Приватизация земельных участков в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ

НИЖНЕТАГИЛЬСКИЙ ФИЛИАЛ

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра гражданского права

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ (ДИПЛОМНАЯ) РАБОТА

Тема: «ПРИВАТИЗАЦИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Студентка:

Обвинцева Юлия Александровна

Москва 2014 г.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Общая характеристика института приватизации земельных участков в Российской Федерации

§ 1. Юридическая природа и сущность приватизации

§ 2. Правовое регулирование приватизации земельных участков в Российской Федерации

§ 3. Принципы приватизации земельных участков

§ 4. Управление в сфере приватизации земли

ГЛАВА 2. Проблемы приватизации земельных участков в Российской Федерации

§ 1. Актуальные вопросы приватизации земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости

§ 2. Особенности приватизации земельных участков из состава категории земель сельскохозяйственного назначения

§ 3. Проблемы приватизации земельных участков под объектами незавершенного строительства

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

приватизация собственник недвижимость земельный участок

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Несмотря на то, что земельная реформа началась более 20 лет назад и в настоящее время активно развивается, приватизация земельных участков остается одним из самых актуальных и проблемных ее направлений.

Процесс приватизации государственного имущества начался в конце 1980-х годов. Начало приватизации земель было положено Законом РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе» Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327., в соответствии с которым земельные участки колхозов могли передаваться в коллективную, долевую или совместную собственность сельскохозяйственным предприятиям и гражданам.

Современная земельная политика РФ направлена на продолжение процессов приватизации земли, развитие и функционирование земельного рынка, формирование системы многоукладного землевладения и землепользования. Следует отметить, что в настоящее время существует множество земельных участков, права на которые до сих пор не оформлены собственниками зданий, расположенных на них. Проблемы, связанные с приобретением прав на такие земельные участки, неоднократно освещались в юридической литературе. При этом со стороны государства было предпринято немало шагов, которые должны были бы способствовать скорейшему оформлению правообладателями зданий своих прав на земельные участки. Нельзя в этой связи не упомянуть так называемую «дачную амнистию», предпринятую руководством Российской Федерации.

Изложенное определило актуальность темы исследования и её практическую значимость.

Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе приватизации земельных участков в Российской Федерации.

Предметом дипломной работы является система законодательных норм, устанавливающих условия и порядок приватизации земельных участков в Российской Федерации, практика применения указанных норм, а также теоретические источники, посвященные исследованию института приватизации земельных участков в Российской Федерации.

Цель настоящего исследования - рассмотреть, проанализировать и всесторонне исследовать условия и порядок приватизации земельных участков в Российской Федерации

Для достижения обозначенной цели ставятся следующие задачи:

исследовать понятие и сущность приватизации земельных участков в Российской Федерации;

раскрыть правовое регулирование приватизации земельных участков в Российской Федерации;

проанализировать принципы приватизации земельных участков;

раскрыть специфику управления в сфере приватизации земли;

выявить существующие проблемы приватизации земельных участков в Российской Федерации;

установить существующие правовые пробелы в законодательном регулировании приватизации земельных участков в Российской Федерации, предложить пути их решения.

Методологическую основу дипломной работы составили общенаучные и частнонаучные методы познания: диалектический, формально-логический, историко-правовой и сравнительно-правовой.

Нормативной основой дипломной работы явились Конституция Российской Федерации, земельное и гражданское законодательство России как современного, так и предшествующего периодов.

Эмпирическую основу работы составили постановления Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также решения и определения по конкретным гражданским делам.

Теоретической основой исследования явились труды по земельному праву российских ученых: Л.Н. Бабенко, А.И. Бобылева, М.М. Бринчук, А.П. Дорохова, Б.В. Ерофеева, М.В. Жернового, В.И. Ивакина, Е.А. Суховой и др. В работе использованы комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации, монографии ведущих специалистов в области исследования приватизации земельных участков в Российской Федерации, а также периодика по рассматриваемой проблематике.

Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка.

ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИНСТИТУТА ПРИВАТИЗАЦИИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Юридическая природа и сущность приватизации

Процесс приватизации государственного имущества начался в конце 80-х годов и занимал центральное место в системе экономических преобразований в Российской Федерации в течение последнего десятилетия XX века. Шатрова, О.В. Приватизация земельных участков в городах и иных поселениях: начало и развитие процесса / О.В. Шатрова // Законодательство. - 2006. - № 1. - С. 27. .

Земельные преобразования осуществлялись одновременно с изменением структуры экономических связей в целом. Приватизация земельных ресурсов явилась неотъемлемой частью проводившихся экономических преобразований при переходе от плановой экономики к рыночной.

