1.1 Административно-правовое положение Росреестра

Административно-правовой статус Росреестра составляет основу административно-правового механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В своем сегодняшнем облике Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) возникла сравнительно недавно. 5 декабря 2008 г. был издан Указ Президента РФ № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» СЗ РФ. 2008 № 52 (часть I). Ст. 6366.. Этот акт ознаменовал собой новый этап развития системы органов исполнительной власти, на которые возложена функция государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним См.: Галичева Е. Регистрация недвижимости в РФ: История и современность // http://okpravo.info. В соответствии с этим указом функции государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним перешла к образованной в системе Министерства экономического развития Российской Федерации. В соответствии с п. 2 Положения о Минэкономразвития РФ Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 437 «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ.2008. № 24. Ст. 2867. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.

Для характеристики административно-правового статуса Росреестра имеет большое значение анализ механизма образования этой федеральной службы, поскольку малое время существования этой федеральной службы в ведении Минэкономразвития пока еще не позволил создать собственную ведомственную нормативную базу регулирования государственной регистрации прав, подобную той, что была сформирована в системе Минюста России.

Следует отметить, что Положение о Росреестре как федеральной службе, входящей в Минэкономразвития регулирует его функции и полномочия в сфере регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним гораздо более скупо и схематично, чем это было в положении о Росрегистрации, входившей в систему Минюста России.

Причина, видимо, в пока еще не долговременном нахождении Росреестра в составе Минэкономразвития. Следует также учитывать, что соответствующие вопросы достаточно подробно урегулированы Федеральным законом № 122-ФЗ, в котором на законодательном уровне определены основы административно-правового статуса федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации прав без конкретизации соответствующих норм применительно к конкретному органу, который будет наделен полномочиями в данной области.

Ранее это была Росрегистрация, входившая в систему Минюста России, теперь функции и полномочия в части регистрации прав на недвижимое имущество и сделки с ним входят в компетенцию Росреестра, который в свою очередь подведомственен Минэкономразвитию России, осуществляющему выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование деятельности в сфере государственной регистрации прав.

В акценте на законодательном регулировании есть свой особый резон. Такой подход изначально обеспечивает гарантии прав заявителей и стабильность административно-правового механизма государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Тем не менее, Это противоречит Федеральному закону № 210-ФЗ, который императивно устанавливает необходимость регулирования исполнения государственных функций и услуг административными регламентами.

В соответствии со ст. 9 Федерального закона № 122-ФЗ государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют в настоящее время Росреестр и его территориальные органы.

Государственная регистрация прав на предприятия как имущественные комплексы, объекты недвижимого имущества, расположенные на территории более одного регистрационного округа (линейные сооружения - объекты недвижимого имущества, являющиеся сложными или неделимыми вещами), и сделок с ними осуществляется непосредственно Росерестр.

По инициативе заявителя допускается государственная регистрация прав на объекты недвижимого имущества, включенные в состав автомобильной дороги и расположенные на территориях более одного регистрационного округа, и сделок с такими объектами недвижимого имущества федеральным органом в области государственной регистрации или государственная регистрация прав на такие объекты недвижимого имущества и сделок с ними по месту их нахождения в пределах соответствующего регистрационного округа органом по государственной регистрации. Государственная регистрация прав на иные объекты недвижимого имущества осуществляется по месту нахождения данных объектов в пределах соответствующего регистрационного округа органом по государственной регистрации.

К компетенции Росреестра и его территориальных органов при проведении им государственной регистрации прав относятся (п. 3 ст. 9 Федерального закона № 122-ФЗ):

- проверка действительности поданных заявителем документов и наличия соответствующих прав у подготовившего документ лица или органа власти;

- проверка наличия ранее зарегистрированных и ранее заявленных прав;

- государственная регистрация прав;

- выдача документов, подтверждающих государственную регистрацию прав;

- выдача информации о зарегистрированных правах;

- принятие на учет в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере государственной регистрации прав, бесхозяйных недвижимых вещей См.: Постановление Правительства РФ от 17 сентября 2003 г. № 580 «Об утверждении Положения о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей» // СЗ РФ. 2003. № 38. Ст. 3668.;

- выдача в порядке, установленном органом нормативно-правового регулирования в сфере государственной регистрации прав, правообладателям, их законным представителям, лицам, получившим доверенность от правообладателей или их законных представителей, по их заявлениям в письменной форме копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме Там же..

