Договорные формы урегулирования внутрифедеративных отношений России

Заложенное в договоре неравноправие его участников могло послужить основой для противоречивых оценок самого договора. Договор должен был способствовать федерализации государства, однако на деле он лишь обозначил тенденцию к последующей федерализации России. Россия при этом, преобразуясь и формально, и фактически из унитарного государства, становилась, однако не полноценной федерацией, а лишь полуфедерацией, или квазифедеративным государством.

Поскольку из всех составных частей России, подписавших договор, только республики получили статус субъектов Российской Федерации, то все остальные подписанты (области, края, города, автономная область и округа), не являясь формально субъектами федерации, становились при этом де-факто автономиями. Исходя из этого, к России после подписания Федеративного договора были вполне приложимы те же определения, что и к современным Италии, Испании и Великобритании (децентрализованное унитарное государство, государство автономий, региональное государство, квазифедерация, федерализм de facto).

Привилегированное положение республик подтверждалось протоколом к Федеративному договору с республиками, который подчеркивал, что «необходимо обеспечить предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации представителям республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов». Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М., 1992. - С. 16.

Поскольку же договор по своей структуре являлся трехчленным (представляя собой, по сути, отдельные договоры для национально-государственных, административно-территориальных и национально-территориальных образований), то каждый из элементов его структуры несколько по иному трактовал проблемы территориального управления. Так, в частности, в первом договоре (для суверенных республик) статья 1.1. к исключительному ведению федеральных органов власти относила федеративное устройство и территорию Российской Федерации Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации / Сост. Ю.Л. Шульженко. М.: Юрист, 1997. С. 73.. Статья 3.1. устанавливала, что территория и статус республики в составе Российской Федерации не могут быть изменены без ее согласия Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // Хрестоматия по конституционному праву Российской Федерации / Сост. Ю.Л. Шульженко. М.: Юрист, 1997. С. 74. Следовательно, внутреннее территориальное устройство республики, ее деление на составные части и изменение внутренних границ не могло, согласно договору, принадлежать к федеральному уровню ответственности.

В то же время второй договор (для краев, областей и городов федерального значения) к ведению федеральных органов государственной власти относил, в том числе, и утверждение образования новых краев, областей, утверждение изменений границ краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а к совместному ведению - установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления в вышеназванных субъектах. Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М., 1992. - С. 58. Протокол к договору дополнял, что к совместному ведению относится также и изменение границ краев и областей. Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М., 1992. .С.59

Точно так же и третий договор в числе прерогатив федеральной власти называл утверждение образования новых автономных областей, автономных округов, утверждение изменений границ автономных областей, автономных округов Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М., 1992. - С. 68., а к совместному ведению относил установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления Федеративный договор. Документы. Комментарий. - М., 1992. С.69..

Правда, Федеративный договор не внес никаких изменений в территориальный состав Российской Федерации: количество субъектов и их границы остались неизменными. Договор трактовал скорее вопросы уровня полномочий субъектов и разграничения предметов их ведения. В то же время именно Федеративный договор породил ситуацию так называемой «матрешечной» структуры, при которой автономные округа признавались субъектами федерации и могли входить в Российскую Федерацию непосредственно, в то время как соответствующие края и области продолжали числить их в своем составе - ситуацию, которая перетекла затем и в ныне действующую Конституцию и продолжает порождать многочисленные конфликты.

Проблемы «матрешечности» территориальной структуры Российской Федерации, порожденные «парадом суверенитетов» и, в особенности, подписанием Федерального договора, пытался разрешить принятый 17 июня 1992 г. Закон Российской Федерации «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации». Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 28. - Ст. 1618. Значение закона даже не в том, что он урегулировал конкретный конфликт между Чукотским округом и Магаданской областью, а в том, что он фактически остановил вакханалию выходов автономных округов из состава областей и края и самопровозглашения себя в качестве суверенных территорий. В результате Чукотский округ так и остался единственным, который получил статус «непосредственного вхождения», остальные же продолжают, по крайней мере юридически, пребывать в составе соответствующих областей и края.

Признание Федеративным договором деклараций о государственном суверенитете, принимавшихся автономными республиками в ходе так называемого «парада суверенитетов» в 1990-91 гг., естественным образом означало и признание самого принципа существования суверенных государств в составе единого суверенного государства. Такая предельно расширительная трактовка понятия «суверенитет», означающего, как известно, независимость, верховенство власти, была, безусловно, юридически некорректна: либо республика является автономной, входит в состав единого государства, и тогда она несуверенна; либо она суверенна, но это подразумевает выход из состава единого государства.