Одной из основных целей государственной политики с начала 90-х годов XX века в сфере земельных отношений считалось создание и обеспечение условий для эффективного использования земельных ресурсов государства, обеспечить которое предполагалось посредством введения частной собственности на землю и создания рынка земли. В связи с этим центральным звеном земельной реформы стало появление права частной собственности на землю, его закрепление и гарантирование. До настоящего времени процесс приватизации не завершен, и вероятно, будет продолжаться еще длительное время.

Прежде чем рассмотреть обозначенные в наименовании параграфа вопросы юридической природы и сущности приватизации остановимся на понимании приватизации как экономического явления.

Для правового государства, модель которого была принята за образец в Конституции России, приватизация выступала необходимым связующим звеном для перехода от тоталитарного государства к государству демократическому Аккуратов, И.Ю. Общетеоретические и гражданско-правовые проблемы приватизации муниципальной собственности / И.Ю. Аккуратов. - М.: Юристъ, 2000. - С. 35.. Для России этот процесс стал непростым. Процесс приватизации при переходе от плановой экономики к рыночной обладал рядом принципиальных особенностей, существенно осложняющих его по сравнению с приватизацией в странах со сложившейся рыночной экономикой. Главным осложняющим обстоятельством явилось то, что история не знала перехода от плана к рынку Липски, С.А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их решения / С.А. Липски // Нотариус. - 2013. - № 6. - С. 20.

Privatus по-латыни означает «частный». Термин «приватизация» впервые был введен в оборот в 1976г. американским исследователем Робертом У. Пулом в одной из публикаций, подготовленных им для периодического бюллетеня «Reason Foundation». Терминологические истоки этого понятия восходят к 1969г., когда Питер Ф. Друкер в книге «Век прерывания традиций» употребил слово «реприватизация» для обозначения процесса возвращения национализированных предприятий их прежним владельцам. Позже этот термин появился в словаре Уэбстера издания 1983 г. Понятие «приватизация» расшифровывалось как «преобразование общественной формы правления или собственности отдельного предприятия или отрасли в частную» Виноградов, В.А. Приватизация в глобальном контексте / В.А. Виноградов, С.Я.. Вессловский. - М.: Норма, 1998. - С. 8..

Со времени первого упоминания термина «приватизация» в научной литературе его смысловые границы подвергались многочисленным коррекциям. В результате которых образовался целый ряд формулировок, содержащих расширительное или, наоборот, ограничительное его толкование в зависимости от целей и задач, которые ставили перед собой авторы. Автор фундаментальной работы, посвященной теоретическим и практическим аспектам приватизации в странах Запада, профессор Нью-Йоркского университета Э. Савас понимает под приватизацией осуществление разнообразных мероприятий по уменьшению масштабов деятельности государства или по усилению роли частного сектора во владении фондами в предпринимательской деятельности Савас, Э. Приватизация: Ключ к рынку (Перевод с английского) / Э. Савас. - М.: Норма, 1992. - С. 3..

Это определение уже более конкретизировано, оно содержит три принципиально важных момента: во-первых, приватизация представлена здесь как некий протяженный во времени процесс, а не разовый акт; во-вторых, приватизация рассматривается не просто как распродажа (или передача) государственной собственности в частные руки, а как структурное преобразование экономики; в-третьих, достаточно четко проводится разграничение двух, хотя и тесно взаимосвязанных между собой, процессов - уменьшения масштабов деятельности государства и усиления роли частного сектора.

Еще одно понятие приватизации дает О.В. Шатрова: «Приватизация - это полная или частичная передача права собственности на государственное имущество в частный сектор экономики. Этот процесс больше связывается с продажей действующих предприятий, нежели с продажей земли или зданий. Приватизация не подменяет собой такие действия, как прекращение обязательств, сдача имущества в долгосрочную аренду или частное финансирование инфраструктурных проектов» Шатрова, О.В. Правовое регулирование приватизации земельных участков в поселениях / О.В. Шатрова. - М.: Проспект, 2006. - С. 13.. Таковы сугубо экономические определения приватизации.

В юридической науке в течение последних двух десятилетий вырабатывалось собственное понимание этого явления. Так, И.С. Комарицкий пишет, что «под приватизацией обычно понимается правовой институт, относящийся к сфере правового регулирования права собственности и означающий прекращение права государственной собственности на определенное имущество и возникновение права частной собственности на это же имущество»¹¹ Комарицкий, С.И. Приватизация: правовые проблемы. Курс лекций / С.И. Комарицкий. - М.: Юристъ, 2000. - С. 7.. Такой переход права собственности опосредуется, по мнению этого автора, либо договором купли-продажи, либо договором дарения.