Важно подчеркнуть положение п. 4 ст. 9 Федерального закона № 122-ФЗ, согласно которому органы, осуществляющие государственную регистрацию прав, если иное не установлено законодательством Российской Федерации, вправе осуществлять только деятельность, предусмотренную настоящим Федеральным законом. Иными словами, расширительная трактовка компетенции Росреестра и его органов категорически запрещена, что является одной из гарантий прав участников гражданского оборота в сфере государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Ст. 10 Федерального закона № 122-ФЗ посвящена полномочиям федерального органа в области государственной регистрации, которым является Росреестр. Служба:

- обеспечивает соблюдение Правил ведения Единого государственного реестра прав, а также создание и функционирование системы ведения Единого государственного реестра прав в электронном виде;

- разрабатывает и издает методические материалы по вопросам практики ведения государственной регистрации прав органами по государственной регистрации См.: Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1998 г. № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 963; Приказ Минюста РФ от 14 февраля 2007 г. № 29 «Об утверждении Инструкции об особенностях внесения записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним при государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества, являющиеся общим имуществом в многоквартирном доме, предоставления информации о зарегистрированных правах общей долевой собственности на такие объекты недвижимого имущества» // Бюллетень Минюста РФ. 2007. № 5.;

- назначает на должность и освобождает от должности руководителей территориальных подразделений или территориальных отделов органов по государственной регистрации в регистрационных округах;

- обеспечивает обучение и повышение квалификации работников органов по государственной регистрации.

Государственной регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - это лишь одно из основных направлений, в которых Росреестр осуществляет государственное управление. Положение о Росреестре не определяет целей и задач государственной регистрации прав, поскольку они определены Федеральным законом № 122-ФЗ.

Характеризуя административно-правовой статус Росреестра, следует обратить внимание на особенности статуса государственных регистраторов - должностных лиц Росреестра, непосредственно осуществляющих государственную регистрацию.

Согласно ст. 15 Федерального закона № 122-ФЗ на должность государственных регистраторов назначаются работники органа Росрестра - граждане России, прошедшие специальные курсы, сдавшие квалификационный экзамен и имеющие либо:

- высшее юридическое образование и опыт работы по юридической специальности не менее чем три года или опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, не менее чем два года;

- иное высшее образование и опыт работы в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав, не менее чем три года См.: также Приказ Министерства экономического развития РФ от 3 июня 2010 г. № 223 «Об утверждении Положения о порядке назначения на должность государственных регистраторов» // Российская газета. 2010. № 150..

Государственные регистраторы являются федеральными государственными гражданскими служащими См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215..

Ст. 31 Федерального закона определена ответственность при государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 направлена на дальнейшее углубление административной реформы в сфере государственных и муниципальных услуг. Концепция преследует следующие основные цели:

· снижение административных барьеров;

· повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг.

Это, в свою очередь предполагает:

- реализацию общесистемных мер снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг;

- оптимизация механизмов осуществления функций органов исполнительной власти и органов местного самоуправления;

- совершенствование разрешительной и контрольно-надзорной деятельности в различных сферах общественных отношений;

- развитие механизмов, направленных на управление процессом реализации требований Концепции.

Приведенные выше официально утвержденные концептуальные направления совершенствования исполнения федеральными органами исполнительной власти государственных услуг (функций) относятся ко всей системе и ко всему множеству такого рода услуг. Что касается государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, то эта государственная услуга, оказывающая существенное влияние на гражданский оборот, должна рассматриваться в качестве приоритетной. В отношении такого рода крайне важных государственных услуг выполнение всего комплекса требований, которые диктует законодательство и меры по развитию административной реформы, представляется бесспорно необходимым См.: Эрделевский А.М. О защите права собственности на недвижимое имущество // хозяйство и право. 2007. № 2..

