Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Раздел I . Теоретическое обоснование понятия и особенностей дисциплинарной ответственности гражданских служащих

Раздел II. Выявление проблем возникновения дисциплинарной ответственности гражданского служащего Российской Федерации

Раздел III. Способы разрешения выявленных дисциплинарных взысканий к государственным гражданским служащим и возможность их устранения или смягчения

Заключение

Список источников и литературы

Введение

Выбранная тема курсовой работы очень актуальна в современном обществе, так как дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации всегда является одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в функционировании государственного аппарата. О дисциплине в государственных органах написано много статей и в юридической литературе, федеральное законодательство о системе государственной гражданской службе постоянно совершенствуется, однако этого недостаточно для того, чтобы использовать меры дисциплинарного воздействия в полной мере.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих наступает за проступки, которые совершают лица в процессе исполнения своих должностных обязанностей. Данный институт - это специфическая область юридической ответственности в праве. Несмотря на постоянное развитие действующего законодательства в этом направлении многие вопросы дисциплинарной ответственности гражданских служащих требуют правовой регламентации, научного осмысления и практической разработки.

Как нами было выяснено в процессе работы институт дисциплинарной ответственности один из наиболее динамично развивающихся, в действующем Российском законодательстве. Еще с советских времен это направление постоянно претерпевает изменения, которые не заканчиваются и сейчас. дисциплинарная ответственность служащий взыскание

Объектом исследования нашей работы являются нормативно-правовые акты и действующее законодательство, отражающее ту действительность, которая сложилась в юридической литературе и научных кругах по вопросу исследования природы дисциплинарной ответственности.

Предметом исследования работы стало само понятие дисциплинарной ответственности гражданских служащих, которое также отражается во многих трудах и современном трудовом, административном праве и действующем законодательстве, касающееся государственной гражданской службы.

Целью настоящей курсовой работы является систематизация, расширение теоретических знаний в области правового регулирования дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего и выявление проблем применения дисциплинарной ответственности в системе государственной гражданской службы Российской Федерации.

Для решения поставленной цели курсовой работы нами были выделены следующие задачи:

- определить понятие и особенности дисциплинарной ответственности гражданских служащих;

- выявить причины и существующие проблемы в области дисциплинарной ответственности гражданских служащих;

- изучить нормы применения действующего законодательства, содержащиеся в трудовом, административном законодательстве;

- выяснить возможность существования способов смягчения дисциплинарной ответственности гражданских служащих.

Теоретико - методологическую основу работы составили мнения таких ученых теоретиков как В.И. Крусс, С.Е. Ченнов, М.В. Пресняков, А.Ф. Ноздрачева, А.Л. Чикановой, А.А. Гришковца и изученный нами нормативно-правовой материал действующего законодательства.

Эмпирической базой исследования в нашей работе стало обобщение того материала, который имеется в действующей литературе и законодательстве в настоящее время, были сделаны собственные выводы о том что требует доработки в процессе применения дисциплинарной ответственности гражданских служащих Российской Федерации.

Структура курсового исследования подчинена логике исследования, обусловена поставленной целью и выделенными задачами работы, состоит из введения, трех разделов, заключения и списка литературы.

Раздел I. Теоретическое обоснование понятия и особенностей дисциплинарной ответственности государственных служащих

Дисциплинарная ответственность является сложной и многогранной категорией административного, трудового права, которая требует углубленного изучения и исследования по ряду причин.

Во-первых, дисциплинарная ответственность является разновидностью государственного принуждения, регулируемого дисциплинарно-правовыми нормами. Меры дисциплинарной ответственности в сфере правового регулирования находят применение наряду с дисциплинарно-пресекательными, дисциплинарно-восстановительными мерами, мерами обеспечения производства по делам о дисциплинарных правонарушениях.

Уяснение юридической природы дисциплинарной ответственности, умение соотносить меры дисциплинарной ответственности с иными видами дисциплинарно-правового принуждения являются важнейшей задачей административно - правовой науки и юридической практики.

Во-вторых, правовые нормы, устанавливающие меры дисциплинарной ответственности, составы дисциплинарных правонарушений, порядок применения мер дисциплинарной ответственности, составляют обособленную часть административного права и именуются институтом дисциплинарной ответственности, который стоит на стыке наук административного, трудового и финансового права.

Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности, дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила). Тем не менее, обычно меры дисциплинарной ответственности, применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями и т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 14.02.2010) (далее - Закон о государственной гражданской службе) предусматривает специальную дисциплинарную ответственность государственных гражданских служащих Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 мюля 2004 г. №79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации - 2004. - №31. - Ст. 3215.

В юридической литературе отмечается, что специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, по установленному порядку обжалования взысканий. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих.

Вместе с тем представляется не совсем верным сводить всю специфику специальной дисциплинарной ответственности только к расширенному перечню дисциплинарных взысканий, как это иногда делается в специальной литературе. В особенности это касается дисциплинарной ответственности государственных служащих, которая должна обладать сущностными отличиями от аналогичного института трудового законодательства.

