Приватизация земельных участков в Российской Федерации

В отношении земельных участков, предоставленных гражданам до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации, то есть до 30 октября 2001 г., для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»установлен упрощенный порядок государственной регистрации прав.

Так, в соответствии со ст. 25.2 Закона о регистрации для государственной регистрации права собственности на вышеуказанные земельные участки, предоставленные на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования либо если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на такие земельные участки, не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, необходимо представить в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав, документы, указанные в п. 2 названной статьи. Обязательным приложением к представляемому в соответствии с указанной статьей документу является кадастровый паспорт соответствующего земельного участка.

Для государственной регистрации права собственности на земельный участок проводить кадастровые работы в отношении таких земельных участков с целью уточнения его характеристик не обязательно.

При этом государственная регистрация права собственности гражданина на указанные земельные участки осуществляется также в случае, если:

- сведения о площади земельного участка, содержащиеся в представленном для государственной регистрации документе, не соответствуют данным кадастрового паспорта такого земельного участка;

- кадастровый паспорт такого земельного участка не содержит сведений о таком земельном участке в полном объеме, в том числе отсутствуют сведения о местоположении границ такого земельного участка, либо данные сведения нуждаются в уточнении.

Таким образом, нормативно-правовые акты, регулирующие порядок приватизации, выражают взаимодействие материальных и процессуальных норм. Правовое регулирование предоставления прав на землю занимает важное место в системе государственно-правового воздействия на общественные отношения. Эффективность правового регулирования выражается в соотношении между результатами правового регулирования и стоящей перед ним целью - установление субъективного материального права на землю.

§ 3. Принципы приватизации земельных участков

Приватизации земельных участков строится на нескольких основополагающих принципах. Они представляются применимыми в равной мере ко всем способам приватизации, за некоторыми исключениями, которые обусловлены самой сутью того или иного способа.

Соблюдение принципов приватизации является важной гарантией того, что проводимая земельная реформа приведет к поставленным целям: создание класса эффективных собственников, формирование единых объектов недвижимого имущества, установление рыночных механизмов перераспределения земельных ресурсов. И эти цели будут достигнуты с учетом соблюдения прав граждан на благоприятную окружающую природную среду, на рационального использование и охрану земельных ресурсов в интересах граждан, проживающих на соответствующей территории.

Приватизация земельных участков в поселениях должна строится на таких принципах, четкое понимание и выполнение каждого из которых является условием соблюдения, как прав частного собственника, так и публичных интересов.

Принципы, применяемые при приватизации земельных участков в поселениях, можно классифицировать на следующие группы:

принципы правового регулирования приватизации;

принципы приватизации, основанные на публично-правовых интересах;

частноправовые принципы приватизации.

В первую группу можно включить принцип государственного регулирования приватизации земли и принцип единой судьбы объекта недвижимого имущества и земельного участка. На публично-правовых интересах основаны такие принципы приватизации земельных участков, как принцип приоритета экологических требований и норм и принцип учета градостроительных требований. К третьей группе относятся принцип возмездности, принцип свободы волеизъявления приобретателя и принцип чистоты возникающего права собственности на земельный участок.

Рассмотрим подробнее указанные принципы. Принцип государственного регулирования приватизации земли закреплен в статье 1 Земельного кодекса РФ, однако в законе его содержание не раскрыто. Можно предположить, что значение данного принципа состоит в том, что регулирование процессов приватизации земельных участков осуществляется путем принятия нормативно-правовых актов на уровне Российской Федерации или субъектов РФ (то есть не органов местного самоуправления).

Согласно Гражданскому кодексу РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (статья 217). Это означает, что первичное и основное регулирование порядка приватизации должно происходить на уровне федерального закона.

Право субъектов РФ и муниципальных образований на самостоятельное регулирование земельно-приватизационных отношений законодательством не отрицается.

Вместе с тем, распоряжение муниципальной собственностью является одним из правомочий органов местного самоуправления. Приватизация земельных участков, находящихся в муниципальной собственности является одним из способов распоряжения. Следовательно, и регулирование этого процесса может осуществляться муниципальными нормативно-правовыми актами. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (пункт 3 статьи 51).

Пункт 3 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. предусматривает, что порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Получается, что роль органов местного самоуправления в нормативном регулировании приватизации земли в настоящий момента ограничена, с одной стороны, в связи с неразграниченностью собственности на землю, с другой - рамками федеральных актов.