Между тем, действовавший до 16 сентября 2010 г. Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним не отражал существа этой функции, а именно то, что она является особой государственной услугой. Соответственно основные положения административной реформы на 2006-2010 годы в отношении этой услуги не применялись. Отмена этого Административного регламента не повлекла за собой принятие нового, в котором было бы прямо обозначено, что государственная регистрация прав является государственной услугой, оказание которой регулируется Федеральным законом № 210-ФЗ. Между тем, именно в нормах этого Закона заключены те основополагающие меры, которые могли бы вывести всю процедуру государственной регистрации на качественно новый уровень. Следование им наверняка привело бы к подлинной модернизации этого важнейшего для оборота недвижимости института.

Опираясь на Федеральный закон № 210-ФЗ, можно прямо выявить то, что необходимо было бы сделать в первоочередном порядке, чтобы, по меньшей мере, выйти на уровень требований, которые были обозначены Концепцией административной реформы на период 2006-2010 годы, не говоря уже о том, что в текущем 2011 году необходимо было совершить и дополнительные мероприятия. Следует признать, что соответствующая текущему моменту модернизация системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним несколько запаздывает.

Остановимся на том, что должно быть сделано, если следовать нормам Федерального закона № 210-ФЗ.

Ст. 5 Федерального закона определяет права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг См.: Аникин А.С. Обзор судебной практики разрешения споров, связанных с арендой государственных зданий и земельных участков // Государственное имущество. 2007. № 3. 2007. С. 14-27.. Это права на:

- получение государственной или муниципальной услуги своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственной или муниципальной услуги;

- получение полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг, в том числе в электронной форме;

- получение государственных и муниципальных услуг в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя;

- досудебное (внесудебное) рассмотрение жалоб (претензий) в процессе получения государственных и муниципальных услуг;

- получение государственных услуг в многофункциональном центре в соответствии с соглашениями, заключенными между многофункциональным центром и органами, предоставляющими государственные услуги.

Следует сразу же отметить, что предусмотренного Федеральным законом стандарта предоставления государственной услуги - государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним пока не разработано. С учетом же создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости сегодня должен разрабатываться стандарт и государственный регламент в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости. Федеральный закон № 122-ФЗ о государственной регистрации прав такого стандарта заменить не может, у него другое назначение. Это уровень нормативных правовых актов Минэкономразвития в систему которого входит Росреестр. Разработка и утверждение такого стандарта должны стать исходным пунктом модернизации всей системы регистрации прав. Именно его требования должны стать исходными целевыми ориентирами для разработки детализированных процедур государственной регистрации.

В соответствии со ст. 14 Федерального закона № 210-ФЗ стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги предусматривает:

- наименование государственной или муниципальной услуги;

- наименование органа, предоставляющего государственную услугу;

- результат и срок предоставления государственной или муниципальной услуги;

- правовые основания для предоставления государственной или муниципальной услуги;

- исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия;

- исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной;

- исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги;

- размер платы, взимаемой с заявителя, и способы ее взимания

- максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении услуги и при получении результата ее предоставления;

- срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги;

- требования к помещениям, в которых предоставляются государственные и муниципальные услуги, к залу ожидания, местам для заполнения запросов о предоставлении государственной услуги, информационным стендам с образцами их заполнения и перечнем документов, необходимых для предоставления каждой услуги;

- показатели доступности и качества государственных

- иные требования, в том числе учитывающие особенности предоставления государственных услуг в многофункциональных центрах и в электронной форме.

Не существует пока однозначной нормативной регламентации обеспечения закрепленных Федеральным законом № 210-ФЗ прав заявителей в процессе государственной регистрации. Что касается получения этой государственной услуги в многофункциональном центре, то в настоящее время принцип одного окна не реализован даже в собственных подразделениях Росреестра.

Согласно ст. 6 Федерального закона № 210-ФЗ, органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, обязаны предоставлять государственные или муниципальные услуги в соответствии с административными регламентами. Как уже отмечалось, такого регламента в сфере регистрации прав и государственного реестра пока нет, хотя работа над ним Росреестром ведется. Процедуры государственной регистрации фактически непосредственно регулируются Федеральным законом № 122-ФЗ, что нельзя признать допустимым. Во-первых, детальное регулирование конкретных административных процедур не может и не должно осуществляться федеральным законом. Противное может превратить современное законодательство в некий сборник административных регламентов. У каждого уровня нормативного правового регулирования есть свои задачи и функции. Административные процедуры должны быть урегулированы на основании закона, но на уровне подзаконных нормативных актов.

Таким образом, актуальнейшей задачей модернизации системы регистрации прав, функционирующей в реорганизованном Росреестре должна стать скорейшая разработка, утверждение и практическая реализация нового административного регламента предоставления государственной услуги в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости. Этот регламент должен основываться на предварительно разработанном и утвержденном соответствующем стандарте.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона № 210-ФЗ структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:

- общие положения;

- стандарт предоставления государственной услуги;

- состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;

- формы контроля за исполнением административного регламента;

- досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 210-ФЗ разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий государственную услугу. Проект административного регламента подлежит размещению в сети Интернет на официальном сайте органа, являющегося разработчиком административного регламента. С даты размещения в сети Интернет на соответствующем официальном сайте проект административного регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления. Проекты административных регламентов подлежат независимой экспертизе и экспертизе, проводимой уполномоченным органом государственной власти, которым в отношении государственной регистрации прав является Минэкономразвития России.

Предметом независимой экспертизы проекта административного регламента является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций. Независимая экспертиза может проводиться физическими и юридическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств. Независимая экспертиза не может проводиться лицами, принимавшими участие в разработке проекта административного регламента, а также организациями, находящимися в ведении органа, являющегося его разработчиком.

Срок, отведенный для проведения независимой экспертизы, указывается при размещении проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте. Этот срок не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в сети Интернет на соответствующем официальном сайте.

По результатам независимой экспертизы составляется заключение, которое направляется в орган, являющийся разработчиком административного регламента, который обязан рассмотреть все поступившие заключения независимой экспертизы и принять решение по результатам каждой такой экспертизы. Как подчеркнул И.Е. Мануйлов, в настоящее время Минэкономразвития России прорабатываются поправки в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», необходимые для перевода в электронный вид услуги по регистрации прав.

В настоящее время осуществляется поэтапный переход к оказанию государственных услуг Росреестра в электронном виде с целью повышения качества предоставления таких услуг.

В электронном виде посредством Портала государственных услуг Росреестра (www.portal.rosreestr.ru) предоставляются следующие услуги:

- предоставление сведений, содержащихся в государственном кадастре недвижимости (ГКН);

- предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП);

- постановка объектов недвижимости на государственный кадастровый учет;

- размещены публичные кадастровые карты, причем приказом Минэкономразвития России от 11 апреля 2011 г. № 162 дополнен состав сведений публичной кадастровой карты.

Сегодня уже доступно использование сервиса информационной системы предварительной подготовки документов. Этот сервис предоставляет пользователям возможность заполнять и направлять необходимые для регистрации прав документы в электронном виде. Указанный сервис не устраняет необходимости личного посещения офиса Росреестра заявителем, тем не менее, упрощает заполнение документов, сокращает время ожидания в офисах Росреестра См.: интернет-интервью со статс-секретарем - заместителем Министра экономического развития РФ И.Е. Маныловым 1 сентября 2011 г. http://www.garant.ru/action/interview/346421/.

Как уже отмечалась, приоритетным направлением деятельности Росреестра является создание единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости (ЕФИСН). Соответствующая Концепция утверждена приказом Минэкономразвития РФ от 18 декабря 2009 г. № 534 «Об утверждении концепции создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, плана подготовки проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих создание и развитие единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости и плана реализации мероприятий по созданию единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости» Концепция утверждена в соответствии с п. 2 раздела III протокола заседания Правительства РФ от 11 июня 2009 г. № 18..

Основная цель создания единой федеральной системы регистрации прав и кадастрового учета - повышение качества предоставляемых государственных услуг в сфере регистрации прав и кадастрового учета, в том числе в части обеспечения эффективной информационно-аналитической поддержки деятельности органов государственной власти и местного самоуправления при решении относящихся к их компетенции вопросов.