Некоторые рассматривают приватизацию государственного и муниципального имущества как особый вид управленческой деятельности, совокупность взаимосвязанных и целенаправленных действий субъектов приватизации по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в частную собственность²² Белых, В.С. Приватизация государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: экономико-правовые вопросы / В.С. Белых // Государство и право. 1996. - № 10. - С. 69..

Необходимо, таким образом, отделять понятия «приватизация» и «приватизационные сделки», или иначе: существует приватизация в широком и узком смысле. Широкая трактовка приватизации выражена в работах российского теоретика приватизации А.Д. Радыгина, который считает, что определение приватизации в широком смысле включает не только приватизацию в собственном смысле, но и процесс модификации управления государственным предприятием без отчуждения имущественных прав на основе подряда, аренды и других договоров³³Радыгин, А.Д. К теории приватизации в переходной экономике / А.Д. Радыгин // Вопросы экономики. - 1995. - № 12. - С. 63.. А.В. Кашанин приватизацию в широком смысле понимает как сокращение сферы влияния государства, передачу неких областей общественных отношений в частные руки⁴⁴ Кашанин, А.В. Понятие и правовая природа приватизации / А.В. Кашанин // Правоведение. - 1997. - № 2. - С. 120.. Приватизация в узком понимании есть процесс продажи (передачи) имущества (активов) государственных и муниципальных предприятий в частную собственность (физическим и негосударственным юридическим лицам) полностью или частично⁵⁵ Радыгин, А.Д. Указ. соч. - С. 64.. Иными словами «приватизация» в узком смысле - это конкретные действия, направленные на передачу определенного имущества из государственной собственности в частные руки⁶⁶ Кашанин, А.В. Указ. соч. - С. 65..

Сходное определение предлагает О.Ю. Скворцов: приватизация как процесс есть совокупность мероприятии административно-правового и гражданско-правового характера, в результате которых право собственности на приватизируемое имущество переходит от государства к юридическому или физическому лицу Скворцов, О.Ю. Приватизационное право / О.Ю. Скворцов. - М.: Норма, 1999. - С. 24-25..

Приватизацию можно рассматривать по-разному: как санкционированный государством переход права собственности на имущество от государства к частным лицам, как форму отчуждения государственной собственности, как способ приобретения права частной собственности. По словам А.В. Кашанина, термин «отношение приватизации» является научной абстракцией, поскольку не существует единого однородного такого отношения. В процессе приватизации возникает пучок правовых связей между различными субъектами, которые имеют различную правовую природу Кашанин, А.В. Указ. соч. - С. 121..

Гражданские права, в том числе право собственности, могут возникать из договоров и иных сделок, из актов полномочных органов, из судебных решений, установивших эти права. Под приватизацией можно, как говорилось выше, понимать двустороннюю сделку. Это справедливо в отношении, как возмездных способов приобретения частной собственности, так и безвозмездных, поскольку и в том, и в другом случае необходима воля двух сторон. Государство формирует и выражает свою волю путем принятия нормативно-правового акта, устанавливающего право безвозмездного приобретения имущества в собственность; лицо, наделенное правом бесплатной приватизации, оформляет свое намерение в соответствующем заявлении. Однако рассматривать приватизацию исключительно как вид гражданско-правовой сделки не допустимо. Приватизация не предполагает полноту свободы договора. Объекты этих правоотношений заранее предопределены, а субъекты - подчиняются не столько гражданскому законодательству, сколько требованиям специальных нормативно-правовых актов.

Приватизация - это сложное совокупное понятие всех способов отчуждения имущества из государственной или муниципальной собственности в частную. При этом, по мнению Е.А.Суханова, приватизируются находящееся в публичной собственности недвижимое имущество и акции. Движимое имущество переходит из публичной собственности в частную в результате обычных сделок купли-продажи или иных гражданско-правовых сделок Суханов, Е.А. Основные положения права собственности / Е.А. Суханов, У. Матеи. - М.: Юристъ, 1999. - С. 362.. Не является приватизацией приобретение товаров, производимых государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Однако формой приватизации государственного имущества является продажа такими унитарными предприятиями недвижимого имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения.