Каждому уровню власти в федеративном государстве соответствует свой уровень нормативно-правового регулирования. Поселение при этом должно сохранять свою территориальную целостность, оставаться единым объектом, эффективно функционирующем по общим для всех правилам. В сложный клубок отношений по регулированию приватизации земельных участков оказываются вплетенными такие принципы, как принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства, разграничение права государственной и муниципальной собственности и принцип самостоятельности органов местного самоуправления (статья 12 Конституции РФ).

Последовательная реализация принципа государственного регулирования приватизации земли должна способствовать предотвращению как применения «незаконных» методов приватизации земли, вводимых муниципальными нормативными актами, так и необоснованных ограничений права приобрести земельный участок в частную собственность.

Принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов является вторым по важности применения в процессе приватизации земельных участков. Согласно Земельному кодексу, этот принцип состоит в том, что все объекты, прочно связанные с земельными участками, следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Принцип «единства судьбы» получил воплощение в законодательстве. Согласно Федеральному закону о приватизации государственных и муниципального имущества приватизация объектов недвижимости осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования. Согласно ФЗ о введение в действие ЗК РФ, приватизация зданий, строений, сооружений, в том числе зданий, строений, сооружений промышленного назначения, без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте.

Однако практическая реализация данного принципа сопряжена с некоторыми трудностями, в частности, с воплощением «одновременности» перехода прав. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994г. № 51-ФЗ (в ред. от 05.05.2014г.) // Собрание Законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301., в случаях, когда отчуждение имущества подлежит государственной регистрации, право собственности у приобретателя возникает с момента такой регистрации, если иное не установлено законом (статья 223 ГК РФ). Поэтому право приватизировать участок под зданием, строением, сооружением возникает у их собственника лишь после государственной регистрации права собственности на эти объекты, проводимой в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Одновременность возможна лишь при приватизации государственного или муниципального унитарного предприятия, в уставной капитал которого, наряду со зданиями и иными недвижимыми объектами, вносится и земельный участок. Такая приватизация соответствует процедуре реорганизации юридического лица, а при реорганизации право собственности на все имущество переходит к новому юридическому лицу с момента реорганизации, то есть с момента внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. В иных случаях приватизация участка возможна лишь после регистрации права собственности на соответствующее недвижимое имущество, поскольку это событие является правовым основанием для возникновения права приватизировать землю.

Следует признать, что, несмотря на провозглашенный принцип единства судьбы земельного участка и недвижимого имущества, расположенного на нем, ряд положений действующего в настоящее время гражданского законодательства и Земельный кодекс противоречит тому, что юридическую судьбу недвижимых объектов определяет судьба земельного участка.

Во-первых, в соответствии с п. 1 ст. 35 ЗК РФ при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Во-вторых, согласно статьям 552 и 273 ГК РФ, с передачей права собственности на недвижимость одновременно передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Следовательно, исходя из приведенных норм земля следует за недвижимостью. Однако, по мнению Г.А.Волкова, содержание статьи 273 ГК РФ изменилось в связи с п. 4 ст. 35 ЗК РФ¹¹ Волков, Г.А. Принципы земельного права России / Г.А. Волков. - М.: Норма, 2005. - С. 171., в соответствии с которым не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу.

Разделение судьбы недвижимости и занятого ею земельного участка допускается п. 4 ст. 35 ЗК РФ только в случаях изъятия участка из оборота либо при невозможности выдела в натуре отчуждаемой части здания вместе с частью земельного участка.

Следует согласиться с мнением, нашедшем отражение в Концепции развития гражданского законодательства о недвижимом имуществе²² Одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (п. 1 протокола № 12 от 17 февраля 2003 г.). Опубликована в Материалах конференции «Совершенствования законодательства, регулирующего оборот недвижимого имущества». Отв. ред. В.В. Витрянский. / Издательский дом «Экономическая газета». М., 2003.. Ее авторы утверждают, что при регулировании конкретных отношений Земельный кодекс РФ не проявляет должной последовательности в реализации принципа единства судьбы земельного участка и объекта недвижимости, на нем расположенного. Обоснованной представляется позиция, критикующая определение земельного участка как «главной вещи», а здания как «его принадлежности».

Итак, следует признать, что в процессе становления законодательства о приватизации земельных участков принципам приватизации земли не уделялось достаточного внимания. Ситуация изменилась с принятием Земельного кодекса РФ в 2001 году. Были закреплены принцип государственного регулирования приватизации земельных участков, принцип единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости, принцип возмездности приобретения земельных участков в собственности.

Единственным прямо предусмотренным Земельным кодексом принципом является принцип государственного регулирования приватизации земли. Все прочие могут быть выделены лишь на основании анализа действующего законодательства. Однако многие важные положения остались за рамками закона. Законодательством не выделены принцип приоритета экологических требований и норм и принцип учета градостроительных требований при приватизации земельных участков. Именно эти принципы играют особую роль в условиях поселений, поскольку направлены на защиту интересов их жителей.