Для достижения указанной цели определены следующие приоритетные направления:

- объединение существующих организационных структур систем регистрации прав и кадастрового учета, а также совершенствование оказания услуг в данной сфере на основе передачи отдельных полномочий в сфере регистрации прав и кадастрового учета федеральным учреждениям;

- создание единой федеральной информационной системы в сфере регистрации прав и кадастрового учета, а также расширение способов и форм оказываемых в данной сфере услуг за счет внедрения современных технологий взаимодействия с заявителями с использованием электронных средств связи, расширение спектра информационных услуг;

- переход к государственному учету зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства в государственном кадастре недвижимости;

- создание системы профессиональной подготовки и повышения квалификации кадров, обеспечивающих регистрацию прав и кадастровый учет.

В рамках перечисленных направлений должен быть решен широкий круг задач:

- технологическое объединение обособленных в настоящее время информационных систем и создание единого информационного ресурса (единой федеральной информационной системы, объединяющей ЕГРП и ГКН на электронных носителях), обладающего полной информацией об объектах недвижимости и правах на них (устранение дублирования информации и согласование сведений в информационных базах и др.);

- создание эффективной регистрационно-учетной технологии на основе единства информационных ресурсов и внедрения системы электронного документооборота;

- повышение качества административно-управленческих процессов за счет объединения взаимосвязанных государственных функций, унификации административных процедур и закрепления в административных регламентах единой административно-процессуальной модели оказания государственных услуг;

- создание системы внутреннего контроля (мониторинга) качества государственных услуг;

- организация интерактивного обслуживания граждан, организаций, органов государственной власти и местного самоуправления с использованием современных информационных технологий, в том числе формирование единой информационно-технологической инфраструктуры;

- оптимизация и рациональное использование существующей материальной базы (зданий, помещений, информационно-коммуникационной инфраструктуры);

- применение современных подходов по территориальному выбору места расположения и подбору оптимального формата пунктов приема граждан, исходя из интенсивности потока заявителей, плотности расположения объектов недвижимости и экономической активности регионов;

- внедрение автоматизированных систем электронного управления очередью с возможностями администрирования необходимого количества приемных пунктов или работающих окон приема документов;

- создание системы информационно-справочной поддержки в сфере регистрации прав и кадастрового учета, обеспечивающей полное информирование граждан и организаций по вопросам предоставления государственных услуг в данной сфере;

- обеспечение передачи федеральным учреждениям отдельных полномочий в сфере регистрации прав и кадастрового учета, в том числе функций по ведению информационных систем ЕГРП и ГКН;

- создание и внедрение механизма обеспечения притока внебюджетных финансовых ресурсов на развитие единой системы при повышении эффективности бюджетных расходов, в том числе за счет поступления в доход указанных федеральных учреждений средств, получаемых в виде платы за предоставление информационных услуг;

- обеспечение перехода к государственному кадастровому учету зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства и внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости, в том числе с учетом сведений архивов технических паспортов, оценочной и иной хранящейся в органах и организациях по государственному техническому учету и (или) технической инвентаризации учетно-технической документации об объектах государственного технического учета и технической инвентаризации;

- разработка и внедрение ориентированных на качество государственных услуг программ подготовки и повышения квалификации сотрудников, системы их мотивации;

- формирование нормативной правовой базы, необходимой для развития и эффективного функционирования единой системы регистрации прав и кадастрового учета.

Согласно Концепции, обособленные организационные структуры систем регистрации прав и кадастрового учета должны быть преобразованы в целях создания единой системы регистрации прав и кадастрового учета, при этом организационная структура такой единой системы должна включать:

- центральный аппарат Росреестра и территориальные органы Росреестра в субъектах Российской Федерации;

- находящиеся в ведомственном подчинении Росреестра и осуществляющие отдельные полномочия в сфере регистрации прав и кадастрового учета федеральные учреждения и их филиалы.

В целях передачи отдельных полномочий в сфере регистрации прав и кадастрового учета подведомственным Росреестру федеральным учреждениям потребуется проведение мероприятий, направленных на комплексное совершенствование работы указанных учреждений.

К полномочиям находящихся в ведомственном подчинении Росреестра федеральных учреждений будут отнесены функции по приему заявлений на государственную регистрацию прав, по осуществлению кадастрового учета, предоставлению информационных услуг, а также полномочия по ведению и развитию информационных систем ЕГРП и ГКН.

