В данной работе рассматриваются актуальные для современного антимонопольного законодательства вопросы предоставления государственных и муниципальных преференций и их влияние на состояние конкуренции на товарном рынке. Преференции являются одной из форм государственного регулирования экономики в части поддержки предпринимательства. Приводятся сведения о масштабах предоставления преференций и деятельности антимонопольных органов по контролю за их предоставлением. Ключевые слова: преференции, государственная помощь, органы государственной власти, органы местного самоуправления, антимонопольные органы, антимонопольное законодательство, предпринимательство

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках реализации своих полномочий по разным основаниям и по различным процедурам передают хозяйствующим субъектам денежные средства, имущество, имущественные льготы, налоговые льготы, гарантии, иные объекты гражданских прав. Во многих случаях такая передача подпадает под понятие государственной или муниципальной преференции.

Последствия любой государственной поддержки отдельных хозяйствующих субъектов -- отрицательное влияние на конкуренцию в определенных сферах их деятельности. Однако в некоторых случаях государственная поддержка представляет собой полезный элемент национальной экономической политики. Создание преимуществ отдельным категориям субъектов в ряде случаев совершенно оправданно и даже необходимо.

В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть вопросы оказания поддержки хозяйствующим субъектам в форме государственных и муниципальных преференций и выявить имеющиеся при этом проблемы. Предоставление государственных и муниципальных преференций - важное направление антимонопольного контроля, которое имеет существенное значение как для поддержки и развития предпринимательской деятельности, так и для органов власти, являясь механизмом, позволяющим решать многие важные проблемы управления в рамках действующего законодательства.

Преференции (от лат. praeferre - предпочитать и ср.-век. лат. praeferentia - предпочтение) - термин международного права, означающий особые (предпочтительные) налоговые льготы, таможенные льготы и иные льготы, предоставляемые одним государством другому на началах взаимности либо в одностороннем порядке без распространения на третьи страны. Могут применяться в виде скидок с таможенных пошлин на все или некоторые ввозимые товары. Другие формы преференций - скидки с транспортных тарифов, льготное кредитование и страхование внешнеторговых операций, специальный валютный режим и льготный валютный курс, привилегированные условия выдачи лицензий на ввоз товаров. [10]

В толковом словаре значение этого слова определяется как «предпочтение или более высокая оценка одной вещи в сравнении с другой». [7]

Согласно определению, данному в экономическом словаре, преференции - это преимущества, льготы, предоставляемые отдельным государствам, предприятиям, организациям для поддержки определенных видов деятельности; осуществляются в форме снижения налогов, скидок с таможенных пошлин, освобождения от платежей, предоставления выгодных кредитов. [12]

Таким образом, преференция подразумевает определенного рода поддержку отдельным экономическим субъектам.

Термин «государственная или муниципальная преференция» появился в российском законодательстве с вступлением в силу Федерального закона от 17.07.2009 № 164-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Данный закон внес существенные изменения в статьи Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ (в редакции от 28.12.2013) «О защите конкуренции», регулирующие вопросы контроля предоставления и использования преференций. Так, термин «государственная или муниципальная преференция» заменил термин «государственная или муниципальная помощь». Сделано это было для того, чтобы подчеркнуть характерную особенность предоставления государственного или муниципального имущества хозяйствующему субъекту, а именно предоставление данному хозяйствующему субъекту преимущества, которое влияет на конкуренцию на соответствующем рынке. Старый термин «помощь» данную особенность не отражал.

Кроме замены самого термина «помощь» на «преференция», были внесены изменения и в определение государственной или муниципальной преференции. Согласно пункту 20 статьи 4 в редакции Федерального закона № 164-ФЗ, государственные или муниципальные преференции - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот. [3]

Ключевые признаки государственной и муниципальной преференции, на основании которых она подлежит антимонопольному контролю, следующие:

избирательность;

извлечение преимущества (пользы) хозяйствующим субъектом, преференция используется в коммерческой деятельности организации;

использование государственных ресурсов;

нарушение условий конкуренции. [11]

Закон «О защите конкуренции» приводит следующий перечень целей, на которые могут быть предоставлены государственные или муниципальные преференции [3]:

1) обеспечение жизнедеятельности населения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

2) развитие образования и науки;

3) проведение научных исследований;

4) защита окружающей среды;

5) сохранение, использование, популяризация и государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

6) развитие культуры, искусства и сохранение культурных ценностей;

7) развитие физической культуры и спорта;

8) обеспечение обороноспособности страны и безопасности государства;

9) производство сельскохозяйственной продукции;

10) социальная защита населения;

11) охрана труда;

12) охрана здоровья граждан;

13) поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства;

14) определяемые другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации цели.

