Размещено на http://www.allbest.ru/

33

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретическая база

1.1 Сущность государственных закупок

1.2 Основные принципы государственных закупок

1.3 Виды процедур размещения заказа

1.4 Государственное регулирование в сфере государственных закупок

1.5 Специфика государственных закупок в Российской Федерации

Глава 2. Современная ситуация

2.1 Изменения закона, регулирующего государственные закупки в 13-14 годах, оценка их продуктивности

2.2 Недостатки отечественной системы государственных закупок

Глава 3. Развитие и перспективы

3.1 Пути увеличения открытости и прозрачности в сфере государственных закупок

3.2 Международный опыт антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок

Заключение

Глоссарий

Список литературы



Введение

Современная экономика, как свидетельствует практика всех индустриально развитых стран мира, предполагает активное участие в ней государства как субъекта рыночных экономических отношений, а также как регулирующего органа.

В качестве обязательного элемента правительствами государств формируется система государственного регулирования экономики, которая предусматривает создание благоприятных условий для развития конкурирующей среды на рынке товаров и услуг. Необходимо отметить, что одним из важнейших инструментов системы государственного регулирования является антимонопольное законодательство.

«Антимонопольное законодательство - система правовых норм и институтов, комплекс законов и правительственных актов, способствующих развитию конкуренции, направленных на ограничение и запрещение монополий, препятствующих созданию монопольных структур и объединений».

Антимонопольная законодательная база Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Гражданском кодексе Российской Федерации и состоит из Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Федеральный закон №135-ФЗ) и других федеральных законов, направленных на развитие открытости и прозрачности системы государственных закупок, в частности - на предотвращение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Таким образом, определение антимонопольного регулирования можно сформулировать как: деятельность по установлению и реализации правил ведения экономической деятельности на товарных рынках, осуществляемая государством целенаправленно в отношении вышеперечисленных субъектов экономической деятельности с целью защиты добросовестной конкуренции и обеспечения эффективности рыночных отношений.

В рамках рыночных отношений товарно-денежный оборот приобретает специфичный характер и опирается на договорные, контрактные связи власти и бизнеса. Регулирование данных отношений, уравновешивание спроса и предложения, порядок входа и выхода на государственный рынок регламентирует отдельный институт - система государственных закупок.

Таким образом, возможно, выделить еще один важный инструмент системы государственного регулирования - институт государственных закупок, способный в значительной степени оказывать влияние на структурную перестройку экономики страны, создание и внедрение новых технологий, а также на социальную политику государства. Масштабность влияния государственных закупок требует эффективной деятельности данной системы, которая во многом зависит от качества ее регулирования.В Российской Федерации система государственных закупок функционирует в соответствии со следующими законами:

C 01.01.2014 г. вступил в силу новый закон о государственных закупках -- Федеральный закон №44-ФЗ от 05.04.2013 г. "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Статья 448 ГК РФ определяет, что торги проводятся через открытые и закрытые аукционы и конкурсы. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо, в закрытом участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Организатор обязан известить общественность о торгах не менее чем за 30 дней до их проведения.

В ГК содержатся и санкции за отказ от подписания договора. Для того, чтобы они могли быть применены, заказчику необходимо приложить к конкурсной документации проект контракта. Если этого не сделать, то санкции за отказ от подписания договора, предусмотренные ГК, не могут быть применены.

В четвертой главе 135-ФЗ «О защите конкуренции» предусмотрены антимонопольные требования к торгам и особенности отбора финансовых организаций для оказания финансовых услуг госзаказчику.

Государственные закупки регулируются Федеральным законом N 44-ФЗ от 05.04.2013 г. "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (вступил в силу с 01.01.2014г.).

Поскольку крупнейшим заказчиком во всем многообразии тендерных закупок является государство, остановимся более подробно на государственных торгах, тем более что с 1 января 2014 года утратил свою силу Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Таким образом, антимонопольное законодательство, являясь относительно самостоятельным элементом государственного регулирования, оказывает непосредственное воздействие и на сферу государственных закупок, которые также в свою очередь влияют на микро- и макроэкономические показатели страны. В данной работе произведен анализ влияния антимонопольного регулирования на уровень открытости и прозрачности в сфере государственных закупок в России. Данный анализ основывается на предположении о том, что при антимонопольном регулировании государственных закупок недостаточно эффективно соблюдаются конкурентные принципы в сфере государственных закупок в России.