Концепция «двойного суверенитета», представляя собой юридический нонсенс, имела, тем не менее, глубокий политический смысл. Нормы права становились здесь жертвой политической целесообразности, а придворные юристы, соответственно, обслуживали интересы этноэлит. Несмотря на юридическую ничтожность, понятие «двойного суверенитета» показало свою политическую действенность. Взаимоотношения центра и регионов стали вследствие этого предметом своеобразного торга, где каждая сторона стремилась обеспечить себе максимальное количество полномочий. Руководитель республики мог представлять себя едва ли не руководителем независимого государства, а Россию - едва ли не как иноземное государство, когда Центр пытался чего-либо добиться от региона (например, уплаты налогов). В то же время он подчеркивал, что находится в составе России, когда наступала очередь ему добиваться чего-либо от Центра (например, финансовых вливаний из федерального бюджета).

В юридической литературе эта дихотомия получила название теории «инструментального национализма». Договорная федерация и угрозы федеративных отношений в России. Материалы научной конференции в ИзиСП // Журнал российского права. - 1998. - № 3. - С.91. Иначе говоря, нарастание националистических и даже сепаратистских тенденций в региональном политическом процессе начала 1990-х гг. стало инструментом в руках региональной политической элиты, позволяя ей играть на этнотерриториальной идентичности своих республик. При этом на фоне радикализма ряда общественных движений, требовавших выхода соответствующих республик из состава России, руководители этих республик могли изображать себя политически умеренными посредниками между радикалами и центром, принуждая федеральный центр к поддержке сформировавшихся этноэлит и способствуя тем самым закреплению и узурпации политической власти за теми заинтересованными группами, которые пришли к власти в конце 1980-х - начале 1990-х гг.

При всем том, объявляя республики суверенными, Договор не предусматривал таких же прав и привилегий для иных субъектов федерации, что породило протесты и действия областных и краевых властей. Договор закреплял целостность республик, однако целостность краев, областей и автономий при этом не гарантировал. Обеспечивая республикам (государствам) осуществление «всей полноты государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории», в то же время для краев и областей такой нормы не предусматривал. Республики объявлялись «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений», края, области и автономии - участниками только «связей». «Земля и ее недра являлись достоянием (собственностью) народов», проживающих на территории соответствующих республик, но не на территориях соответствующих краев, областей и автономий.

Неравноправие субъектов еще более было подчеркнуто фактом создания Совета глав республик, куда, как явствует из названия, вошли лишь представители национально-государственных образований, но никак не административно-территориальных либо национально-территориальных. Пользуясь преференциями, предложенными в Федеративном договоре, республики начали регулировать свое законодательство, еще более расширительно трактуя в нем свое особое положение. Противоречия с тогдашней Конституцией Российской Федерации были заложены практически во все принятые тогда (или измененные) Конституции республик. Проблема усугублялась и политикой «бюджетного сепаратизма», проводившейся руководством большинства республик, которая предусматривала значительные изъятия из общего порядка налогообложения регионов, распределения доходов и расходов между центром и территориями. Все эти факты свидетельствуют о том, что в целом Федеративный договор увеличил разрыв между национальными образованиями и административными территориями по уровню полномочий в пользу национальных образований. Существовавший еще в Конституциях советского периода перекос был не только не устранен, но и, наоборот, усугублен. Это естественным образом повлекло за собой ответную реакцию исконно русских областей.

Края и области начали активно требовать выравнивания своих прав с республиками. Процесс суверенизации уже краев и областей наиболее ярко проявился в достаточно многочисленных действиях региональных властей периода 1992-93 гг. Так, Кировская и Тульская области приняли свои конституции; Вологодская область провозгласила государственный суверенитет; Нижегородский областной Совет заявил о своих намерениях провозгласить республику; Архангельский Совет явочным порядком повысил статус области почти до республиканского уровня; в печати появился проект объединения Иркутской области с Красноярским краем; новосибирские депутаты выступали с идеями Сибирской республики. Сюда же примыкали выступления донских и кубанских казаков о признании их особой этнической группой с правом особого же порядка управления территорией (то есть создания Донской и Кубанской республик). Наконец, в Екатеринбурге было провозглашено создание Уральской республики (что побудило Президента России Б.Н. Ельцина отправить в отставку инициатора проекта губернатора Свердловской области Э.Э. Росселя).