С момента введения вышеуказанной нормы ее сфера действия была расширена дважды: с 2009 года под данное направление антимонопольного контроля стали подпадать не только исполнительные, но и все органы государственной власти субъектов РФ, а с начала 2012 года под понятие преференции стало подпадать также предоставление государственных и муниципальных гарантий. Вместе с тем с начала 2012 года не является преференцией предоставление имущества и иных объектов гражданских прав в равной мере каждому участнику определенного товарного рынка.

Законом «О защите конкуренции» установлен единый порядок предоставления преференций (табл. 1). По общему правилу государственная или муниципальная преференция предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа. Подача заявления в антимонопольный орган и получение согласия антимонопольного органа является обязанностью органа, который планирует предоставить преференцию, а не хозяйствующего субъекта, которому предоставляется преференция.

Не требует предварительного согласия антимонопольного органа предоставление преференции:

1) на основании федерального закона, законов субъектов Российской Федерации, НПА органов местного самоуправления о бюджете, содержащих либо устанавливающих порядок определения размера государственной или муниципальной преференции и ее конкретного получателя;

2) путем направления на финансовое обеспечение непредвиденных расходов средств резервных фондов в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;

3) в размере, не превышающем установленного Банком России предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке (в настоящее время предельный размер 100 тыс. руб.), если такая преференция предоставляется не чаще чем один раз в год одному лицу. [3]

В перечень документов, прилагаемых к заявлению, входят:

1) проект акта, которым предусматривается предоставление преференции, с указанием цели предоставления и размера такой преференции, если она предоставляется путем передачи имущества;

2) перечень видов деятельности, осуществляемых и (или) осуществлявшихся хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить государственную или муниципальную преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее чем два года, а также копии документов, подтверждающих и (или) подтверждавших право на осуществление указанных видов деятельности, если в соответствии с законодательством Российской Федерации для их осуществления требуются и (или) требовались специальные разрешения;

3) наименование видов товаров, объем товаров, произведенных и (или) реализованных хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить преференцию, в течение двух лет, предшествующих дате подачи заявления, либо в течение срока осуществления деятельности, если он составляет менее чем два года, с указанием кодов видов продукции;

4) бухгалтерский баланс хозяйствующего субъекта по состоянию на последнюю отчетную дату, предшествующую дате подачи заявления, либо, если хозяйствующий субъект не предоставляет в налоговые органы бухгалтерский баланс, иная документация, предусмотренная законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

5) перечень лиц, входящих в одну группу лиц с хозяйствующим субъектом, в отношении которого имеется намерение предоставить преференцию, с указанием основания для вхождения таких лиц в эту группу;

6) нотариально заверенные копии учредительных документов хозяйствующего субъекта. [5]

Если заявление и (или) представленные с ним документы не соответствуют требованиям закона «О защите конкуренции», такое заявление возвращается заявителю в течение десяти дней со дня его получения антимонопольным органом с приложением копии мотивированного решения о несоответствии заказным письмом с уведомлением о вручении. Следует также учесть, что заявление возвращается без представленных с ним документов. Заявитель вправе истребовать документы в течение 14 дней с даты получения им уведомления антимонопольного органа. О принятом решении по результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции антимонопольный орган в день принятия такого решения уведомляет заявителя заказным письмом с уведомлением о вручении с приложением копии решения.

Следует обратить внимание на предоставление преференций в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, поскольку государственные или муниципальные преференции могут предоставляться всем субъектам малого и среднего предпринимательства без ограничений относительно видов их деятельности. Однако при даче согласия на предоставление таких преференций следует помнить, что в случае, если на одно и то же имущество претендуют несколько субъектов малого и/или среднего предпринимательства, предоставление имущества одному субъекту малого или среднего предпринимательства путем предоставления государственной или муниципальной преференции может привести к недопущению или ограничению конкуренции, что является основанием для отказа в предоставлении государственной или муниципальной преференции.