Тематика антимонопольного регулирования очень актуальна для развития российской экономики, где степень монополизации рынка выше, чем в государствах с исторически сложившимся рыночным хозяйством. В частности, представляется актуальным для российской практики анализ влияния подобного регулирования на государственные закупки, поскольку именно государство разрабатывает экономическую стратегию и политику, обеспечивает экономическую безопасность, создает условия и механизмы для реализации конкурентных преимуществ национальных производителей на мировом и на внутреннем рынках.

Актуальность выбора темы исследования заключается в том, что в условиях, когда доля государственных расходов на закупки товаров, работ, услуг достигает 50% расходной части федерального бюджета, задача создания полноценной национальной контрактной системы государственных закупок и соответствующих институтов приобретает стратегическое значение. В этом контексте наиболее значимой представляется стадия собственно размещения государственного заказа как непосредственно определяющая наиболее успешные, конкурентоспособные хозяйствующие организации на рынке и способствующая росту уровня рыночной конкуренции и эффективности удовлетворения государственных нужд.

Один из путей повышения эффективности расходования бюджетных средств - это совершенствование системы размещения государственных заказов. По-видимому, именно это совершенствование является причиной постоянного изменения нормативной базы.

Именно это является решающим фактором необходимости совершенствования и разработки предложений по модернизации правового обеспечения в сфере государственных закупок в системе функционирования Ногинского Спасательного Центра МЧС России

Объект исследования - уровень открытости и прозрачности в сфере государственных закупок в России.

Предметом исследования является законодательство и иные нормативные правовые акты, регулирующие размещение государственного заказа в Российской Федерации, учебная и научная, монографическая литература, авторефераты диссертаций, а также соответствующая правоприменительная и судебная практика, практика Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации.

Цель выпускной квалификационной работы состоит в исследовании правоотношений в сфере размещения государственного заказа и разработке на этой основе рекомендаций по повышению результативности этого института.

Для достижения выше поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

· Исследовать российскую модель построения системы государственных закупок

· Проанализировать переход от российской системы государственных закупок к международной

· Исследовать международный опыт антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок

· Исследовать систему антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок в России

· Проанализировать влияние антимонопольного регулирования на уровень открытости и прозрачности в сфере государственных закупок в России



Глава 1. Теоретическая база

1.1 Сущность государственных закупок

Государственные закупки (сокр. госзакупки; на англ. Government procurement, public tendering, public procurement) -- это покупка товаров, работ и услуг для нужд государства за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Под внебюджетными источниками финансирования понимаются средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которые после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов получателей средств бюджетов, а также средства внебюджетных фондов. Закупки могут охватывать все сферы рынка, это может быть и приобретение медикаментов, и покупка автомобилей, и строительство.

Государственные закупки обеспечивают потребности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в товарах, работах и услугах, необходимых для осуществления их функций и полномочий, таких как реализации федеральных целевых программ, исполнение международных обязательств Российской Федерации (межгосударственные целевые программы, в которых участвует Российская Федерация), реализация региональных целевых программ, решение вопросов местного значения и осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Помимо непосредственного удовлетворения государственных нужд, институт государственного заказа выполняет ряд функций, направленных на стимулирование и стабилизацию экономической системы на федеральном и региональном уровнях:

1.Ценовое регулирование в области определённых товаров или услуг;

2.Поддержка и стимулирование национальных производителей;

3.Регулирование, стимулирование экономики в тех или иных отраслях или регионах;

4.Реализация социально-политической политики государства, в том числе привлечение частного предпринимательства к решению актуальных социально-экономических задач;

5.Стимулирование инновация путём формирования экономической предпосылки для создания принципиально новой технологии, товара, услуги.

1.2 Основные принципы государственных закупок

Для успешного функционирования института государственных закупок необходимо придерживаться определенных принципов регулирования. Назначение таковых заключается, в том, что они оказывают влияние на общественные отношения, возникающие в процессе прогнозирования, планирования и размещения государственного заказа. Среди основных принципов можно выделить:

1.Справедливость и равенство по отношению к участникам торгов:

Равенство (справедливость) подразумевает, что условия проведения конкурсов, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников они одинаковы. Кроме того, эти условия не должны меняться в ходе непосредственного проведения торгов. Категорическим требованием является недопущение дискриминационных мер в отношении к какому-либо из участников. Также подразумевается правовое равенство заказчика и поставщиков.

2.Открытость и прозрачность:

Прозрачность (гласность) подразумевает широкую доступность информации об объявлении торгов, об их ходе и результатах, о нормативно- правовой базе закупок. Государственный заказчик обязан публиковать всю информацию о ходе проведения торгов на сайте государственных закупок и давать извещение в СМИ о мероприятиях, связанных с закупками.

