Правоотношения в сфере размещения государственного заказа и разработка рекомендаций по повышению результативности этого института

Также необходимо отметить то, что участник закупки признается уклонившимся от заключения контракта, если им не было предоставлено обеспечение исполнения контракта при вышеуказанных случаях.

В случаи с научно-исследовательскими, опытно-конструкторскими или технологическими работами, оказание консультационных услуг заказчик вправе устанавливать в конкурсной документации различные величины значимости критериев оценки заявок для случаев подачи участником конкурса заявки, содержащей предложение о цене контракта, которая до или на двадцать пять процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта.

Следует отметить, что решение заказчика об отклонении заявки на участие в конкурсе, в запросе предложений, окончательных предложений не может быть обжаловано участником процедур закупок, представившим отклоненные заявки.

В случаи, если заказчиком использовались не предусмотренные определенные выше критерии или величины значимости критериев были установлены с нарушением требований, то процедура закупки может быть признана недействительной по иску участника процедуры.

Необходимо отметить еще одно положительное новшество Федерального закона №44-ФЗ - требования, предъявляемые к «закупочному персоналу».

Прежде всего, необходимо отметить, что в Федеральном законе №44-ФЗ «профессионализм заказчика» выделяется как отдельный принцип функционирования будущей системы.

Контрактная система в сфере закупок предусматривает осуществление деятельности заказчика, специализированной организации и контрольного органа в сфере закупок на профессиональной основе с привлечением квалифицированных специалистов, обладающих теоретическими знаниями и навыками в сфере закупок.

Новации Федерального закона №44-ФЗ по части установления ряда требований к закупочному персоналу были целесообразными, поскольку теперь люди, не прошедшие обучение или переобучение по данной специальности, не смогут работать в сфере государственного и муниципального заказа, что приведет к понижению количества ошибок, допускаемых закупочным персоналом, а это станет еще одним шагом для достижения эффективности закупок.

Таким образом, в качестве преимуществ Федерального закона №44-ФЗ можно выделить следующие:

1.Федеральный закон №44-ФЗ предусматривает единый цикл формирования, размещения и исполнения государственных и муниципальных контрактов;

2.Федеральный закон №44-ФЗ охватывает все стадии процесса закупок;

3.На основе мониторинга цен на закупаемую продукцию, результатов ранее заключенных контрактов и других инструментов планирования, Федеральный закон №44-ФЗ позволит оптимально определять начальную (максимальную) цену контрактов;

4.Усиление, централизация контроля за государственными и муниципальными закупками;

5.В Федеральном законе №44-ФЗ введена норма, исключающая возможности приобретения для нужд заказчиков предметов роскоши;

6.Расширение портфеля способов закупочных процедур;

7.Модификация критериев оценки конкурсных заявок;

8.Повышение уровня требований к участникам процедур закупок и «закупочному персоналу».

Но следует отметить, что вышеперечисленные преимущества заключают в себе и недоучтенные недостатки, такие как:

1.Возможность двусмысленной трактовки отдельных положений статей Федерального закона №44-ФЗ;

2.Нет четкой пошаговой регламентации в прогнозировании, планировании, а также реализации (исполнении) контрактов;

3.Создание института общественного контроля не предусматривает разрешения споров, что делает правомочия института всего лишь формальностью;

3.Усиление контроля приведет к торможению процесса организации закупок за счет беспрестанного требования со стороны контролеров предоставления информации и иной документации по контракту;

4.Невозможность исключения человеческого фактора из процесса закупок: представитель заказчика (контрактный офицер) принимает решения опираясь на собственные представления, опыт, что может привести к субъективизации оценки;

5.Бюрократические проволочки.

Также необходимо отметить то, что Федеральный закон №94-ФЗ редактировался более 20 раз с момента вступления в силу. Но, несмотря на данные поправки, которые привели к экономии бюджетных средств в размере более 1 трлн.рублей за семилетний период действия Закона, прозрачности законодательства в области государственных закупок нет до сих пор. Таким образом, благодаря учету в Федеральном законе 44-ФЗ недостатков Федерального закона 94-ФЗ снижается возможность оппортунистического противоправного поведения со стороны представителей заказчика, а, следовательно, положения Федерального закона №44-ФЗ способствуют защите конкуренции.

2.2 Недостатки отечественной системы государственных закупок

государственный закупка антимонопольный

Злоупотребления в сфере госзаказа являются одной из главных помех на пути обеспечения развития нашей страны, питательной почвой для неравенства и несправедливости; они препятствуют работе рынков.

Проблемы при организации закупок ведут к ухудшению качества услуг государственного и муниципального сектора, росту тарифов естественных монополий.

Кроме того, технические манипуляции с данными о контрактах ставят под вопрос достоверность аналитических выборок на основе существующих данных, а это значительно ограничивает возможности контролирующих органов по выявлению продукции, закупка которой может быть интерпретирована как нецелевое или неэффективное расходование средств.

В России ситуация с раскрытием информации о государственных расходах неоднозначная. Как и в любом сложном вопросе есть много нюансов.

С одной стороны, у нас высочайший уровень прозрачности. Прозрачность в области государственного и муниципального заказа в России превышает прозрачность в подавляющем большинстве развитых стран. Детализированные данные раскрываются с 2006 г. на официальном сайте государственных закупок и в реестрах контрактов. А с 1 января 2011 г. начал работу единый для всех государственных структур сайт (zakupki.gov.ru), где собраны все закупки и контракты всех уровней власти -- государственной и муниципальной. Прецедентов создания систем такой сложности в мире нет.