Результатом такого развития событий стало создание в ноябре 1992 года главами 53 регионов «Союза губернаторов», руководитель которого вошел в состав Совета глав республик. Аргументируя свою позицию, представители регионов с преобладанием русскоязычного населения особо указывали на то, что многие области и края по своему демографическому, экономическому, интеллектуальному потенциалу значительно превышают автономные республики и, тем более, автономные округа, но при всем том существенно ограничены по сравнению с ними в своих правах. В августе 1993 года в «Российской газете» было опубликовано обращение глав исполнительной и законодательной власти ряда крупных регионов к Президенту Российской Федерации и Правительству страны. Авторы письма требовали прекращения сепаратных переговоров с руководством республик (в том числе через Совет глав республик), аннулирования всех достигнутых без участия краев и областей договоренностей об экономических привилегиях республик, отмены всех Указов Президента и постановлений Правительства, «противоречащих законам России и дарующих экономические привилегии отдельным республикам в составе России». Подписанты настаивали, что к республикам, не перечисляющим в федеральный бюджет предписанные законом налоги, правительством России должны быть немедленно применены адекватные экономические санкции. Требовалось также заложить в проект новой Конституции Российской Федерации полное «политико-экономическое равенство всех типов регионов России» и тем самым «перейти от национально-государственного деления» страны к «государственно-территориальному». Предлагалось также ликвидировать разноуровневость субъектов федерации, введя единообразное их наименование - «земля». Фактически это означало бы ликвидацию национального принципа при формировании территорий. Наконец, все три Федеративных договора должны были, по мнению руководителей регионов, «прекратить свое существование как противоречащие описанному выше федеративному устройству России» Морозов А. Как строить федерацию // Российская газета. - 1993. - 5 августа..

Поскольку и федеральная власть, и руководители регионов рассматривали Федеративный договор как своего рода плод взаимного компромисса, то ни одна из сторон не собиралась его воспринимать как принятый «всерьез и надолго», а считала его сугубо временным документом. Не случайно, например, бывший в тот период председателем Комиссии по национально-государственному устройству и межнациональным отношениям Верховного Совета России Н.П. Медведев признавался впоследствии, что Федеративный договор и не собирались соблюдать, а должны были сменить его принятой референдумом Конституцией Договорная федерация и угрозы федеративных отношений в России. Материалы научной конференции в ИзиСП // Журнал российского права. - 1998. - № 3. С.89. (что и произошло через год с небольшим).

Все вышеприведенные факты говорят о том, что Федеративный договор не решил поставленных при создании этого документа задач. С одной стороны, он не устранил центробежные тенденции, не предохранил государство от угрозы распада. С другой стороны, он усилил противоречия между разными уровнями субъектов федерации, породил новые проблемы в их взаимоотношениях друг с другом и с центром. Договор имел сугубо политическое значение: решая сиюминутные проблемы, он не решал проблемы стратегии развития государства. Эта ситуация привела к необходимости создания нового юридического документа, который бы на иных основах выстраивал взаимоотношения федерации и ее субъектов.

2.2 Значение Федеративного договора в развитии российского федерализма

В настоящее время отечественная государственность переживает период становления федеративных отношений, вызревание которых в политической и правовой системе России были длительным и неоднозначным, что и вызвало новую актуализацию проблемы их реформирования.

Взаимоотношения между центром и регионами являются одним из ключевых аспектов системы государственного управления Российской Федерации, что связано с исторической спецификой развития нашего государства и структурно-функциональными особенностями занимаемой им территории. В федеративном государстве, переживающем длительный период политико-экономической реконструкции, каким является Россия, вопрос о федерализме неизбежно становится ключевым вопросом государственности, ее будущего.

Принятие Федеративного договора явилось отражением процессов распада в 1990-91 гг. единого союзного государства и дезинтеграционных процессов в конституировавшейся как независимое суверенное государство Российской Федерации.

Договор должен был, таким образом, способствовать сохранению единства государства и его сплочению на базе признававшихся всеми участниками договора принципов территориального строительства; в том числе и на основе перехода от декларативной к реальной федерации.

Однако заложенные в договоре противоречия между уровнем полномочий различных групп участников не позволили реализовать интеграционные тенденции, что вызвало необходимость перейти к новому этапу урегулирования противоречий в территориальном устройстве и управлении Российской Федерации, т.е. к принятию Конституции Российской Федерации.