3.Эффективное использование государственных средств:

Товары и услуги должны приобретаться за минимально возможные средства. Практика показывает, что уже сейчас, благодаря открытому размещению заказов на сайте государственных закупок, удается оптимизировать расходы бюджета.

4.Ответственность:

Ответственность означает взаимное выполнение обязательств сторонами друг перед другом при осуществлении закупки, а также законность и цивилизованность построения договорных отношений. В случае сговора ответственность будут нести обе стороны, при этом исполнитель попадает в реестр, где указаны недобросовестные поставщики. Контроль над проведением тендера осуществляет ФАС.

Эффективность является основным критерием результативности проведения закупок. Эффективность закупки может быть достигнута за счет внедрения конкуренции на рынок. Учитывая специфику рынка государственных закупок, конкуренция может быть внедрена путем проведения конкурсов (торгов), в которых может принять участие любой желающий. Она подразумевает осуществление закупки требуемой продукции с максимальной выгодой для покупателя, в качестве которого выступает государство. Причем для государства выгода может быть прямая (экономия средств) и косвенная (борьба с коррупцией, стимулирование конкуренции, поддержка собственных товаропроизводителей, расширение налоговой базы и т.д.).

Дополнительно выделяют следующие принципы:

Законность деятельности государственных заказчиков. Все действия заказчиков должны быть определены законодательными и нормативными документами. Данный принцип подразумевает строгое соблюдение государственными заказчиками установленного порядка процедур проведения закупок, включая выборы методов закупки в зависимости от объема и характера приобретаемых товаров и услуг.

Осуществление контроля над процессом размещения государственного заказа. Контроль предполагает и ответственность заказчика (должностных лиц) за нарушения законодательства, и эффективность проведенной закупки.

Механизм осуществления контрольных действий включает:

1. Проверку своевременного проведения конкурсов в соответствии с извещениями, опубликованными в СМИ.

2. Проверку соблюдения организаторами конкурсов требований, предусмотренных в конкурсной документации.

3. Контроль соответствия квалификации членов конкурсной комиссии требованиям законодательства об организации закупок.

4. Контроль правильности выбора организаторами конкурса способа закупок (конкурсное или внеконкурсное размещение) и вида конкурса (открытый или закрытый).

5. Контроль правильности выбора заказчиками (организаторами конкурса) победителя конкурса, предложившего наиболее выгодные условия поставки продукции.

6.Контроль соответствия процедуры проведения конкурса требованиям утвержденного регламента работы конкурсной комиссии.

7. Контроль соответствия заключенного контракта фактическому исполнению.



1.3 Виды процедур размещения заказа

Законодательство РФ предусматривает 2 типа процедур: конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) и закупки у единственного поставщика. Конкурентными способами определения поставщиков являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме или электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Размещение заказа путем проведения конкурса (открытого или закрытого) предполагает проведение торгов, победителем которых признаётся участник, предложивший лучшие условия выполнения заказа. Участники торгов оцениваются по ряду критериев помимо непосредственно стоимости контракта и качественным характеристикам товара, в том числе оценивается деловая репутация участника, наличие опыта, сроки поставки товара и т.д. Конкурс проводится в открытой форме во всех случаях кроме тех, что связаны с товарами или услугами, составляющими государственную тайну, с оказанием услуг «по страхованию, транспортировке и охране музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая их копии), имеющих историческое, художественное или иное культурное значение».

Размещение заказа путем проведения аукциона предполагает торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта. Аукцион, как и конкурс, может проводиться в открытой или закрытой форме. Особенностью аукциона является обязательная аудиозапись аукциона уполномоченным органам и составление протокола аукциона.

Размещение заказа электронным путем проведения предполагает аукцион, «проведение которого обеспечивается оператором электронной площадки на сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"».

Размещение заказов путем запроса котировок предполагает «способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта».

Размещение заказа путем запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера предполагает запрос котировок у поставщиков, прошедших предварительный отбор, «квалификация которых соответствует предъявляемым требованиям и которые могут в возможно короткий срок без предварительной оплаты и (или) с отсрочкой платежа осуществить поставки необходимых товаров, выполнение работ, оказание услуг».

Размещение заказа путем запроса предложений - это способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге.

