Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Сущность и значение административных регламентов

1.1 Понятие и сущность административного регламента

1.2 Юридическая природа и виды административных регламентов

Глава 2. Виды административных регламентов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии

2.1 Административные регламенты предоставления государственных услуг

2.2 Административные регламенты исполнения государственных функций

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы исследования. Актуальность исследования административных регламентов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии связана с реализацией административной реформы в сфере государственной регистрации и кадастрового учета недвижимого имущества. В настоящее время особое внимание уделяется вопросам реформирования федеральных органов государственной власти, в том числе Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. По большей части это связано с «регистрационной революцией», которая должна наступить уже в 2017 году.

В основу развития Росреестра положены задачи по регулированию его функций, и функций его территориальных органов, совершенствовании структуры и кадрового состава, улучшению качество предоставления государственной услуги, а также противодействию коррупции. Решение данных задач предполагает выполнение широкого комплекса мероприятий. Одна из самых важных ролей среди этих мероприятий отводится разработке и внедрению в деятельность Росреестра административных регламентов.

Административные регламенты являются сравнительно новой для Росреестра юридической формой, устанавливающей административные процедуры в Управлении и его территориальных органах. Во-первых, они направлены на обеспечение прав граждан, поскольку в регламентах закреплен порядок исполнения государственных функций, оказания государственных услуг, сроки их предоставления, досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, а также его должностных лиц. Во-вторых, нормы административных регламентов подлежат применению должностными лицами Росреестра. Они должны строго определять права и обязанности должностных лиц, а также порядок осуществления конкретных действий по исполнению государственных функций и услуг.

Административные регламенты имеют большое значение для совершенствования деятельности Росреестра, однако на данный момент стоит уделить особое внимание вопросам их разработки и противоречия Федеральным законам. Недостатки действующих административных регламентов Росреестра, к числу которых можно отнести большое количество отсылочных норм, отсутствие налаженной системы межведомственного взаимодействия и не соответствие некоторых пунктов регламента с Федеральными законами, приводят к снижению эффективности их применения в практической деятельности Росреестра. Однако необходимо отметить, что зачастую отсутствует надлежащее внимание со стороны должностных лиц данных органов к соблюдению норм регламентов.

На качество разработки административных регламентов Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии существенное влияние оказывают научные дискуссии вокруг понятия и содержания административных процедур.

Понятие и содержание административных процедур являются предметом научных дискуссий уже длительное время, тем самым оказывая влияние на процесс разработки административных регламентов. Учеными в области административного права еще не выработано единое мнение или подход к пониманию важнейших его институтов: административного процесса, административного производства, административной процедуры. По мнению автора, от разрешения данных дискуссионных вопросов зависит эффективность регистрационной деятельности Росреестра. Кроме того, рационально ускорить работу по классификации административных процедур, развитию структуры и содержания административных регламентов, их логической последовательности и юридической техники.

Степень научной разработанности темы исследования. Значительный вклад в теоретическую разработку понятия административных регламентов и их места в структуре административно-правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти, внесли работы Ю.А.Тихомирова, О.В.Морозовой, А.В.Тарасова, Ю.Н.Старилова, А.Ю. Чуковенкова, Л.К.Терещенко, В.О.Буряги, А.Ф.Ноздрачева и других ученых административистов.

Признаки и виды административных процедур, которые закрепляются в административных регламентах, а также юридическая природа административных регламентов получили детальную проработку в исследованиях М.В.Силайчева, А.М.Гаврилова, А.И.Стахова, В.В.Брижанина, К.В.Давыдова, А.А.Никольская, С.Н.Махина.

На сегодняшний день защищены диссертации, посвященные комплексному исследованию административных регламентов: «Административные регламенты органов государственного управления в аспекте административной реформы в Российской Федерации» В.В.Брижанина (Санкт-Петербург, 2008), «Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: теоретико-правовое исследование» К.В.Давыдова (Воронеж, 2009), «Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации» В.О.Буряги (Москва, 2009).

Интерес к проблемам функционирования Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии очень велик и отражается во многих исследованиях в области административно-правового регулирования ее деятельности, однако вопросам разработки и применения административных регламентов Росреестра отдельного внимания в правовых исследованиях до настоящего времени не уделялось.