В связи с исследуемой проблемой интересен анализ видов юридической ответственности, проведенный конституционалистом В.И. Круссом. В частности, этот ученый предлагает разделять юридическую ответственность на частную и публичную. Разумеется, юридическая ответственность всегда публична, но лишь в том смысле, что она всегда правовая, то есть предопределена нормами права, установленными или санкционированными государством (публичной властью). Указанные же типы юридической ответственности выделяются В.И. Круссом по критерию защищаемых интересов, «ведь традиционно считается, что частное право выражает и защищает интересы частных лиц, публичное - общегосударственные (публичные) интересы» Крусс, В.И. Теория конституционного правопользования// М.: Норма, 2007. -- 752 с..

Применительно к дисциплинарной ответственности ученый обосновывает ее частный, «гражданский» характер. «Основное воздействие дисциплинарного увольнения - в контексте конституционного правопользования - правовосстановительное. Заключая трудовой договор с работником, работодатель не просто рассчитывает на правомерно-дисциплинированное сотрудничество (партнерство), но имеет на него право (безотносительно к конкретному работнику). Расторгая договор с нарушителем трудовой дисциплины по соответствующим основаниям, он действительно применяет дисциплинарное взыскание, «восстанавливая» тем самым свое право заключить аналогичный по содержанию договор с другим, предположительно более дисциплинированным лицом».

В данном случае с мнением В.И. Крусса вполне можно согласиться. Действительно, по характеру защищаемого интереса, гарантированных Основным Законом конституционных прав дисциплинарная ответственность в трудовых отношениях явно относится к частной или гражданской, поскольку речь идет, в частности, о праве работодателя на свободу экономической деятельности. В то же время, как нам представляется, совершенно иные функции дисциплинарная ответственность должна выполнять в государственно-служебных отношениях. Здесь дисциплинарный проступок посягает уже не на частноправовой интерес работодателя в найме квалифицированного и дисциплинированного работника.

Согласно ст. 1 Закона о государственной гражданской службе указанный вид профессиональной служебной деятельности состоит в обеспечении исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Таким образом, в данном случае юридическая ответственность призвана защитить публично-правовые интересы - обеспечить надлежащий порядок управления.

Между тем конструкция дисциплинарной ответственности в Законе о государственной гражданской службе является по существу заимствованной из трудового законодательства. Так, в трудовых отношениях работодатель как самостоятельный субъект экономической деятельности вправе, но не обязан применять к работнику меры дисциплинарной ответственности для защиты своего частного интереса, что представляется вполне оправданным. Однако, по меньшей мере, неоднозначным выглядит предоставление таких же широких полномочий в решении вопроса о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности представителю нанимателя. Служебные отношения на государственной гражданской службе носят явно выраженный публично-правовой характер.

Дисциплинарные проступки гражданских служащих посягают не только на служебную дисциплину конкретного государственного органа, но также прямо или косвенно затрагивают интересы всей государственной службы в целом. В силу этого предоставление представителю нанимателя чрезмерных дискреционных полномочий при решении вопроса о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания не отвечает публично-правовой природе гражданской службы.

В последние годы в научной литературе все чаще высказывается мысль о необходимости ограничения дискреции представителя нанимателя при решении вопроса о применении или неприменении к государственному служащему дисциплинарного взыскания.

Так, например, А.Ф. Ноздрачев отмечает, что за руководителем, наделенным правом привлекать к ответственности подчиненных, сохраняются слишком большие возможности в решении этих вопросов по своему усмотрению. В этом отношении, как отмечает ученый, дисциплинарная ответственность нередко сопровождается произволом вышестоящих руководителей и в силу этого может препятствовать эффективному противодействию коррупции Ноздрачев, А. Ф. Государственная служба : Учебник для подготовки государственных служащих. М. : Статут, 1999. - 592 с. :.

Безусловно, следует согласиться, что «для публичной ответственности безусловная и даже широкая свобода усмотрений должна быть исключена. Решение о публичной ответственности принимает не заинтересованное лицо (группа лиц), а уполномоченный орган публичной власти или должностное лицо». В отношении рассматриваемого вида ответственности это возможно лишь отчасти ввиду особого характера существующих правоотношений. Привлечение гражданского служащего к дисциплинарной ответственности осуществляется представителем нанимателя. Однако последний действует не в своих частных интересах как заинтересованное лицо, а обеспечивает надлежащее функционирование органа государственной власти от имени Российской Федерации в качестве уполномоченного государством лица.

Таким образом, в целях исключения субъективного фактора при применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания представляется необходимым на нормативном уровне более четко определить основания привлечения к дисциплинарной ответственности. В частности, возможно разделение дисциплинарных проступков на виды по объектам посягательства. Таковыми являются:

публичные дисциплинарные проступки, посягающие непосредственно на надлежащее функционирование публичной службы Российской Федерации. В законодательстве должен быть закреплен не исчерпывающий, но как можно более полный перечень публичных дисциплинарных проступков. Представитель нанимателя должен быть лишен возможности освободить от ответственности служащего, совершившего публичный дисциплинарный проступок;

внутренние дисциплинарные проступки, посягающие на внутренний служебный распорядок органа государственной власти или местного самоуправления. Вопрос о признании деяния государственного или муниципального служащего внутренним дисциплинарным проступком должен быть оставлен на усмотрение представителя нанимателя, который также единолично должен решать вопрос о привлечении служащего к ответственности или освобождении от таковой;

смешанные дисциплинарные проступки, посягающие одновременно и на правила внутреннего служебного распорядка, и на публичный интерес непосредственно. Подход законодателя к наказанию за совершение смешанных проступков должен основываться на тех же основах, что и к наказанию за публичные.

Раздел II. Выявление проблем возникновения дисциплинарной ответственности гражданского служащего Российской Федерации

Как было уже сказано нами выше основным видом юридической ответственности государственных гражданских служащих (далее гражданские служащие) является дисциплинарная ответственность.

Иные виды юридической ответственности (административная, материальная, гражданско-правовая, уголовная) применяются в исключительных случаях.

Федеральный закон о государственной гражданской службе Российской Федерации (далее - Федеральный закон о гражданской службе) достаточно четко определяет такие понятия, как «служебная дисциплина» (ст. 56), «виды дисциплинарных взысканий» (ст. 57), «порядок наложения и снятия дисциплинарного взыскания» (ст. 58), «служебная проверка», а также процедуры её проведения, предшествующие наложению дисциплинарного взыскания (ст. 59) Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 мюля 2004 г. №79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации - 2004. - №31. - Ст. 3215..

Дисциплинарная ответственность, как и любой вид юридической ответственности, реализуется в рамках охранительных правоотношений, которые, в отличие от других правоотношений, обладают определенной спецификой. Субъектами этих отношений, с одной стороны, является гражданский служащий, с другой - представитель нанимателя. Публично-правовой характер таких отношений позволяет рассматривать дисциплинарную ответственность гражданских служащих не только как самостоятельный институт служебного права, но и как самостоятельный вид юридической ответственности, особенности которой проявляются в наличии единой нормативной основы (Федерального закона о гражданской службе), собственно основания - дисциплинарного проступка; специального субъекта - гражданского служащего; особых санкций - дисциплинарных взысканий; особенного порядка их реализации руководителем (представителем нанимателя), а также специфических последствий - отрицательной оценке поведения гражданского служащего, сопровождающейся ограничением его прав только в исключительных случаях.

Обычно дисциплинарную ответственность относят к форме государственного принуждения, которая влечет неблагоприятные последствия для гражданского служащего. На наш взгляд, такая обобщающая характеристика обладает неопределенностью и не раскрывает цели дисциплинарного взыскания. Государственное принуждение (точнее принуждение, исходящее от руководителя государственного органа) подразумевает сопротивление субъекта права (в нашем случае - гражданского служащего). Возникает естественный вопрос: каким образом гражданский служащий может оказать сопротивление привлечению к юридической ответственности, когда это от него полностью не зависит? По нашему мнению, принуждение возникает, если правонарушитель избегает применения дисциплинарного взыскания.

Основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка, состав которого, как и состав любого правонарушения, включает четыре традиционных элемента: объект, объективную сторону, субъективную сторону, субъект. Объектом дисциплинарного проступка являются надлежащее исполнение гражданским служащим требований служебного законодательства, должностного регламента, служебного распорядка, а также служебного контракта. Объективная сторона дисциплинарного проступка может быть выражена как в бездействии, так и в действиях. Дисциплинарная ответственность наступает за неисполнение (бездействие) или ненадлежащее исполнение (действие) гражданским служащим как общих обязанностей, закрепленных в ч. 1 ст. 15 Федерального закона о гражданской службе, так и обязанностей, установленных в должностном регламенте и служебном контракте. Объективная сторона включает установление причинной связи между проступком и наступившими отрицательными последствиями. Субъективная сторона дисциплинарного проступка может характеризоваться как умыслом, так и неосторожностью. Гражданский служащий предвидит отрицательные последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения им должностных обязанностей и желает их наступления (прямой умысел) или сознательно их допускает, либо относится к ним безразлично (косвенный умысел). Дисциплинарный проступок следует признать совершённым по неосторожности, если гражданский служащий предвидел возможность наступления отрицательных последствий ненадлежащего исполнения должностных обязанностей, но самонадеянно рассчитывал на предотвращение таких последствий либо не предвидел возможности наступления отрицательных последствий, хотя должен был и мог их предвидеть. Субъектом дисциплинарного проступка является гражданский служащий.

Федеральный закон о гражданской службе устанавливает исчерпывающие пять видов дисциплинарных санкций: замечание; выговор; предупреждение о неполном должностном соответствии; освобождение от замещаемой должности гражданской службы. Увольнение с гражданской службы наступает только за определенные виды дисциплинарных проступков, к которым относится: неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание (п. 2 ч. 1 ст. 37); однократное грубое нарушение гражданским служащим должностных обязанностей; принятие гражданским служащим категории «руководители» необоснованного решения, повлекшего за собой нанесение ущерба имуществу государственного органа (п. 5 ч. 1 ст. 37); прогул (отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня) (пп. а п. 3 ч. 1 ст. 37); появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения (пп. б п. 3 ч. 1 ст. 37); разглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей (пп. в п. 3 ч. 1 ст. 37); совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного уничтожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях (пп. г п. 3 ч. 1 ст. 37); однократное грубое нарушение гражданским служащим категории «руководители» своих должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства РФ (п. 6 ч. 1 ст. 37) Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 мюля 2004 г. №79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации - 2004. - №31. - Ст. 3215 . Указанный перечень дисциплинарных взысканий является исчерпывающим. Это означает, что федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать иные виды дисциплинарных взысканий. Однако в некоторых нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти подобные отступления имеют место.

Совершение дисциплинарного проступка может повлечь наложение только одного вида дисциплинарного взыскания, право выбора которого принадлежит руководителю государственного органа. При этом он не связан необходимостью применять взыскания в той последовательности, в какой они указаны в Федеральном законе о гражданской службе. Такая свобода выбора дисциплинарного взыскания вызывает обоснованную критику. Ряд авторов считает, что имеет смысл закрепить перечень публично значимых дисциплинарных проступков и предусмотреть особые меры дисциплинарных взысканий, которые должны применяться за совершение отдельных видов проступков (М.В.Пресняков, С.Е.Чаннов) Чаннов, С.Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. - 2009. - № 8. - С. 19-26. № 9. - С. 103-110. (1,1/0,5 п.л.).

Такая попытка не представляется, на наш взгляд, целесообразной, поскольку потребует типизировать виды дисциплинарных проступков (виды ненадлежащего исполнения служебных обязанностей), что теоретически необоснованно и трудоемко.

Кроме того, это значительно ограничит выбор дисциплинарного взыскания в зависимости от конкретных обстоятельств служебного правонарушения и личности гражданского служащего. Вот почему законодатель обоснованно не ограничивает выбор дисциплинарного взыскания (кроме увольнения). Наряду с этим такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, имеют равнозначные юридические последствия и отличаются друг от друга только морально-психологическим воздействием. Поэтому представитель нанимателя может, руководствуясь принципами индивидуализации, целесообразности и справедливости, выбрать наиболее приемлемый вид дисциплинарного взыскания либо вообще отказаться от привлечения нарушителя к ответственности. Довод о том, что при таком подходе могут проявляться субъективные факторы, не состоятелен, поскольку субъективное (личностное) отношение всегда будет иметь место в организации гражданской службы. Также, авторы вносят в некоторые виды дисциплинарных взысканий существенные различия. В частности, это касается такого вида дисциплинарного взыскания, как объявление о неполном служебном соответствии. М.В.Пресняков и С.Е.Чаннов считают, что «выглядело бы более логичным, если бы гражданские служащие, к которым применялось дисциплинарное взыскание в виде неполного служебного соответствия, по истечении года (или ранее, по инициативе представителя нанимателя) направлялись бы на внеочередную аттестацию, в ходе которой и решался бы вопрос о дальнейшей их судьбе» Чаннов, С.Е. (в соавт. Пресняков М. В.) Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации // Трудовое право. - 2009. - № 8. - С. 19-26. № 9. - С. 103-110. (1,1/0,5 п.л.).

Предложение, на первый взгляд, достаточно обосновано, но его проведение в жизнь означает тройное взыскание: объявление неполного служебного соответствия; внеочередная аттестация; решение аттестационной комиссии, результатом которого едва ли будет повышение в должности, оно скорее приведет к обратному. На наш взгляд, применение дисциплинарного взыскания само по себе достаточно серьезная мера воздействия.

Кроме того, нормы служебного законодательства, регулирующие юридическую ответственность, запрещают за одно правонарушение применять несколько видов дисциплинарных мер воздействия.

Гораздо более сложным представляется применение дисциплинарного взыскания в виде освобождения от занимаемой должности гражданской службы (п. 4 ч. 1 ст. 57 Федерального закона о гражданской службе). В большинстве случаев этот вид взыскания мало отличается от увольнения с гражданской службы. Различие состоит лишь во включении отстраненного гражданского служащего в кадровый резерв для замещения на конкурсной основе иной должности гражданской службы. Едва ли конкурсная комиссия одобрит восстановление гражданского служащего в должности, да и сам гражданский служащий, думается, не решится участвовать в безнадежном для него конкурсном отборе, поэтому следует согласиться с предложением, «чтобы в законе были четко указаны допустимые случаи применения такого дисциплинарного взыскания, как освобождение от занимаемой должности» Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 мюля 2004 г. №79-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации - 2004. - №31. - Ст. 3215.

Федеральный закон о гражданской службе не устанавливает минимального срока, по истечении которого возможно снятие дисциплинарного взыскания. Решение принимает представитель нанимателя с учетом конкретных обстоятельств. В случае досрочного снятия дисциплинарного взыскания издается соответствующий акт. С момента погашения или снятия дисциплинарного взыскания гражданский служащий считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

В целом правовое положение гражданского служащего, подвергнутого дисциплинарному взысканию, существенно не меняется. В частности, за ним сохраняются права, гарантии и льготы, предусмотренные законодательством о гражданской службе. Однако остается нерешенным вопрос о возможности общего и индивидуального премирования в период отбывания дисциплинарного наказания. В соответствии с общими требованиями, предусмотренными трудовым законодательством, правонарушитель при наличии дисциплинарного взыскания на весь период его действия лишается права на поощрение. Это означает, что прежде чем выплатить премию или иным образом поощрить гражданского служащего, руководитель должен снять дисциплинарное взыскание. На практике это процедура выполняется очень редко Граждан, В.Д. «Государственная гражданская служба», - М.: Кнорус, 2007..

В качестве обязательного признака дисциплинарного проступка законодатель выделяет наличие вины гражданского служащего. Вина - это психическое отношение гражданского служащего к совершенному им проступку и его последствиям, в котором проявляется его отношение к выполнению возложенных на него должностных обязанностей. Но, как можно полагать, для установления факта совершения дисциплинарного проступка не требуется установления формы вины - умысла или неосторожности. Вместе с тем установление формы вины гражданского служащего, совершившего проступок, имеет большое значение для принятия представителем нанимателя решения о применении к нему конкретного вида дисциплинарного взыскания. На гражданского служащего с учетом степени его вины может быть наложено различное дисциплинарное взыскание. Так, за нарушение служебного распорядка, совершенное в результате небрежности, гражданскому служащему может быть объявлено замечание, а умышленное совершение такого же деяния требует наложения более строгого взыскания (выговор или предупреждение о неполном должностном соответствии).

Как уже отмечалось, проблематичным является привлечение гражданского служащего к материальной ответственности. Связано это с тем, что Федеральный закон о гражданской службе не предусматривает такого вида ответственности, как это имеет место в трудовом законодательстве. Регулирование материальной ответственности на гражданской службе является пробелом в служебном законодательстве, поскольку полностью отсутствует ее регламентация. Данный пробел либо может быть восполнен на основе внесения соответствующих изменений в Федеральный закон о гражданской службе, или преодолен на основе субсидиарного применения соответствующих норм трудового права, либо ущерб будет нести государство.

Дисциплинарный проступок нередко связан с причинением ущерба физическим и юридическим лицам, который обязан возмещать представитель нанимателя (точнее - государственный орган). В этих случаях помимо дисциплинарного взыскания гражданский служащий должен быть привлечен к материальной ответственности. При этом служебное законодательство не регулирует этот вид ответственности, вот почему привлечение к ней можно осуществлять только на основе субсидиарного применения норм трудового законодательства.

Сделав выводы можно сказать, что требуется внести ряд изменений в служебное законодательство, чтобы избежать ситуаций указанных выше.

В законе следует более чётко определить, за какие именно проступки можно налагать отдельные виды дисциплинарного взыскания.

Таким образом, правовая характеристика дисциплинарной ответственности гражданских служащих включает в себя совокупность правовых норм, содержащихся в федеральном законе о государственных гражданских служащих, правовых актов органов и должностных лиц государственного управления, устанавливающих и возлагающих на служащих обязанности по соблюдению требований дисциплины, а также предусматривающих меры их дисциплинарной ответственности и процессуальный порядок применения этих мер в случае нарушения указанных предписаний.

Дисциплинарная ответственность гражданских служащих - возложение на них установленной в законодательстве обязанности соблюдать требования дисциплины, общественного порядка, а в случае нарушения этих требований (совершение дисциплинарного проступка) - понести ответственность за неблагоприятные последствия своего противоправного поведения в виде мер дисциплинарной ответственности (дисциплинарных взысканий), которые имеют право налагать лишь компетентные лица органов государственного управления.

Итак, дисциплинарные взыскания, рассматриваемые в отношении государственных гражданских служащих, несомненно, имеют свою специфику, которая связана с особым родом деятельности данной категории лиц. С помощью различных видов дисциплинарных взысканий государство контролирует деятельность государственных гражданских служащих, а также следит за правомерным исполнением обязанностей, возложенных на них. Предусмотренные законодательством нормы дисциплины регулируют служебную деятельность гражданских служащих, а также затрагивает и отдельные стороны поведения служащих вне службы.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих - это вид юридической ответственности, основным содержанием которой выступают меры, применяемые специально уполномоченными органами должностными лицами от имени государства в связи с совершением дисциплинарного проступка в процессе осуществления служебной деятельности.

Раздел III. Способы разрешения выявленных дисциплинарных взысканий к государственным гражданским служащим и возможность их устранения или смягчения

В настоящее время проблема неуклонного повышения ответственности государственных служащих является достаточно актуальной, так как в период развития правового государства возникает необходимость в обеспечении соблюдения установленных законодательством правил не только гражданами и хозяйствующими субъектами, но и самим государственным аппаратом, который своими действиями нередко искажает суть изначально верных правовых предписаний.

Это в свою очередь ведет к подрыву авторитета государства в обществе и вызывает у граждан недоверие к институтам государственного управления. Обеспечить режим законности в государственном аппарате можно посредством ответственности государственных служащих.

Реформирование государственной службы - один из ключевых элементов совершенствования системы государственного управления Российской Федерации.

Задачи российского государства предполагают самый высокий качественный уровень развития государственной службы. Отражая публичный характер деятельности, она тесно связана с процессами формирования и реализации управляющих воздействий и является не только одним из важнейших социальных факторов функционирования исполнительской власти, но и составляет организационную основу государственной власти. Вне должностей государственной службы государственная власть не существует. Будучи важнейшим организационно-правовым элементом в механизме исполнительской власти, государственная служба должна в полной мере выполнять присущие ей задачи.

Замысел реформы государственной службы состоял и до сих пор состоит в необходимости решения ряда основополагающих для данного института проблем, сводящихся к устранению противоречий и пробелов в законодательстве правового положения государственных служащих степени возлагаемой на него ответственности, использованию новых современных технологий государственного управления в масштабах реализуемых государственных программ и проектов, половозрастной структуры занятого населения страны, повышению авторитета государственной службы и т.д. Основы и главные направления реформы последовательно и исчерпывающе раскрыты к Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г., а также на сегодняшний день в Проекте Указа Президента РФ "О федеральной программе "Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015 - 2018 годы" (по состоянию на 29.01.2015), который включает в себя ряд вопросов и проблем, необходимых для разрешения и повышения эффективности кадрового состава гражданских служащих.

Если в августе 2001 года одновременно с утверждением Концепции реформирования государственной службы России были образованы Комиссия по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации и межведомственная рабочая группа по подготовке проектов программы реформирования государственной службы, федеральных законов и иных нормативных правовых актов, касающейся этой сферы.

Первые результаты их деятельности получили закрепление в Уставе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336, которым была утверждена Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Для повышения эффективности государственной службы необходимо было, прежде всего, разработать и принять ряд приоритетных федеральных законов и других нормативных правовых актов, призванных гарантировать выполнение возложенных на государственную службу задач и функций в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права.

Изучая вопрос о том, к каким видам ответственности своеобразно привлекать государственных служащих за неисполнение служебных обязанностей, важно отметить, что на практике наиболее часто к государственным служащим за неисполнение или за несвоевременное исполнение ими своих должностных обязанностей применяются меры дисциплинарной ответственности. По мнению ученых, середины XX века именно дисциплинарная ответственность является основным видом ответственности государственных служащих.

В соответствии с Федеральным законом №79-ФЗ «О государственной гражданской службе» Федеральный закон Российской Федерации «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 мюля 2004 г. №79-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации - 2004. - №31. - Ст. 3215., принятым 27 июля 2004 г. основанием дисциплинарной ответственности является дисциплинарный проступок.

Рассмотрение определения дисциплинарного проступка, закрепленного в Федеральном законе, показывает, что оно претерпело определенные изменения. Важным является включение в дефиницию признака виновности, то есть совершение проступка умышленно или по неосторожности.

Главное же положение, которое определяет содержание проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей - осталось прежним. Это означает, что основанием дисциплинарной ответственности является нарушение только конкретного государственно-служебного отношения.

Таким образом, представляется необходимым установить дисциплинарную ответственность в порядке служебного подчинения за совершение государственным гражданским служащим проступков, не содержащих нарушений по службе, но не совместимых с достоинством и назначением гражданского служащего.

В отношении государственных гражданских служащих необходимо рассмотреть еще один важный момент. В юридической науке существует мнение о том, что единые для всех государственных гражданских служащих правила привлечения к дисциплинарной ответственности могут быть дифференцированы.

Так, Л.А. Чиканова полагает, что наиболее верным будет именно такой подход к регулированию дисциплинарной ответственности государственных гражданских служащих, где будут учтены объем полномочий тех или иных категорий государственных гражданских служащих и степень негативных последствий, которые могут наступить в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения ими возложенных на них обязанностей Чиканова, Л.А. Труд государственных служащих: особенности правового регулирования // Трудовое право, 1999. № 4. - С 78.

А.А. Гришковец высказывает следующее мнение по этому вопросу: «Л.А. Чиканова не учитывает того обстоятельства, что в России привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляется по усмотрению руководителя государственного органа.

Вопрос о выборе конкретного дисциплинарного взыскания также решается им по усмотрению, но обязательно с учетом общих принципов наложения дисциплинарных взысканий, а также исходя из предшествующего поведения государственного служащего. Поэтому, орган, осуществляющий в отношении государственного служащего дисциплинарную юрисдикцию, вполне может провести соответствующую дифференциацию дисциплинарной ответственности, но только на стадии выбора конкретной меры дисциплинарной ответственности» Гришковец, А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации[Текст]: Автореф. Дисс. ... докт. юрид. наук. - М., 2004..

Кроме того, нельзя забывать о том, что в ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации установлен такой важный принцип, как равенство всех перед законом.

Следует отметить, что в настоящий момент правовое обеспечение института дисциплинарной ответственности и должностного проступка еще далеко до достижения стадии окончательного оформления. В настоящее время в сфере законодательного регулирования дисциплинарной ответственности государственных служащих выделилась основная проблема - отсутствие общего для всех видов государственных служащих закона, четко определяющего понятие должностного проступка, общие и конкретные составы должностных проступков, а также другие вопросы, связанные с применением дисциплинарной ответственности.

Отсутствие законодательно определенных составов должностных проступков в свою очередь не дает возможности правоприменителю решить вопросы правильной квалификации и разграничения проступков административных правонарушений и преступлений. В результате, на практике встречаются случаи, когда госслужащий, чьи противозаконные действия содержат состав должностного преступления, подвергался лишь дисциплинарной ответственности за должностной проступок и наоборот.

Таким образом, в связи с существующим пробелом в законодательстве, руководитель, имеющий право на усмотрение в вопросе выбора и применения меры дисциплинарного взыскания к нарушителю, может также произвольно квалифицировать то или иное деяние как должностной проступок. Сложившаяся ситуация может привести только к неограниченному административному произволу, что в сфере государственной службы особенно недопустимо. Кроме того, законодателем не выделены даже основные признаки должностного проступка государственного служащего, поэтому до сих пор в научных кругах ведутся споры о том - считать ли этот проступок общественно опасным и виновным?

Очень важным является вопрос о механизме привлечения к дисциплинарной ответственности, порядке наложения и приведения в исполнение дисциплинарного взыскания для государственных служащих. Здесь имеется ряд особенностей.

Например, для гражданских государственных служащих, военнослужащих, а также для сотрудников ОВД, таможенных органов и органов Госнаркоконтроля этот механизм тщательно разработан, а для судебных приставов его практически нет.

Вплоть до настоящего времени сотрудники Федеральной службы судебных приставов Минюста России привлекаются к дисциплинарной ответственности на основании и в порядке, предусмотренном нормами Трудового кодекса Российской Федерации.

Последнее, на чем хотелось бы заострить внимание - это возможность применения мер дисциплинарной ответственности к военнослужащим, лицам, призванным на военные сборы, а также сотрудникам органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов Госнаркоконтроля и таможенных органов за совершение административных правонарушений.

В соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ данные категории государственных служащих «несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами» и «нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах» Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 08.03.2015)//Российская газета.-N 256, 31.12.2001, Парламентская газета.- N 2-5, 05.01.2002, Собрание законодательства РФ.- 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1..

Исключения составляют нарушения законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу, правил дорожного движения и др. В этих случаях административная ответственность наступает на общих основаниях. Представляется, что закрепление данного правила в современных условиях развития законодательства о государственной службе не соответствует самому духу, смыслу ее существования по ряду причин.

Во-первых, это нарушает принципы единства государственной службы и принципы законности при применении административной ответственности, в частности, закрепленный в ст. 1.4 КоАП РФ принцип равенства перед законом Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 08.03.2015)//Российская газета.-N 256, 31.12.2001, Парламентская газета.- N 2-5, 05.01.2002, Собрание законодательства РФ.- 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1..

Во-вторых, как правило, действие этой нормы означает либо необоснованное смягчение ответственности, либо наоборот - необоснованное ее усиление.

В-третьих, если это дополнительная гарантия для государственных служащих со специфическими условиями служебной деятельности, то почему вопрос о возможности применения мер дисциплинарного характера отдан на «откуп» органам (должностным лицам), которым предоставлено право назначать административные наказания?

И, наконец, в-четвертых, только Дисциплинарным уставом ВС РФ предусмотрено основание для привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих за «нарушения общественного порядка», что не одно и то же с совершением административного правонарушения. В иных, названных в ст. 2.5 КоАП РФ нормативных правовых актах данный вопрос даже не оговаривается .

Таким образом, в современных условиях для определения правового положения милитаризованных служащих особенности дисциплинарной ответственности являются достаточно актуальными. Совершенствование правовой базы в этом направлении представляется крайне необходимым условием для повышения эффективности данного вида федеральной государственной службы.

Наши предложения по совершенствованию правовой базы - это введение общих для всех видов милитаризованной службы Основ дисциплинарной ответственности и дисциплинарного производства.

В Основах дисциплинарной ответственности требуется установить: единые критерии, санкции и механизмы применения мер дисциплинарного воздействия; законодательно определить состав должностных проступков для правильной квалификации и разграничения проступков и преступлений.

Так же в целях повышения правовых гарантий сотрудников от ведомственного произвола необходимо нормативно определить порядок контроля за правомерным применением дисциплинарного воздействия.

Государственный аппарат должен эффективно выполнять свои функции и, прежде всего, защищать права и свободы человека и гражданина, а для этого все государственные служащие должны ясно осознавать, что от добросовестных действий каждого из них зависит то, насколько высоким будет авторитет государства в обществе, и насколько эффективно будут защищены права граждан.

На сегодняшний день современные вызовы мировой экономической и политической конкуренции повышают значение человеческого фактора, обуславливая необходимость реализации современной кадровой политики, предполагающей внедрение технологий эффективного формирования кадрового состава на гражданской службе посредством комплекса разнообразных мер, объединенных в рамках федеральной программы.

Сложившаяся в настоящее время ситуация характеризуется возрастающей потребностью в квалифицированных кадрах на гражданской службе, способных долговременно и эффективно осуществлять служебную деятельность. Особенно ощутима нехватка молодых специалистов, ориентированных на многолетнее прохождение гражданской службы и профессиональное саморазвитие. В частности, при общем снижении в 2009 - 2013 годах численности гражданских служащих на 9,5%, численность гражданских служащих в возрасте до 30 лет за данный период сократилась на 20,3%, а в органах исполнительной власти - на 22,6%. При этом, краткосрочные карьерные устремления порождают нестабильность системы исполнения государственных полномочий и риски коррупционных правонарушений.

Причины указанных проблем кроются не только в необходимости совершенствования законодательства, но и правильного и качественного исполнении его положений с использованием новых, более эффективных подходов к управлению персоналом. При формировании кадрового состава гражданской службы его основу должны составлять специалисты, способные в современных условиях использовать в работе современные технологии государственного управления.

Необходимость решения названных проблем была освещена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направления совершенствования системы государственного управления", которым предусмотрено внедрение новых принципов кадровой политики на гражданской службе.

В целях обеспечения к 2018 году высокой эффективности и профессионализма гражданской службы, ее ориентированности на обеспечение актуальных потребностей общества и развитие экономики необходимо осуществление взаимосвязанных действий по следующим важнейшим направлениям Программы:

- дальнейшее внедрение современных принципов организации гражданской службы;

- формирование детализированной системы квалификационных требований к претендентам на замещение должностей гражданской службы и гражданским служащим;

- повышение качества отбора граждан, претендующих на замещение должностей гражданской службы;

- внедрение комплексной оценки гражданских служащих;

- обеспечение непрерывного профессионального развития гражданских служащих;

- развитие многофакторной системы мотивации гражданских служащих;

- дальнейшее внедрение антикоррупционных кадровых технологий на гражданской службе;

- обеспечение открытости гражданской службы, расширение общественного участия Проект Указа Президента РФ "О федеральной программе "Развитие государственной гражданской службы Российской Федерации (2015 - 2018 годы)" и плане мероприятий по развитию государственной гражданской службы Российской Федерации на 2015 - 2018 годы" (по состоянию на 29.01.2015) (подготовлен Минтрудом России).

Данные направления носят системный характер, поэтому для достижения цели Программы реализация мероприятий по их выполнению должна осуществляться всеми федеральными государственными органами в согласованном по времени и порядку действий режиме.

Достижение целей Программы требует расширения управленческой роли кадровых служб государственных органов, координируемой из единого центра и контролируемой по своему содержанию. Такой подход заключается не только в обеспечении реализации норм законодательства о кадровой работе, но и в методологическом руководстве, оперативном управлении кадровым процессом с использованием прогрессивных организационных технологий. Для обеспечения своевременных и качественных изменений каждому федеральному государственному органу необходимо иметь собственную кадровую стратегию, заключающуюся в поэтапном плане модернизации системы управления персоналом.

С учетом результатов предыдущих периодов реформирования и развития системы государственной службы дальнейшее развитие гражданской службы целесообразно осуществлять отдельно от других видов государственной службы для чего разработана настоящая Программа. Ее содержание направлено на повышение эффективности формирования кадрового состава гражданской службы, раскрытие его профессионального потенциала и расширение мотивации, а также на содействие развитию муниципальной службы посредством практического внедрения новых принципов кадровой политики, исходя из закрепленных в законодательстве принципов взаимосвязи гражданской службы и муниципальной службы.

Заключение

При исследовании темы нашей курсовой работы дисциплинарная ответственность гражданских служащих мы изучили теоретический материал по выбранной теме и действующее законодательство.