К не конкурентным процедурам относится Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 1 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в параграфе 6 . Например, размещение заказа у единственного поставщика осуществляется в случае, если выполнение государственного заказа относится к сфере деятельности субъектов естественных монополий, если в рамках государственного заказа осуществляются поставки культурных ценностей, предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фото- и аналогичных фондов; если выполняются работы по мобилизационной подготовке в Российской Федерации и т.д.

1.4 Государственное регулирование в сфере государственных закупок

Государственное регулирование государственных закупок выражается в проводимой Российской Федерацией антимонопольной политике. Основной ее задачей ставится достижение свободной конкуренции, гарантированной Конституцией Российской Федерации. Согласно ч.1 ст.8 Конституции в Российской Федерации обеспечивается единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Согласно ч.2 ст.34 не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Указанные конституционные положения устанавливают обязательства государства по обеспечению конкуренции и недопущению недобросовестной конкуренции. В соответствии с данными нормами в Российской Федерации сформировано антимонопольное законодательство, основу которого составляет Федеральный закон №135-ФЗ.

Важным достижением можно считать внедрение в российское законодательство понятие картель, сформулированного в ч.1 ст.11 Федерального закона №135-ФЗ: «Признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами-конкурентами, то есть между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к:

1. установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок;

2. повышению, снижению или поддержанию цен на торгах;

3. разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4. сокращению или прекращению производства товаров;

5. отказу от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками)».

При этом ФАС была создана система противодействия картелям. Основными элементами этой системы являются:

1. Организационная структура - специальное подразделение (Управление по борьбе с картелями) и государственные гражданские служащие территориальных органов ФАС России, ответственные за противодействие картелям.

2. Правовое обеспечение вопросов противодействия картелям (включает на сегодня более 20 нормативных правовых актов).

3. Методическое обеспечение, созданное на основе практического опыта (книги, фильмы, система сбора, обобщение и распространение передового опыта по борьбе с картелями).

4. Специальные инструменты по вскрытию факта наличия картельных сговоров (внезапные проверки с использованием процедуры осмотра помещений и документов проверяемого лица); нормы об освобождении от ответственности за участие в картеле; электронные доказательства (данные с компьютеров проверяемых лиц, видео-, фотоизображения, аудиозаписи, данные операторов электронных торговых площадок, операторов связи, теле-, радиокомпаний); официальные объяснения от физических лиц.

5. Создание угрозы уголовного преследования за участие в картеле.

6. Наработка практики выявления и принятия решений в отношении картелей федерального уровня.

В целом, развитие законодательства в области борьбы с картелями оценивается в научной литературе положительно, хотя многие авторы указывают на определенные недочеты и необходимость дальнейшего развития законодательства. Дианов В., Егорушкин А., Хохлов Е. указывают на то, что антикартельные нормы распространяются лишь на соглашения между продавцами, но не затрагивают покупателей, в то время как сговоры между покупателями также на практике могут привести к ограничению конкуренции.

Вместе с тем, антимонопольное законодательство не ограничено данным законом и включает в себя и иные федеральные законы. То есть помимо общих норм антимонопольной направленности, действующее законодательство включает в себя специальные нормы, направленные на защиту конкуренции.

В рамках рыночных отношений товарно-денежный оборот приобретает специфичный характер и опирается на договорные, контрактные связи власти и бизнеса. Регулирование данных отношений, уравновешивание спроса и предложения, порядок входа и выхода на государственный рынок регламентирует отдельный институт - система государственных закупок.

Таким образом, возможно, выделить еще один важный инструмент системы государственного регулирования - институт государственных закупок, способный в значительной степени оказывать влияние на структурную перестройку экономики страны, создание и внедрение новых технологий, а также на социальную политику государства.

В Российской Федерации система государственных закупок функционирует в соответствии с Федеральным законом №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральным законом №135-ФЗ, Федеральным законом №213-ФЗ «О государственном оборонном заказе», Федеральным законом №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»), Гражданским и Бюджетным Кодексами РФ, а также другими нормативно-правовыми актами.

До принятия Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в Российской Федерации органами регулирования в сфере госзакупок выступали:

1. Федеральная Антимонопольная Служба:

ФАС России осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных и финансовых рынках, а также за соблюдением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства. Также ФАС России выполняет контроль над деятельностью естественных монополий, эта работа направлена на обеспечение равного доступа к товарам и услугам, которые они производят, а также на развитие конкуренции в тех сегментах, где она возможна. Антимонопольная служба стремится к повышению прозрачности работы естественных монополий, росту эффективности их инвестиционных программ, одновременно создавая условия для роста объемов товаров и услуг, производимых независимыми поставщиками в потенциально конкурентных видах деятельности. Свою работу ФАС России тесно координирует с Федеральной службой по тарифам. Представитель антимонопольной службы входит в состав Правления ФСТ.