Федеративный договор хотя и не входит в Конституцию 1993 года полным текстом, однако, в разделе втором "Заключительные и переходные положения" записано: "В случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора... - действуют положения Конституции Российской Федерации". На основании этого можно встретить позицию, согласно которой положения Федеративного договора и иных договоров между Российской Федерацией и ее субъектами не должны противоречить Конституции и федеральным законам, поскольку такое условие предусмотрено в ч. 2 ст. 78 Конституции. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. - М.: Дело, 1998. С.100. Однако, в ч. 3 ст. 11 действующей Конституции сказано: «Разграничение предметов ведения и полномочий... осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». В ч. 2 ст. 78 Конституции РФ предусмотрен иной институт, чем в ч. 3 ст. 11 Основного Закона: не договоры, а соглашения, и не вообще между органами государственной власти Российской Федерацией и ее субъектов, а между соответствующими органами исполнительной власти. Такие соглашения действительно не должны противоречить Конституции и федеральному закону. Конституционный способ разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами имеет приоритет перед договорным, но выражается это в том, что договорное разграничение компетенции опирается на положение ч. 3 ст. 11 Конституции - статьи из главы 1 Конституции, которая согласно ч. 2 ст. 16 имеет приоритет над последующими статьями. Отсюда не следует, что договоры, о которых идет речь в ч. 3 ст. 11, обладают меньшей юридической силой, чем федеральный закон. Дело, похоже, обстоит как раз наоборот.

Несмотря на то, что Федеративный договор не вошел в Конституцию 1993 года, он явился первым правовым актом, после вступления, в силу которого реальными субъектами Российской Федерации стали все типы (виды) ее составных частей: республики, края, области и округа. Однако, в самих текстах всех трех вариантов Федеративного договора термин "субъекты Федерации" отсутствует. Нет в Договоре и положений о равноправии субъектов Российской Федерации. Однако, в Протоколе, являющимся неотъемлемой частью Федеративного Договора и подписанном краями, областями, Москвой и Санкт-Петербургом говорится: "Мы, полномочные представители федеральных органов Государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти краев, областей Российской Федерации, стремясь к выравниванию государственно-правового статуса всех субъектов Российской Федерации, договорились о нижеследующем...” - то есть, здесь юридически зафиксирована первая попытка организации равноправного статуса субъектов Российской Федерации. Однако в Федеративном договоре не сказано, что края, области, города Москва и Санкт-Петербург, осуществляя свои полномочия, могут принимать законы. Вместо этого употребляется менее однозначный термин "правовые акты". В связи с этим, и стремлением краев и областей иметь право издавать свои законы они и записали в ч. 2 ст. 7 Протокола к Федеративному Договору: "Просить Верховный Совет Российской Федерации повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях. Настоящий Протокол является неотъемлемой частью Федеративного Договора для краев, областей, подписавших данный Протокол".

Федеративный Договор создал предпосылки для конституционной трактовки государственно-правового статуса республик, краев, областей, автономий. Он закрепил следующие типы субъектов Федерации: национально-государственные (республики); административно-территориальные (края, области, города федерального значения); национально-территориальные (автономные область, округа).

Из этого следовало, что тип (вид) субъекта Федерации отражался и на его статусе. Ч. 1, ст. 5 действующей Конституции ставит все на свои места: все субъекты Федерации перечислены в одном ряду и четко записано, что они «равноправные субъекты». Вместе с тем официальное, правовое признание равноправия субъектов Российской Федерации не сопровождается пока еще достаточными теоретически-правовыми проработками статуса субъектов Федерации в их новом конституционном качестве.

Таким образом, с подписанием Федеративного договора в 1992 году Россия встала на путь развития федерализма. Федеративный договор, заключенный 31 марта, 10 апреля 1992 года постановлением VI Съезда народных депутатов Российской Федерации был включен в Конституцию как ее приложение. Договор подтвердил суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации. Самое же важное состояло в том, что Договором было проведено разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов в составе Федерации. Права субъектов Федерации были расширены, но их равноправие закреплено не было до принятия новой конституции. В дальнейшем, основные положения Федеративного договора вошли в третью главу Конституции Российской Федерации 1993 года - ст. 71, 72, 73. По утверждению М.В. Баглая в результате подписания Федеративного договора и принятия Конституции, края и области в несколько раз подняли свой стартовый статус 1990 года по сравнению с республиками, которые и так были государственными образованиями.

Внутрифедеративный договор должен быть идентичен требованиям Конституции, и поэтому встречающиеся в научной литературе тезисы о природе и характере Российской Федерации как договорной, договорно-конституционной несостоятельны, ибо Конституция Российской Федерации 1993 года изначально базируется на принципах конституционной федерации. При этом приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъектов Российской Федерации, так и предметов ведения и полномочий органов власти ее субъектов, что не раз отмечалось в постановлениях Конституционного Суда РФ. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции Российской Федерации положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции Российской Федерации, и потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации исключается. Отсюда также следует вывод, что Российская Федерация по типу организационных и функциональных связей между различными уровнями единой федеративной системы является централизованной, причем эта тенденция в последние годы усиливается.

3. Договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и

полномочий. Договоры и соглашения между субъектами РФ

3.1 Особенности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами

Как и любая другая федерация, Россия является не союзом государств, а единым государством. Поэтому находящиеся в ее составе государства не могут заключать с ней межгосударственные договоры на тех же основаниях, что и с зарубежными государствами. Другое дело - многосторонние и двусторонние соглашения между Российской Федерацией и ее субъектами о распределении полномочий между ними. Именно таким соглашением является Федеративный договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.

Среди множества проблем федерализма принцип распределения компетенций стоит на первом месте.

Статья 5 Конституции Российской Федерации, устанавливающая базовые принципы федеративного устройства, в качестве одного из таких принципов называет лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В отличие от зарубежных государств, где допускается перераспределение предметов ведения путем издания обычного федерального закона, российская Конституция задала более жесткую модель разграничения предметов ведения. И в этом отношении она более строго следует сущности федеративного государства.

При этом сам факт наличия в Основном законе России закрытых перечней предметов ведения Федерации и предметов совместного ведения свидетельствует о том, что эти нормы не могут предаваться ревизии иначе, как в порядке внесения поправок в федеральную Конституцию. Такой порядок, как уже отмечалось, закреплен в ст. 136 Конституции Российской Федерации.

Предметы ведения субъекта Федерации охватывают те сферы общественных отношений, которые связаны с их внутренними задачами.

Реализуемая в этих целях компетенция не выходит за рамки собственных структур и базируется на внутрирегиональных коммуникациях, на собственных объектах ведения и собственных финансовых и материальных ресурсах. В области государственного строительства и управления это такие вопросы, как создание системы органов государственной власти, административно-территориальное устройство, референдум и другие формы непосредственной демократии, реализуемые на уровне субъекта Федерации, награды и почетные звания субъекта Федерации, его символика. В социально-экономической сфере к предметам ведения субъекта Федерации относятся вопросы бюджета, финансовых средств и собственности субъекта Федерации, региональные программы и развитие региональных социальных инфраструктур. В сферах духовной и культурной жизни субъект Федерации может заниматься не только обеспечением сохранения и развития культуры, духовного наследия территории, но и решать специфические для региона задачи, например, создания национально-культурной автономии.

Если разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это исключительно предмет конституционного регулирования по российской конституционной модели, то иные пределы заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

В данном случае наряду с Конституцией РФ допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Подмена отношений между Федерацией и ее субъектами отношениями между ее органами ведет соответственно к отождествлению двух различных по своей природе типов договоров:

1. Договоры между Федерацией и ее субъектами;

2. Договоры между органами государственной власти.

В настоящее время для практики подписания договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации характерно изменение системы разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, установленной в Конституции РФ. Такие договоры уже не являются по своей природе договорами между органами государственной власти. Затрагивая вопросы разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, они становятся договорами между Федерацией и ее субъектами. Встречаются и соглашения, которые по содержанию фактически являются договорами о разграничении предметов ведения (например, соглашения по вопросам собственности, о реализации и транспортировке нефти и продуктов нефтепереработки, о бюджетных взаимоотношениях, о военной области, заключенные с Республикой Татарстан).

Исходя из концепции Конституции РФ, формально-юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последовательности:

- Конституция России как основа разграничения предметов ведения и полномочий;

- принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции РФ);

- и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции РФ).

Представляется, что договоры и соглашения, как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти, должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений. Такая точка зрения уже обозначена в текущем федеральном законодательстве.

При использовании договора (соглашения) в качестве правовой формы важно соблюсти следующее требование. Договоры (соглашения) не должны подменять или разрушать федеральное законодательство, они должны содержать лишь положения, обусловленные спецификой субъекта Федерации, с которым данный договор (соглашение) заключается.

Другой важный вопрос связан с определенностью в том, по каким предметам ведения допустимо конкретизировать компетенцию в договорах.

Логично предположить, что предмет договорного регулирования следует ограничить отношениями по предметам совместного ведения.

Наряду с проблемами обеспечения законности и целесообразности в использовании договора (соглашения) как формы разграничения компетенции нерешенным остается и целый ряд технико-юридических проблем. Так, до сих пор не выработано единого подхода к определению того, договор или соглашение необходимо избрать в том или ином случае в качестве правовой формы разграничения компетенции.

На практике соглашение как правовая форма используется в весьма различных ситуациях. Можно было бы выделить следующие виды соглашений:

- о передаче осуществления части полномочий;

- о разграничении компетенции;

- о разграничении государственной собственности;

- об установлении финансово-бюджетных взаимоотношений, разграничении финансовой базы;

- об организации управления в различных отраслях;

- о порядке пользования природными ресурсами и распределении доходов от природопользования и др.

Как видно из приведенной классификации, соглашения, заключенные по линии исполнительной власти в развитие договоров, подписанных между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, связаны не только с разграничением предметов ведения и полномочий либо с передачей осуществления части полномочий, но и с урегулированием других вопросов. Следовательно, нужна ясность в использовании договора и соглашения как правовой формы разграничения государственной власти.

3.2 Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами как черта ассиметрии конституционно-правового статуса субъектов РФ

Возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основании договоров предусмотрена в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. По мнению автора, сама по себе возможность заключения таких договоров не свидетельствует об асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации, однако создает условия для ее возникновения. Практика договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами убедительно это показывает.

В соответствии с ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Автор полагает, что появление в Конституции РФ данного положения связано с требованиями субъектов Российской Федерации (не только республик в составе Российской Федерации, но и краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения) включить в основной закон федеративный договор, который в то время считался основой построения федеративных отношений в России Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 128.. Кроме того, составители Конституции РФ, принимая во внимание напряженные отношения с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой, в целях их урегулирования предусмотрели возможность разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами иными договорами, помимо федеративного Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как инструмент региональной политики федеративного государства // Договорные принципы и формы федеративных отношений в Российской Федерации: Проблемно-тематич. сб. М., 1999. С. 37 - 38.. Таким образом, была создана правовая основа для разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами на основе договоров.

Этот процесс, получивший свое начало в феврале 1994 года в связи с заключением первого двухстороннего договора с Татарстаном, постепенно приобрел широкий масштаб. К лету 1999 года было заключено 46 двухсторонних договоров и около 250 соглашений Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. с. 160.. Эти договоры и соглашения разделили субъекты Российской Федерации на несколько категорий. По участию в договорном процессе разграничения предметов ведения и полномочий они разделились на тех, которые подписали договоры (соглашения), и тех, которые не подписали их. Для первых правовой основой стала не только Конституция РФ и федеральные законы, но и договоры (соглашения); другие же по-прежнему строили свои отношения с федеральными органами власти только на основе Конституции РФ и федеральных законов.

Между субъектами Российской Федерации, заключившими с федеральными органами государственной власти договоры, возникли существенные различия в статусе из-за дифференцированного подхода в определении предметов ведения и полномочий, закрепленных этими двухсторонними документами Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблема реализации. М., 2002. С. 303 - 304..

Таким образом, процесс договорного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, по мнению автора, однозначно привел к возникновению асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации.

Анализ договоров о разграничении предметов ведения позволяет сделать вывод о существенной дифференциации конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации на основе указанных договоров. Более того, поскольку в соответствии с условиями названных договоров к ведению Российской Федерации, совместному ведению и ведению разных субъектов Российской Федерации относились различные вопросы, к 1999 году создалась угроза единству правового пространства на территории Российской Федерации Швецов В.С. Разделение властей в Российской Федерации. Ч. 2. М., 2004. С. 151 - 152..

Подобное положение не могло не беспокоить федеральные органы государственной власти. В результате в целях упорядочения процесса заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов был принят Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 4 и 14 которого закрепили безусловный приоритет федерального закона по отношению к договорам о разграничении предметов ведения и полномочий. Отныне договоры могли заключаться лишь для конкретизации предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами при условии, если возможность заключения договора прямо предусмотрена в федеральном законе по соответствующему предмету совместного ведения, или при отсутствии федерального закона по соответствующему предмету совместного ведения с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом после его принятия. Кроме того, была введена процедура обязательного одобрения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Анализ положений Закона о порядке разграничения позволяет сделать вывод о том, что он фактически сделал заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий бессмысленным, поскольку только один федеральный закон предусматривал возможность разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами на основании договора.

Изложенное позволяет сделать вывод о месте и роли договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Полагаем, что их основная задача заключается в обеспечении учета географических и социально-экономических особенностей субъектов Российской Федерации при разграничении полномочий в рамках предметов совместного ведения. Именно для обеспечения соблюдения принципов федерализма, равенства прав граждан, сохранения государственного единства допустимо создание определенных черт асимметрии конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации. Указанная асимметрия должна проявляться в предоставлении субъектам Российской Федерации дополнительных полномочий в рамках предметов совместного ведения или, наоборот, в сокращении полномочий субъектов Российской Федерации в рамках названных предметов совместного ведения (по сравнению с иными субъектами Российской Федерации).

Субъект федерации, согласно наиболее распространенным теоретическим воззрениям, - это государственное образование (не обладающее суверенитетом) в составе федеративного государства. Федеративные государства состоят из субъектов, которые в различных странах имеют неодинаковые официальные наименования: штаты (США, Индия), провинции (Аргентина, Канада, Пакистан), земли (Австрия, ФРГ), кантоны (Швейцария). Общепризнано, что субъект федерации имеет конституцию, законодательство, территорию, собственность, символику, а в некоторых федерациях - и свою судебную систему. Кроме того, в подавляющем большинстве федераций мира субъекты наделены симметричными правами, а наличие льгот и привилегий является редким исключением из правил.