С другой -- создание информационных систем по государственному и муниципальному заказу не сопровождалось созданием систем анализа информации в этих системах, проверкой достоверности и сопоставлением данных из разных источников, формированием объективной картины того, что происходит.

В результате всплыли истории с «латиницей в госзакупках», некорректными реквизитами поставщиков в реестре, недобросовестными контрагентами, разделением букв в словах пробелами, использованием названий заказов без ключевых слов в извещениях. Сами предметы контрактов в огромном количестве случаев указаны без детализации и т.п.

Существует множество примеров, когда продукция, например медицинские товары, классифицируется как «Строительные работы», когда единицей измерения при закупках бензина является «тесла» или «квартира», когда не указывается название организации, выигравшей торги.

Безусловно, это только верхушка айсберга: проблем с достоверностью информации слишком много.

Чем хуже организованы закупки в государственном секторе, чем меньше в них конкуренции и чем больше коррупции, тем выше цены и издержки, тем больше лично вам придётся платить как покупателю за работу госсектора, тем меньше услуг (и худшего качества) как налогоплательщик вы получите в обмен за свои налоги (худшее здравоохранение и образование, меньшую безопасность и т.п.).

На благосостояние граждан нашей страны государство оказывает влияние еще и регулируя тарифы естественных монополий. В основе этих тарифов лежат затраты, формирующиеся исходя из цен приобретенного сырья, и чем хуже организованы процедуры государственных и муниципальных закупок, тем больше лично вы заплатите за коммунальные услуги, за электричество и газ.

Внешняя доступность и «прозрачность» информации о государственных и муниципальных закупках, фактическое исполнение заказчиками обязанности раскрытия сведений о проводимых торгах на поверку оказываются часто формальностью.

При содержательном анализе данных по целому ряду закупок выясняется, что при их публикации имело место сокрытие или искажение сведений, непосредственно влияющих на возможность обнаружения информации о размещаемом заказе потенциальными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) и другие злоупотребления.

Как итог всего вышесказанного перечислим основные проблемы, имеющиеся на данный момент, в системе государственных закупок РФ:

1.Несовершенна организованная схема информационного обеспечения государственной контрактации в России;

2.Несовершенно законодательство в этой сфере, например закон №94-ФЗ регулирует только систему размещения заказа, но не контролирует результат и позволяет проводить конкурсы под конкретного поставщика; по 94-ФЗ очень трудно заказывать, например, произведения искусства или научные разработки, потому что главный критерий выбора поставщика -- цена;

3.Недостаточен контроль со стороны ответственных органов власти, Федерального Казначейства, Минэкономразвития России и ФАС России, за достоверностью и качеством данных публикуемых государственными заказчиками;

4.Отсутствуют методические документы, детально описывающие требования к публикуемым сведениям, позволяющие заказчику предварительно проверить правильность внесения информации о закупках и, в то же время, формирующие критерии отслеживания «подозрительных» закупок контролирующими органами, потенциальными поставщиками и гражданским обществом;

5.Отсутствуют системные действия со стороны контролирующих органов по выявлению, преданию огласке злоупотреблений и привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушениях.

Среди основных причин нарушений можно выделить следующие:

1. Сложное положение с полным и регулярным финансированием государственных нужд;

2. Незнание или непонимание специалистами, занятыми организацией и проведением закупок, смысла выполняемых процедур и создаваемых документов, норм действующего законодательства;

3. Незнание поставщиками своих прав и обязанностей, неумение (а зачастую и нежелание) отстаивать свои права;

4. Недостаточно активная роль Минэкономразвития России и других органов исполнительной власти в контроле за деятельностью государственных закупщиков;

5. Недобросовестные действия отдельных чиновников, принимающих решения о проведении и ходе процедур закупок, а также о присуждении контракта.

На практике наличие вышеперечисленных обстоятельств приводит к следующим, наиболее часто встречающимся нарушениями:

1. Скрытие информации о проведении закупок ото всех возможных поставщиков (объявление о проведении конкурса должно быть опубликовано в официальном издании уполномоченного федерального органа исполнительной власти - статья 12 Закона и пункт 32 Положения. В настоящее время уполномоченным органом исполнительной власти является Минэкономразвития России как правопреемник Минэкономики России (постановление Правительства Российской Федерации от 13.10.99 № 1160), а официальное издание - бюллетень "Конкурсные торги" (распоряжение Правительства Российской Федерации от 04.04.00 № 502-р));

2. Уменьшение срока подготовки и подачи конкурсных заявок по сравнению с установленным законодательством (срок окончания представления конкурсных заявок не может быть установлен ранее 45 дней с даты публикации объявления о проведении конкурса - статья 16 Закона и пункт 38 Положения);

3. Завышение стоимости конкурсной документации или документации по предварительному отбору, а также установление ограничительных условий получения конкурсной документации (конкурсная документация представляется по требованию любого поставщика после оплаты стоимости документации, если такая плата установлена, - статья 13 Закона и пункт 35 Положения. При этом стоимость документации не должна превышать затрат организатора конкурса на тиражирование документации (но не разработку!) и ее доставку поставщикам по почте или курьером. На практике эта сумма не должна превышать 150-250 руб.);

4. Конкурсная документация не содержит всех необходимых поставщикам сведений (организатор конкурса должен разработать конкурсную документацию, содержащую подробное описание порядка организации и проведения конкурса, исчерпывающую информацию о закупаемой продукции и основные условия государственного контракта - статья 14 Закона и пункт 36 Положения);

5. Становление в конкурсной документации или документации по предварительному квалификационному отбору таких требований к квалификации поставщика, которые не влияют на его возможности по выполнению государственного контракта, но ограничивают конкуренцию (статья 10 Закона содержит ссылку на действующее антимонопольное законодательство. Пункт 7 Положения прямо запрещает установление критериев и требований к квалификации поставщиков, носящих дискриминационный характер);

6. Заказ на поставку продукции (то есть наименования закупаемой продукции, требования к продукции, объемы, сроки и условия поставки), входящий в комплект конкурсной документации, сформирован по торговым маркам, наименованиям и тому подобное, указывающим на конкретного производителя или конкретную модель (пунктом 22 Положения установлен запрет на использование торговых наименований при формировании заказа на поставку продукции);

7. Нарушение порядка разъяснений конкурсной документации: разъяснения не даются, даются не полностью или же сообщаются ограниченному кругу поставщиков-участников конкурса (поставщики имеют право на разъяснение положений конкурсной документации - статья 15 Закона и пункт 37 Положения. Организатор конкурса обязан отвечать на все полученные письменные вопросы поставщиков, при этом он направляет копию вопроса (без указания источника) и ответ на него всем поставщикам-участникам конкурса с тем, чтобы обеспечить равный доступ к информации);

8 .Ограничение прав поставщиков на участие в процедуре вскрытия конвертов с конкурсными заявками (поставщики-участники конкурса имеют право (но не обязаны!) присутствовать на процедуре вскрытия и оглашения конкурсных заявок - статья 19 Закона и пункт 44 Положения. На этой процедуре должна быть вскрыта каждая поступившая конкурсная заявка, при этом оглашается как минимум наименование поставщика, его адрес и цена его заявки. Оглашенные сведения могут быть сообщены отсутствовавшим на процедуре поставщикам-участникам конкурса по их запросам);

9. Ведение переговоров с поставщиками, направленных на существенное изменение условий конкурсной заявки и государственного контракта, в том числе переговоры относительно цены (пункт 43 Положения запрещает координацию деятельности поставщиков, предоставление отдельным поставщикам преимущественных условий. Пункт 50 Положения запрещает проведение переговоров между заказчиком или организатором конкурса и поставщиками);

10. Использование при оценке квалификации поставщиков и их конкурсных заявок критериев и процедур, ранее не предусмотренных конкурсной документацией (все требования к квалификации поставщиков и требования к документальному подтверждению соответствия этим требованиям должны содержаться с конкурсной документации - статья 5 Закона и пункты 6 и 7 Положения. Порядок оценки конкурсных заявок и присуждения контракта также должен быть отражен в конкурсной документации - статья 20 Закона и пункт 47 Положения);

11. Нарушение прав поставщиков на получение информации о ходе и результатах конкурса (в соответствии со статьей 8 Закона и пунктами 14-15 Положения, организатор конкурса обязан вести протокол проведения конкурса, в котором фиксируются все основные этапы и принимаемые решения. По окончании конкурса информация, содержащаяся в этом протоколе, должна быть предоставлена по требованию поставщиков-участников конкурса. Статья 21 Закона и пункт 20 Положения требуют, чтобы организатор конкурса опубликовал информацию о победителе конкурса в течение определенного срока после его определения).



Глава 3. Развитие и перспективы

3.1 Пути увеличения открытости и прозрачности в сфере государственных закупок

Для увеличения открытости и прозрачности в сфере государственных закупок важно добиться максимальной простоты всей системы закупок, в связи с этим предлагается внести некоторые поправки в действующий Закон № 44-ФЗ.

Так в статье 71 и пункте 25 части 1 статьи 93 Закона № 44-ФЗ предлагается уточнить последствия признания электронного аукциона несостоявшимся в случае, если аукционной комиссией принято решение о несоответствии требованиям, установленным документацией об электронном аукционе, всех вторых частей заявок на участие в нем или о соответствии указанным требованиям только одной второй части заявки на участие в нем. Действующая редакция Закона № 44-ФЗ не регулирует данные случаи, что создает трудности в правоприменительной практике.

Предполагается, что в случае, если аукционной комиссией принято решение о соответствии требованиям аукционной документации только одной второй части заявки на участие в нем, то контракт заключается с единственным поставщиком, подавшим эту заявку, по согласованию с контрольным органом в сфере закупок. Такой порядок позволит обеспечить заключение контрактов при наличии хотя бы одного поставщика (подрядчика, исполнителя), способного исполнить контракт. При этом согласование заключения указанного контракта с контрольным органом в сфере закупок будет способствовать снижению возможных злоупотреблений со стороны заказчиков, необъективно оценивающих вторые части заявок.

В части 11, 15 статьи 85 Закона № 44-ФЗ предлагается уточняющее дополнение, предусматривающее, что информация о закупке при проведении закрытого конкурса с ограниченным участием, закрытого двухэтапного конкурса сообщается участникам закупки в порядке и в сроки, которые установлены не только частью 3 статьи 85 Закона № 44-ФЗ, но также и частью 4 указанной статьи.

Предлагается также исключение необходимости принятия решения органами власти на заключение контрактов по аренде нежилого здания, строения, сооружения, нежилого помещения для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд в целях снижения временных издержек, связанных с подготовкой и принятием соответствующих решений.

В часть 3 статьи 93 предлагается внести изменения, предусматривающие, что в случае закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктами 1, 4, 8, 15, 24 - 26, 28, 29 части 1 статьи 93 заказчик не обязан обосновать в документально оформленном отчете невозможность или нецелесообразность использования иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также цену контракта и иные существенные условия контракта.

В соответствии с частью 4 статьи 94 Закона № 44-ФЗ предусмотрена обязательная независимая экспертиза поставленного товара, выполненной работы или оказания услуги в случае, если закупка осуществляется у единственного поставщика. В ряде случаев из указанного правила сделаны исключения.

В то же время подобное исключение не было сделано для ряда случаев, при которых привлечение экспертов, экспертных организаций нецелесообразно по причине возникновения избыточных временных и финансовых затрат, снижающих эффективность закупок в целом.

Так, действующая редакция Закона № 44-ФЗ (о последних изменениях и практическом опыте работы по 44-ФЗ от специалистов Минэкономразвития и ФАС России на конференции в Москве) предусматривает обязательность привлечения экспертов, экспертных организаций для случаев заключения с единственным поставщиком контрактов на оказание услуг, связанных с обеспечением визитов глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств, руководителей международных организаций, парламентских делегаций, правительственных делегаций, делегаций иностранных государств (гостиничное, транспортное обслуживание, эксплуатация компьютерного оборудования, обеспечение питания), а также при заключении контрактов на поставки товара, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения деятельности объектов государственной охраны, в том числе обеспечения выездных мероприятий, проводимых Президентом Российской Федерации, палатами Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации (бытовое, гостиничное, транспортное обслуживание, эксплуатация компьютерного оборудования, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, предоставление безопасного питания).

Обязательное привлечение экспертов, экспертных организаций к проведению экспертизы поставленного товара, выполненной работы или оказанной услуги в случае организации и проведении протокольных мероприятий с участием Президента Российской Федерации, членов Правительства Российской Федерации и представителей палат Федерального Собрания Российской Федерации, а также визитов в Российскую Федерацию представителей иностранных государств и международных организаций повлечет за собой весьма ощутимые расходы федерального бюджета, так как количество подобных протокольных мероприятий в течение года достаточно значительное, а экспертиза проведения каждого мероприятия должна быть оплачена. Кроме того, проведение экспертизы поставленных товаров, выполненных работ и оказанных услуг, к примеру, в части обеспечения такого рода мероприятий питанием, транспортным и гостиничным обслуживанием, не представляется возможным осуществить из-за отсутствия лиц, обладающих специальными познаниями в указанных областях.

Таким образом, предложенные выше изменения будут способствовать оптимизации процедуры осуществления закупок у единственного поставщика при подготовке и организации протокольных мероприятий государственного уровня и экономии расходов средств федерального бюджета, а также позволят исключить необоснованные временные и финансовые затраты при осуществлении закупок.

Еще одним важным предложением является исключение требования об обеспечении исполнения контракта в случае закупок услуг по предоставлению кредитов. Так, в соответствии с действующей редакцией Закона № 44-ФЗ банки, предоставляющие заказчикам кредиты, обязаны одновременно с этим представить этому же заказчику обеспечение исполнения контракта в форме денежного депозита или банковской гарантии, что не является необходимым и приводит к увеличению стоимости услуг кредитования.

Далее приведем примеры наиболее распространенных жалоб со стороны предпринимателей малого и среднего бизнеса:

1.Отсутствие подготовленных специалистов;

2. Необходимость проходить через электронный конкурс с самыми маленькими заказами;

3. Проблема с банковскими гарантиями;

Если первая проблема будет решена сама собой с течением времени, решение второй уже полным ходом обсуждается среди законодателей и скоро будет принято, то третья проблема вызывает наибольшие опасения среди бизнесменов. Проанализируем ее подробнее ниже.

Требования Закона №44-ФЗ:

Федеральный закон №44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" вводит ужесточенные требования к банковским гарантиям в качестве обеспечения исполнения контрактов. С 1 января 2014 года выдавать гарантии могут лишь кредитные организации, включенные в соответствующий список доверенных кредитных организаций. Все гарантии, выданные банками, заносятся в специальный реестр (базу данных). Кроме того, предоставление безотзывной банковской гарантии теперь станет не пожеланием конкретного заказчика, а законодательно обусловленной необходимостью.

Для начала определим, о чем идет речь. Банковская гарантия - это Ваше заверение в том, что Вы готовы исполнить все обязательства перед заказчиком. Вам она нужна, чтобы убедить заказчика. Заказчику - чтобы быть уверенным в Вас. Причем, все риски в этих отношениях берет на себя банк. Он выдает письменное обязательство выплатить заказчику необходимую сумму в случае, если Вы - как исполнитель - не сможете этого сделать. Эта гарантия - обязательно условие заключить желаемый контракт.

Безотзывная банковская гарантия - это обязательство банка-гаранта, которое выдается с целью выплаты получателю (бенефициару) определенной денежной суммы за клиента (принципала) в случае невыполнения им взятых обязательств.

Можно ли оформить банковскую гарантию своими силами?

Увы, многие пытались самостоятельно найти кредитную организацию с подходящими условиями, договориться с банковским специалистом, собрать все документы, оформить, наконец, гарантию и… не успеть к сроку подписания контракта. Действительно, получить ее самому не так просто, тем более что банки постоянно меняют требования к соискателям, и с каждым днем эти требования становятся только жестче.

Таким образом, для оптимизации данного процесса необходимо в кратчайшие сроки решить два важных момента: облегчить процедуру получения банковской гарантии, сделав ее возможной для быстрого оформления без привлечения специалистов, а также ограничить время пребывания денежных средств предпринимателя замороженными на счету банка.

Ко всему вышеприведенному нельзя не добавить мнения большинства независимых экспертов нашей страны. Высказывают множество опасений по положениям, касающимся процедуры контроля и размещения заказа.

1. По новому проекту расширяется выбор торгов, но не указывается, на каких основаниях заказчик должен выбирать форму проведения конкурса. Результатом предоставления свободы решения может стать несправедливое преимущество у определенной категории поставщиков в ущерб тем, кто не сможет пройти по определенным требованиям. Если рассматривать одно из нововведений -- двухэтапный аукцион -- на конкретном примере взаимодействия заказчика и исполнителя, можно увидеть скрытые возможности сговора. Предотвратить такие инциденты не представляется возможным, так как нет нормативных актов, предусматривающих четкую схему действия контролирующих органов в таких ситуациях.

2. Не прописаны и четкие инструкции для конкурсной комиссии в случае выбора заказчиком открытой формы подачи заявок. Несмотря на возмущение поставщиков по поводу заинтересованности отдельных лиц, новый закон унаследовал самый неприятный для исполнителей пункт. Подача заявок в открытой форме, без запечатанных конвертов может привести к повторению печального опыта. Это положение должно выражать стремление к прозрачности и доступности тендерных процессов, но на практике получится совсем другой результат -- очередной повод для нечестных сделок путем сговора. В итоге могут пострадать и качество исполнения контракта, и уровень услуг в пользу менее добросовестного поставщика.

3. Сужены права поставщика при подаче заявок. Четко указано, что прослеживать процедуру на всех этапах может лишь лицо, подавшее заявку. Однако это противоречит прежним нормам, так в 94 законе были предусмотрены тонкости определенных организаций, где муниципальные компании могли контролировать закупки и подавать иски совершенно свободно. Теперь эта возможность ограничена рамками, в которых могут нарушаться предписанные ранее права. Таким образом, будет упущен важный момент -- участники, не допущенные к подаче заявок по ограничениям, не смогут и влиять на качество исполнения процедуры.

4. Изменен порядок внесения и размер обеспечения заявок. Сумма, оплачиваемая поставщиком как гарантия надлежащего исполнения договора, переходит заказчику на срок от 12 до 24 месяцев. Это означает, что даже после выбора исполнителя, заключения с ним контракта и его полного выполнения у принимающей стороны есть законное право использовать деньги исполнителя по своему усмотрению. В результате могут пострадать те поставщики, чье финансовое состояние не отличается благополучием. Раньше деньги возвращались в течение месяца после объявления итогов конкурса, что позволяло использовать эту сумму для участия в других тендерах. Косвенно, новый пункт закона ограничивает деятельность мелких и крупных поставщиков и отдает приоритет крупным компаниям.

5. Формальный контроль исполнительной власти не приведет к желаемым результатам. Даже малейшие нарушения процедуры могут привести к тяжелым последствиям для качества услуг, предотвратить которые можно было бы, если комиссиям дали соответствующие полномочия.

Решение указанных выше проблем будет способствовать развитию системы государственных закупок в сторону ее упрощения, а, значит, повышения уровня ее открытости и прозрачности.

В заключении, хотелось бы сказать, что хотя внесенные законодателем новеллы в целом способствуют расширению свободной конкуренции в сфере государственных закупок, представляется, что сам Федеральный закон №44-ФЗ содержит нормы, необоснованно конкуренцию ограничивающие.

Так, ст. 30 предусматривает право заказчика указать в числе условий контракта обязанность подрядчика привлечь субподрядчика из числа субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций. Тот факт, что сама по себе данная норма противоречит Гражданскому кодексу РФ, в том смысле, что привлечение субподрядчика - право подрядчика, соглашением сторон может быть установлен запрет на его привлечение, но не обязанность, в рамках темы о защите конкуренции не столь важен, хотя в целом данный подход и видится ошибочным. С точки зрения свободы конкуренции важно следующее: Федеральный закон №44-ФЗ устанавливает обязанность государственных и муниципальных заказчиков определенную часть контрактов заключать с субъектами малого предпринимательства и социально ориентированными некоммерческими организациями. Использование субподряда позволяет выполнить данные требования, при этом сами субподрядчики привлекаются не на основании конкурса. То есть, можно прогнозировать проблемы, что в качестве субподрядчиков будут привлекаться субъекты малого предпринимательства афиллированные с заказчиком. При распространенном применении данного механизма свободная конкуренции между субъектами малого предпринимательства на рынке госзакупок фактически будет ограничена, так как выбор субподрядчика лежит на подрядчике. Если же установить право заказчика на выбор конкретного субподрядчика, то конкуренция опять же будет ограничена, поскольку торги на право стать субподрядчиком не предусмотрены Законом в принципе.

Полагаю, что компромиссным вариантом, обеспечивающим как участие в реализации контрактов субъектов малого предпринимательства, так и свободную конкуренцию за счет торгов между ними (а также устранение коллизии между Законом о контрактной системе и ГК РФ) может стать замена института субподряда на использование договорной модели с участием в качестве подрядчиков нескольких лиц (ст.707 ГК РФ).Указанное позволит как привлечь к части работ субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации, так и использовать для их привлечения конкурсные процедуры.

Отдельно следует отметить необходимость дальнейшего совершенствования правовых мер по борьбе с картелями. Как было уже сказано выше, основные проблемы в данной сфере лежат в первую очередь в организационной плоскости, что обусловлено сложностью выявления и доказывания картельных сговоров. Определенные меры организационного характера в данном направлении уже приняты: в структуре ФАС создано антикартельное подразделение - Управление по борьбе с картелями. Однако на уровне ведомственных актов ФАС организационные проблемы в полной мере решить невозможно, поскольку компетенция самого ФАС ограничена.

Многие авторы отмечают в качестве основной проблемы в области противодействия картелям - отсутствие у ФАС статуса субъекта оперативно-розыскной деятельности, а запросы ФАС не являются основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий (далее - ОРД). В 2009 г. ФАС был наделен правом проводить внеплановые проверки, однако без осуществления оперативно-розыскных мероприятий противодействие картелям будет существенно затруднено.

Таким образом, представляется целесообразным наделить ФАС статусом субъектов ОРД. В пользу этого говорит и мировая практика. «Достаточно широкие полномочия по борьбе с картелями имеют и другие антимонопольные органы развитых стран. Среди них: возможность самостоятельно проводить оперативно-розыскные мероприятия (прослушка, слежка, съем информации с каналов связи) или давать обязательные для исполнения поручения по их проведению компетентным органам; право на проведение внезапных обысков в офисах и других местах ведения предпринимательской деятельности, а также в жилых помещениях, принадлежащих менеджерам проверяемых организаций; возможность изъятия любых документов, компьютеров и иных носителей информации при проведении таких обысков; полномочия по приостановлению деятельности организаций, подозреваемых в нарушении антимонопольного законодательства».

Как альтернатива наделения ФАС статусом субъекта ОРД представляется возможным расширение взаимодействия ФАС с правоохранительными органами. Можно, например, рассмотреть возможность прикрепления к штату Управления по борьбе с картелями сотрудников правоохранительных органах. В США, в частности, к штату Департамента антитраста прикреплены сотрудники Федерального Бюро Разведки, с сохранением всех своих полномочий.

Также непосредственную связь с противодействиями картелям имеет вопрос привлечения к юридической ответственности. Свобода конкуренции в данной области охраняется как нормами административного, так и уголовного права.

Здесь представляется целесообразным рассмотреть возможности реформирования уголовного законодательства. В настоящий момент в средствах массовой информации вновь озвучиваются идеи о внедрении в российское право института уголовной ответственности юридических лиц (в настоящий момент данная идея озвучивается в контексте борьбы с выводом активов за рубеж). Конечно, подобный шаг весьма спорен. Данный институт российскому праву чужд и потребует коренного изменения Уголовного Кодекса. Вместе с тем, именно в сфере борьбы с картелями он может быть целесообразен. Картельные сговоры заключаются не фирмами однодневками, а крупными участниками рынка и в данной области наличие таких специфических санкций, как, например, принудительная ликвидация могут стать стимулом отказаться от идеи картельного сговора.

Таким образом, совершенствование открытости и прозрачности законодательства лежит в сфере защиты конкуренции, которая, по моему мнению, напрямую зависит от изменения регламентации компетенции ФАС и ее взаимодействия с правоохранительными органами, а также в сфере совершенствования мер юридической ответственности.

3.2 Международный опыт антимонопольного регулирования всфере государственных закупок

Накопленный опыт в области государственных закупок в США и показатели эффективного функционирования системы государственных закупок на сегодняшний день обуславливают интерес рассмотрения данной системы в качестве международного опыта.

Ниже приведу описания, нереализованных в отечественной системе государственных закупок, положений, которые, на мой взгляд, следовало бы перенять для увеличения прозрачности института госзаказа Российской Федерации.

Одной из ключевых фигур федеральной контрактной системы США является государственный заказчик в лице контрактного офицера. Контрактный офицер - это уполномоченное лицо, официальный представитель государства в контрактном процессе, имеющий право заключать, администрировать или прерывать контракт от лица Правительства Соединенных Штатов. При этом он выступает гарантом соблюдения интересов Соединенных Штатов в контрактуемых расходах и доходах.

Законодательством о закупках установлена персональная ответственность контрактного офицера за соответствие закупочных и иных хозяйственных действий условиям заключенных контрактов, процедурам, положениям законов и подзаконных актов, а также обязанность обеспечения справедливых, честных и непредвзятых подходов, выполнения требований контракта и достаточности средств к покрытию обязательств по нему. В пределах делегированных полномочий контрактный офицер может выносить бизнес-суждения и участвовать в торгах.

Реализация подобной практики в отечественной системе государственных закупок видится мне наиболее перспективной, поскольку позволит с помощью относительно небольшого количества специалистов решить большинство насущных проблем, таких как возможность появления коррупции вследствие витиеватости нашей бюрократической структуры госзаказа и недостаточная квалификация ее персонала.

Также важную роль в федеральной контрактной системе США играют сертифицированные публичные бухгалтеры, основной задачей которых является своевременная идентификация рисков увеличения сметы государственного контракта, а также оперативный мониторинг затрат в ходе исполнения государственных контрактов. По итогам своей деятельности, сертифицированные публичные бухгалтеры предоставляют поквартальные отчеты государственному заказчику. Потребность в создании подобного института обусловлена разветвленной структурой государственных контрактов, которая требует постоянного мониторинга.

Вдобавок на предотвращение сговора и коррупции в области государственных закупок нацелен Закон о мошеннических сделках. Он предоставляет значительные стимулы для частного раскрытия факта сговора при заключении сделки. Таким образом, человеку, благодаря которому был установлен факт мошеннической сделки, за счет государства выплачивается от 15 до 30 % суммы, потраченной на исполнение этой сделки. Кроме того, Закон защищает информаторов от любого преследования со стороны их работодателей. Необходимо отметить, что норма вознаграждения информатора, безусловно, допускает оппортунистическое поведение, но также необходимо отметить и то, что эта норма способна сдерживать злоупотребления в сфере государственных закупок.



Заключение

Антимонопольное регулирование государственных закупок, а также законодательство в области государственных закупок являются необходимыми условиями для создания открытости и прозрачности в сфере государственных закупок. Необходимость данных мер обусловлена тем, что именно открытости и прозрачности, влекущая за собой честную конкуренция, в сфере государственных закупок способствует достижению целей государства в процессе закупок - прежде всего минимизации закупочной цены при данном качестве и количестве закупаемого государством товара, выполнению работ и оказанию услуг.

В данной работе был произведен анализ влияния антимонопольного регулирования на уровень открытости и прозрачности в сфере государственных закупок в России.

В процессе данного анализа была исследована российская и зарубежная модель построения системы государственных закупок, проанализированы причины и последствия перехода от российской системы государственных закупок к международной, исследован российский и зарубежный опыт антимонопольного регулирования в сфере государственных закупок, а также проанализировано влияние антимонопольного регулирования на уровень открытости и прозрачности в сфере государственных закупок в России.

В результате исследования зарубежной модели построения системы государственных закупок, а такжезарубежного опыта антимонопольного регулирования государственных закупок было отмечено, что созданию конкурентной среды в сфере государственных закупок в США способствуют федеральная контрактная система, а также антимонопольное регулирование государственных закупок данной страны.

По итогам исследования российской модели построения системы государственных закупок были выявлены такие причины перехода от российской системы государственных закупок к международной как: необходимость усиления и централизации контроля за государственными закупками на стадии их планирования и исполнения; необходимость создания эффективных барьеров для доступа в систему государственных закупок недобросовестных и некомпетентных агентов -- как на стороне поставщиков, так и на стороне заказчиков; необходимость оптимального определения начальных (максимальных) цен контрактов.

Кроме того, было отмечено, что решить вышеуказанные задачи можно при комплексном рассмотрении системы удовлетворения государственных нужд, включая стадии не только размещения заказа (на которой сфокусирован Федеральный закон №94-ФЗ), но и планирования закупок и исполнения контрактов.

Таким образом, был сделан вывод о том, что при развитиии отечественной системы закупок, ее нормативно-правового регулирования, следует максимально использовать накопленный в стране и мире опыт. Однако при этом необходимо тщательно прорабатывать вопрос практического применения любого из внедряемого подхода, иначе вместо повышения эффективности и прозрачности закупок, на выходе получится сложная, медленная и дорогостоящая система, эффективность которой будет высокой лишь на бумаге. На сегодняшний день предприняты меры по совершенствованию законодательства о государственных закупках.

В результате исследования антимонопольного регулирования государственных закупок в России можно сделать следующие выводы:

1. Защита конкуренции в области государственных закупок продиктована как конституционной гарантией свободной конкуренции, так и сугубо публичным интересом, направленным на наиболее эффективное использование бюджетных средств.

2. Правовое регулирование в данном вопросе осуществляется как нормами антимонопольного законодательства, так и специальными нормами законодательства о государственных закупках.

3. Обзор практики ФАС России в настоящей работе показал, что свободная конкуренция в сфере государственных закупок может быть нарушена как самими участниками торгов, и в данном случае будут иметь место, предусмотренные ст.11 Федерального закона№135-ФЗ, нарушения, выраженные в картельных соглашениях, так и государственным и муниципальным заказчиком, выраженные, например, в нарушениях требований к конкурсной документации или простому ограничению доступа к участию в торгах.

Опираясь на результаты исследования, мы рекомендуем законодателю обратить внимание на следующее:

1. Наделить ФАС статусом субъекта ОРД.

2. Расширение взаимодействия ФАС с правоохранительными органами.

3. Уголовная ответственность и последующая принудительная ликвидация юридического лица, участвующего в картельном сговоре.

Таким образом, в ходе работы была подтверждена заявленная в начале гипотеза, что при антимонопольном регулировании государственных закупок недостаточно эффективно соблюдаются конкурентные принципы в сфере государственных закупок в России.

Данное исследование может быть продолжено с целью более детального исследования факторов возникновения картелей и сговоров в сфере государственных закупок в России, а также методов противодействию данного рода образований.



Глоссарий

Антимонопольное регулирование - деятельность по установлению и реализации правил ведения экономической деятельности на товарных рынках, осуществляемая государством целенаправленно в отношении вышеперечисленных субъектов экономической деятельности с целью защиты добросовестной конкуренции и обеспечения эффективности рыночных отношений.

Антимонопольное законодательство - система правовых норм и институтов, комплекс законов и правительственных актов, способствующих развитию конкуренции, направленных на ограничение и запрещение монополий, препятствующих созданию монопольных структур и объединений.

Афиллированные лицо - физическое или юридическое лицо, способное оказывать влияние на деятельность юридических и/или физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.

Внебюджетные источники финансирования - средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которые после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов получателей средств бюджетов, а также средства внебюджетных фондов.

Внутренние экономический рынок - рынок продуктов и ресурсов, ограниченный определенной территорией (например город, регион, страна, группа стран), где участники рынка (резиденты) осуществляют свою экономическую деятельность между собой в пределах этой территории; чаще всего, понимается как внутренний рынок страны. Также, иногда используется как синоним национального рынка.

Государственные внебюджетные фонды - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном Бюджетным кодексом России, а также иными законодательными актами, включая законы о бюджете Российской Федерации на соответствующий год. Формирование внебюджетных фондов осуществляется за счет обязательных целевых отчислений. Суммы отчислений во внебюджетные фонды, как правило, включаются в состав себестоимости и устанавливаются в процентах к фонду оплаты труда. В России насчитывается более 30 внебюджетных фондов социального и экономического назначения. В этих фондах концентрируется свыше 60% доходов государства

Государственные закупки (сокр. госзакупки; на англ. Government procurement, public tendering, public procurement) -- это покупка товаров, работ и услуг для нужд государства за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных (муниципальных) бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Государственный заказ в Российской Федерации -- заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных фондов, направленный на удовлетворение потребностей Российской Федерации, её субъектов или муниципальных образований для осуществления необходимых функций и полномочий (в том числе для реализации региональных, федеральных и международных целевых программ). Государственный заказ -

Законодательные акт - разновидность нормативно-правового акта. Принимается представительными органами государства -- парламентом, представительными органами административно-территориальных образований и т. п. либо на референдуме: кодекс, закон, статут и т.д. В Российской Федерации к законодательным актам относятся: Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы

Картель -- форма монополистического объединения или соглашения. В отличие от других, более устойчивых форм монополистических структур (синдикаты, тресты, концерны), каждое предприятие, вошедшее в состав картеля, сохраняет финансовую и производственную самостоятельность. Объектами соглашения могут быть: ценообразование, сферы влияния, условия продаж, использование патентов, регулирование объёмов производства, согласование условий сбыта продукции, наём рабочих. Действует, как правило, в рамках одной отрасли. Затрудняет функционирование рыночных механизмов. В ряде стран (где картели запрещены) попадает под действие антимонопольного законодательства; в других странах, напротив, создание картелей поощряется в целях реструктуризации промышленности, стандартизации материалов и комплектующих, ограничения конкуренции между мелкими фирмами.

Конкурентные способы определения поставщиков - конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме или электронный аукцион, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Макроэкономические показатели -- это сводные по экономике в целом показатели объемов производства и потребления, доходов и расходов, активности, эффективности, уровня благосостояния населения, экспорта и импорта, темпов экономического роста и др. Макроэкономические показатели отражают общие тенденции в экономике и её текущий уровень. Национальная экономика представляет собой сложный и всеохватывающий организм, обеспечивающий жизнеспособность всех его субъектов. Жизнеспособность национальной экономики определяется с помощью ряда макроэкономических показателей. -

Минпромторг России - федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере промышленного и оборонно-промышленного комплексов, а также в области внешней и внутренней торговли.

Муниципальный заказ - (англ. municipal order) - соглашение между органом местного самоуправления и подрядной организацией о выполнении работ (об оказании услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета.

Организационная структура - специальное подразделение (Управление по борьбе с картелями) и государственные гражданские служащие территориальных органов ФАС России, ответственные за противодействие картелям.

Правовое регулирование -- процесс целенаправленного воздействия государства на общественные отношения при помощи специальных юридических средств и методов, которые направлены на их стабилизацию и упорядочивание.

Размещение заказа путем запроса предложений - это способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге.

Институт государственных закупок - институт способный в значительной степени оказывать влияние на структурную перестройку экономики страны, создание и внедрение новых технологий, а также на социальную политику государства.

ФАС (Федеральная Служба по Тарифам) России - орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим государственное регулирование цен (тарифов) в электроэнергетике, нефтегазовом комплексе, на железнодорожном и ином транспорте, на услуги в транспортных терминалах, портах, аэропортах, услуги общедоступной электрической и почтовой связи, а также на иные виды товаров (работ, услуг), подлежащих государственному регулированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Экспертиза (от лат. expertus -- опытный, сведущий) -- исследование, проводимое лицом, сведущим в науке, технике, искусстве или ремесле, привлечённым по поручению заинтересованных лиц, в целях ответа на вопросы, требующие специальных познаний.

Юридическое лицом -- созданная и зарегистрированная в установленном законом порядке организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести ответственность, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или)смету.