деятельность органов исполнительной власти, направленная на реализацию предоставленных им полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями в целях осуществления прав и законных интересов этих лиц и не связанная с рассмотрением споров или применением мер принуждения»[4].

Так понимать административную процедуру - значит неоправданно сужать круг явлений реальной правовой жизни, подпадающих под признаки правовой процедуры.

Дело в том, что процедурный характер управленческой деятельности вытекает не из полномочий государственных органов в рамках их компетенции, и не из наличия либо отсутствия административно-процессуальных регулятивов деятельности, а только лишь из характера и назначения этой деятельности. Именно поэтому всякое правоприменительное действие носит дискретный характер, т.е. имеет естественные ограничители и фиксированный результат. Под ограничителями мы понимаем:

1) пространственные пределы деятельности по применению права;

2) временные рамки (то есть, процедура строго ограничена во времени);

3) компетенция государственного органа, пределы которой он не может превысить - с одной стороны, но с другой стороны он не может не выполнить в рамках данной процедуры то, что ему компетенционными нормами предписано.

Данные ограничители имеют важное значение. Например, ограниченность процедуры во времени предполагает, что гражданин имеет право знать о сроке, в течение которого его обращение (или заявление или жалоба) будет рассмотрено, а государственный орган (должностное лицо) не имеет права превышать данный срок, в противном случае это может расцениваться как правонарушающее бездействие субъекта публичного права, влекущее административно-правовую ответственность.

Под фиксированным результатом мы понимаем любой правовой результат, обладающий следующими признаками:

1) он предусмотрен компетенцией данного государственного органа (должностного лица);

2) он создает определенные субъективно-правовые последствия для обратившегося в государственный орган (к должностному лицу) субъекта;

3) без его наличия (объективации) невозможно наступление следующей правовой процедуры либо другой стадии производства.

Иногда административную процедуру предлагают понимать как совокупность действий управленческого характера, совершаемых органами системы государственной власти и местного самоуправления, направленных на принятие "властного решения, или издание, изменение и отмену индивидуальных актов, касающихся индивидуально-конкретного дела, возникающего из административного правового отношения и не содержащего спора о праве"[5].

Данная тема не оставлена без внимания законодателем. Важнейшим нормативным правовым актом, способствующим раскрытию сущностных признаков административной процедуры, является Постановление Правительства РК от 11 ноября 2005 г. "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг"[6]. Согласно п.3 данного Постановления, административные регламенты определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг органами исполнительной власти.

Если придерживаться буквального понимания текста, то административные процедуры сводятся только к отношениям субординации и исключительно между органом управления и гражданином (объединением граждан). В то же время, нет никаких теоретических и практических оснований к тому, чтобы отказываться от признания процедурного характера отношений еще двух видов: 1)органов управления между собой и 2) структурных подразделений и должностных лиц в рамках одного органа. Значимость такого широкого понимания заключается в создании дополнительной гарантии такого необходимого свойства административных процедур как прозрачность. Впрочем, прозрачность не только свойство административных процедур, но и требование ко всему управленческому процессу (можно говорить об информационной открытости).

Что касается упоминания об административных процедурах в казахстанском законодательстве, то есть несколько законопроектов на данную тему, в которых содержатся дефиниции анализируемого нами понятия. Предлагают интерпретировать административную процедуру как порядок рассмотрения полномочным органом публичной администрации дел по инициативе граждан, их организаций (юридических лиц) либо по инициативе органов публичной администрации.

Зарубежное законодательство по-разному определяет понятие административной процедуры. На наш взгляд это зависит в первую очередь от того, насколько развито в той или иной стране управленческое право, насколько действующее законодательство учитывает научные рекомендации и идет в ногу со временем, с практическими запросами и потребностями.

Закон Республики Казахстан [1] от 27.11.2000 №107-2 в статье 1 так определяет административную процедуру:

1) порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление;

2) процедура организации работы государственного аппарата;

3) процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан;

4) основные начала процедур принятия решений в области экономики.