Наиболее важным при приватизации застроенных земельных участков представляется принцип единства судьбы земельного участка и объектов недвижимого имущества, располагающихся на нем.

Для случаев приобретения незастроенных земельных участков на торгах для дальнейшего строительства особую значимость приобретает принцип учета градостроительных требований.

§ 4. Управление в сфере приватизации земли

В прямой зависимости от категории земель и форм собственности приватизируемых земельных участков находятся и вопросы их администрирования.

По землям сельскохозяйственного назначения с учетом того, что приватизация земельных участков земель сельскохозяйственного назначения, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации, полномочиями по управлению процессом приватизации будут обладать специально уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Минсельхоз России, будучи федеральным органом исполнительной власти, полномочиями в рассматриваемой сфере не наделен; такой вывод можно сделать на основании текста Положения о Минсельхозе России, утвержденного Постановлением Правительства РФ Российская Федерация. Правительство. О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: Постановление от 12.06.2008г. № 450 (в ред. от 25.02.2014г.) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 25. - Ст. 2983..

Так, Минсельхоз России, согласно Положению о нем, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции: по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель; по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий; по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях Российская Федерация. Правительство. О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации: Постановление от 12.06.2008г. № 450 (в ред. от 25.02.2014г.) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 25. - Ст. 2983..

Государственную услугу по продаже (приватизации) земельных участков, находящихся в федеральной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, предоставляют Росимущество (находится в ведении Минэкономразвития России), а также его территориальные органы Российская Федерация. Минэкономразвития. Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральным агентством по управлению государственным имуществом государственной услуги по продаже (приватизации) земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости: Приказ РФ от 07.11.2011г. № 622 // Российская газета. - 2012. - 13 января.. Для принятия решения по продаже (приватизации) земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, Росимуществом и его территориальными органами от государственных органов власти запрашиваются следующие документы: кадастровый паспорт земельного участка; выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на земельный участок; выписка из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним на здание, строение, сооружение, находящиеся на приобретаемом земельном участке; копия свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя (для индивидуальных предпринимателей), копия свидетельства о государственной регистрации юридического лица (для юридических лиц) или выписка из государственных реестров о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе, являющемся заявителем. При предоставлении данной государственной услуги Росимущество и его территориальные органы осуществляют взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти. По этой категории земельных участков, находящихся в государственной собственности субъектов Российской Федерации, правами по приватизации будут обладать органы, уполномоченные правительствами или министерствами субъектов Российской Федерации. В муниципальных образованиях приватизацией земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, на которых расположены объекты недвижимости, занимаются распорядительно-исполнительные органы муниципальных образований.

Приватизация земельных участков - процесс длительный, сопровождающийся скандалами и злоупотреблениями, что, естественно, порождает споры о возможности его оптимизации или даже отмены. Этот вопрос стал политическим, социально-экономическим. На наш взгляд, приватизация необходима, но ее должен сопровождать строгий контроль со стороны всех ветвей власти. Сам процесс приватизации должен быть регламентирован до мельчайших деталей, особенно применительно к землям сельскохозяйственного назначения.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1. Актуальные вопросы приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости

Согласно п. 1 ст. 36 ЗК РФ исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды земельных участков имеют граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений. В случае если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ, федеральными законами, с учетом долей в праве собственности на здание (п. 3 ст. 36 ЗК РФ).

Указанная норма ЗК РФ вызывает вопрос, может ли один из сособственников обратиться в уполномоченный орган с заявлением о предоставлении ему участка или доли в праве на участок или только все вместе сособственники могут приватизировать участок в общую долевую собственность? Ведь в п. 3 ст. 36 ЗК РФ речь идет о праве указанных лиц, а не об обязанности. Если бы приведенная норма была сформулирована таким образом, что сособственники «приобретают» или им «предоставляется» земельный участок в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, то ответ на указанный вопрос был бы более очевиден.