В Конституции Российской Федерации не только закрепляется система «видов» субъектов Федерации (ст. 5), но и приводится конкретный перечень субъектов (в количестве 85), находящихся в составе России (ст. 65). Несмотря на единство оснований вхождения в РФ (все они «находятся» в ее составе, а не «образуют» саму Федерацию), Конституция закрепляет в ст. 65 своего рода шесть «видов» (родов) субъектов: республики, края, области, города федерального значения, автономные округа, автономная область.

Из анализа юридической природы субъектов РФ следует вывод, что все они наделяются Конституцией России статусом государственных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, особого характера взаимоотношений с федеральной властью.

В статье 72 Конституции РФ получает развитие закрепленный в ст. 5 Конституции принцип равноправия субъектов. Субъекты РФ существенно различаются между собой: по протяженности территории (территория Республики Адыгея составляет 7,6 тыс. кв. км, а Республики Саха (Якутия) - 3 млн. 102 тыс. кв. км); численности населения (в Москве проживает более 9 млн. человек, а в Республике Тыва - 307 тыс. человек); экономическому развитию и иным признакам. Республики в составе Российской Федерации отличаются от других субъектов РФ своим статусом - только они являются государствами. Но эти различия не влияют на объем компетенции субъектов РФ, степень участия в решении вопросов совместного ведения, права при заключении договоров и соглашений между собой и с федеральными органами государственной власти.

Указанный принцип в юридической литературе получил название «принцип остаточной компетенции», который заключается в том, что вне пределов ведения Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют собственное правовое регулирование (ст. 73, ч. 4 ст. 76 Конституции).

В рамках данного вопроса дипломной работы особый интерес представляет практика Конституционного Суда РФ, а именно Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области».

Поводом к рассмотрению дела явились запросы Тюменской областной Думы, Думы Ханты - Мансийского и Государственной Думы Ямало - Ненецкого автономных округов в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании указанного положения части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в понимании положения о вхождении автономного округа в состав края, области, содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации. Заявители просили дать толкование содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области, в том числе о характере отношений между ними и о правовых последствиях такого «вхождения». Конституционный Суд РФ, рассмотрев заявление, постановил, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Они вправе передавать осуществление части своих полномочий друг другу на добровольной основе, по договору между соответствующими органами государственной власти либо в иной форме, в том числе путем принятия закона края, области или автономного округа.

В сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов государственной власти края, области на территории автономного округа осуществляются в рамках, определенных федеральным законом и договором между соответствующими органами государственной власти, которые обязаны принять все меры для достижения согласия. Отсутствие договора не может служить препятствием для распространения юрисдикции органов государственной власти края, области на автономный округ. Во всяком случае федеральному законодателю в целях обеспечения конституционного порядка следует принять федеральный закон, который должен гарантировать права и интересы как Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе автономного округа и края, области, в состав которых он входит.

Заключение

Изучение проблематики договорных отношений в Российской Федерации, в тесной связи с происходящими процессами федерирования и становления гражданского общества, имеет важное значение для современной России. Договоры, заключаемые между федеральным центром и субъектами, а также между самими субъектами Российской Федерации, видятся важнейшими юридическими механизмами правового усовершенствования объективно существующей необходимости поиска реальных политических и правовых форм воплощения цели создания федеративной России, государства со структурой власти, учитывающей и защищающей демократические начала государства и общества, гармонично учитывающей интересы федеральных и региональных властей, а также четко управляемых и подчиненных тем или другим нормам существующего законодательства. В отечественной науке исследователи давно обращают внимание на то, что «в интересах укрепления законности требуется анализ практики заключения договоров с субъектами Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, выявления всех вопросов, требующих законодательного решения и необходимой правовой регламентации этого нового для нашей страны института». Кутафин O.E. Предмет конституционного права. - M. Высшая школа, 2002. С.45.; Лучин B.O. Конституционное право. - M.: Юристъ, 2007. С.67.

Анализ вопросов, связанных с формой нормативных договоров, показывает, насколько непростыми они являются. Они имеют серьезное внутригосударственное политическое и юридическое значение. Тенденция развития федеративных отношений в Российской Федерации повышает требования, предъявляемые к нормативных договорам, в том числе и к их форме. Чем более сложная система отношений является объектом регулирования, тем выше требования не только к содержанию, но и к форме нормативных актов. Внутрифедеративные отношения, в этом смысле, считаются одними из сложнейших. Следует также учитывать, что нормативные договоры нацелены на решение все более сложных и ответственных задач. Вместе с тем, границы возможного использования нормативных договоров стали более явными в последнее время, что ограничивает их злоумышленную и неоправданную эксплуатацию. В этом определенно велика роль Конституционного Суда России, четкий и взвешенный подход которого всегда отстаивал идеи федерализма.