Наше собственное понимание административной процедуры базируется на выделении субстанциональных признаков данного явления. Перечислим их:

1) как всякая процедура, административная процедура есть система актов поведения, объединенных общей целью - достижением конкретного правового результата;

2) правовой результат административной процедуры может принадлежать как сфере правоприменения, так и сфере правотворчества;

3) обязательным субъектом административно-процедурного правоотношения выступает орган публичной власти (в том числе представляющее его должностное лицо); при этом процедурные отношения возникают между органами публичного управления и внутри каждого из них;

4) административная процедура - первичный элемент управленческой деятельности, наиболее простейший и нуждающийся в наиболее детальном и единообразном урегулировании;

5) административным процедурам присущ в основном признак стадиальности (последовательность реализации нескольких процедур при условии, что последующая процедура «отправной точкой» имеет правовой результат предыдущей).

В пользу единого законодательного регулирования административных процедур можно привести следующие аргументы:

- возможность унификации всех административных процедур;

- повышение эффективности функционирования административных органов, независимо от территории их нахождения;

- возможность контроля за правильностью деятельности административных органов;

- ответственность чиновника административного органа за нарушение положений, регламентирующих административные процедуры;

- установление четких гарантий по защите прав и интересов государства и его граждан при осуществлении деятельности административного органа от лица государства.

При этом правовое регулирование института административных процедур должно строиться с учетом положения данного института в системе административной (публично-управленческой) деятельности. На наш взгляд, в этой деятельности существует следующая иерархия:

1) первичным элементом управления выступают административные процедуры (например, процедура принятия заявления лицензирующим органом);

2) из совокупности процедур складываются производства (например, производство по выдаче лицензии);

3) производства объединяются в процессы (лицензионное производство является видом правонаделительного процесса, обладая всеми признаками всякого административного процесса);

4) административные процессы входят в структуру административной деятельности (составляют ее процессуальную часть).

В заключении необходимо отметить, что проблемы единообразного регулирования административных процедур сводятся к трем составляющим:

1) выработка единого и непротиворечивого понятийного аппарата;

2) учет и реализация принципов верхних уровней системы административной деятельности при установлении требований к административным процедурам;

3) кодификация административного (в особенности, административно-процессуального законодательства).

Данные соображения полностью согласуются с Концепцией административной реформы РК в 2006 - 2008 годах, одной из задач которой была названа оптимизация функционирования органов исполнительной власти. Несомненно правильное понимание административной процедуры только ускорит такую оптимизацию.

На современном этапе становления независимого Казахстана руководством страны было решено большое количество вопросов в сфере права. Однако такая область законодательства, как административные процедуры, остается одной из слабо развитых.

Основным законом, регулирующим правовую основу административных процедур в Казахстане является Закон Республики Казахстан от 27 ноября 2000 г. №107-II «Об административных процедурах» [1] (далее - Закон об административных процедурах). В редакции, действовавшей до внесения изменений и дополнений 18 июня 2007 г., Закон об административных процедурах был направлен только на установление административных процедур, способствующих совершенствованию организации управленческой деятельности, обеспечению бесперебойного функционирования государственных органов, оперативному принятию управленческих решений, соблюдению прав и свобод граждан, защите государственных интересов, недопущению использования государственными служащими должностных полномочий во внеслужебных целях.

Определение понятия административной процедуры в законодательстве должно зависеть от степени развитости управленческой системы, использования научного опыта, имеющегося в стране, и соответствия социальному развитию потребностей общества. Поэтому после внесения соответствующих поправок, сфера действия Закона об административных процедурах стала значительно шире. Этот Закон стал регулировать, помимо процедур организации работы государственного аппарата и обращений граждан по реализации, защиты их прав и интересов, также деятельность субъектов административных процедур по оказанию государственных услуг.