2. Федеральная Служба по Тарифам:

ФСТ является федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике, нефтегазовом комплексе, на железнодорожном и ином транспорте, на услуги в транспортных терминалах, портах, аэропортах, услуги общедоступной электрической и почтовой связи, а также на иные виды товаров (работ, услуг), подлежащих государственному регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

1.5 Специфика государственных закупок в Российской Федерации

Исторические и экономические особенности Российской Федерации в значительной степени сформировали текущую специфику системы государственных закупок. Формирование экономических моделей подобных систем началось в развитых странах в середине прошлого века. Оно выстраивалось согласно основным капиталистическим принципам, таким как открытость информации для всех участников торгов и честная конкуренция. Напротив, плановая экономика Советского Союза способствовала появлению монополий во всех отраслях производства. Распределение государственных заказов осуществлялось верхушкой партийного аппарата без должного экономического анализа, что делало наличие конкуренции в современном понимании практически невозможным. Предполагалось, что управление небольшим количеством монополий будет эффективнее контроля за постоянно меняющимся рынком.

Развал СССР и переход Российской Федерации на новую экономическую модель поставили перед правительством задачу по скорейшему упразднению большинства монополий. За полдесятилетия была проделана серьезная работа по данному вопросу, однако,тщательный анализ показал экономическую эффективность некоторых из уже существующих монополий. Их стали называть «естественные монополии». Яркими примерами таковых являются структуры энергетики, связи и газовой промышленности.

Само понятие естественной монополии считается известным и легальным в нашей стране с момента выхода федерального закона от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях». Согласно статье 3 этого закона «естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства, а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем, на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров».

Стало необходимо создание новых законодательных актов для регулирования деятельности естественных монополий. Меры, предусмотренные Указом Президента РФ от 28.04.1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий», давно назрели, их осуществление являлось важным шагом вперед по обеспечению перехода российской экономики на рациональные методы хозяйствования, по развитию конкуренции и рыночных отношений. Параллельно должны быть устранены связанные с деятельностью естественных монополий факторы, сдерживающие экономическое развитие предприятий, создающие почву для необоснованного пользования социальными льготами.

Специфика государственных закупок у естественных монополий выражается в отсутствии конкуренции во время заказных торгов. Ввиду особой важности для государства производимых ими товаров было решено создать отдельный орган, контролирующий их деятельность. На сегодняшний день им является Федеральная Служба по Тарифам.

Второй специфической чертой системы государственных закупок Российской федерации является предоставление некоторых преимуществ отечественным производителям. В целях оздоровления ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики, пострадавших от кризиса 2008 г., Правительство РФ утвердило план действий, направленных на поддержку отечественных производителей. План действий в секторе государственных закупок не потерял своей актуальности и сегодня.

В соответствии с ч. 4 ст. 13 Закона № 94-ФЗ, Правительством РФ могут устанавливаться запреты и ограничения допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств (работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами), для целей размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства.

Ранее, во исполнение требований данной нормы, было принято постановление Правительства РФ от 13.06.2006 № 369 "Об установлении запретов и ограничений допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, выполняемых, оказываемых иностранными лицами, для целей размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства" (далее - постановление № 369).

Согласно указанному постановлению не допускалось приобретение для оборонных нужд импортных товаров. Исключение составляли лишь случаи, когда производство аналогичных товаров в нашей стране отсутствовало или не соответствовало требованиям заказчиков.

Таким образом, законодательство предусматривало возможность установления условий допуска импортных товаров к закупкам для оборонных нужд, однако на практике этот механизм фактически не использовался. Так, не был утвержден порядок определения заказчиками наличия или отсутствия производства интересующих их товаров в России, а проведение экспертиз о соответствии выпускаемого отечественного оборудования требованиям заказчиков не было должным образом организовано.

В связи с этим по результатам заседания Правительства РФ по вопросу недопущения приобретения товаров (в части технологического оборудования), происходящих из иностранного государства, для целей размещения заказов на поставки товаров для нужд обороны страны и безопасности государства Минпромторгом России совместно с Минэкономразвития России и Минобороны России было принято решение об издании нового постановления, которым будет предусмотрено, что определение государственными заказчиками наличия или отсутствия производства в Российской Федерации товаров для нужд обороны страны и безопасности государства в части технологического оборудования будет осуществляться на основе утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.04.2009 № 372 (далее - постановление № 372) перечня технологического оборудования, аналоги которого не производятся в Российской Федерации, ввоз которого на территорию Российской Федерации не подлежит обложению налогом на добавленную стоимость (далее - перечень).