Отличие между двумя вышеуказанными случаями состоит в цели отчуждении имущества. Для приватизационных сделок присущ признак «экстраординарности мотива отчуждения» Мареев, Ю.Л. Приватизационные сделки: автореф. дисс. … канд. юрид. наук / Ю.Л. Мареев - М., 1997. - С. 12.. Такими мотивами могут быть цели (задачи) экономических преобразований (перестройка отношений собственности), нецелесообразность дальнейшего сохранения права государственной (муниципальной) собственности (излишнее и ненужное имущество), невозможность дальнейшего сохранения права государственной (муниципальной) собственности (недостаток средств для содержания, отсутствие условий для надлежащего использования и т.п.) и др. Аккуратов, И.Ю. Общетеоретические и гражданско-правовые проблемы приватизации муниципальной собственности: дисс. … канд. юрид. наук / И.Ю. Аккуратов - М., 2000. - С. 45.

В статье 1 Закона «О приватизации государственных предприятий в РСФСР» 1991г. было дано следующее понятие приватизации: «Приватизация государственных и муниципальных предприятий - приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность предприятий, цехов, производств, участков, иных подразделений этих предприятий, выделяемых в самостоятельные предприятия; оборудования, зданий, сооружений, лицензий, патентов и других материальных и нематериальных активов ликвидированных предприятий и их подразделений; долей (паев, акций) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ); принадлежащих приватизируемым предприятиям долей (паев, акций) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий» О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации: Закона РФ от 03.07.1991г. № 1531-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР, 04.07.1991, N 27, ст. 927. (Утратил силу)..

Данное определение приватизации отличается от всех последующих, поскольку в нем подчеркивалось именно приобретение государственного или муниципального имущества гражданами и юридическими лицами в собственность, а не отчуждение данного имущества публичным собственником, как это определялось в дальнейшем.

Гражданским кодексом РФ понятие «приватизации» не раскрывается. Статьей 217 устанавливается, что имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества.

Отсутствие в ГК РФ специальных норм о приватизации объясняется от части тем, что приватизация рассматривалась в качестве временной, переходной меры «по формированию материальной базы для развития рыночного хозяйства и соответствующего ему нормального, а не урезанного имущественного оборота» Суханов, Е.А. Основные положения права собственности / Е.А. Суханов, У. Матеи. - М.: Юристъ, 1999. - С. 360.. Кроме того, определено, что при приватизации положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

Согласно Федеральному закону «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», под приватизацией понималось возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.07.1997г. № 123-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 30. Ст. 3595. (Утратил силу).. Такое понимание приватизации носило общий характер. Этим определением была обозначена конечная цель приватизации, а не способы и условия ее достижения.

В принятом в 2001 году Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21.12.2001г. № 178-ФЗ (в ред. от 02.11.2013г.) // Российская газета. - 2002. - 26 января. (далее - ФЗ о приватизации) определение «приватизации», содержащееся в 1 статье, практически не изменилось.

Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время сложилось единообразие в определении понятия «приватизация государственного имущества» в законодательных актах Российской Федерации.

В земельном законодательстве понятие «приватизации» стало использоваться намного позже, чем появился сам процесс. Причиной тому, по-видимому, было то, что термин «приватизация» имел слишком яркую политическую окраску, и открытое его применение в отношении земли как «всенародного достояния» могло явиться поводом для множества политических спекуляций. Вероятно, поэтому лишь в 2001 году закон о приватизации стал регулировать отношения приватизации земельных участков.

Приватизация земли многими рассматривалась как «обязательная составная часть процесса приватизации вещественных элементов производительных сил при переходе от плановой экономики к рыночной». Так, Н.А. Сыродоев отмечает, что переход к полноценному рынку невозможен без вовлечения в гражданский оборот земли как важнейшего объекта недвижимости Сыродоев, Н.А. Земля как объект гражданского оборота / Н.А. Сыродоев // Государство и право. - 2003. - № 8. - С. 27..

Законы о приватизации государственного и муниципального имущества принимались в России за 20 лет трижды. Однако из трех законов два первых выводят за пределы своего регулирования вопросы приватизации земельных участков, оставляя, таким образом, правовое регулирование вопросов приватизации земли в ведении Президента РФ, поскольку восполнение пробелов законодательства отнесено и к его полномочиям. До 2001 года для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, носившие подзаконный характер.

По мнению Н.А. Сыродоева, «законодательство о приватизации земли, как и любого государственного и муниципального имущества, имеет свою специфику, и по существу оно выходит за рамки гражданско-правового регулирования» Сыродоев, Н.А. Правовое регулирование оборота земельных участков / Н.А. Сыродоев // Государство и право. - 1999. - № 9. - С.44..