Таким образом, предоставление преференций не должно вести к необоснованным преимуществам отдельным хозяйствующим субъектам и не должно ограничивать конкуренцию на товарном рынке.

Складывающаяся в России практика свидетельствует, во-первых, о еще слабом использовании механизма предоставления государственных и муниципальных преференций и, во-вторых, о достаточно частых ошибках при его применении.

Из представленных данных видно, что в 2012 году существенно сократилось число подаваемых в антимонопольные органы заявлений о даче согласия на предоставление государственных или муниципальных преференций (на 38 % по сравнению с 2011 годом). Такая тенденция может объясняться как совершенствованием нормативно-правовой базы (в том числе вступлением в силу 06.01.2012 изменений в статью 19 закона «О защите конкуренции»), так и деятельностью антимонопольных органов по пресечению и предупреждению нарушений антимонопольного законодательства.

В 2011 году наибольшее количество заявлений о даче согласия на предоставление государственных или муниципальных преференций было подано в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства (6409 заявлений, что составляет 73 % от общего числа поданных заявлений). В 2012 году в указанных целях подано 3054 заявлений (57 %).

Столь резкое сокращение обусловлено вступлением в силу в 2012 году изменений в закон, согласно которым, предварительное согласие антимонопольного органа не требуется, если государственная или муниципальная преференция предоставляется в целях, предусмотренных частью статьи 19, и в соответствии с федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными и межмуниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства [8].

Вместе с тем практика рассмотрения заявлений о даче согласия на предоставление преференций свидетельствует о том, что муниципальные и межмуниципальные программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства практически отсутствуют. Это вынуждает органы местного самоуправления подавать в антимонопольные органы соответствующие заявления о даче согласия на предоставление преференций в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Принятие соответствующих программ позволило им существенно сократить затраты времени на получение решений антимонопольных органов и реально повысить результативность муниципальной поддержки малого предпринимательства на местном уровне. При рассмотрении ходатайств органов власти антимонопольные органы отказывают в согласовании предоставления преференций в основном в связи с несоответствием целям и представление неполного пакета документов, а также документов, несоответствующих требованиям закона.

В 2012 году антимонопольные органы рассмотрели 388 заявлений о нарушении пункта 7 части 1 статьи 15 закона «О защите конкуренции» (предоставление преференций в нарушение требований, установленных главой 5 закона). По результатам рассмотрения заявлений возбуждено 207 дел о нарушении антимонопольного законодательства. Отметим положительную динамику подачи заявлений в антимонопольные органы и возбуждения по ним дел о нарушении антимонопольного законодательства (табл. 4).

Всего Федеральной антимонопольной службой и ее территориальными органами в 2012 году возбуждено 607 дел (табл. 5) о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе:

- по результатам рассмотрения заявлений

- 207 дел;

- по собственной инициативе - 400 дел.

По 540 делам приняты решения о наличии нарушений (из них по 59 делам прекращено производство в связи с добровольным устранением нарушения). По результатам рассмотрения дел выдано 403 предписания о прекращении нарушения.

Снижение количества возбужденных дел может объясняться изменением нормативно-правовой базы, а именно вступлением в силу 06.01.2012 поправок в часть 3 статьи 19 закона «О защите конкуренции». Данные поправки расширили перечень оснований для предоставления преференций без согласования с антимонопольным органом. Другая причина снижения показателя - деятельность антимонопольных органов по пресечению и предупреждению нарушений законодательства, которая способствовала увеличению числа процедур торгов по предоставлению государственного и муниципального имущества, инициированных органами власти.

Вместе с тем основное количество нарушений антимонопольного законодательства, выявленных при контроле предоставления преференций, по- прежнему связано с передачей государственного и муниципального имущества без проведения торгов и в нарушение порядка, установленного главой 5 закона «О защите конкуренции».

2. Контроль за предоставлением государственных преференций (Закон «О защите конкуренции»)

Заявители обратились в суд с целью оспорить нормативный акт региона.  Согласно их доводам, данный акт предоставляет отдельным субъектам малого предпринимательства незаконные преференции. Суды двух инстанций согласились с такими доводами. Президиум ВАС РФ отравил дело на новое рассмотрение и указал следующее. Спорный акт предусматривал меры поддержки для субъектов малого предпринимательства - льготные ставки для организаций, арендующих нежилой фонд региона. Затем были приняты поправки, в результате которых эти ставки были сохранены лишь для тех организаций, которые получили помещения в аренду без торгов. Это, по мнению заявителей, привело к тому, что льготы были преобразованы в преференции, предоставленные в нарушение Закона о защите конкуренции. 