Существующие проблемы и противоречия, связанные с разработкой административных регламентов, возникающие в связи с этим недостатки в деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии определили выбор темы настоящего диссертационного исследования, его содержание и направленность.

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе разработки и реализации административных регламентов в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии по Москве.

Предмет исследования - нормативные правовые акты Российской Федерации, ведомственные нормативные акты Управления, а также индивидуальные правовые акты, принимаемые в связи с реализацией в Росреестре административных процедур, нормативно-правовая и теоретическая основа процесса разработки и реализации административных регламентов в Росреестре, практика их применения.

Цели и задачи работы. В качестве основной цели исследования выступает научное обоснование концептуального подхода к основаниям и порядку закрепления административных процедур в административных регламентах Росреестра.

Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

- выявить специфику реализации административной реформы в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии;

- определить признаки административных регламентов, закрепляющих административные процедуры в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии;

- установить роль административных регламентов в административной деятельности Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии;

- охарактеризовать структуру административных регламентов Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии;

- выявить специфику административных регламентов Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии;

- определить основные направления совершенствования системы и содержания административных регламентов Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.

Методология и методика исследования. Настоящее исследование проведено с учетом достижений наук: теории управления, общей теории права, административного и административно-процессуального права. В работе были использованы как общие, так и частные методы научного познания (диалектический, системного анализа, формально-юридический, сравнительно-правовой, исторический), а также другие методы исследования.

Нормативно-правовую базу исследования составили: Федеральный закон от 21.07.1997 N 122-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с изм. и доп., вступ. в силу от 01.01.2016) // Российская газета. 1997. № 145., Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», другие федеральные законы и законы Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты, касающиеся темы исследования.

Теоретическую основу исследования составляют фундаментальные труды ученых в области теории государства и права, теории государственного управления и административного права: А.Ф.Ноздрачева, Ю.Н.Старилова, Ю.А.Тихомирова.

Эмпирическую базу исследования составили данные, полученные с официальных сайтов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Минэкономразвития Российской Федерации. В процессе работы над диссертацией автор провел анализ судебных дел об обжаловании гражданами действий сотрудников Росреестра, нарушающих административные регламенты.

Научная новизна исследования определяется авторским подходом к исследования рассматриваемых проблемных вопросов. В юридической литературе впервые выдвинута и обоснована идея о правовом регулировании административных процедур в специальных административных регламентах Росреестра, применение которых должно быть направлено на уменьшение злоупотреблений сотрудниками своих полномочий, а также предупреждение коррупции.

Раскрыты предпосылки актуализации проблемы разработки и применения в деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии административных регламентов. Это позволило показать, что причины повышения внимания к указанной проблеме связаны с реализацией основных задач административной реформы: оптимизацией исполняемых государственных функций и предоставляемых государственных услуг, повышением их прозрачности и доступности, противодействием коррупции. На основе изучения практики применения действующих административных регламентов в диссертации определены актуальные проблемы исполнения Росреестром государственных функций и предоставления государственных услуг в контексте реализации задач административной реформы в России, а также сформулированы предложения по совершенствованию нормотворческой деятельности Росреестра в области разработки административных регламентов.

Также новизной отличается:

- характеристика административных процедур, реализуемых в Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, их недостатки и способы решения данной проблемы;

- обоснованный автором вывод о том, что Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии в большей степени присущи функции, связанные с оказанием государственных услуг, а также функции надзора.

- предложенная и обоснованная диссертантом модель законодательного регулирования общественных отношений в области исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, предполагающая принятие федеральных законов об административных процедурах и о нормативных правовых актах.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Определения административного регламента, закрепленные в Федеральном законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а также в Приказе Минэкономразвития России «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», не позволяют установить его место и роль в системе нормативных правовых актов. В данных определениях содержание административных регламентов ограничиваются порядком и стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги, что необоснованно сужает применение данного вида нормативных правовых актов в закреплении внутриорганизационных процедур в органах исполнительной власти.

2. Авторское определение понятия административного регламента - это ведомственный нормативный правовой акт, устанавливающий процедурный порядок осуществления государственный функций или предоставления государственных услуг в органах государственной власти в целях обеспечения доступности и прозрачности функций, реализуемых данными органами.