Одной из положительных новелл для казахстанского законодательства стало нормативное закрепление создания Интернет-ресурсов с указанием обязательного минимального перечня элементов, которые должны содержать веб-сайты государственных органов. Законодательную базу административных процедур, помимо Закона об административных процедурах, составляют и иные нормативные правовые акты. К сожалению, все эти акты далеки от совершенства. Их проблемы выражаются в противоречии подзаконных нормативных актов законодательным, избыточном усложнении, нечеткости, непрозрачности процедур разрешения и лицензирования, административных барьерах наряду с низкой эффективностью регулирования со стороны государственных органов. Все это затрудняет доступ бизнеса к некоторым видам деятельности, снижает качество предоставляемых государственных услуг населению, сдерживает рост количества субъектов малого и среднего бизнеса и, соответственно, налоговых поступлений в бюджет.

Не случайно административным барьерам отводится пристальное внимание. Успешность развития экономики любой страны, в том числе и казахстанской, зависит не столько от ее изначальной обеспеченности природными ресурсами, сколько от того, как устроены нормы и правила, которым подчиняются субъекты рынка.

Административные барьеры не только мешают свободному бизнесу строить новую экономическую систему, способную привлечь иностранный капитал, но и содействуют развитию теневой экономики. Административный барьер означает препятствие в получении услуги, недостаток ее доступности, параметры которой, помимо внутренних содержательных, могут включать временную (потери и затраты времени), стоимостную (цена, затраты), информационную (прозрачность и компетентность), физическую (комфорт) и коммуникационную (вежливость, дружелюбие) доступность. Существует гипотеза, по которой величина административного барьера способствует повышению риска коррупции, так как человек, сталкивающийся с административным барьером, стремится минимизировать свои потери времени, неудобств, снизить неопределенность в результате услуги [3].

Регулировочные и лицензионные барьеры являются продолжением советской «системы разрешений», когда нужно было согласовывать даже самое простое действие. Хотя правительства стран Центральной Азии активно провозглашают поддержку рыночным реформам, сегодняшние предприниматели должны получать разрешение на каждую отдельную бизнес-операцию. Экономический климат, созданный «системой разрешений», характеризуется всеобъемлющим регулированием.

Это продолжает наносить ущерб всем секторам экономики. Когда предприниматели пытаются соблюдать при взаимоотношениях с государственными органами действующие законы, они наталкиваются на новые проблемы и новые «возможности»: можно искусственно занизить цены на услуги посредством дачи взятки, а также сократить срок предоставления государственной услуги и т.д. Эта ситуация отрицательно сказывается на структуре экономики. Многие считают, что переход в неформальный сектор является единственным способом сохранить бизнес.

В этом случае предприниматели вынуждены либо давать взятки, либо находить и использовать связи в правительстве, либо получать государственную должность и использовать властные полномочия для решения своих проблем. Что же касается физических лиц, то для них создаются определенные условия для эффективного предоставления государственных услуг, однако они не для всех и не всегда доступные. Это провоцирует правовой нигилизм и коррупционные правонарушения. Сложившаяся благодаря административным барьерам система взяток позволяет некоторым государственным служащим получать огромные доходы и противодействовать любым изменениям.

К общим проблемам, с которыми сталкиваются граждане и организации при обращении в государственные органы, можно отнести большие очереди, оказание услуг за взятку, недоброжелательный персонал, отсутствие комфорта в местах ожидания услуги, слишком долгие сроки получения услуг, вымогательство, необоснованное откладывание решения вопроса, отсутствие разъяснительной информации, плохую организацию сотрудников, большой перечень документов, необходимый для получения государственной услуги. Однако шаги к устранению таких проблем все же делаются.

На сегодняшний день в Казахстане можно констатировать наличие немалого объема проводимых работ в рамках административных реформ. В своем послании народу Казахстана 6 февраля 2008 г. Президент Н.А.Назарбаев сказал: «Главной целью административной реформы должно стать повышение эффективности и результативности работы управленческого аппарата. Чтобы чиновники служили народу, как следует» [7]. Изменения в сфере государственного управления, в конечном счете, будут способствовать снижению административных барьеров для частной жизни граждан и деятельности предпринимателей. Таким образом, сейчас улучшается ситуация для оказания государственных услуг путем организации, например, Центров обслуживания населения (далее - ЦОН), тем самым усовершенствуется сама процедура их оказания с точки зрения комфорта, быстроты и соблюдения принципа «одного окна». Такие меры, предпринимаемые руководством нашей страны, безусловно, заслуживают одобрения, однако и в процессе функционирования ЦОНов возникают такие проблемы, как вымогательство со стороны служащих за ускорение процедуры оказания услуг, отсутствие служащих на рабочих местах, что в результате создает огромные очереди к одному принимающему окну и т.д.

Однако проведенная работа государственного аппарата по совершенствованию системы оказания государственных услуг и снижению административных барьеров все-таки дала определенные результаты. Согласно отчету5 о проводимой центральными государственными органами работе по снижению административных барьеров за первый квартал 2010 г. проведена большая работа, затронувшая следующие виды деятельности.

Совершенствование системы лицензирования. В ведомстве Министерства туризма и спорта Республики Казахстан - Комитете индустрии туризма - введена в эксплуатацию информационная система «Государственная база данных «Е-лицензирование», которая будет способствовать облегчению условий работы с разрешительными документами субъектам частного предпринимательства и повышению прозрачности механизмов в oбласти лицензирования. Министерством охраны окружающей среды Республики Казахстан в целях упрощения процедуры получения лицензии на выполнение работ и оказание услуг в области охраны окружающей среды разработан проект Постановления Правительства Республики Казахстан, которым предусматривается:

* исключение требования о наличии у заявителя специального высшего профессионального образования;

* исключение требования о предоставлении заявителем информации о наличии практического опыта работы с указанием перечня выполненных проектов за последние три года и копии положительных заключений государственной экологической экспертизы по ним;

* исключение требования о наличии у руководителя юридического лица практического опыта работы в области охраны окружающей среды не менее трех лет;

* исключение требования о наличии в штате юридического лица не менее трех сотрудников, имеющих лицензию на выполнение работ и оказание услуг в области охраны окружающей среды.

В отношении лицензий по организации и проведению лотереи (кроме государственных (национальных) на территории Республики Казахстан) в настоящее время Министерством туризма и спорта РК разрабатывается концепция законопроекта о лотерейной деятельности. В случае принятия нормы в законодательстве о введении государственной монополии в данной сфере, предложено лицензирование лотереи отменить. Что касается лицензий в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, то сейчас разработаны законопроекты в области государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, которыми предусмотрены меры по совершенствованию системы лицензирования и упрощения процедуры выдачи разрешительных документов. Так, предлагается все подзаконные акты, регламентирующие правила лицензирования (кроме импорта продукции), условия и порядок выдачи лицензии, переоформления, выдачи дубликатов, сроки рассмотрения заявлений о выдаче лицензии, отказ в выдаче лицензии и обжалование отказа, порядок действий при приостановлении, возобновлении и прекращении действия лицензии, лишении лицензии, упразднить и детализировать в новом законопроекте.

Упрощение процедуры выдачи разрешительных документов Министерством туризма и спорта Республики Казахстан завизирован проект Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования разрешительной системы», согласно которому предусмотрено исключение лицензирования деятельности по оказанию физкультурно-оздоровительных и спортивных услуг, за иcключением деятельности в организациях образования.

Приказом Министра туризма и спорта Республики Казахстан от 14 декабря 2009 г. за №01-01-07/217 практически вдвое сокращен перечень документов, подтверждающих соответствие организатора игорного бизнеса квалификационным требованиям, необходимым для получения лицензии. Министерством юстиции Республики Казахстан разработаны и внесены в Канцелярию Премьер-Министра проекты постановлений «О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Республики Казахстан от 25 мая 2007 г. №419», «Об утверждении Правил проведения квалификационного экзамена лиц, претендующих на право занятия оценочной деятельностью». Данными проектами постановлений предусмотрено сокращение количества предоставляемых заявителем документов и сроков рассмотрения документов c 30 до 10 рабочих дней.

Министерством нефти и газа Республики Казахстан в целях упрощения процедуры выдачи разрешительных документов, совместно с Агентством информатизации и связи 6 ведется отработка информационной системы государственная база данных «Е-лицензирование». Данной информационной системой предусматривается рассмотрение заявлений на получение, переоформление, выдачу дубликата лицензий и (или) приложений к ним в электронном виде. Переход на «Е-лицензирование» планируется в 2011 г.