Кроме того, в рассматриваемой норме ЗК РФ речь идет о неделимом земельном участке. А если участок делимый, то все же один из сособственников единолично может обратиться с заявлением в уполномоченный орган о предоставлении ему земельного участка? Прямого запрета на это законодательство не содержит, но при этом в ст. 35 ЗК РФ и ст. 273 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30.11.1994г. № 51-ФЗ (ред. от 05.05.2014 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301. закреплен принцип следования земельного участка судьбе здания, расположенного на нем. Согласно п. 7 ст. 36 ЗК РФ местоположение границ и площадь предоставляемого собственникам здания земельного участка определяются с учетом фактического землепользования. Помимо этого, для того, чтобы предоставляемый земельный участок был надлежащим образом учтен в ГКН, его границы должны быть согласованы с правообладателями смежных земельных участков. Из указанных норм следует, что, во-первых, полностью весь земельный участок, на котором расположено здание, находящееся в общей собственности, не может быть предоставлен только одному из сособственников здания. Речь может идти только о какой-то части земельного участка, на котором расположено указанное здание. А во-вторых, при согласовании границ образуемого участка в соответствии с законодательством не может быть учтено мнение остальных сособственников. Несмотря на то что согласно п. 1 ст. 271 ГК РФ собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу (в рассматриваемом случае - государству), имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком, тем не менее такой собственник не имеет формальных оснований для того, чтобы его мнение учитывалось при согласовании границ указанного участка. Заинтересованные лица, с которыми должны согласовываться границы при проведении кадастровых работ, прямо перечислены в ч. 3 ст. 39 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24.07.2007г. № 221-ФЗ (ред. от 23.07.2013г.) // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 31. - Ст. 4017.. К таковым относятся лица, обладающие смежными земельными участками на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или аренды (за некоторыми исключениями, указанными в Законе о ГКН). Но сособственники здания не имеют документально подтвержденного права на земельный участок, на котором располагается принадлежащее им здание.

Из ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» вытекают три основных критерия, по которым возможен отказ в проведении кадастрового учета. Во-первых, образуемый земельный участок должен располагаться в границах одного муниципального образования, т.к. согласно п. 5 ч. 3 ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» орган кадастрового учета принимает решение об отказе в постановке на учет земельного участка в случае, если одна из границ такого земельного участка пересекает границу муниципального образования и (или) границу населенного пункта.

Во-вторых, образуемый земельный участок должен иметь свой собственный вход, т.е. к участку должен быть обеспечен доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования), в том числе путем установления сервитута. Что касается формулировки Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» (п. 4 ч. 3 ст. 27) относительно необходимости установления прохода или проезда, то, по всей видимости, это зависит от целевого назначения и разрешенного использования земельного участка. Т.е. если на участке располагается дом (как в рассматриваемом случае), то должен быть обеспечен проезд по крайней мере для автомобиля пожарной охраны.

И третий критерий - это соответствие образуемого земельного участка установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков. Согласно п. 2 ч. 3 ст. 27 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости» в постановке на кадастровый учет земельного участка будет отказано, если размер образуемого земельного участка или земельного участка, который в результате преобразования сохраняется в измененных границах (измененный земельный участок), не будет соответствовать установленным в соответствии с земельным законодательством требованиям к предельным (минимальным или максимальным) размерам земельных участков Землякова, Г.Л. Проблемы приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости в аспекте совершенствования законодательства о предоставлении государственных и муниципальных услуг / Г.Л. Землякова. - М.: Норма, 2011. - С. 46..

В соответствии с действующим законодательством предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков зависят от категории земель и разрешенного использования.

На этапе подачи заявления собственником здания о предоставлении ему земельного участка, на котором оно расположено, до этапа принятия уполномоченным органом решения о предоставлении участка на практике проходит далеко не один месяц, как это предусмотрено в п. 6 ст. 36 ЗК РФ. А ведь именно в решении о предоставлении земельного участка указывается его категория и разрешенное использование. Определить, каковы будут участки всех сособственников здания, расположенного на предоставляемом земельном участке, без проведения кадастровых работ и кадастрового учета практически невозможно. Более того, в случае подачи заявления о предоставлении земельного участка всеми сособственниками здания и проведения в отношении образуемого участка кадастровых работ также далеко не всегда есть возможность определить, является участок делимым или нет. Даже если размер участка позволяет разделить его в соответствии с долями сособственников в здании без ущерба для соблюдения предельных размеров земельного участка, участок может иметь определенную конфигурацию границ, а сособственники здания - неравные доли в праве собственности на здание (которые одному из них позволяют выделить в конечном итоге участок в счет своей доли с соблюдением предельных размеров земельных участков, а другому - нет), а также исторически сложившийся порядок пользования.

Следовательно, можно сделать вывод о том, что сособственники здания, расположенного на земельном участке, могут только совместно обратиться с заявлением о предоставлении им земельного участка и только в общую долевую собственность вне зависимости от того, делимый участок или нет.

В судебной практике возникает немало вопросов, связанных с делимостью земельного участка, а также соблюдением собственниками здания порядка обращения с заявлением о приобретении прав на земельный участок Сухова, Е.А. Постатейный комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Е.А. Сухова. - М.: ГроссМедиа; РОСБУХ, 2008. С. 87..

Выходит, согласно п. 5 ст. 36 ЗК РФ для приобретения прав на земельный участок сособственники здания совместно обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о приобретении прав на земельный участок.

Перечень документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок, установлен Приказом Минэкономразвития РФ от 13.09.2011г. № 475 «Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок»Российская Федерация. Минэкономразвития. Об утверждении перечня документов, необходимых для приобретения прав на земельный участок: Приказ от 13.09.2011г. № 475 // Российская газета. - 2011. - 05 октября. .

Ключевым документом, который необходимо приложить к заявлению о приобретении прав на земельный участок, является кадастровый паспорт земельного участка, в котором содержится описание всех частей земельного участка, занятых объектами недвижимости, выданный не позднее чем за три месяца до дня подачи заявления.

Так, по одному из рассмотренных дел, суды пришли к выводу об отсутствии у администрации правовых оснований для принятия решения о предоставлении в собственность предпринимателю спорного земельного участка, в связи с тем, что предпринимателем не был предоставлен кадастровый паспорт земельного участка, необходимый для приобретения прав на земельный участок, без наличия которого невозможно исключить факт наложения границ испрашиваемого предпринимателем участка на границы земельного участка, принадлежащего Высоковольтному научно-исследовательскому центру. С заявлением о формировании участка и постановки его на кадастровый учет предприниматель не обращался. Российская Федерация. Высший Арбитражный Суд. Определение от 15.08.2013г. № ВАС-9970/13 по делу № А41-15688/11 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Следует также отметить, что п. 6 Перечня документов указано, что взамен кадастрового паспорта на земельный участок заявителем может быть представлена кадастровая выписка о земельном участке в случае, если заявление о приобретении прав на данный земельный участок подано с целью переоформления прав на него.

К сожалению, как отмечается в литературе, указанная норма оказалась фактически неработающей. Органы власти, в обязанности которых входит передача земельных участков в собственность из права постоянного бессрочного пользования, считают необходимым отказывать в оформлении участка в собственность заявителям, если участок не прошел межеванияДягилев, А.В. Право без прав / А.В. Дягилев // Правовые вопросы недвижимости. - 2013. № 1. - С. 5.. При этом основанием отказа является якобы неопределенность объекта, который заявитель просит продать ему в собственность в рамках переоформления права постоянного бессрочного пользования. Но самое удивительное то, что и судебные инстанции, которые как раз и должны следовать исключительно духу и букве закона, поддерживают органы власти, выдающие неправомерные отказы. Так, по делу № А41-12832/2012 суд первой инстанции, соглашаясь с основаниями отказа в продаже земельного участка при переоформлении его из права постоянного бессрочного пользования, указал, что в соответствии со ст. 554 ГК РФ описание местонахождения земельного участка, его границ, схематическое его изображение на карте, указание данных, позволяющих определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору, являются существенными условиями договора купли-продажи. Однако в тексте ст. 554 ГК РФ подобного требования к описанию приобретаемого имущества не содержится. В данной статье лишь сказано, что в договоре должны быть указаны данные, позволяющие определенно установить недвижимое имущество, подлежащее передаче покупателю по договору. Российская Федерация. Федеральный Арбитражный суд Московского округа: Постановление от 11.02.2013г. по делу № А41-12832/12 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

В то же время Высший Арбитражный Суд Российской Федерации уже дал толкование норм ст. 554 ГК РФ в Постановлении Пленума ВАС РФ от 11.07.2011г. № 54. Пунктом 2 указанного Постановления установлено: «Согласно положениям статьи 554 ГК РФ для индивидуализации предмета договора купли-продажи недвижимого имущества достаточно указания в договоре кадастрового номера объекта недвижимости (при его наличии)» Российская Федерация Пленум Высшего Арбитражного Суда. О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем: Постановление от 11.07.2011г. № 54 // Вестник ВАС РФ. - 2011. - № 9..

Получается, высшая судебная инстанция уже ясно установила, что главным, основополагающим признаком, индивидуализирующим земельный участок, должен являться его кадастровый номер. Это означает, что при наличии кадастрового номера у участка все остальные его характеристики могут уточняться. Так, окончательная площадь земельного участка может быть определена в результате процедуры уточнения его границ (п. 3 ст. 25 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»). Тем более что изменение площади участка, произошедшее в результате уточнения его границ, никак не влияет на права пользования этим участком. Более того, законодательство не содержит требований обязательного уточнения границ участка перед реализацией права переоформления этого участка в собственность из права постоянного бессрочного пользования.