Предметом контрактов, заключаемых по результатам конкурса или аукциона, на которых предоставляется приоритет российским товарам, в основном являлись:

- пищевые продукты и напитки;

- текстильные изделия;

- одежда, мех и изделия из меха;

- кожа и изделия из кожи, шорно-седельные изделия, обувь;

- продукция органического и неорганического синтеза;

- машины и оборудование, не включенные в другие группировки;

- аппаратура медицинская;

- детали и принадлежности к автомобилям.

Указанный перечень является достаточной нормативно-правовой базой, подтверждающей отсутствие производства технологического оборудования в Российской Федерации для целей размещения заказов на поставки товаров для оборонных нужд в соответствии с постановлением № 369. При этом необходимо отметить, что постановлением № 372 предусмотрена процедура внесения изменений в упомянутый перечень.

В этой связи следует иметь в виду, что в случае, если оборудование поименовано в перечне, государственный заказчик вправе не устанавливать требования к происхождению продукции. А в случае, если предполагаемое к закупке оборудование не указано в перечне, государственным заказчиком должно быть установлено требование о том, что приобретается только отечественное оборудование.

В случае если оборудование в перечне отсутствует, но, по мнению заказчика, отечественное оборудование с необходимыми характеристиками не производится или не соответствует требованиям заказчика, то по его заявлению с представлением обосновывающей документации, состав которой разрабатывается и утверждается дополнительно, должна быть проведена экспертиза возможности закупки иностранного технологического оборудования. Разработку порядка проведения такой экспертизы и ее проведение предлагается поручить Минпромторгу России, осуществляющему функции по нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов.

Разработка порядка проведения экспертизы товаров, производство которых отсутствует в Российской Федерации, и ее проведение также поручена Минпромторгу России, как федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов, а также в области внешней и внутренней торговли.

Во избежание срыва сроков выполнения оборонного заказа при невозможности поставки российского технологического оборудования в сроки, предусмотренные программами технического перевооружения предприятий оборонно-промышленного комплекса, в случае отсутствия такого оборудования в перечне в виду уникальности его технических характеристик Минпромторг России может выдать разрешение на проведение закупки иностранного технологического оборудования.

В связи с изложенным издано новое постановление Правительства РФ от 07.02.2011 № 56 "Об установлении запретов и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, в рамках размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства" (далее - постановление № 56), которое содержит ссылку на постановление № 372 и обеспечивает подготовку нормативно-правовой базы для обязательного соблюдения заказчиками технологического оборудования требований по недопущению приобретения иностранных товаров для нужд обороны страны и безопасности государства.

Реализация данных предложений позволит обеспечить контроль за расходованием бюджетных средств при размещении заказов на поставку товаров для нужд обороны страны и безопасности государства (в части технологического оборудования), повысить эффективность закупок технологического оборудования предприятиями оборонно-промышленного комплекса и обеспечить приоритет закупок отечественной продукции при условии ее соответствия зарубежным аналогам по цене и качеству.

Следует отметить, что до принятия постановления № 56 федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим размещение заказа на поставку товаров для нужд обороны и безопасности, было рекомендовано до объявления торгов на поставку таких товаров обращаться в Минпромторг России для проведения экспертизы о наличии или отсутствии производства соответствующих товаров в России, а Рособоронзаказу как уполномоченному федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров для федеральных нужд по гособоронному заказу, при проведении контрольных проверок обращать особое внимание на недопустимость приобретения товаров (в части технологического оборудования), происходящих из иностранного государства, для нужд обороны страны и безопасности государства в случае, если по заключению Минпромторга России на территории Российской Федерации производятся аналогичные товары.

Таким образом, в России создана нормативно-правовая база, необходимая для обязательного соблюдения заказчиками технологического оборудования требований по недопущению приобретения иностранных товаров для нужд обороны страны и безопасности государства.

Третьей отличительной чертой российской системы государственных закупок стали преференций для отдельных категорий юридических лиц, получившие широкое распространение после вступления в силу Федерального закона 44-ФЗ. Так, в преференциальный перечень, предусмотренный законом, попали следующие группы:

1. учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы;

2. организации инвалидов;

3. субъекты малого предпринимательства;

4. социально ориентированные некоммерческие организации.