Приватизация земельных участков - это особый объект правового регулирования, которое осуществляется нормативными актами нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства о приватизации предприятий. Однако зачастую сложно однозначно установить принадлежность того или иного нормативного акта к какой-либо одной отрасли законодательства. Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей, порядок проведения торгов, обязательность государственной регистрации сделок с землей Анисимов, А.П. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о правовом режиме земель поселений / А.П. Анисимов // Журнал российского права. - 2004. - № 4. - С. 14..

Гражданское законодательство отнесено Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации, в то время как владение, пользование и распоряжение землей включено в совместное ведение Федерации и субъектов РФ. Согласно Гражданскому кодексу РФ, имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном федеральным законом (статья 217 ГК РФ). При этом положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное. Таким образом, нормы ГК РФ, как подчеркнуто в Постановлении Конституционного суда РФ № 12-П, применяются субсидиарно, то есть, по крайней мере, с момента принятия решения о приватизации имущества, при подготовке и заключении договора купли-продажи, в том числе с условиями, предусмотренными Законом о приватизации, в сфере указанных отношений действуют и нормы гражданского права Российская Федерация. Конституционный суд. По делу о проверке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» в связи с запросом Высшего арбитражного суда Российской Федерации: Постановление от 25.07.2001г. № 12-П (п. 2) // Вестник Конституционного суда РФ. 2001. № 6..

Приватизация является специальным, особым способом прекращения и приобретения права собственности, поэтому законы и иные нормативные акты о приватизации действуют в изъятие их общих норм ГК о возникновении и прекращении права собственности. И лишь постольку, поскольку законами и иными нормативными актами о приватизации не урегулированы конкретные отношения, применяются соответствующие нормы ГК РФ Скловский, К.И. Некоторые вопросы применения земельного законодательства, регулирующего предоставление земельных участков в городе / К.И. Скловский // Хозяйство и право. - 2004. - № 10. - С. 115.. Конституционный Суд РФ еще раз обратил внимание на соотношение публично-правового и частноправового регулирования процесса приватизации.

Согласно Федеральному закону о приватизации субъектами РФ принимаются законы и иные нормативно-правовые акты, регулирующие вопросы приватизации государственного имущества субъектов РФ (статья 6 п. 2 и статья 4 Федерального закона о приватизации).

Стало быть, правовое регулирование приватизации земли осуществляется федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. При регулировании приватизации земель населенных пунктов всегда присутствует еще один уровень нормативных актов: акты органов местного самоуправления.

Правовое регулирование приватизации земли осуществлялось нормативными актами нескольких отраслей законодательства: земельного, гражданского, законодательства о приватизации предприятий. При этом в рамках земельного и приватизационного законодательства следует выделять акты, регулирующие процесс приватизации сельскохозяйственных предприятий. До 2001 г. для законодательного обеспечения проводимой земельной реформы разрабатывались и принимались в основном акты, имевшие подзаконный характер.

§ 2. Правовое регулирование приватизации земельных участков в Российской Федерации

Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются одним из видов земельных отношений, выступающих предметом земельного права. Под земельными отношениями, исходя из п. 1 ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001г. № 136-ФЗ (в ред. от 28.12.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147., понимаются отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земельные отношения представляют собой комплекс имущественных и управленческих общественных отношений. Отсюда особенность предмета земельного права: с одной стороны, земельные имущественные отношения регулируются нормами гражданского и земельного законодательства; с другой - когда земля выступает объектом управления со стороны государства, применяется административный метод регулирования Земельное право: Учеб. / Под ред. С.А. Боголюбова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. - С. 6..

Отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, являются комплексом имущественных и управленческих отношений, в связи с чем под предметом правового регулирования предоставления прав на земельные участки можно понимать объективно обособленную группу земельных имущественных и управленческих отношений, возникающих на основе земельно-правовых норм.

Существует ряд объяснений тому, что земельным законодательством для приобретения прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, установлены особые правила.

Во-первых, при переходе прав на земли к частным лицам неизбежно сокращается площадь земель, находящихся в публичной собственности. Во-вторых, в России не завершена земельная реформа, происходит становление новых и отказ от не отвечающих современным реалиям правовых институтов, поэтому большое число земельных участков переходят из государственной или муниципальной собственности в особом порядке.

Важно учитывать, что отношения по предоставлению прав на земельные участки представляют собой достаточно сложный комплекс связей, действий и их последствий. Так как эти отношения фактически регулируются нормами земельного, административного, гражданского законодательства, важно определить - в каком случае какие нормы подлежат применению.