Стало быть, налицо явное неисполнение заложенной законодателем при реализации земельной реформы в постсоветской России концепции разгосударствления земли, скорейшего оформления прав на земельные участки и вовлечения их в активный гражданский оборот. Причем игнорирование прямых указаний законодательства поддерживается сложившейся судебной практикой, которая, очевидно, требует изменения.

§ 2. Особенности приватизации земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения

Земли сельскохозяйственного назначения занимают особое место в земельном фонде РФ, их понятие связано со сферой сельскохозяйственного производства.

В соответствии с п. 1 ст. 77 Земельного кодекса РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей.

Земли сельскохозяйственного назначения включают:

сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы, пастбища, многолетние плодовые насаждения);

несельскохозяйственные угодья (земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, не входящие в земли водного фонда замкнутые водоемы, земли, занятые зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции) (п. 2 ст. 77 Земельного кодекса РФ).

Земли сельскохозяйственного назначения представляют собой особую категорию земель и используются по особому целевому назначению (например, для ведения сельскохозяйственного производства, научно-исследовательских и иных целей, связанных с сельскохозяйственным производством, и т.д.). Использование земли данной категории исключает иные формы ее хозяйственной эксплуатации (например, нельзя возводить здания или сооружения).

Несмотря на то, что земельная реформа в РФ началась более 20 лет назад и в настоящее время активно развивается, приватизация земельных участков остается одним из самых актуальных и проблемных ее направлений, так как ценность земель сельскохозяйственного назначения является причиной злоупотреблений в области правоотношений, связанных с реализацией участков данной категории.

Приватизация земельных участков является одним из способов их реализации и представляет собой передачу земельных участков в собственность пользователю, что является основанием возникновения частной собственности на землю у граждан.

Земельные участки могут предоставляться как платно, так и бесплатно. Бесплатно приватизировать участок имеют право граждане, в чьем бессрочном или пожизненно наследуемом владении этот участок находится. Взимание денежных средств, кроме установленных законодательно сборов, недопустимо.

Так, по одному из рассмотренных дел, Л.Ф. Трофимова обратилась в суд с иском к внутрихозяйственной комиссии СПК «Искра» о признании за ней права на включение в списки граждан, имеющих право на однократную бесплатную приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, указав, что она работала в колхозе "Искра" Аургазинского района РБ. Ей стало известно, что она не имеет земельной доли (пая) из земель сельскохозяйственного назначения, так как решением внутрихозяйственной комиссии СПК "Искра" не была включена в список граждан, имеющих право на однократную бесплатную приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, считает, что решением вышеуказанной комиссии грубо нарушены ее права. Считает, что внутрихозяйственная комиссия халатно отнеслась к своим прямым обязанностям, закрепленным в Постановлении Правительства Республики Башкортостан от 15 марта 2006 г. N 60 "Об утверждении Порядка работы внутрихозяйственных и районных комиссий по бесплатному однократному предоставлению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, гражданам на праве общей собственности", что привело к ущемлению ее прав. В соответствии с п. 3 ст. 21.2 Закона РБ "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" право на бесплатное однократное получение земельной доли (пая) имеют в том числе граждане, имевшие по состоянию на 1 января 1992 года право на получение земельной доли (пая) при реорганизации колхозов, совхозов и иных сельскохозяйственных предприятий в соответствии с решениями трудовых коллективов.

Суд, выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, находит, что исковое заявление подлежит удовлетворению, так как оно законное и обоснованное, о чем свидетельствуют объяснения истца Л.Ф. Трофимовой, исследованная в судебном заседании ее трудовая книжка, согласно которой Л.Ф. Трофимова принята членом колхоза "Искра", а также в соответствии с Законом РБ "О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан" истец как работник СПК "Искра", уволенная из этой организации (предприятия) после 1 января 1992 года и проживающая на территории сельского поселения "Бишкаинский сельсовет" МР Аургазинский район РБ, в котором СПК "Искра" образован, имеет право на бесплатное однократное получение земельной доли.

На основании вышеизложенного суд принял решение удовлетворить заявление Л.Ф. Трофимовой и признать право на однократную бесплатную приватизацию земель сельскохозяйственного назначения, находящихся на праве постоянного (бессрочного) пользования. Российская Федерация. Аургазинский районный суд Республики Башкортостан. Решение от 21 мая 2012 г. по делу № 2-448/2012 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс».

Если есть конкретные обстоятельства, подтверждающие право собственности гражданина на землю, например, как в данном случае постоянное (бессрочное) пользование, при оформлении земли в собственность он может требовать бесплатного оформления передачи земельного участка.

Несмотря на то, что фактически земельный участок является муниципальной собственностью, это не является препятствием к рассмотрению его в качестве частной собственности, на которую претендует гражданин.

Следует отметить, что согласно п. 4 ст. 1 Федерального закона от 24.07.2002г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 24.07.2002г. № 101-ФЗ (в ред. от 28.12.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 30. - Ст. 3018. приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, Земельным кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Приватизация указанных земельных участков, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, осуществляется с момента, установленного законом субъекта Российской Федерации. Так, согласно ст. 51 Закона Свердловской области от 07.07.2004г. № 18-ОЗ «Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области» Российская Федерация Свердловская область. Об особенностях регулирования земельных отношений на территории Свердловской области: Закон от 07.07.2004г. № 18-ОЗ (в ред. от 19.11.2013г.) // Областная газета. - 2004. - 07 июля. приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, расположенных на территории Свердловской области, осуществляется с 1 января 2005 года.

В соответствии с абзацем первым пункта 4 статьи 1, во взаимосвязи с пунктом 7 статьи 10 Закона порядок приватизации земель сельскохозяйственного назначения определяется Законом, ЗК РФ и Вводным законом О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001г. № 137-ФЗ (в ред. от 23.07.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст. 4148., а дата (момент) начала и цена приватизации земель сельскохозяйственного назначения в пределах 15% кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий, предоставлявшихся на правах пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования - законами субъектов РФ. Из абзаца первого пункта 4 статьи 1 Закона следует, что дата начала приватизации должна быть установлена законами субъектов РФ. В тех субъектах РФ, где такая дата еще не наступила, не допускается предоставление участков, находящихся под действием Закона, в частную собственность никаким способом. Если в субъекте РФ не принят закон о дате приватизации участков, то она может осуществляться с 1 января 2004 года (подпункт 1 пункта 1 статьи 19.1 Закона).

Закон не ограничивает субъекты РФ установить своими законами любую дату приватизации. Поэтому в некоторых субъектах РФ она установлена и наступает через длительное время, например, через 49 лет после принятия закона субъекта РФ. Так, статьей 10 Закона Волгоградской области от 17 июля 2003 г. № 855-ОД «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Волгоградской области» установлено, что приватизация земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности на территории Волгоградской области, осуществляется через 49 лет со дня вступления в силу данного Закона. Оспаривание таких законов субъектов РФ прокурором и частными лицами неперспективно: Верховный Суд Российской Федерации Определениями от 30 июня 2004 года № 72-Г04-2 Российская Федерация. Верховный Суд РФ. Определение от 30.06.2004г. № 72-Г04-2 // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2005. № 1., от 25 марта 2009 года № 51-Г09-2 Российская Федерация. Верховный Суд РФ. Определение от 25.03.2009г. № 51-Г09-2 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс»., от 28 октября 2009 года № 51-Г09-20 Российская Федерация. Верховный Суд РФ. Определение от 28.10.2009г. № 51-Г09-20 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс». оставлял такие законы в силе. По сути, это запрет приватизации участков для ныне живущих поколений. Вместе с тем имеется тенденция к сокращению числа субъектов РФ, в которых приватизация участков запрещена. Как правило, закон субъекта РФ, разрешающий приватизацию участков, принимается со сменой высшего должностного лица субъекта РФ. Именно после смены губернаторов приватизация участков была введена, в частности, новыми законами Тульской и Ульяновской областей.

Полагаем, что если субъект РФ установил дату начала приватизации ЗСХН, эта дата наступила и после нее начались действия по приватизации участков, то субъект РФ уже не вправе принять закон, «отодвигающий» эту дату и запрещающий приватизацию таких участков. Пункт 4 статьи 1 и подпункт 1 пункта 1 статьи 19.1 Закона позволяют установить "отлагательный" срок начала приватизации только для участков, приватизация которых еще не началась.

Независимо от законов субъектов РФ запрещена приватизация участков иностранными лицами (статья 3 Закона), а также оленьих пастбищ в районах Крайнего Севера и отгонных пастбищ (абзац второй пункта 4 статьи 1 Закона). Законы субъектов РФ подтверждают данное правило. Например, согласно части первой статьи 3 Закона Республики Дагестан «О статусе земель отгонного животноводства в Республике Дагестан» «земли отгонного животноводства относятся к собственности Республики Дагестан и имеют особый статус».

§ 3. Проблемы приватизации земельных участков под объектами незавершенного строительства

В практике применения законодательства возник достаточно острый вопрос о том, имеют ли исключительное право на приватизацию земельных участков собственники объектов незавершенного строительства.

До недавнего времени существовали различные правовые позиции по данному вопросу. Так, например, в письме Министерства экономического развития Российской Федерации от 2 июня 2008 г. № Д08-1593 было указано, что действующим законодательством предусмотрена возможность приватизации земельных участков, на которых расположены не введенные в эксплуатацию объекты капитального строительства Российская Федерация. Минэкономразвития. О применении Приказа Минэкономразвития РФ от 30.10.2007г. № 370 «Об утверждении перечня документов, прилагаемых к заявлению о приобретении прав на земельный участок, который находится в государственной или муниципальной собственности и на котором расположены здания, строения, сооружения: Письмо от 02.06.2008г. № Д08-1593 // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2008 (ч. II). - № 8..

В настоящее время судебная практика исходит из невозможности применения к отношениям, возникающим при приватизации земельного участка под таким объектом, правил, предусмотренных ст. 36 ЗК РФ. При этом суды основываются на выводе о том, что рассматриваемые объекты не относятся к зданиям, строениям, сооружениям, поэтому на правоотношения сторон положения ст. 36 ЗК РФ не распространяются Российская Федерация. Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа. Постановление от 27.08.2010г. по делу № А32-47901/2009 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс»..

Поворотным событием в практике разрешения споров об отказе в приватизации земельных участков под такими объектами явилось принятие Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда от 23 декабря 2008 г. № 8985/08, в котором содержалось несколько важных выводов.

1. Мнение о наличии права на выкуп земельного участка собственником объекта незавершенного строительства не учитывает необходимости соблюдения баланса публичных и частных интересов при возведении объектов капитального строительства.

2. При предоставлении земельного участка в аренду для целей строительства применение положений ст. 36 ЗК РФ к объектам незавершенного строительства исключается в связи с тем, что в отличие от зданий, строений или сооружений они не могут быть использованы в соответствии с их назначением до завершения строительства и ввода их в эксплуатацию.

Правовой режим земель в период строительства имеет особенности, установленные земельным законодательством, которые, в частности, заключаются в возложении на арендатора определенных обязанностей на период строительства, определении ставок арендной платы и установлении в законе специальных оснований для прекращения договора аренды. В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 46 ЗК РФ основанием для прекращения договора аренды земельного участка, предназначенного для строительства, является его неиспользование в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом или договором аренды земельного участка Российская Федерация. Президиум Высшего Арбитражного Суда. Постановление от 23.12.2008 г. № 8985/08 // Вестник ВАС РФ. - 2009. - № 4..

3. Следовательно, приватизация земельного участка под объектом незавершенного строительства законодательно допустима, однако при этом собственники указанных объектов не обладают исключительным правом на приватизацию, предусмотренным в ст. 36 ЗК РФ.

Согласно правовой позиции, изложенной в указанном Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, хотя в ст. 36 Земельного кодекса Российской Федерации не названы объекты незавершенного строительства, применение порядка выкупа земельных участков под названными объектами возможно в случаях, прямо указанных в законе.

К таким случаям, например, относится переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в силу положений п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Вторым случаем, указанным в законе, является приватизация объектов незавершенного строительства в силу положений п. 3 ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», в соответствии с которым собственники объектов недвижимости, не являющихся самовольными постройками и расположенных на земельных участках, относящихся к государственной или муниципальной собственности, обязаны либо взять в аренду, либо приобрести у государства или муниципального образования указанные земельные участки, если иное не предусмотрено федеральным законом.

С правовой позицией суда, конечно же, можно согласиться. Однако, как показала практика, разъяснения, представленные в рассматриваемом Постановлении, не носят исчерпывающего характера.

В частности, на практике возник вопрос о том, может ли осуществляться так называемый переход права на приватизацию в случае, если право собственности на объект недвижимости, а в данном случае объект незавершенного строительства, было приобретено другим лицом.

Рассмотрим данную ситуацию применительно к двум указанным случаям: применение норм ст. 28 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» и ст. 3 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

Подход к решению указанного вопроса при намерении нового правообладателя объекта незавершенного строительства осуществить выкуп земельного участка, на основании ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», уже выработан судебной практикой и выражен в Постановлении Президиума ВАС РФ от 10 апреля 2012г. N 15874/11 Российская Федерация. Президиум Высшего Арбитражного Суда. Постановление от 10.04.2012г. № 15874/11 по делу № А40-31112/10-94-132 // Вестник ВАС РФ. - 2012. - № 7. - С. 21..

По мнению суда, при приобретении объектов незавершенного строительства не в процессе приватизации, а в результате совершения сделки купли-продажи порядок выкупа земельных участков, предусмотренный п. 3 ст. 28 Закона о приватизации, к данным отношениям не применим.