В то же время все права на информационные системы ЕГРП и ГКН, включая соответствующее программное обеспечение, а также документацию, связанную с ведением ЕГРП и ГКН, должны оставаться у Российской Федерации в лице Росреестра.

Еще одной новацией Федерального закона № 210-ФЗ является установление порядка предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах - МФЦ (глава IV Федерального закона), что имеет прямое отношение к государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Правила организации деятельности таких центров определены Постановление Правительства РФ от 3 октября 2009 г. № 796 «О некоторых мерах по повышению качества предоставления государственных (муниципальных) услуг на базе многофункциональных центров предоставления государственных (муниципальных) услуг» СЗ РФ. 2009. № 41. Ст. 4782.. Такие центры являются государственными или муниципальными учреждениями, создаваемые субъектами РФ или муниципальными образованиями в целях организации централизованного предоставления государственных или муниципальных услуг.

П. 1 Правил предусмотрено, что на базе МФЦ предоставляется не менее 50 государственных (муниципальных) услуг по следующим направлениям:

- социальная поддержка населения;

- регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- определение или подтверждение гражданско-правового статуса заявителя;

- регулирование предпринимательской деятельности.

Как можно убедиться государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним прямо включена Правительством РФ, во-первых, в число государственных услуг и, во-вторых, эта услуга может и в перспективе должна реализовываться с участием МФЦ. Государственные услуги в центре предоставляются такими способами, как:

- прием и выдача документов; при этом для исполнения документ передается в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления и (или) организацию, участвующую в предоставлении государственных (муниципальных) услуг;

- прием, обработка и выдача документов (информации) осуществляются центром самостоятельно, без передачи документов в иные органы и организации, с использованием соответствующих информационных систем;

- прием, обработка и выдача документов (информации) осуществляются в центре сотрудниками территориального органа федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления и (или) организации, участвующей в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, для обеспечения деятельности которых организуются специальные рабочие места.

При реализации своих функций многофункциональные центры вправе запрашивать документы и информацию, необходимые для предоставления государственных услуг, в органах, их предоставляющих, а также получать от них соответствующие документы и информацию. Предоставление услуг в МФЦ осуществляется на основании соглашений о взаимодействии. Примерная форма соглашения о взаимодействии утверждается Минэкономразвития. Соглашение о взаимодействии должно содержать:

- наименование сторон соглашения о взаимодействии;

- предмет соглашения о взаимодействии;

- перечень государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в многофункциональном центре;

- права и обязанности органа, предоставляющего государственные услуги, и органа, предоставляющего муниципальные услуги;

- права и обязанности многофункционального центра;

- порядок информационного обмена;

- ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей;

- срок действия соглашения о взаимодействии;

- материально-техническое и финансовое обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг в многофункциональном центре.

Таким образом, предоставление государственных услуг в многофункциональном центре осуществляется по принципу «одного окна» при однократном обращении заявителя с запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги осуществляется МФЦ.

Как уже отмечалось, согласно ст. 1 Основ законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. Ведомости СНД и ВС РФ. 1994. № 10. Ст. 357., нотариат призван обеспечивать в соответствии защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательными актами нотариальных действий от имени Российской Федерации. Т.е. действия нотариусом носят публично-правовой характер и осуществляются от имени государства.

Статья 35 Основ относит к числу нотариальных действий удостоверение сделок и необходимых для них документов, что прямо относится и к сделкам на недвижимое имущество. Кроме того, нотариусы вправе передавать заявления физических и юридических лиц другим физическим и юридическим лицам, а также принимать на хранение документ. Согласно ст. 15 Основ, нотариус имеет право составлять проекты сделок, заявлений и других документов, изготовлять копии документов и выписки из них, а также давать разъяснения по вопросам совершения нотариальных действий. Более того, в числе прав нотариуса, установленных ст. 15 - возможность представлять заявление о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и иные необходимые для проведения такой государственной регистрации документы в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в случае нотариального удостоверения им соответствующей сделки или совершения им иного соответствующего нотариального действия, а также получать свидетельства о государственной регистрации прав и (или) иные документы для передачи их лицам, в интересах которых осуществлялась такая государственная регистрация.

При этом нотариус обязан проверить право- и дееспособность субъектов сделки, их полномочия по распоряжению имуществом, правомерность приобретения имущества, отсутствие на нем обременений, разъяснить сторонам смысл и значение представленного ими проекта сделки и проверить, соответствует ли его содержание действительным намерениям сторон и не противоречит ли требованиям закона (ст. 43, 54 Основ).

Таким образом, с точки зрения действующего законодательства нотариусы вполне могут по поручению гражданина осуществлять от его имени действия, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Наряду с расширением практики государственной регистрации прав через МФЦ это способствовало бы упрощению для граждан процедуры государственной регистрации прав. Кроме того, массовое участие нотариусов в осуществлении прав заявителя в процедурах государственной регистрации прав послужило бы весомым фактором универсализации и дебюрократизации этих процедур, оно могло бы стать эффективной антикоррупционной мерой в сфере государственной регистрации прав. Нотариат, как и адвокатура - это институт гражданского общества, наделенный публично-правовыми функциями. Поэтому расширению участия нотариусом в осуществлении государственных функций следует расценивать и как особую меру гражданского контроля над органами государственной власти.

Глава 2. Основные направления совершенствования структуры деятельности Росреестра

федеральный служба кадастр регистрация

В процессе реализации возложенных на него функций Росреестр создает, получает и аккумулирует различную информацию, предоставление которой физическим и юридическим лицам возложено на него федеральным законодательством.

В ходе административной реформы произошла передача ранее существовавшей Федеральной регистрационной службе большинства функций (преимущественно связанных с созданием различного рода информационных баз) Федерального агентства геодезии и картографии и Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

Декомпозиция системы должна быть выполнена таким образом, чтобы функциональная связность между элементами, входящими в один модуль, была максимальной, а количество функциональных связей между элементами разных модулей - как можно меньшим. В системе государственного управления можно выделить два основных вида взаимодействия между элементами этой системы - государственными должностями и должностями государственной службы: функциональное (для выполнения задачи необходимо согласованное выполнение определенных действий несколькими служащими) и информационное (для выполнения задачи необходимо получение информации, за предоставление которой отвечают несколько служащих). Эффективная декомпозиция системы государственного управления возможна, по мнению автора, только при соблюдении принципа модульности: функциональная и информационная зависимости между подсистемами (с учетом «весов» связей) должны быть минимальными.

С этих позиций, безусловно, обоснованным выглядит передача Росреестру функций Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, связи между которыми в период их существования в качестве отдельных органов государственной власти были очень велики. Произведенное объединение позволяет не только оптимизировать осуществляемые ими функции, но и организовать прием документов в режиме «одного окна».

С другой стороны, остается спорным вопрос о необходимости передачи Росреестру функций Федерального агентства геодезии и картографии. Анализ законодательства показывает, что зависимость между возложенными на них функциями являлась несущественной и сводится к ограниченному набору взаимодействий, имеющих при этом незначительные «веса». Вопросы же интеграции большого среза пространственных данных об объектах недвижимости, имеющегося в наличии, и разработки на его основе цифровых карт, потребность в которых ощутима, могли быть, по мнению автора, решены и без передачи Росреестру не свойственных ему функций ведения геодезической и картографической деятельности.

Тенденции развития современного законодательства об обеспечении доступа постепенно выдвигают на первый план такой способ доступа, как размещение информации о деятельности Росреестра в сети Интернет, в частности на официальном сайте (www.rosreestr.ru) и официальных сайтах его территориальных органов. Этим путем осуществляется предоставление таких видов информации о деятельности Росреестра, как:

· общие сведения, которые должны размещать все государственные органы, органы местного самоуправления в соответствии со ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»;

· сведения о кадастровой деятельности;

· сведения, связанные с картографической деятельностью;

· сведения, содержащиеся в государственном реестре саморегулируемых организаций.

Система официальных сайтов Росреестра (включая сайты территориальных органов Росреестра, интернет-портал государственных услуг, оказываемых Росреестром в электронном виде) как способ доступа к информации о его деятельности обладает следующими важными достоинствами:

· возможность размещения сколь угодно большого массива информации по сравнению с другими способами публичного информирования

· публикацией в средствах массовой информации, размещением информации на стендах и т.д.