При этом законом установлено, что заказчики, за исключением случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства и закупок работ в области использования атомной энергии, обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем 15% совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком.



Глава 2. Современная ситуация

2.1 Изменения закона, регулирующего государственные закупки, в 13-14 годах, оценка их продуктивности

В последние несколько лет в России обсуждалась необходимость внедрения более совершенной формы организации государственных закупок, представленной в виде законопроекта «О Федеральной контрактной системе», создание которой было одним из требований президента Российской Федерации в Послании о бюджетной политике на 2010-2012 годы. Необходимость новых подходов в управлении ресурсами государства, обусловила создание и развитие концепции эффективного использования бюджетных средств.

В настоящее время Президент РФ Владимир Путин подписал Федеральный закон №44-ФЗ.Логичным будет исследовать данный закон в сравнении с действующим законодательством о государственных закупках - Федеральным законом №94-ФЗ. То есть, необходимо отметить, насколько удалось элиминировать в Федеральном законе №44-ФЗ недостатки Федерального закона №94-ФЗ, с целью снизить возможности оппортунистического противоправного поведения со стороны представителей заказчика, что, в свою очередь, будет способствовать и защите конкуренции.

Одним из основных преимуществ Федерального закона №44-ФЗ является усиление и централизация контроля над государственными закупками на стадии их планирования и исполнения, расширение портфеля способов закупочных процедур, модификация критериев оценки конкурсных заявок, а также повышение уровня требований к «закупочному персоналу».

Принципиально новой идеей Федерального закона №44-ФЗ в области контроля является идея общественного контроля, согласно которой гражданам, общественным объединениям и объединениям юридических лиц предоставляется право осуществлять контроль над соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок.

Согласно Федеральному закону №44-ФЗ, общественные объединения и объединения юридических лиц, осуществляющие общественный контроль, вправе: подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок; направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов; осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям настоящего Федерального закона;обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю в соответствии с настоящим Федеральным законом; обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления; обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность сведений, полученных в ходе осуществления ими общественного контроля.

На данный момент Федеральный закон 44 ФЗ содержит множество противоречивых статей, толкование и исполнение которых зависит от компетентности и объективности уполномоченных органов, а также заказчиков.

Еще одни недостатком в предложенном механизме контроля является опасность торможения процесса закупок в связи с правом общественных организаций по контролю требовать предоставления информации и обязанности предоставления такой информации.

Также, Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает различные способы закупки в зависимости от объекта закупки, рисков, связанных с ним, а также обеспечивает надежность поставщика.

В частности, обоснованные опасения вызывают положения, касающиеся процедуры контроля и размещения заказа.

1. По новому проекту расширяется выбор торгов, но не указывается, на каких основаниях заказчик должен выбирать форму проведения конкурса. Результатом предоставления свободы решения может стать несправедливое преимущество у определенной категории поставщиков в ущерб тем, кто не сможет пройти по определенным требованиям. Если рассматривать одно из нововведений -- двухэтапный аукцион -- на конкретном примере взаимодействия заказчика и исполнителя, можно увидеть скрытые возможности сговора. Предотвратить такие инциденты не представляется возможным, так как нет нормативных актов, предусматривающих четкую схему действия контролирующих органов в таких ситуациях.

2. Не прописаны и четкие инструкции для конкурсной комиссии в случае выбора заказчиком открытой формы подачи заявок. Несмотря на возмущение поставщиков по поводу заинтересованности отдельных лиц, новый закон унаследовал самый неприятный для исполнителей пункт. Подача заявок в открытой форме, без запечатанных конвертов может привести к повторению печального опыта. Это положение должно выражать стремление к прозрачности и доступности тендерных процессов, но на практике получится совсем другой результат -- очередной повод для нечестных сделок путем сговора. В итоге могут пострадать и качество исполнения контракта, и уровень услуг в пользу менее добросовестного поставщика.

3. Сужены права поставщика при подаче заявок. Четко указано, что прослеживать процедуру на всех этапах может лишь лицо, подавшее заявку. Однако это противоречит прежним нормам, так в 94 законе были предусмотрены тонкости определенных организаций, где муниципальные компании могли контролировать закупки и подавать иски совершенно свободно. Теперь эта возможность ограничена рамками, в которых могут нарушаться предписанные ранее права. Таким образом, будет упущен важный момент -- участники, не допущенные к подаче заявок по ограничениям, не смогут и влиять на качество исполнения процедуры.