Следует согласиться с А.Л. Корнеевым, который отмечает, что нет необходимости включать в структуру земельного права нормы, регулирующие отношения, которые основаны на частном интересе. Нет смысла в рамках земельного права создавать теорию сделок, которая сформировалась и апробирована в гражданском праве, следует использовать разработки цивилистов в области вещных и обязательственных прав, в том числе прав на землю Корнеев, А.Л. Сделки с земельными участками: Учебное пособие / А.Л. Корнеев. - М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2006. С. 33-34..

Федеральным законом от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствие с Земельным кодексом Российской Федерации» Российская газета. 2007. 4 июля. были внесены изменения в законодательство, регулирующее земельные отношения. Федеральное законодательство приведено в соответствие с понятийным аппаратом ЗК РФ, внесены существенные изменения в гражданское законодательство: приведены в соответствие с ЗК РФ нормы о порядке распоряжения земельными участками, находящимися у граждан на праве пожизненного (наследуемого) владения, о круге лиц, имеющих право обладать земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, и т.д.

До принятия вышеуказанного Федерального закона в юридической литературе не раз обращалось внимание на устраненные этим Законом противоречия между земельным и гражданским законодательством Постатейные комментарии к Земельному кодексу РФ и Федеральному закону «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» / Отв. ред.: Г.Е. Быстров, Б.Д. Клюкин. М.: Юридическая фирма «КОНТРАКТ»; ИНФРА-М, 2002. С. 133., что не могло не отразиться на дискуссии о соотношении норм земельного и гражданского права. Тем не менее законодатель подтвердил, что при решении земельных вопросов следует обращаться к земельному законодательству и лишь при наличии пробелов в нем можно привлекать нормы Гражданского кодекса в силу однородности земельных имущественных отношений и гражданских отношений Жариков, Ю.Г. Разграничение сферы действия земельного и гражданского законодательства при регулировании земельных отношений / Ю.Г. Жариков // Государство и право. - 1996. - № 2. - С. 49..

Порядок предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, должен регулироваться нормами земельного права, и лишь в некоторых случаях применяться могут нормы гражданского права. Нормы о предоставлении прав на земельные участки носят публичный характер и опосредуют административный (внерыночный) оборот земельных участков Мальцев, Д.Л. Тенденции развития законодательства о предоставлении прав на земельные участки / Д.Л. Мальцев // Нотариус. - 2008. - № 3. - С. 28..

Правовое регулирование отношений по предоставлению прав на земельные участки является последствием применения как административно-правового, так и гражданско-правового метода. Названные методы дополняют друг друга и направлены на установление материальных прав на земельные участки. Сочетание обоих методов можно охарактеризовать как комплексный метод регулирования, объективно обусловленный процессом реформирования земельных отношений, объектом которых выступает земля как природный объект и одновременно как объект недвижимости.

Правовое регулирование отношений по предоставлению прав на земельные участки обеспечивается совокупностью норм, которые регулируют материально-правовые отношения, устанавливающие права и обязанности субъектов земельных отношений, и процессуально-правовых норм, регламентирующих деятельность, связанную с выполнением норм материальных.

Материальные нормы о предоставлении прав на земельные участки не могут быть реализованы без процессуальных норм. В этом смысле процессуальные нормы играют «служебную роль», поскольку устанавливают процедуру, которой подчиняется деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в отношениях по предоставлению прав на земельные участки.

Получается, отношения по предоставлению прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, выступают как совокупность материальных и процессуальных земельных отношений, включающих в себя отношения по формированию объекта права - земельного участка и отношения по предоставлению права на сформированный земельный участок.

Предоставление земельного участка и предоставление права на земельный участок соотносятся между собой как реальное фактическое отношение и правовое отношение, которые неразрывно связаны друг с другом. Взаимозависимость между этими категориями выражается в том, что предоставление земельного участка не может быть произведено без предоставления права на него и, наоборот, предоставление права на земельный участок без последующего фактического выделения участка не влечет возникновения реального земельного отношения.

По мнению автора, нормы, регулирующие предоставление прав на земельные участки, образуют самостоятельный институт земельного права, который определяет основания, условия и порядок предоставления земельных участков и имеет целью обеспечение государственной функции распределения и перераспределения земель.

Вместе с тем заслуживает поддержки позиция, согласно которой правовое регулирование порядка предоставления прав на земельные участки нуждается в унификации Иконицкая, И.А. Земельный кодекс РФ: проблемы теории и практики (Материалы конференции) / И.А. Иконицкая // Государство и право. - 2002. - № 9. - С. 77-88.. Причем унифицировать необходимо по большей части именно процессуальные нормы, так как причины, по которым земля предоставляется, а также целевое назначение земель незначительно влияет на объем юридического состава предоставления прав на землю.