Благодаря этому свойству интернет-сайта становится практически возможным обеспечение доступа к любой открытой информации о деятельности Росреестра;

· минимальные - по сравнению со всеми остальными способами - затраты на размещение информации. По сути, такие затраты сводятся к стоимости создания и поддержания сайта и оплате труда обеспечивающих специалистов;

· оперативное получение информации - она становится доступна пользователям информацией сразу после размещения на официальном сайте.

При этом ряд сведений, согласно приказу Росреестра от 30 декабря 2009 г. № 432 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, размещаемой в системе интернет-сайтов Росреестра», поддерживается в актуальном состоянии, то есть обновляются непосредственно при их изменении.

Основными объективными недостатками размещения информации в сети Интернет как способа обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления (и Росреестра, в частности) являются:

· наличие категории пользователей информации, не имеющих возможности выхода в Интернет по техническим или материальным причинам, а также категории пользователей, не имеющих навыков владения компьютером. Несмотря на то что их число постоянно уменьшается, в ближайшее время нельзя говорить о том, что размещение информации в сети Интернет достаточно, чтобы сделать ее доступной для всех без исключения;

· непостоянство размещенной на интернет-сайте информации. Легкость изменения цифровых данных может привести к тому, что пользователь информации, желая сослаться на сайт как на официальный источник, может обнаружить, что размещенные на нем сведения, которыми он руководствовался в своем поведении, были удалены или изменены. Требования к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами, утвержденные приказом Минэкономразвития РФ от 16 ноября 2009 г. № 470, предусматривают необходимость отслеживания всех изменений в электронных журналах учета, но, во-первых, не каждый пользователь знает о возможности запрашивать данные этих журналов, а во-вторых, эти требования распространяются лишь на официальные сайты федеральных органов власти.

Также законодательство, регулирующее размещение информации в сети Интернет, должно развиваться в следующем направлении:

· закрепление на федеральном уровне требований к структуре сайта, наглядности предоставления информации, удобству использования официальных сайтов органов власти, органов местного самоуправления с целью сделать информацию доступной как для опытных пользователей Интернета, так и для пользователей, обладающих минимальными навыками;

· законодательное закрепление гарантии достоверности отсутствия информации. Отрицательный ответ на поисковый запрос пользователя или необнаружение им нужных сведений в соответствующем разделе сайта, если размещение таких сведений предписано нормами законодательства, должно являться юридическим фактом и учитываться в тех правоотношениях, в которых пользователь информацией строит свое поведение, исходя из этих отрицательных данных;

· критерий определения категорий специальной информации, подлежащей размещению в сети Интернет: любая открытая бесплатная информация о деятельности Росреестра, не требующая идентификации ее получателя, должна размещаться в системе официальных сайтов. Данный критерий может быть как закреплен нормативно (в перспективе), так и использоваться законодателем для определения соответствующих категорий информации при установлении в законе механизмов доступа. В частности, должны размещаться в сети Интернет сведения реестра саморегулируемых организаций оценщиков (наименование, адрес официального сайта), ряд сведений каталога географических названий, информация о состоянии окружающей среды в части состояния земель и т. д.

Вторым основным способом доступа к информации о деятельности Росреестра является обращение с запросом. В то время как официальный сайт является средством публичного информирования, запрос является средством индивидуального информирования, поэтому такой способ доступа незаменим, когда речь идет о предоставлении платной информации, информации ограниченного доступа или когда необходима идентификация обратившегося за информацией пользователя - не случайно ответ на запрос не дается в случае, если содержащиеся в нем сведения не позволяют однозначно установить автора запроса. Вполне логично, что запрос является более универсальным средством (поскольку публичная информация может быть предоставлена индивидуально, но не наоборот), хотя при запросе публичной информации закон позволяет просто сделать отсылку к сайту. Путем запросов предоставляется доступ к документам государственного фонда данных, полученных в результате землеустройства; данным федерального картографо-геодезического фонда; сведениям, содержащимся в государственном реестре саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, в государственном реестре саморегулируемых организаций оценщиков; сведениям, содержащимся в государственном кадастре объектов недвижимости.