3. Основополагающим принципом в процессе разработки административных регламентов Росреестра должен являться приоритет их юридической силы над остальными ведомственными нормативными правовыми актами, устанавливающими административные процедуры в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

4. Административные регламенты, включающие в себя административные процедуры Росреестра по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, отражают реализацию административной реформы. Они требуют комплексной взаимосвязи со всеми ее направлениями, прежде всего с противодействием коррупции, так как по мнению СМИ Росреестр является одним из самых коррумпированных органов исполнительной власти.

5. Применение различных видов административных регламентов Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии позволяет дифференцированно решать задачи оптимизации деятельности Росреестра, а именно повысить уровень прозрачности и доступности для населения реализуемых им государственных функций и услуг, а также уменьшить количество коррупционных рисков.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработанные автором концептуальные положения обобщают, развивают и дополняют научные знания об административных регламентах, они могут быть использованы в процессе дальнейшего исследования административно-правового регулирования деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут служить материалом для дальнейших исследований правовых проблем в области административного права и процесса. Выдвинутые теоретические положения и сделанные на их основе выводы и рекомендации могут быть использованы в процессе подготовки и совершенствования нормативных правовых актов в сфере действия законодательства об административных процедурах. Полученные выводы и материалы применимы в научной работе, при преподавании административного права, при разработке специальных курсов и дисциплин, написании учебных пособий по юридическим дисциплинам, а также в рамках подготовки, переподготовки и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих.

Практические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть реализованы при разработке и совершенствовании нормативных правовых актов об административных процедурах в Росреестре, а также практики их применения.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, четырех параграфов, заключения и списка литературы.

Глава I. Сущность и значение административных регламентов

юридический административный регламент кадастр

1.1 Понятие и сущность административного регламента

В настоящее время проблемы деятельности органов государственной власти приобретают все большую актуальность. Серьезное беспокойство граждан нашей страны вызывает коррупция среди государственных служащих, халатное отношение к своим полномочиям, совершение проступков и преступлений, тем самым понижающих в глазах населения авторитет государственной службы в целом.

Для устранения данной проблемы требуется применение научно обоснованных подходов, позволяющих наиболее эффективно, с наименьшими затратами времени, человеческих и материальных ресурсов достичь поставленных целей реформирования органов государственной власти. Наибольшего внимания заслуживают уже выработанные концепции административного реформирования всей системы органов государственной власти. Однако существует необходимость отдельного исследования, посвященного реализации административной реформы в Управлении Федеральной службы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Росреестр является федеральным органом государственной власти. Реализуя свои функции, которые заключаются в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных слуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по государственной кадастровой оценке, осуществлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

К компетенции Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии относятся:

- проверка действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего данные документы лица или органа власти;

- проверка и наличие ранее зарегистрированных либо ранее заявленных прав на конкретный объект недвижимости;

- государственная регистрация прав на недвижимость;

- выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию;

- выдача сведений о зарегистрированных правах на конкретный объект;

- выдача копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме;

- принятие на учет бесхозяйных недвижимых вещей.

Следует отметить, что Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» определяет полномочия, осуществление которых напрямую связано с организацией деятельности самого Росреестра и его территориальных органов, к числу таких полномочий отнесены:

- координация и контроль деятельности регистрирующих органов;

- разработка и издание методических материалов касательно вопросов практики проведения государственной регистрации прав на недвижимости;

- назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных подразделений или территориальных отделов регистрирующих органов, а также иные полномочия.

Управление Росреестра подчиняется общим для всех органов исполнительной власти процессам административного реформирования.

В 2011 г. закончился срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации 2006-2010 гг., которая была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. №1789-р Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» (ред. от 10.09.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. №46, ст.4720..

Сама идея административной реформы в России является предметом научных дискуссий на протяжении нескольких лет. Еще в 90-х годах прошлого века возникла потребность в совершенствовании системы государственного управления в России - стране, которая пережила радикальные политические, экономические и социальные преобразования. Как отмечает Ю.А. Тихомиров, административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 года, с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. № 4. - 29 с..

Исследователями выделяются несколько этапов административной реформы, на каждом из которых ставились и решались определенные задачи.

На первом этапе (1992 - 1993 гг.) были предприняты меры по департизации государственного аппарата и формированию конкретных федеральных органов исполнительной власти, которые по своей типологии и компетенции ничем не отличались от советских министерств и ведомств.

Второй этап административной реформы (1996 - 1998 гг.) характеризуется разработкой проектов Концепции административной реформы. Его результатом стало решение о том, что к практической реализации реформы приступать нецелесообразно.

Третий этап (1999 - 2000 гг.) связан с перемещением центра разработок проблем административной реформы из Администрации Президента Российской Федерации в Центр стратегических разработок (Центр Г. Грефа) - предвыборный штаб В.В. Путина как действующего Председателя Правительства Российской Федерации.

И только на четвертом этапе (с 2003 г.) происходит практическое осуществление реформы Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах» (ред. от 10.03.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720..

На современном этапе в качестве целей административной реформы нормативно закреплены:

- повышение качества и доступности государственных услуг;

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей определены следующие задачи:

- внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

- реализация единой вертикально интегрированной автоматизированной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей социально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих полномочий;

- создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг;

- организация предоставления государственных услуг в электронной форме;

- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

- модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

- формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

В условиях проводимой административной реформы в административную деятельность органов исполнительной власти стал активно внедряться институт административных регламентов. Данный институт был призван создать новое административное-правовое регулирование между государством и гражданами.

Обратимся к понятию «административный регламент». Термин «регламент» давно и хорошо известен в российском административном словарном составе. Как и в других европейских странах, он означает порядок работы государственных органов, учреждений, организаций. Принимается он, как правило, самими органами на основе и в соответствии с законом, определяющим правовой статус данных организаций Юридическая энциклопедия / под ред. Б.Н.Топорнина. М., 2001..

В международной практике (международные конгрессы и конференции) также широко применяются регламентные акты, например, Венский регламент 1815 г. и др. В практике зарубежных государств термин «регламент» применяется к административным актам, принимаемым правительствами, например, Франции, Италии и некоторых других государств в порядке осуществления регламентарной власти, т.е. правового регулирования общественных отношений путем наделения их участников субъективными юридическими правами и возложения на них юридических обязанностей. Юридическая сила таких актов ниже силы закона. В то же время некоторые из них являются подзаконными актами, поскольку могут издаваться по вопросам, которые законом не регулируются.

Однако следует отметить, что данное утверждение не относится к современным административным регламентам в России. Характеристики регламентарных актов зарубежных государств имеют мало общего с регламентами в сфере государственного администрирования в Российской Федерации. В Российском законодательстве и доктрине российского административного права регламентарные акты именуются «административными регламентами». В зарубежном административном законодательстве прямого аналога указанного термина не существует Морозова О.В. Административные процедуры в Российской Федерации, США, ФРГ: автореф: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С.18; Силайчев М.В. Правовая теория и практика административной процедуры: автореф. дис. … канд. юрид. Наук. М., 2009. - 23 с..

Термин "регламент" (от лат. "regula" - норма, правило и "regere" - править, управлять; от фр. "reglament" - распорядок, правило) хорошо известен в российском административном словарном составе. Он означает порядок работы государственных органов, учреждений, организаций. Согласно толковым словарям русского языка под регламентом понимаются правила, регулирующие порядок какой-нибудь деятельности или последовательности работ.

В юридических словарях термин «регламент» означает нормативный правовой акт, регулирующий внутреннюю организацию и порядок деятельности какого-либо государственного органа и его подразделения Большой юридический словарь / Под ред. Сухарева А.Я., Крутских В.Е - 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2003..

Таким образом, можно сделать вывод что регламент - это прямая принадлежность государственного управляющего воздействия.

Впервые об административном регламенте упоминается в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ // Российская газета. 2004. № 3539.. В настоящее время административные регламенты стали основными нормативными документами, которые регулируют внутреннюю деятельностью органов исполнительной власти, процедуры исполнения государственных, а также предоставления государственных услуг. В данном Законе говорится о том, что разработка должностных регламентов государственных гражданских служащих должна происходить на основе административных регламентов, но несмотря на это определения данного понятия не приводилось.

В доктрине административного права административные регламенты рассматриваются как административные акты, устанавливающие административные процедуры. По мнению А.Ф. Ноздрачева, «им присущи те же сущностные признаки, что и всей совокупности этого типа нормативных правовых актов. Как и все административные акты, административные регламенты должны представляться органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ и его территориальные органы» Ноздрачев, А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика / А. Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. - 2011. - N 8. - 3 с..

Нормативное определение административного регламента содержится в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» Постановление Правительства Российской Федерации от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» (ред. от 23.01.2014) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 30.05.2011. №22. ст.3169.. Постановление не дает общего понятия административного регламента, оно определяет его отдельно применительно к государственным функциям и услугам. И в том и в другом случае административный регламент представляет собой нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур. Административный регламент исполнения государственных функций устанавливает сроки и последовательность административных процедур при осуществлении государственного контроля (надзора), а административный регламент предоставления государственных услуг закрепляет административные процедуры, осуществляемые по запросу физического или юридического лица либо их уполномоченных представителей в пределах установленными административно правовыми актами Российской Федерации полномочий в соответствии с требованиями Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (ред. от 15.02.2016) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2010. №31. Ст.4179. .

Хотелось бы отметить, что ранее в сфере предоставления государственных услуг существовала проблема, которая представляла собой отсутствие единого нормативного документа, регламентирующего процесс предоставления услуг различным субъектам, что влекло за собой отсутствие единообразия в наименовании услуги, срока ее оказания, документов, требуемых к ее предоставлению, а также единых правил предоставления услуг.

Федеральный закон от 27 июля 2010 года №210-ФЗ данную проблему разрешил, так как в главе 3 Закона - «Административные регламенты» - закреплены требования к структуре административных регламентов, общие требования к разработке проектов административных регламентов, требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги. Указано, что структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме.

Регламенты придают административной деятельности упорядоченный демократических и открытый характер. По мнению А.Ф.Ноздрачева, «административные регламенты - это административные акты, устанавливающие "процедурный порядок" в государственном управлении. С этой точки зрения их можно оценивать, как административные акты обеспечивающего и вспомогательного характера. Такая оценка роли административных регламентов в государственном управлении не уменьшает их значимости и потенциала в совершенствовании процесса государственного управления» Ноздрачев, А. Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика / А. Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. - 2011. - N 8. - 5 с..

О.В.Буряга подчеркивает, что административный регламент по правовой природе представляет собой управленческий акт, а его содержание - управленческая процедура. В этом смысле административный регламент представляет собой правовой акт, в котором детально закреплена последовательность реализации позитивной управленческой процедуры Буряга В.О. Административный регламент в сфере реализации исполнительной власти в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2009. - 6 с..

По мнению автора, административный регламент - это ведомственный нормативный правовой акт, устанавливающий процедурный порядок осуществления государственный функций или предоставления государственных услуг в органах государственной власти в целях обеспечения доступности и прозрачности функций, реализуемых данными органами.

Одним из главных назначений административного регламента является совершенствование деятельности по предоставлению населению государственных и муниципальных услуг федеральными органами исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Именно поэтому в Федеральном законе от 27 июля 2010 года №210-ФЗ устанавливаются единые требования к исполнению государственных функций, а также функций органов местного самоуправления.

По нашему мнению, наиболее точно особенности административного регламента как административного акта раскрывает А.Ф.Ноздрачев отмечая, что «если одни административные акты (материальные) содержат предписания, устанавливающие компетенцию органов исполнительной власти, и тем самым закрепляют их организационную структуру и систему, а также круг субъектов, участвующих в их деятельности, и содержание их правоспособности, предоставленной им в связи с участием в деятельности того или иного органа исполнительной власти, то административные регламенты содержат нормы другого рода и назначения - правовые предписания, устанавливающие процедуры, на основе которых и органы исполнительной власти, и субъекты, участвующие в их деятельности, осуществляют предоставленные им права и выполняют возложенные на них обязанности» Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная доктрина и практика / А.Ф. Ноздрачев // Законодательство и экономика. - 2011. - N 8. - 4 с..

В административный регламент не могут включаться предписания, имеющие материальный характер, так как это может привести к искажению компетенции органа государственной власти.

Также Л.К.Терещенко отмечает, что применение административных регламентов позволяет «обеспечить четкую регламентацию процессов, включенных в административную процедуру; сократить сроки предоставления услуг гражданам и организациям; уменьшить число внутренних согласований; установить исчерпывающий и четкий перечень оснований для отказа в предоставлении услуги; уменьшить количество документов, подаваемых гражданином для получения услуги; расширить использование современных информационных технологий; создать механизмы досудебного обжалования решений, действий и бездействия работников органов государственной власти, участвующих в оказании государственной услуги; повысить персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение административных процедур» Терещенко Л.К. Процедуры и гарантии, обеспечивающие участие физических и юридических лиц в их отношениях с органами публичной администрации // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под.ред. Т.Я.Хабриевой и Ж.Марку. - М., 2011 - 243 с..

Необходимо отметить, что административный регламент направлен на обеспечение открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти. Безусловно, одним из главных аспектов исследования административных регламентов являются его функции. Во-первых, это детальное и системно подзаконное регулирование деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц, посредством установления четких административных процедур.

Следует отметить уточняющие, дополнительные функции, к числу которых К.В.Давыдов относит функцию консолидации подзаконного нормативного массива.

Необходимой с точки зрения нормативных предписаний является функция антикоррупционной направленности административных регламентов. При разработке административных регламентов недопустимо включение норм, обусловливающих возникновение коррупциогенных факторов. В этом случае следует руководствоваться положениями Федерального закона от 17 июля 2009 года №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Методики проведения антикоррупциогенной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года №96 «Об антикоррупциногенной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Постановление Правительства РФ от 26.02.2010г. №96 «Об антикоррупциногенной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2010. - №10. Ст. 1084..

Мы полагаем, что реализация данной функции должна обеспечиваться посредством включения в них основных принципов деятельности государственных служащих, этических норм, а также ответственность должностных лиц за их неисполнение.

Также мы не можем не согласиться с А.В. Тарасовым, который отмечает, что «опыт реформирования государственного аппарата, изменение принципов его функционирования, а также практика по противодействию коррупции в системе государственного управления, показывает, что коррупция возникает в тех сферах деятельности государства, где статус участников отношений четко не определен, не сформулированы процедуры предоставления государственных услуг. В первую очередь, коррупция возникает там, где реализуются исполнительно-распорядительные, контрольно-надзорные, юрисдикционные и разрешительные функции государственного аппарата, что вызывает необходимость совершенствования административных процедур в деятельности органов государственного управления и должностных лиц» Тарасов А.В. Административные регламенты и поведение мониторинга их исполнения // Организационно-правовые проблемы борьбы с коррупцией в современных условиях развития общества. - СПб., 2010. - 106 с..

Также хотелось бы уделить внимание вопросу о структуре административного регламента. Она состоит из наименования административного регламента, которое формируется следующим образом: Административный регламент (наименование федерального органа исполнительной власти) по исполнению государственной функции, предоставлению государственной услуги (наименование государственной функции или государственной услуги).

Наименование государственной функции, государственной услуги приводится дословно из перечня наиболее приоритетных регламентов, утверждаемого Правительственной комиссией по проведению административной реформы. В случае если регламент не включен в данный перечень, наименование функции или услуги приводится из Положения о федеральном органе исполнительной власти.

Административный регламент исполнения государственной функции имеет разделы «Общие положения» и «Административные процедуры»; административный регламент предоставления государственной услуги - «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги», «Административные процедуры».

Раздел «Общие положения» состоит из трех подразделов. В первом указывается государственная функция или услуга в той формулировке, в которой она была дана в установившем ее нормативном правовом акте. Второй подраздел содержит ссылки на нормативные правовые акты, регулирующие исполнение функции или предоставление услуги. Третий подраздел содержит наименование федерального органа исполнительной власти, исполняющего функцию или предоставляющего услугу. В случае если в исполнении функции или предоставлении услуги участвуют несколько федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов и организаций, указываются все участвующие в этом процессе органы и организации, а также формы их участия.

Раздел «Требования к порядку предоставления государственной услуги» состоит из четырех подразделов.