Между тем, исходя из закона, к государственным и муниципальным преференциям в любом случае не могут быть отнесены определенные меры. 
Это те меры, которые равным образом изменяют положение всех тех хозсубъектов одного или нескольких товарных рынков, чье положение может быть улучшено без нарушения закона. 

Также не подпадают под понятие преференций нормы, которые действуют в отношении неопределенного круга лиц, если не будет доказано, что их применение фактически приводит к избирательному предоставлению льгот по произвольному усмотрению органов власти лишь отдельным хозсубъектам, действующим на одном товарном рынке. 

Что касается субъектов малого и среднего предпринимательства, то они выделены законодателем в отдельную социально значимую категорию. 
Одновременно не исключена возможность деления общей категории субъектов малого бизнеса на более узкие группы, отвечающие в совокупности нескольким целям предоставления имущественной поддержки. 
Однако в любом случае внутри такой группы должно соблюдаться правило о предоставлении поддержки неизбирательным образом всем лицам, в отношении которых закон это допускает. Пониженные ставки арендной платы, если они установлены абсолютно всем таким субъектам, представляют собой льготный режим особой социально значимой категории лиц, что само по себе не может рассматриваться в качестве незаконных преференций.

Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 сентября 2012 г. N 4290/12 Дело направлено на новое рассмотрение, поскольку, признавая оспариваемые постановления частично не действующими вследствие их ненадлежащего опубликования, суды не учли, что опубликование нормативного правового акта в определенном законом официальном издании не может рассматриваться как его неопубликование.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 303, пунктом 2 части 1 статьи 305, статьей 306 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации постановил:

ФАС возбудила дело по преференциям для "Аэрофлота" в аэропорту Шереметьево

Подмосковное управление ФАС России возбудило дело по соглашению, заключенному аэропортом Шереметьево с "Аэрофлотом", которым авиакомпании предоставляется ряд преимуществ по сравнению с другими авиаперевозчиками, сообщает пресс-служба УФАС

Ранее в ряде СМИ появились публикации о заключении между ОАО "Международный аэропорт Шереметьево" и ОАО "Аэрофлот - российские авиалинии" соглашения о стратегическом партнерстве. В отношении аэропорта Шереметьево УФАС была инициирована внеплановая документарная проверка, в рамках которой получена копия соглашения о стратегическом сотрудничестве с ОАО "Аэрофлот", заключенного 8 октября этого года. Проанализировав условия соглашения, УФАС установило, что ряд из них содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства, и реализация этого соглашения может предоставить отдельным авиакомпаний преимущественное положение, что противоречит действующему законодательству.

В отношении "Аэрофлота" и аэропорта Шереметьево возбуждено дело по признакам нарушения ч.4 ст.11закона "О защите конкуренции" в части заключения соглашения о стратегическом сотрудничестве, отдельные условия которого могут привести к ограничению конкуренции на рынке оказания услуг по авиаперевозкам путем создания условий, ставящих авиакомпании в неравное положение по отношению друг к другу.

Высший арбитражный суд (ВАС РФ) отказал в передаче на рассмотрение в Президиум ВАС РФ дела Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) о нарушении антимонопольного законодательства Министерством сельского хозяйства Тульской области (Минсельхоз Тульской области) при предоставлении субсидий в рамках поддержи сельскохозяйственных производителей в 2011 году. 31 июля 2012 года ФАС России признала Минсельхоз Тульской области нарушившим ч.1 ст.15 Федерального закона «О защите конкуренции». Нарушение выразилось в необоснованных отказах ЗАО «Моссельпром» в предоставлении субсидии в рамках поддержки сельскохозяйственных производителей, осуществивших в I квартале 2011 года производство яиц, мяса птицы, свинины.

В своем определении² ВАС РФ сделал вывод о доказанности антимонопольным органом наличия в действиях Минсельхоза Тульской области нарушения ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции и отказал в передаче дела в Президиум ВАС РФ.

Заключение