4. Изменен порядок внесения и размер обеспечения заявок. Сумма, оплачиваемая поставщиком как гарантия надлежащего исполнения договора, переходит заказчику на срок от 12 до 24 месяцев. Это означает, что даже после выбора исполнителя, заключения с ним контракта и его полного выполнения у принимающей стороны есть законное право использовать деньги исполнителя по своему усмотрению. В результате могут пострадать те поставщики, чье финансовое состояние не отличается благополучием. Раньше деньги возвращались в течение месяца после объявления итогов конкурса, что позволяло использовать эту сумму для участия в других тендерах. Косвенно, новый пункт закона ограничивает деятельность мелких и крупных поставщиков и отдает приоритет крупным компаниям.

5. Формальный контроль исполнительной власти не приведет к желаемым результатам. Даже малейшие нарушения процедуры могут привести к тяжелым последствиям для качества услуг, предотвратить которые можно было бы, если комиссиям дали соответствующие полномочия.

Закон о ФКС в его первом варианте несет с собой много нововведений, которые могут пагубно отразиться на прежнем порядке закупочной системы. Большое количество пробелов в нормах, важных для создания крепкой структуры контроля, с большой долей вероятности приведет к снижению интереса участников или новому всплеску коррупции.

К пяти перечисленным в Федеральном законе №94-ФЗспособам закупок (открытый конкурс; электронный аукцион; запрос котировок; закрытые способы осуществления закупок товаров, работ и услуг; закупка из единственного источника), были добавлены три новые закупочные процедуры: запрос предложений; конкурс с ограниченным участием; двухэтапный конкурс.

При этом, в отличие от Федерального закона №94-ФЗ, аукцион не будет более использоваться, размещать заказы можно будет только через электронные аукционы и закрытые аукционы, а также предусматривается возможность подписания контракта с победителем в письменной форме.

Введение новых закупочных процедур получило противоречивую оценку со стороны экспертов. С одной стороны, оно делает систему государственных закупок более гибкой, «заказчик имеет возможность выбирать между несколькими равнозначными с точки зрения защиты конкуренции и обеспечения прозрачности процедуры вариантами, что дает ему возможность учитывать конкретную ситуацию закупки».

С другой стороны, увеличение количества способов размещения заказа, увеличение уровня самостоятельности заказчика критикуется за то, что появляется риск снижения конкуренции и увеличения возможностей для субъективного отбора исполнителей контрактов. Уровень конкуренции снижается за счет того, что в Федеральном законе №44-ФЗ прописано лишь небольшое количество требований к выбору закупочной процедуры. При этом некоторые критерии, на которых основывается выбор процедуры закупки, имеют общий характер, неконкретны, что ведет к их множественному толкованию.

На мой взгляд, тенденция увеличения гибкости закупочных процедур имеет положительный характер, она позволит достичь наиболее эффективных результатов закупочных процедур, за счет выбора оптимальных характеристик объектов закупки, установления объективных критериев оценки контрактов. Для того, чтобы обеспечить соблюдение установленных правил, предлагаемые изменения должны сопровождаться ужесточением санкций за нарушение норм законодательства.

Очередным нововведением Федерального закона №44-ФЗ является модификация критерий оценки заявок. Согласно Федеральному закону №44-ФЗ заказчик вправе использовать следующие критерии для оценки заявок участников:

1. цена контракта;

2.расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3. качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4. квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Следует отметить, что величина значимости критерия «расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ» не должна превышать величины значимости критерия «цена контракта».

Также, при проведении процедур определения поставщиков в целях заключения контрактов на создание произведений литературы или искусства, исполнения, а также на финансирование проката или показа национального фильма, на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ сумма величин значимости критериев «цена контракта» и «расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ» должна составлять не менее двадцати процентов.

С ценой контракта связано еще одно новшество - создание антидемпинговых мер при проведении конкурса и аукциона.

Так, Федеральным законом№44-ФЗ предусмотрен повышенный размер обеспечения в ситуации, когда при начальной (максимальной) цене контракта более 15 млн. руб. участник закупки снижает ее на 25 процентов и более. В таком случае контракт заключается с победителем закупки только после того, как он предоставит обеспечение исполнения контракта, в полтора раза превышающее размер обеспечения, указанный в документации о проведении конкурса или аукциона.

Если же начальная (минимальная) цена контракта равна или менее 15 млн. руб., то участник закупки может предоставить, либо повышенное обеспечение, либо информацию, подтверждающую его добросовестность. К такой информации относятся сведения об определенном количестве и стоимости госконтрактов, заключенных с таким участником и исполненных им без применения неустоек (штрафов, пеней).