В подразделе «Порядок информирования о государственной услуге» приводятся:

- описание конечного результата предоставления государственной услуги (предоставление выписки из реестра, заключения, выдача справки и др.);

- способ получения сведений о местах нахождения и графике работы структурных подразделений органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу;

- перечень необходимых для получения государственной услуги документов, их формы, способ получения, в том числе в электронной форме;

- справочные телефоны структурных подразделений органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу;

- адреса официальных сайтов и электронной почты органов исполнительной власти, предоставляющих государственную услугу;

- порядок получения консультаций;

- обязанности должностных лиц при ответе на телефонные звонки, устные и письменные обращения граждан или организаций, требования к форме и характеру взаимодействия должностных лиц и получателей государственной услуги;

- требования к удобству и комфорту мест предоставления государственной услуги, включая необходимое оборудование мест ожидания, получения информации и заполнения необходимых документов.

Отдельно приводятся сведения о материалах, размещаемых на стендах в местах предоставления государственной услуги, в том числе:

- информация о порядке предоставления государственной услуги;

- перечень органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, в которые необходимо обратиться гражданам или организациям, с описанием конечного результата обращения в каждый из указанных органов (организаций);

- адреса и время приема в органах государственной власти, местного самоуправления, организациях, последовательность их посещения;

- перечень, формы и образцы заполнения документов;

- сведения о материалах, которые должны быть размещены в сети Интернет на сайте органа исполнительной власти, предоставляющего государственную услугу.

В подразделе «Условия и сроки предоставления государственной услуги» описаны условия и максимально допустимые сроки: прохождения административных процедур, необходимых для получения услуги; выдачи документа, являющегося результатом предоставления государственной услуги; ожидания в очереди при подаче и получении документов; продолжительности приема у должностного лица.

В подразделе «Перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги» приводится перечень оснований для отказа в предоставлении услуги.

В подразделе «Другие положения, характеризующие требования к предоставлению государственной услуги, установленные федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» могут приводиться требования: к платности предоставления услуги (например, размер установленной государственной пошлины и др.); порядку взаимодействия физических и юридических лиц с государственным органом, предоставляющим государственную услугу, включая описание способов, позволяющих осуществить взаимодействие без личной явки в федеральный орган исполнительной власти.

Раздел «Административные процедуры» содержит два подраздела. В подразделе «Описание последовательности действий при осуществлении государственной функции или предоставлении государственной услуги» приводится описание действий, необходимых для исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Оно должно сопровождаться блок-схемой алгоритма прохождения административной процедуры. В том случае если в рамках функции выделяются обособленные блоки, их описание выносится в отдельный раздел (например, Переоформление лицензии; Аннулирование лицензии и т.д.).

В регламенте положения нормативных правовых актов приводятся только в тех случаях, когда они непосредственно регламентируют отдельные административные действия и их параметры (сроки, процедуры, критерии принятия решений и т.д.).

Подробное описание последовательности действий при исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги, в том числе в графическом и схематическом виде, может быть отражено в приложениях к административному регламенту.

Описание каждого административного действия содержит следующие обязательные элементы:

1) юридические факты, являющиеся основанием для начала действия;

2) должностное лицо, ответственное за выполнение действия;

3) максимальный срок выполнения действия;

4) права и обязанности должностного лица, в том числе решения, которые могут или должны быть приняты должностным лицом, а при возможности различных вариантов решения - критерии или процедуры выбора вариантов решения;

5) формы и порядок контроля за совершением действий и принятием решений;

6) способ фиксации результата выполнения действия, в том числе в электронной форме (если способ фиксации результата выполнения действия не указан, то действие считается исполненным в соответствии с правилами делопроизводства федерального органа исполнительной власти);

7) результат действия и порядок передачи результата.

В подразделе «Порядок обжалования действия (бездействия) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги на основании административного регламента» приводятся сведения о порядке обжалования гражданами и организациями действий (бездействий) и решений, осуществляемых (принятых) в ходе выполнения административного регламента, включая имя и должность лица, ответственного за прием жалоб, график его работы, типовые формы обращений (жалоб). Указываются также номер телефона, адрес электронной почты, по которым можно сообщить о нарушении должностным лицом положений административного регламента А.Ю. Чуковенков. Административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) // Секретарь-референт. 2007. №4..