Процедура предоставления прав на земельные участки не должна включать в себя процедуру по формированию объекта права - земельного участка ввиду различия в методах правового регулирования этих процедур, их целях и принципах. Исключение норм о формировании земельных участков из института предоставления прав на земельные участки позволит унифицировать нормы, регулирующие порядок предоставления прав на земельные участки.

Результатом унификации должна стать совокупность материальных и процессуальных норм, регулирующих все возможные случаи предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В настоящее время отсутствует общий порядок предоставления прав на земельные участки. Предоставление земель производится различно для разных ситуаций. В качестве примера можно отметить, что даже в самом ЗК РФ, в частности в ст. 31, 32, 34, порядок предоставления прав на земельные участки существенно различается. Процессуальные нормы о предоставлении земель для ведения садоводства и огородничества можно найти в Федеральном законе от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: Федеральный закон от 15.04.1998г. № 66-ФЗ (в ред. от 07.05.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 16. - Ст. 1801.. Порядок предоставления земельных участков из состава земель лесного фонда регулируется как ЗК РФ, так и Лесным кодексом РФ СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278..

Следует также отметить, что согласно абз. 2, 3 п. 4 ст. 14 Федерального закона № 66-ФЗ земельные участки, относящиеся к имуществу общего пользования, предоставляются садоводческому, огородническому или дачному некоммерческому объединению как юридическому лицу в собственность. Общее собрание членов огороднического некоммерческого объединения вправе принять решение о закреплении за таким объединением как за юридическим лицом всех предоставленных ему земельных участков.

В силу п. 1 ст. 28 Федерального закона N 66-ФЗ предоставление в собственность земельных участков садоводам, огородникам, дачникам и их садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям, получившим такие земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов за плату или бесплатно в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 72 (ч. 1) Конституции РФ Конституция Российской Федерации принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 №2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - 15. - Cт. 1691. установлено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: вопросы владения, пользования и распоряжения землей (п. "в"), разграничение государственной собственности (п. "г"), природопользование (п. "д"), земельное законодательство (п. "к").

Земельное законодательство также можно рассматривать как федеральное земельное законодательство и земельное законодательство субъектов РФ. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам; в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

В ряде случаев ЗК РФ прямо устанавливает, что данный вопрос, касающийся земельных отношений, регулируется исключительно на федеральном уровне: например, в соответствии со ст. 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ и федеральными законами; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Основным федеральным законодательным актом, регулирующим земельные отношения, является Земельный кодекс РФ, который провозглашает основные принципы земельного законодательства; определяет объекты, содержание и круг участников земельных отношений, их права и обязанности; полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области земельных отношений; определяет цели и содержание охраны земель; основания возникновения, изменения, прекращения и ограничения вещных и обязательственных прав на землю; раскрывает содержание основных функций управления в сфере использования и охраны земель; определяет основу правового режима всех категорий земель РФ и т.д.

Земельный кодекс РФ регулирует отношения в сфере предоставления прав на земельные участки из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Нормы, непосредственно относящиеся к предоставлению прав на земельные участки, содержатся в главе V ЗК РФ «Возникновение прав на землю». Полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности обладают органы государственной власти или местного самоуправления в пределах предоставленной им компетенции в соответствии со ст. 9 - 11 ЗК РФ и иными нормативными актами.

Необходимо особо выделить массив законодательных актов, которые содержат переходные положения и регламентируют отношения по предоставлению прав на земельные участки в порядке упрощенного оформления или переоформления. Основным актом в этой сфере выступает Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ» О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 25.10.2001г. № 137-ФЗ (в ред. от 23.07.2013г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст. 4148., установивший, что права на землю, не предусмотренные ЗК РФ, подлежат переоформлению со дня введения в действие ЗК РФ, определившего особенности оформления в собственность граждан земельных участков, ранее предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, пожизненное наследуемое владение, а также граждан, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами.

Основным нормативно-правовым актом, определяющим в настоящее время приватизацию дачных земельных участков, является Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» СЗ РФ. 2006. № 27. Ст. 2881..

Федеральный закон от 30.06.2006г. № 93-ФЗ комплексно регулирует государственную регистрацию прав на объекты недвижимости и затрагивает интересы граждан, имеющих земельные участки для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного и гаражного строительства, а также не приватизированные квартиры, то есть практически каждого сельского и городского жителя страны.