Кроме того, в соответствии с указанным Планом отработан «пилотный» проект электронной базы «Е-лицензирование», которая предусматривает направление заявителем документов на получение лицензии и получение лицензии в электронном виде.

Также планируется сокращение квалификационных требований, предъявляемых к лицензиатам, для получения лицензии в сфере использования атомной энергии. Улучшение индикаторов рейтинга Doing Business Всемирного Банка В целях повышения позиции Казахстана в рейтинге Всемирного Банка «Doing business» по индикатору «открытие предприятий» 20 января 2010 г. принят Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам упрощения государственной регистрации юридических лиц и учетной регистрации филиалов и представительств».

Закон предусматривает поправки:

* по сокращению сроков регистрации в органах юстиции субъектов малого предпринимательства, а также по типовому уставу до одного рабочего дня;

* по отмене требования формирования уставного капитала для ТОО в размере 25% к моменту регистрации;

* по уменьшению минимального размера уставного капитала для субъектов малого бизнеса со 100 МРП до 100 тенге;

* по исключению обязательности нотариального удостоверения учредительных документов субъектов малого предпринимательства при регистрации.

Таким образом, мы видим, что руководством нашей страны принимается достаточное количество мероприятий по искоренению административных барьеров и совершенствованию законодательства, регламентирующего оказание государственных услуг. Стоит обратить внимание на невозможность полного устранения административных барьеров, однако возможность их сокращения является достаточно реальной.

Сегодня созданный недавно веб-портал «Электронное правительство» предоставляет населению Казахстана уникальную возможность в более сжатые сроки получить определенные услуги государственных органов, избегая волокиты, траты времени и сил. Так, например, Министерство труда и социальной защиты населения РК и Комитет по правовой статистике и специальным учетам Генеральной Прокуратуры РК на сегодняшний день располагают следующими видами услуг: выдача справок об отсутствии судимости, предоставление информации о решении по назначению пособий по рождению ребенка и уходу за ним, а также информации о поступлении и движении средств вкладчика, например, информация о пенсионных начислениях гражданина.

Если раньше физические лица при подаче заявления в соответствующий государственный орган должны были предоставить заявление в установленной форме, копии различных документов и ожидать желаемой услуги не менее 7 рабочих дней с момента подачи заявления, что напрямую связано с крупным количеством обращений, то сейчас заявитель имеет возможность получить эту же услугу в некоторых случаях моментально, при обязательном наличии электронно-цифровой подписи, которая выдается в Центрах регистрации национального удостоверяющего центра, размещенных при ЦОНах.

Агентство по управлению земельными ресурсами в настоящее время выдает в электронном виде: информационные справки об отсутствии земельного участка для физических лиц, справки о наличии акта на право частной собственности на земельный участок у физических и юридических лиц, справки о наличии акта на право постоянного землепользования, справки о наличии акта на право временного возмездного (долгосрочного, краткосрочного) землепользования (аренды) у физических и юридических лиц, информационной справки о наличии (отсутствии) земельного участка для юридического лица и др.

Такие же услуги оказывает Министерство юстиции, которое теперь выдает в электронном формате справки о расторжении брака, о смерти, о рождении, о зарегистрированных правах на недвижимое имущество, об отсутствии недвижимого имущество и др. Также можно получить информацию о физических и юридических лицах по фамилии, имени, реквизитам документов и по бизнес-идентификационному Налоговый комитет Министерства финансов в рамках данной программы осуществляет выдачу свидетельств налогоплательщиков резидентам и нерезидентам, справок об отсутствии налоговой задолженности, а также предоставляет доступ к информации о состоянии доходной части бюджета, о налогоплательщиках, состоящих на регистрационном учете в налоговых органах, проводит расширенный поиск регистрационного номера налогоплательщика по налогоплательщику и многое другое.

Со временем список государственных органов, предоставляющих электронные услуги, планируется значительно расширить. Но даже с учетом всей проделанной государственными органами работы проблемы продолжают существовать и доставлять неудобства населению, предпринимателям и юридическим лицам. Любое правительство в любой системе стремится повысить эффективность государственного управления через проведение административной реформы. Это аксиома государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения. Этот тезис также не требует доказательств [8].

Первыми в проведении административной реформы стали США, Великобритания, Новая Зеландия, Австралия, Канада. В этих странах подобные реформы начались еще в 70-80-х гг. прошлого столетия. Вторая волна реформаторов - это Южная Корея, Сингапур, Малайзия, Таиланд, позже - Бразилия и Китай. Эти страны, осуществившие системные административные реформы, продемонстрировали быстрый и устойчивый рост. Сегодня у них есть высокоэффективный государственный сектор, сильные центры, предпринимательская элита, эффективные государственные органы. Их международные экономические рейтинги говорят сами за себя.

А нашей республике это только еще предстоит сделать. Это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что особенно важно, открытости власти для диалога [7]. Для эффективного развития национального законодательства и становления юридической науки в области административных процедур, безусловно, необходимо учитывать, анализировать, обобщать научный и законотворческий опыт зарубежных стран.

При большом многообразии подходов к понятию, содержанию и природе правовой регламентации административных процедур существуют схожие вопросы, регулирующие порядок действия органов исполнительной власти, направленный на оказание государственных услуг гражданам и организациям. Общность в подходах понимания административных процедур присуща законодательствам стран, базирующихся на одной или схожих правовых системах, сложившихся в силу географических, исторических, этнокультурных и других факторов.

Однако нельзя забывать и о наличии особенностей в подходах к пониманию административных процедур и систематизации правовых норм в каждом государстве отдельно, что существенно влияет на объем содержания исследуемого предмета. Для удобства изучения зарубежного законодательства анализируемые государства в брошюре разделены на следующие группы:

* Страны бывшего СССР;

* Страны Европы.

Магистрант не ставит цель абсолютно точно и всесторонне показать законодательство зарубежных стран. В исследовании освещены наиболее интересные и заслуживающие внимания положения иностранного законодательства, а также выявлены общие характеристики в правовых нормах стран определенного региона.

1.2 Административные процедуры в странах бывшего СССР

Страны постсоветского пространства имеют общее прошлое, как в историческом, так и в правовом аспекте. Вся советская правовая система отличалась исключительно активным вмешательством коммунистической партии в правотворчество и правоприменение. Еще одной отличительной чертой было преобладание интересов государства над интересами общества. Сфера частного права была очень узкой. Частные права граждан ограничивались решением бытовых вопросов и семейными отношениями. Публично-правовое регулирование, напротив, было господствующим. Советская правовая система в целом базировалась на идее обязательств человека перед государством, а именно гражданину можно было делать лишь то, что ему разрешало государство, а государство могло запрещать все, что считало необходимым для строительства коммунизма.

Это объясняется ролью государства в его взаимоотношениях с обществом, а именно пониманием административного права советского периода в качестве репрессивного права государства по отношению к гражданам, а не наоборот - правом частных лиц по контролю за законностью действий и актов органов власти [8].

Общее прошлое, несомненно, повлияло на правовые системы государств, образовавшихся после распада СССР. Ниже приведен опыт постсоветских стран в формировании законодательства об административных процедурах.

Кыргызская Республика. Административные процедуры в Кыргызстане регламентируются Законом Кыргызской Республики от 1 марта 2004 г. №16 «Об административных процедурах» (далее - Закон Кыргызстана) [9]. Данный Закон устанавливает процедуры, способствующие совершенствованию организации управленческой деятельности административных органов и соблюдению прав и свобод граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, защите личных, общественных и государственных интересов.

Понятие административных процедур в Законе Кыргызстана, помимо порядка принятия и исполнения государственными органами и должностными лицами решений при осуществлении государственных функций и порядка организации работы государственного аппарата, включает в себя порядок административного рассмотрения обращений граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по реализации или защите их прав и интересов. В казахстанском Законе об административных процедурах существует такая же норма, но, по сути, актом, непосредственно регулирующим общественные отношения, связанные с подачей и рассмотрением государственными органами, организациями и должностными лицами обращений физических и юридических лиц является Закон Республики Казахстан от 12 января 2007 г. №221-III «О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц» (далее - Закон об обращениях физических и юридических лиц).

Закон Кыргызстана в ст. 2 определяет сферу его действия и устанавливает, что он регулирует отношения по рассмотрению и разрешению административным органом дел по предоставлению, удостоверению, регистрации и приостановлению (прекращению) правомочий заинтересованных лиц (административных дел) в следующих сферах:

а) регистрация (учет) заинтересованных лиц;

б) регистрация прав на имущество и сделок с ним;

в) лицензирование отдельных видов деятельности;

г) выдача разрешений на выполнение отдельных видов работ (услуг), на эксплуатацию объектов или оборудования, а также принятие иных управленческих решений по вопросам инвестиционной и предпринимательской деятельности;

д) техническое регулирование инвестиционной и предпринимательской деятельности;

е) предоставление земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятие этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;

ж) предоставление заинтересованным лицам кредитов, ссуд, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств республиканского бюджета;

з) управление государственным имуществом или имущественными правами;

и) предоставление заинтересованным лицам жилых и нежилых помещений в зданиях государственного фонда и их использование;

к) назначение и выплата государственных пенсий и пособий;

л) признание за заинтересованным лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;

м) выдача официальных документов, имеющих юридическое значение;

н) предоставление, удостоверение, регистрация или приостановление (прекращение) иных правомочий заинтересованных лиц.

Также в Законе Кыргызстана выделяются следующие стадии рассмотрения административного дела: подача заявления о рассмотрении дела, процедура рассмотрения административного дела, вынесение решения по административному делу, условия и порядок обжалования решения, а также исполнение решения. Особенностью процедуры рассмотрения являются ее формы. Так, административное дело может быть рассмотрено в ходе личного приема руководителем и иным уполномоченным лицом административного органа, по упрощенной процедуре без назначения слушания или в заседании.

Необходимо отметить, что порядок вступления в силу административного акта определен следующим образом. Акт вступает в силу после подписания и официального уведомления заинтересованного лица или публичного оповещения, или официального опубликования, если только в акте не определен более поздний срок вступления в силу.

Официальное уведомление заинтересованного лица об административном акте означает вручение под расписку ему или его представителю копии акта или отправку копии акта по почте. В случае спора по вопросу доставки акта, бремя доказательства возлагается на административный орган. Под публичным оповещением подразумевается вывешивание текста акта в общедоступном месте здания административного органа. В случае необходимости акт вывешивается также в других общественных местах.

Официальное опубликование акта происходит только в случаях, предусмотренных законодательством. Акт публикуется в официальном вестнике соответствующего административного органа. Если орган не издает официальный вестник, акт публикуется в периодическом издании, имеющем распространение на подведомственной территории. В ином случае производится публичное оповещение об акте.

Республика Таджикистан. Институты административных процедур и административной юстиции в Республике Таджикистан регламентированы Кодексом об административных процедурах (далее - Кодекс Таджикистана) [10]. Кодекс Таджикистана определяет порядок подготовки, принятия и исполнения административно-правовых актов, рассмотрения административных заявлений и жалоб, осуществления административного производства в суде, взаимодействия административных органов.

Под административными процедурами понимается деятельность административного органа в целях подготовки, принятия и исполнения административно-правового акта, а также рассмотрения административных заявлений и жалоб. Интересным является то, что Кодекс Таджикистана выделяет определенные виды административных процедур:

* простые;

* формальные;

* публичные.

Простые административные процедуры - это деятельность административных органов по подготовке и принятию административных актов, не требующих исследования обстоятельств с участием заинтересованных сторон и проведения устных слушаний.

Формальные административные процедуры следует рассматривать как деятельность административных органов по подготовке и принятию административных актов при активном участии заинтересованных лиц. Заинтересованная сторона может представить свои предложения в связи со всеми обстоятельствами административных процедур. Предполагается проведение устных слушаний, участие экспертов и специалистов.