В результате разработка договорного текста становится все более сложным и наукоемким процессом, требующим обширных знаний и высокой квалифицированности. Тем, кто занят в этом процессе, необходимо учитывать многие факторы и особенности тенденции развития внутрифедеративных отношений в России, а также соответствующие изменения в их регулировании. На данном этапе федерирования особенно важно развивать договорные отношения в тесной связи с текущим законодательством Российской Федерации, его обычным правом.

Значительное внимание следует уделять обеспечению соответствия постановлений нормативного договора, включая терминологию, не только фундаментальным правовым актам Российской Федерации, таким как Конституция РФ и т.д., но и актам и нормам, с которыми он непосредственно взаимодействует.

Несмотря на частую неурегулированность в текущем законодательстве РФ требований, касающихся формы нормативных договоров, многие основные направления сохраняют свое значение, таким образом, воплощая собой незыблемые основы. Это относится, в частности, к требованию того, чтобы постановления договора формулировались как можно более четко, точно определяя права и обязанности сторон.

Однако, необходимо отметить, что в определенных условиях и это правило оказывается относительным. Из анализа современной внутрифедеративной договорной практики РФ, можно выделить, как минимум, два случая, в которых достижение четких соглашений оказывается невозможно. Первый случай невозможности достижения четкости нормативного договора имеет место, как правило, когда его число участников велико, а их интересы несколько расходятся. В таких случаях используются самые общие договорные постановления. Они возлагают на стороны договора минимальные обязательства, определяя в основном лишь общие цели, в основном рассчитанные на перспективу. Примером такого договора можно назвать Федеративный договор 1992 года, гибкие формулировки общего характера которого позволили сделать первые шаги в направлении расходящихся позиций и создать условия для регулярного обсуждения соответствующих вопросов и тем самым - для утверждения общих подходов, формирования общих взглядов.

Второй случай невозможности достижения четких конституционно-правовых соглашений связан с тем, что стороны - субъекты внутрифедеративных отношений - переживают острый политический кризис в своих взаимоотношениях. Именно гибкие формулировки общего характера, вложенные в текст соглашений, как правило, становятся, единственно действенным методом сближения позиций сторон. Примером могут служить целый ряд договоров, заключенных с Республикой Татарстан и Чеченской Республикой, в некоторой степени договор с республикой Башкортостан.

В последнее время стала все чаще прослеживаться тенденция разработки нормативных договоров на основе неправовых актов, которые подготавливают почву для вполне конкретных нормативных договоров, это: совместные заявления глав органов власти разных уровней, их заявления для прессы; протоколы совещаний или конференций; некоторые виды договоренностей; федеральные, региональные, и местные программы и т.д.

Нормативные договоры стали в наше время важным инструментом совершенствования внутрифедеративного права. Критика, раздающаяся в отношении формы и содержания нормативных договоров, порой вполне оправдана. Однако, нельзя рассматривать нормативные договоры в отрыве с происходящими внутрифедеративными изменениями, ведь нормативные договоры скорее других инструментов позволяют реагировать на федеративные устремления, судить об изменениях и устремлениях, как в региональном масштабе, так и в общефедеративном.

Отечественные ученые Р.В. Енгибарян и Э.В. Тадевосян отмечают: «Надо бороться за совершенствование существующей практики подготовки, принятия и применения таких договоров, но не отвергать с порога лежащий в их основе верный принцип достижения «единства в многообразии», способный сыграть немаловажную роль в демократическом упрочении единства российской государственности». Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. О некоторых дискуссионных теоретико-методологических вопросах курса конституционного права. // Государство и право. - 2001. -№1. - С. 23. Именно поэтому, проектирование нормативных договоров представляется одной из наиболее сложных и наукоемких задач.

Проведенное исследование позволяет сделать ряд следующих выводов.

1. Нормативный договор в конституционном праве можно определить как соглашение, заключенное между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления РФ, устанавливающее правовые нормы различной отраслевой принадлежности независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документа.

2.Отличительной особенностью нормативного договора от других источников права является то, что он устанавливается не властным решением, как нормативный правовой акт, а добровольным соглашением правотворческих субъектов. Стороны занимают друг по отношению к другу относительно автономное положение. Нормативный договор как специфический источник права отличается более гибким подходом в определении круга субъектов, имеющих право на его разработку и заключение.