Процедура оформления возникновения, изменения, перехода и прекращения прав на землю прописана в Земельном кодексе Российской Федерации, Федеральных законах «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21.07.1997г. № 122-ФЗ О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21.07.1997г. № 122-ФЗ (в ред. от 12.03.2014г.) // Российская газета. 1997. 30 июля., «О государственном кадастре недвижимости» от 24.07.2007. № 221-ФЗ О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24.07.2007г. № 221-ФЗ (в ред. от 23.07.2013г.) // Российская газета. 2007. 01 августа. и «О землеустройстве» от 18.06.2001г. № 78-ФЗ О землеустройстве: Федеральный закон от 18.06.2001г. № 78-ФЗ (ред. от 18.07.2011г.) // Российская газета. 2001. 23 июня..

К моменту, когда эти Федеральные законы стали применяться в общей связке, во владении граждан находилось около 43 миллионов земельных участков. Динамика наличия у граждан земельных участков представлена в таблице 1.1.

Таблица 1.1¹¹ Калинин, Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 30.06.2006г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» / Н.И. Калинин. - М.: Международная академия оценки и консалтинга, 2006. С. 62. Динамика наличия у граждан земельных участков (на 1 января 2006 года)

Надо иметь в виду, что 40,9 миллиона земельных участков было предоставлено гражданам до начала проведения земельной реформы по правилам Земельного кодекса РСФСР от 01.07.1970г. В то время в законодательстве еще не было положения о частной собственности на землю.

До настоящего времени эти земельные участки, за редким исключением, не поставлены на государственный кадастровый учет согласно требованиям Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», по ним не произведены кадастровые работы согласно требованиям Федерального закона от 24.07.2007г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и, соответственно, не проведена государственная регистрация прав, как того требует Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», поскольку названные федеральные законы были приняты позднее образования указанных земельных участков.

Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» юридические лица, за исключением указанных в пункте 1 статьи 20 Земельного кодекса Российской Федерации юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 июля 2012 года в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации. Юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, на которых расположены линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты), на право аренды таких земельных участков или приобрести такие земельные участки в собственность в соответствии с правилами, установленными настоящим абзацем, до 1 января 2015 года по ценам, предусмотренным соответственно пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Федерального закона.

При этом следует отметить, что с 1 января 2013 года Кодекс об административных правонарушениях РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30.12.2001г. № 195-ФЗ (в ред. от 12.03.2014г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1. дополнен статьей 7.34, устанавливающей ответственность за нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность. Следовательно, срок не может считаться пресекательным для целей переоформления соответствующего вещного права Рекомендации Научно-консультативного совета при ФАС Поволжского округа на тему «Актуальные правовые проблемы оборота недвижимости и земельных правоотношений» (Казань, 30 октября 2013 г.) // Вестник гражданского процесса. - 2013. - № 6. - С. 235..

Следует отметить, что судебная практика указывает на то, что обращение с заявлением о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности после 1 июля 2012 года не может влечь каких-либо негативных правовых последствий для заявителя, кроме как привлечения к административной ответственности по статье 7.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с 1 января 2013 года Российская Федерация. Четвертый арбитражный апелляционный суд. Постановление от 13.05.2013г. по делу № А19-18848/2012 [Электронный ресурс] - СПС «КонсультантПлюс»..

Федеральный закон от 25.10.2001г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (пункт 9 статья 3) признал, что государственные акты, свидетельства и другие документы, удостоверяющие права на землю и выданные гражданам или юридическим лицам до введения в действие Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21.07.1997г. № 122-ФЗ (ред. от 12.03.2014г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. Ст. 3594., имеют равную юридическую силу с записями в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП).

Выходит, что законодатель декларативно признал действительным все ранее выданные документы, удостоверяющие права на землю.

В настоящее время права на землю удостоверяются свидетельством о государственной регистрации прав, выдаваемым в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Этот документ фактически является единственным документом, на основании которого разрешается осуществлять сделки с земельным участком, в том числе продавать, дарить, обменивать, сдавать в аренду и залог, передавать по наследству, устанавливать сервитут, добровольно отказываться от земельного участка и т.д.

Дело в том, что согласно пункту 2 статьи 6 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация возникшего до введения в действие этого Федерального закона права на объект недвижимого имущества требуется при государственной регистрации возникших после введения в действие этого Федерального закона перехода данного права или совершения после введения в действие настоящего Федерального закона сделки с объектом недвижимого имущества.

Стало быть, чтобы продать, подарить, сдать в аренду и т.д. земельный участок, не зарегистрированный в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, необходимо сначала заменить старые документы о правах на земельный участок на новые документы путем регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ранее возникших прав на землю. Это же требование повторено в третьем абзаце пункта 2 статьи 13 Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества»