Особенности государственных закупок продовольственных товаров для нужд подразделений и частей МЧС России

Существование государства, как общественно необходимой организации, обуславливает наличие определенных потребностей, которые связанны с осуществлением им (государством) определенных функций. В этой связи государство следует считать полноправным субъектом рынка, который, приобретая для своих нужд общественные блага, формирует рынок государственных закупок. В современное время потребовалось совершенствование системы государственных закупок, важнейшей задачей которой становится переход от политики максимизации результата к концепции максимизации эффективности закупок в целом.

Рынок государственных закупок - это рынок, где конкуренция продавцов и личная заинтересованность покупателя оказываются мощнейшим экономическим стимулом. Государственный чиновник не похож на типичного субъекта рынка: ему часто проще приобретать товары у одного, возможно, давно знакомого ему поставщика. У чиновника практически нет стимулов для тщательного отбора выгодных для государства предложений. Более того, при отсутствии четкой регламентации процесса государственных закупок этот сектор быстро становится питательной средой для злоупотреблений и коррупции.

Мировая практика выработала достаточно надежный инструмент решения задачи оптимизации государственных закупок и борьбы с коррупцией - законодательно закрепленное проведение открытых торгов (конкурсов и аукционов), когда государственный чиновник жестко ограничен в выборе механизма приобретения товаров, работ и услуг. В России за последние несколько лет был принят ряд нормативно-правовых актов, регулирующих механизм государственных закупок и перевод их на конкурентную основу.

Законодательство Российской Федерации направлено на создание унифицированной, публичной, прозрачной, справедливой и антикоррупционной системы размещения государственного заказа на территории Российской Федерации. Правоприменительная практика указанного закона свидетельствует о непрерывном процессе совершенствования системы государственного заказа, внедрении информационных технологий, увеличении конкуренции на торгах, повышении профессионального уровня должностных лиц, осуществивших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных нужд.

Однако в ходе реализации требований законодательства в реальности сталкиваешься с целым рядом трудностей, которые негативно влияют на эффективность действия механизмов государственных закупок.

С проблемами организации государственных закупок и проблемами применения законодательства о размещении заказов сталкиваются все государственные заказчики. Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее МЧС России) является органом исполнительной власти, осуществляющим как закупки оборонного заказа, так и закупки и поставки продовольственных товаров для обеспечения военных и приравненных к ним спецпотребителей по нормам продовольственных пайков, осуществляемые структурным подразделениями и частями МЧС России как государственными заказчиками.

Целью работы является исследование особенностей государственных закупок продовольственных товаров для нужд подразделений и частей МЧС России, выявление проблем в сфере размещения заказов в МЧС России и выработка предложений по их решению. Для достижения поставленной цели необходимо выполнение следующих задач:

- рассмотреть международный опыт в проведении закупок;

- исследовать историю закупок для государственных нужд в России,;

- проанализировать правовое регулирование размещение заказов для государственных нужд в современных условиях;

- выявить проблемы и предложить рекомендации по совершенствованию законодательства о размещении заказов;

- выявить особенности государственных закупок продовольственных товаров для нужд подразделений и частей МЧС России,

- выявить проблемы и предложить рекомендации по совершенствованию закупок для нужд МЧС России.

Предмет исследования - особенности государственных закупок в системе МЧС России, объект исследования - деятельность МЧС России по организации закупок продовольствия для нужд войсковой части № …

В ходе исследования в рамках общего системно-функционального подхода были использованы методы эмпирического, историко-генетического, экономико-статистического, сравнительного анализа, программно-целевой и структурно-функциональный методы изучения явлений и процессов. При обосновании выводов выпускной квалификационной работы применялись общенаучные методы единства исторического и логического анализа и синтеза, методы прогнозирования процессов и экспертных оценок.

Исследованию различных аспектов управления системой государственных и муниципальных закупок посвящены труды таких авторов, как Д.А. Абдрахимов, М.Н. Бродский, А.Б., А.А. Гладков, М.М. Горбунов-Пасадов, СИ. Костенко, Л.Ф. Лаврентьева, М.Н. Михайлов, Н.В. Нестерович, Н.П. Протасова, С.А. Сибиряков, В.И. Смирнов, А.А. Тихонов, С.Н. Хурсевич, В.А. Шумаев, М.Я. Евраев. Несмотря на множество публикаций, освещающих закупки для государственного оборонного заказа актуальностью данной работы является особенности закупок продовольственных товаров военизированной частью с учетом ее расположения в закрытом территориальном образовании.

Глава 1. Государственное регулирование закупок в России

В международной практике регулируются условия участия в конкурсных отборах, организованных государственными учреждениями. Определяется роль и место государства в общей системе конкурсных отношений. Регламентируется порядок организации и проведения конкурсов, разрабатываются меры ответственности сторон за нарушение установленных процедур. Во многих странах большое внимание уделяется борьбе с недобросовестными участниками (выявление возможностей сговора, монополизации рынка отдельными фирмами и т.д.). Для всех экономически развитых стран незыблемым является принцип свободной экономической деятельности всех участников рынка. Важными предпосылками этого являются гарантия частной собственности и правовая защищенность.

Общепринятые в мировой практике принципы осуществления закупок и размещения заказов сформулированы в законодательствах отдельных стран, и зафиксированы в ряде международных документов, таких как Директивы ЕС, Многостороннее соглашение о государственных закупках в рамках ВТО, документы Организации Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества и других.

Различия в законодательстве отдельных стран определяются приоритетами экономической политики государства. Существенное влияние оказывает степень централизации экономики в стране.

Все развитые страны стремятся к сокращению расходной части бюджета. Государства отказываются от непосредственного управления финансовыми потоками и передают часть своих функций на выгодных условиях организациям частного сектора. Интеграция мировой экономики раскрывает национальные рынки закупок государственных структур для поставщиков из других стран, что ведет к становлению международного законодательства в области конкурсной системы.

Современное международное законодательство о государственных закупках базируется на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговле (ЮНСИТРАЛ), а также на руководстве по принятию типового закона ЮНСИТРАЛ.

ЮНСИТРАЛ, в состав которой входят государства из самых различных регионов и с самыми различными уровнями экономического развития, осуществляла свой мандат путем разработки международных конвенций. Разработаны международные конвенции Организации Объединенных Наций о договорах международной купли-продажи товаров, об исковой давности в международной купле-продаже товаров, о морской перевозке грузов ("Гамбургские правила"), об ответственности операторов транспортных терминалов в международной торговле и о международных переводных векселях и международных простых векселях, Типовой закон ЮНСИТРАЛ о закупках товаров (работ) и услуг, типовые законы ЮНСИТРАЛ о международном торговом арбитраже и о международных кредитовых переводах, Арбитражный регламент ЮНСИТРАЛ, Согласительный регламент ЮНСИТРАЛ и правовые руководства (по составлению международных контрактов на строительство, встречным торговым сделкам и электронному переводу средств).

Типовой закон ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг" содержит 57 статей, сгруппированных в шесть глав: общие положения; методы закупок и условия их использования; процедуры торгов; основной метод закупок; процедуры, применяемые при закупках альтернативными методами; обжалование.

Типовой закон предназначен для тех стран (правительств), которые считают желательным регламентировать закупки товаров (работ) и услуг в целях:

- обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок;

- расширения и стимулирования участия в закупках поставщиков (подрядчиков), независимо от государственной принадлежности, содействуя тем самым международной торговле;

- развития конкуренции между поставщиками (подрядчиками) в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг;

- обеспечения справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам);

- содействия объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;

- обеспечения открытости процедур закупок.

Законодательство Германии предписывает, что государство, выступая в роли хозяйствующего субъекта, обязано соблюдать те же юридические и экономические принципы, которые являются обязательными и для представителей частного сектора экономики, т.е. обязано действовать в рыночных условиях, в конкурентной среде. Государство изначально не имеет никаких особых полномочий и привилегий, и конкурирует с представителями частного сектора, вместе с ними отслеживает изменения на рынке, а также информирует рынок о своих потребностях, объявляя конкурсы на закупку товаров (услуг). Основой урегулирования споров при этом служит гражданское право. Федеральные, региональные и местные органы власти, а также подчиненные им учреждения и организации руководствуются в своей деятельности бюджетным правом. Основными принципами бюджетного управления являются принципы экономного расходования средств и сбалансированности бюджета. Соблюдение этих правил ежегодно проверяется счетными палатами федерации и регионов.

Основой государственного строительства и всего законодательства США является обеспечение свободы добросовестной конкуренции. Соответственно законы, правила, регулирующие организацию и проведение конкурсных отборов, направлены, в первую очередь, на обеспечение равных прав всех участников торгов, защиту от монополизации рынка. С 1792г., когда был принят первый закон США по регулированию федеральных государственных закупок, американское законодательство непрерывно развивалось и совершенствовалось. Механизм осуществления государственных закупок в США базируется на своде законодательных и подзаконных актов, в совокупности именуемый "Правила закупок для федеральных нужд" (FAR). В этом Своде Правил определяются принципы политики в области закупок, а также устанавливаются и подробно излагаются многочисленные требования в отношении порядка и процедур, которым должны следовать все федеральные органы при осуществлении закупок и размещении заказов.

Современное законодательство Великобритании в области конкурсов основано на "Рекомендациях по конкурсным закупкам". При Казначействе Соединенного Королевства " в качестве центрального методического и контролирующего органа создана "Центральная организация по закупкам". Казначейство делегирует право распоряжения средствами отраслевым министерствам, при этом курирующий министерство чиновник Казначейства согласовывает расходы. Представитель Казначейства (инспектор финансов) обеспечивает соответствие расходов бюджетным ассигнованиям.

В законодательстве Австралии и Новой Зеландии отсутствуют законодательные акты, специально регулирующие сферу государственных закупок. Вместе с тем именно в этих странах широко применяются конкурсные методы реализации государственных заказов, которые регулируются подзаконными нормативными документами исполнительных и административных органов власти. При этом штаты и территории пользуются значительной автономией в рамках общей государственной политики закупок. Финансовый контроль над государственными расходами осуществляется по линии Казначейства (министерства финансов) на основе действующего законодательства. Австралия и Новая Зеландия считают стратегической целью достижение информационной прозрачности государственных закупок на основе создаваемой собственной региональной электронной системы.

Действующая во Франции и Бельгии схема организации госзакупок предусматривает контроль государственных расходов на всех этапах (принятие решения, расчет сметы расходов, анализ соответствия планируемых расходов возможностям бюджета, визирование расходных документов, контроль оплаты контрактов).

В странах Восточной Европы, не имеющих длительных традиций организации конкурсных закупок, в середине 90-х годов приняли законы и другие нормативные акты, соответствующие требованиям Типового закона ЮНСИТРАЛ.

Следует отметить, что в Объединенной Европе все большую роль начинают играть интеграционные требования Европейского Союза. Так, Европейский союз за последние десять лет принял несколько десятков различных директив по вопросам закупочной деятельности для унификации правил осуществления закупок. Большинство стран Европы постепенно корректируют свое законодательство на базе директив ЕС.

В Типовом законе ЮНСИТРАЛ методам закупок и условиям их использования уделяется большое внимание. Рассматривается внеконкурсное размещение заказов, конкурсное размещение заказов с ограничением числа участников, с использованием котировок, особенности закупок товаров у единственного источника и т.д. Приведены типовые требования к организации привлечения конкурсных заявок и заявок на предквалификационный отбор. Рассмотрен порядок предоставления (сроки действия, порядок обеспечения, ответов на вопросы и т.д.) и типовые требования к составу конкурсной документации. Закон регламентирует порядок и критерии для оценки предложений претендентов. Закупающая организация устанавливает критерии для оценки предложений и определяет относительное значение каждого такого критерия и порядок их применения при оценке предложений.

Отдельная глава Закона посвящена процедурам, применяемым при закупках альтернативными методами. В ней рассматриваются двухэтапные торги, торги с ограниченным участием, запросы предложений, котировок, организация конкурентных переговоров.

Для всех этапов подготовки, организации и проведения конкурсов предусмотрены процедуры обжалования действий закупающей организации.

В целом действующее законодательство в наиболее развитых странах унифицировано и отвечает основным требованиям международных организаций. Результатом интеграционных процессов является расширение доступа фирм стран-участниц на общие рынки государственных заказов на взаимовыгодной основе.

Подобные принципы в настоящее время сформулированы в законодательстве многих стран и зафиксированы в действующих международных документах, прежде всего в Типовом законе ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг", о нем говорится в главе 1. Соблюдением этих принципов обеспечивается выполнение таких характеристик конкурсов, как:

открытость (прозрачность) процедур закупок, т.е. доступность всей относящейся к закупкам информации для каждого потенциального участника, а также для всей общественности. Сюда входит обязательность публикации нормативно-правовых актов в данной области, извещений о предстоящих конкурсах и их условиях, информации о результатах проведенных конкурсах и их победителях и т.д.;

соблюдение правовых норм, то есть все задействованные в подготовке и проведении конкурса юридические и физические лица обязаны строго следовать установленному действующими нормативно-правовыми актами порядку;

подотчетность, то есть вся документация, относящаяся к конкурсу, должна быть доступна для государственного и общественного контроля, за исключением особо оговоренных правовыми актами случаев. В этих случаях должен быть установлен порядок доступа к подобной информации;

открытая конкуренция, которая является наиболее действенным методом повышения эффективности проводимых конкурсов и приводит к обоюдовыгодным условиям контракта. Применение иных методов (например, закрытый конкурс) допускается при наличии оговоренных законодательством оснований;

справедливость, то есть предприятия и организации, вне зависимости от форм собственности и организационно-правового статуса, должны обладать равными возможностями для участия в конкурсе. На всех этапах проведения конкурса со стороны организатора конкурса должно быть обеспечено справедливое и равное отношение к участникам. Данное положение не исключает определенных в условиях конкурса преференций к каким-либо группам его участников.

1.2 История размещения заказов для государственных нужд в России

В девяностых годах прошлого века хозяйствующие субъекты столкнулись с рядом новых для себя проблем, а именно: поиск заказов и хозяйственных партнеров, оценка рынка необходимых для производственной деятельности ресурсов, определение цен закупки и поставки продукции, формирование рациональных финансовых схем, юридическая проработка всех аспектов хозяйственной деятельности и т.д. Многие из них остаются актуальными и на настоящий момент. Выяснилось, что в ряде секторов народного хозяйства рыночный механизм не может функционировать без принятия специальных мер. Прежде всего, это касается сферы государственных закупок, где владельцем денежных средств является государство, а субъектом закупок выступает чиновник, не имеющий прямой материальной заинтересованности в эффективности принимаемых им решений. У чиновника, который в значительной мере распоряжается финансовыми потоками, могут возникнуть альтернативные решения задач, приводящие к его личному обогащению. Мировое сообщество выработало систему мер противодействия этому явлению и по повышению эффективности закупок, прежде всего государственных. Эту систему мер принято называть прокьюрементом. Целью проводимых закупок, как известно, является достижение заданного результата с наименьшими затратами. В мировой практике существует универсальный способ достижения этой цели - проведение конкурсов. Основной принцип конкурсов заключается в подаче несколькими претендентами конкурирующих друг с другом предложений, из которых заказчик может выбрать наиболее для себя выгодное. Проведение конкурсов способствует усилению конкуренции путем привлечения максимального количества участников и соответствующему расширению возможностей выбора исполнителя заказа. Важно создать условия, при которых все участники имеют возможность равноправно и эффективно участвовать в конкурентной борьбе предложений по выполнению заказа. Система практических мер и процедур, то есть прокьюремент, направлен на решение поставленных задач.

В основу прокьюремента закладываются следующие принципы: открытость (гласность процедур закупок); равноправие всех сторон, участвующих в процедурах закупок (справедливость); экономичность проведения процедур закупок (минимально возможные затраты на их организацию и проведение); эффективность, то есть достижение максимально выгодного для заказчика результата.

В настоящее время практически во всех странах государственные организации различных уровней управления являются крупнейшими закупщиками продукции. Большие объемы государственных закупок делают задачу обеспечения их эффективности первостепенной. Мировая практика показывает, что основным способом решения данной задачи является организация государственных закупок на основе свободной конкуренции. Подобная система государственных закупок представляет собой важнейший элемент рыночной экономики. Таким образом, государственные структуры должны создавать и развивать правовое поле, обеспечивающее открытость и эффективность производимых закупок, с надлежащим качеством продукции, а также контроль за действиями юридических и физических лиц, участвующих в процедурах закупок на всех этапах. Важной особенностью государственных закупок является тот факт, что субъектом закупок является не владелец денежных средств, а именно - государство.

Существуют следующие основные формы проведения закупок товаров, работ, услуг: конкурсы, аукционы, запросы котировок, закупки из единственного источника. Одним из способов осуществления государственных закупок являются торги в форме открытого конкурса. Принципиальная технологическая схема организации проведения открытых конкурсов приведена на рисунке (Приложение 1). Основной целью проводимых закупок, как было сказано, является обеспечение требуемого результата, то есть приобретение требуемого количества продукции, товаров, услуг надлежащего качества с наименьшими затратами.

Универсальным инструментом, применяемым в мировой практике для достижения поставленной цели, как известно, являются торги, проведение которых предполагает включение механизма конкуренции и стимулирует ее усиление путем привлечения максимального числа возможных исполнителей заказа. Важнейшая роль отводится разработке и вводу в действие детально и четко написанных законов и правовых актов, которые не должны оставлять места для произвольных решений и отвечать общепринятым в мировой практике принципам осуществления закупок.

Следует отметить, что термин "торги" в отечественном законодательстве используется часто. В статье 447 Гражданского Кодекса РФ говорится, что "…торги проводятся в форме конкурса или аукциона. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило наилучшие условия".

Отечественная и мировая практика убедительно показывает, что конкурсная или аукционная система в максимальной степени отвечает интересам покупателя, в данном случае - государства, в лице его органов управления на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации или муниципальном. По своей сути конкурс - это такая процедура заключения контракта, при которой заказчиком заранее определяются условия проведения всех ее этапов (причем, что очень важно, заранее объявленные условия не могут меняться в ходе проведения конкурса), назначаются показатели (критерии) выбора будущего исполнителя контракта, указываются требования к конкурсным предложениям претендентов, рассматриваются поступившие предложения и выбираются из них то, которое наилучшим образом отвечает заранее объявленным критериям отбора.

Сведения о накопленном опыте помогут современным специалистам, работающим в сфере, связанной с развитием системы закупок товаров, работ и услуг, необходимых для государственных нужд, избежать ошибки и использовать рациональные решения, которые успешно апробированы в прошлом. Приведенная информация о международных стандартах и особенностях торгов в развитых странах окажут помощь специалистам в принятии решений о своем участии в международных торгах.

В Российской Федерации с переходом экономики на рыночные механизмы стала создаваться и совершенствоваться система конкурсного распределения государственных заказов.

Однако история торгов в России начинается не с настоящего времени. Ведь индустриальная база в СССР возникла не на пустом месте. Россия к 1913 году занимала пятое место в мире по уровню своего развития и первое место в мире по протяженности железных дорог. Данные факты говорят о том, что наше государство развивалось эволюционным путем, развивалось комплексно, включая и совершенствование законодательной правовой базы, регулирующей экономические взаимоотношения в обществе. Естественно, развивалась и система закупок товаров, работ, услуг, необходимых для удовлетворения государственных нужд.

К настоящему времени в России в системе распределения государственных заказов отработаны процедуры подготовки и проведения всех этапов торгов. К ним следует отнести:

- объявление торгов, максимально доступное для всех потенциальных участников;

- определение требований к возможным участникам торгов;

- назначение органа, ответственного за проведение торгов (в случае распределения функций их может быть несколько);

- подготовка проекта контракта на выполнения государственного заказа, причем контракт должен содержать гарантии для государственного заказчика;

- гласное объявление условий проведения торгов, включая критерии, порядок оценки, по которым будет выявлен победитель при конкурсе, обеспечение участия в аукционе;

- выбор победителя торгов и открытое объявление победителя торгов.

При этом недопущение возможной коррупции или злоупотреблений при выборе поставщика продукции.

Перечисленные процедуры хотя не в полной мере характеризуют систему распределения заказов, однако отражают ее существенные, определяющие признаки или особенности.

Историческое развитие торгов в России рассматривается именно с позиций этих особенностей.

В разное время государство неодинаково расставляло акцент на соблюдении перечисленных признаков. Иногда лицам, представляющим интересы государства и претендентам на выполнение заказа предоставлялась относительно большая свобода действий. Однако в случае обнаружения каких-либо злоупотреблений они несли строгое наказание. В других случаях превалировал жесткий административный контроль за буквально всеми действиями заказчиков и претендентов. Третий, современный, подход основан на полном исключении роли субъективных факторов в процессе выбора исполнителя государственного заказа, что достигается за счет детально прописанных процедур подготовки и проведения конкурса. Удачное определение дано руководителем Центра конкурсных торгов при МЭИ Г.М. Веденеевым: первый подход назван соответственно "либерально-репрессивным", второй - "бюрократическим", а третий - "процедурным".

Закупки для государственных нужд в России производились с очень давнего времени, но отнести их к категории публичных торгов видимо нельзя. Постепенно начал осуществляться переход от волевого к экономическому подходу в отношениях между государством и поставщиками. Первая регламентация проведения публичных торгов была осуществлена во времена Петра I. Была организована система учета выигранных подрядов.

На протяжении двух веков, до самой революции, система конкурсного поиска исполнителей государственных заказов развивалась и совершенствовалась. Более того, конкурсная система функционировала непродолжительное время после революции, в условиях НЭПа, при смешанной экономике. Однако с 1930 года, при переходе на плановое хозяйство, публичные торги, в основе которых лежала конкурентная состязательность, прекратились.

Наглядный путь исторического развития системы торгов в России и в начальный период советской власти можно проследить по результатам анализа семи основополагающих законодательных документов, регламентирующих проведение публичных торгов и принятых в различное время от Петра I до эпохи НЭПа по характерным чертам публичных торгов (с точки зрения современных воззрений):

- открытости (гласности) проведения всех этапов;

- обеспечения равноправия всех сторон, задействованных в проведении торгов;

- ответственности, то есть системы мер по обеспечению выполнения обязательств сторон при выполнении заказа;

- экономичности, то есть обеспечении минимальных затрат на проведение всех конкурсных процедур;

- эффективности, то есть закупки продукции требуемого качества с минимальной ценой, при условии обеспечения косвенных составляющих: расширения налогооблагаемой базы, стимуляции конкурентности, поддержки и развития собственного производства, борьбы с коррупцией и т.п.

Рассмотрение всех перечисленных составляющих эффективности характерно для современного подхода. Ранее под эффективностью было принято подразумевать только прямую ценовую выгоду.

Основным документом по подрядным торгам, принятым при Петре I, был "Регламент Адмиралтейства и Верфи". Открытость торгов обеспечивалась барабанным боем, равноправия сторон практически не предусматривалось, экономичности решений значения не придавалось, но ответственности поставщиков уделялось большое внимание: предусматривались меры карательного и поощрительного характера. Под эффективностью понималась "нижайшая цена подряда". Был регламентирован прообраз конкурсных процедур: печатались билеты с условиями конкурса, проводилась проверка обязательности и состоятельности подрядчика, был назначен трехнедельный срок заключения подряда (плюс время горения "суточной" свечи). Отвечало за проведение торгов само Адмиралтейство (говоря современным языком - государственный заказчик). Определение условий конкурса либо отсутствовало, либо находилось в зачаточном состоянии.

В "Регуле провиантского правления", принятом при Елизавете в 1758 году, в развитие системы подрядов были сделаны определенные сдвиги. Так, появилась реклама и публикации о торгах. Каждому участнику сообщалось в печатном виде об условиях торга. Впервые вводились преференции - преимущество отдавалось непосредственному производителю, а не купцу-посреднику. От участников требовалось много справок, гарантий, проводилась предварительная проверка надежности поставщика.

В "Учреждении о губерниях" принятых в 1776 году при Екатерине II, принципиальные изменения отсутствуют, однако развитие получила открытость - был принят четкий порядок извещения объявлений о торгах, обеспечено большее равенство участников (раздельное выслушивание предложений), предусмотрен ряд мер по обеспечению ответственности, вплоть до суда, но под эффективностью как и ранее понималась минимальная цена подряда.

В "Положении 1830 г.", подписанным Николаем I, были предусмотрены дополнительные меры по обеспечению равенства участников, к торгам допускались инородцы, иноверцы и т.д. Были приняты меры по обеспечению экономичности торгов, по снижению затрат на их проведение, по применению новых форм, включая торги с ограниченной конкуренцией. Уровень открытости торгов и информированности всех участников стал достаточно высоким.

"Положение о подрядах и поставках", принятое в 1900 году, не содержало каких-либо принципиальных изменений. Были введены новые формы торгов: изустные (схема аукциона), через запечатанные объявления, и смешанные. Применялась достаточно развитая система обеспечения исполнения обязательств, включая и возможное уголовное преследование. Введен залог, как способ обеспечения обязательств. Конкурсная документация приобрела более развернутый вид, стал применяться проект контракта, появилась техническая часть, описывающая предмет торга.

Два "Положения о государственных подрядах и поставках", принятые в 1923 и 1927 годах, регламентировали проведение конкурсов при советской власти в период действия новой экономической политики. В целом указанные положения закрепляли прежний опыт организации торгов, однако в них были и некоторые нововведения. Например, введена монополизация объявлений о торгах. Закреплено неравенство по "социальному признаку": государственные предприятия признавались более надежными, чем частные и со смешанным капиталом. Ужесточены контроль за проведением торгов и ответственность за возможные нарушения. Однако категориям эффективности и экономичности особого внимания не уделялось.

В целом за рассматриваемый исторический период уровень организации государственных закупок в России соответствовал мировым стандартам.

торги государственный заказ закупка

1.3 Правовое регулирование размещение государственного заказа на современном этапе

На основании статьи 2 Федерального закона от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон) законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Нормативно-правовое регулирование отношений в сфере реализации государственных нужд является комплексным, содержащим источники и нормы как публичного, так и частного права.

К основным нормативным актам, содержащим публично-правовые нормы, следует отнести: Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий год.

Основным частноправовым нормативным актом регулирования поставки товаров для федеральных государственных нужд является Гражданский кодекс Российской Федерации.

При регулировании поставки товаров для федеральных государственных нужд нормы публичного и частного права взаимодействуют между собой. Результатом этой кооперации явилось появление нормативных актов комплексного характера: Федеральный закон от 13 декабря 1994 года «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», Федеральный закон от 02 декабря 1994 года «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», а в последствии Федеральный закон от 21 июля 2005 года «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Настоящий Закон применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Законом также предусмотрено, что иными федеральными законами могут устанавливаться особенности размещения государственного оборонного заказа, заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв.

Гражданский кодекс РФ регламентирует наиболее важные аспекты отношений по удовлетворению государственных нужд. Поставке товаров для государственных нужд уделяется большее внимание по сравнению с правовым регулированием иных разновидностей отношений по удовлетворению государственных нужд (§ 4, 5 главы 30 ГК РФ, а отношениям подрядных работ для государственных нужд - § 5 главы 37 ГК РФ). При этом некоторые нормы, регламентирующие поставку товаров для государственных нужд, являются общими для всех отношении по удовлетворению государственных нужд, в частности, понятие "государственных нужд" (пункт 1 статьи 525 ГК РФ), основания и порядок заключения государственного контракта (статьи 527, 528, 765 ГК РФ). Также, в нормах § 4 главы 30 ГК РФ отражена специфика правового регулирования поставки товаров для государственных нужд. ГК РФ предусматривает особую структуру договорных связей и дает понятие договорных форм (статьи 526, 529-532 ГК РФ), устанавливает порядок возмещения убытков в связи с выполнением, расторжением государственного контракта или отказом государственного заказчика от товаров, поставленных по госконтракту (статьи 533, 534 ГК РФ).

Принятие Федерального закона от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг» было обусловлено необходимостью регулирования отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд. При этом ставились следующие цели: обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации; эффективное использование средств бюджета и внебюджетных источников финансирования; расширение возможности участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия; развитие добросовестной конкуренции; совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов; обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов; предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Закон принципиально изменил систему заказа. Установлена обязательность размещения информации на официальных сайтах, создается единое информационное пространство путем создания общероссийского портала. Установлен исчерпывающий перечень требований к участникам размещения заказа. Вместо произвольных требований к участникам введена экономическая защита заказчика от недобросовестного поставщика (банковская гарантия, страхование ответственности, денежные средства). Введены аукционы как главная форма размещения заказа. При проведении конкурса изначально должны быть установлены критерии определения победителя из закрытого перечня, установленного в законе, содержание и значимость каждого из критериев. Развиваются электронные аукционы.

Закон неоднократно подвергался кардинальным изменениям. Остановимся на некоторых поправках. Так, включено требование в статью 7 Закона: "Заказчик, уполномоченный орган вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, осуществивших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд". С 1 января 2009 года согласно тому же акту в состав комиссии в обязательном порядке будет включаться не менее чем одно лицо, осуществившее профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов.

Кроме того, Федеральным законом от 30 декабря 2008 года N 308-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов…» (далее - Федеральный закон №308-ФЗ) установлено требование том, что «в состав комиссии должны быть включены не менее чем три лица, прошедшие профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов по образовательной программе», которое вступает в силу с 1 января 2011 года. Следует отметить, что согласно изменениям, вступившим в действие в 2009 году часть 20 статьи 65 Закона предусматривает, что «с 1 января 2009 года в состав комиссии по размещению заказов должно включаться не менее чем одно лицо…, а с 1 января 2010 года должны включаться не менее чем два таких лица, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов по образовательной программе, утвержденной в соответствии с законодательством Российской Федерации в области образования».

Появилось новое основание для отказа заказчика от заключения контракта с победителем - "наличие у участника размещения заказа задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника размещения заказа по данным бухгалтерской отчетности за последний отчетный период, при условии, что участник размещения заказа не обжалует наличие указанной задолженности" (пункт 5 части 3 статьи 9 Закона).

Причем это основание полностью корреспондирует существующему аналогичному обязательному требованию к участникам размещения заказа (пункт 4 части 1 статьи 11 Закона) и является его логическим продолжением.

Одним из принципов заключения государственных контрактов является невозможность изменения их основных условий в процессе исполнения. Перечень исключений из этого правила, указанных в статьи 9 Закона, был расширен. Теперь в процессе исполнения контракта возможно изменение его цены также в следующих случаях:

а) при предоставлении услуг энергоснабжения или заключении соглашения о купле-продаже электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии (часть 4.1 статьи 9 Закона);

б) цена государственного контракта может быть снижена по соглашению сторон без изменения предусмотренных контрактом количества товаров, объема работ, услуг и иных условий исполнения государственного контракта (дополнена часть 4.1 Федеральным законом №308-ФЗ);

в) в конкурсной документации, документации об аукционе при размещении заказа на выполнение работ по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники, оборудования, оказание услуг связи, юридических услуг указана цена конкретных запасных частей к технике, к оборудованию, цена единицы услуги и (или) работы, предложенные лицом, с которым заключается контракт. Такая цена (расценка) является твердой и не подлежит изменению в ходе исполнения контракта - в отличие от общей цены фактического исполненного контракта, которую спрогнозировать в подобных случаях невозможно: требуемое количество и номенклатура запасных частей, объем услуг зависят от потребностей. Поэтому в договоре указывается лишь максимальная цена контракта. Оплата указанных услуг (работ) рассчитывается на основе цены единицы услуги (работы) исходя из объема фактически оказанных услуг (выполненных работ), а также на основе цены каждой запасной части к технике, к оборудованию, исходя из количества запасных частей, поставки которых осуществлялись в ходе исполнения контракта, причем общая сумма не может превышать начальную (максимальную) цену контракта, указанную в конкурсной документации, документации об аукционе (часть 4.2 статьи 9 Закона).

г) если регулируемые государством цены (тарифы) на товары, работы, услуги субъектов естественных монополий, цен и тарифов в области газоснабжения, тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса изменяются, то заказчик при исполнении государственного или муниципального контракта обязан изменить цену такого контракта с учетом новых тарифов.

Если предусмотрено конкурсной документацией, в пределах 10% по согласованию с контрагентом можно изменять объем в ходе исполнения контракта на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, аварийно-спасательных работ, медицинских или аудиторских услуг, при реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ, документов Архивного фонда РФ, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов (часть 6 статьи 9 Закона). Как видим, поставка товаров, выполнение строительных и иных работ в перечень не вошли.

В отношении поставки товаров теперь будет действовать правило, согласно которому при заключении государственного контракта заказчик по согласованию с контрагентом вправе увеличить количество поставляемого товара на сумму, не превышающую разницы между ценой контракта, предложенной таким участником, и начальной (максимальной) ценой контракта (ценой лота), если такое право заказчика предусмотрено конкурсной документацией, документацией об аукционе. При этом цена единицы указанного товара не должна превышать цену, определяемую как частное от деления цены контракта, указанной в заявке на участие в конкурсе или предложенной участником аукциона, с которым заключается контракт, на количество товара, указанное в извещении о проведении открытого конкурса или аукциона (часть 6.5 статьи 9 Закона).

Проблема проверки качества поставляемых товаров при размещении заказов на поставки для государственных нужд может быть разрешена посредством экспертизы. Заказчик вправе привлекать экспертов в порядке, установленном Законом (часть 12 статьи 9 Закона). Можно предположить, что, исходя из принципа полного возмещения убытков (статья 15 ГК РФ), в случае ненадлежащей поставки, ненадлежащего выполнения работ, оказания услуг расходы на проведение экспертизы будут возложены на поставщика (подрядчика, исполнителя).

Важнейшим принципом размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд была невозможность установления иных, нежели установленные законом (статья 11 Закона), требований к участникам размещения заказа. Это правило способствует развитию конкуренции, препятствует введению незаконных ограничений, минимизирует возможные коррупционные действия. Теперь законодателем предоставлена возможность установить дополнительное требование к лицам, желающим получить заказ на работы в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства путем участия в аукционе, если начальная (максимальная) цена контракта составляет 50 млн. руб. и более. Критерием может стать выполнение участниками за последние пять лет заказов стоимостью не менее 20% от начальной (максимальной) цены контракта, в отношении которого проводится аукцион (часть 2.1 статьи 11 Закона).

Государственный контракт заключается всегда с одним лицом - победителем размещения заказа. Однако в случае размещения заказов на поставку технических средств реабилитации инвалидов, на оказание услуг в сфере образования или услуг, связанных с санаторно-курортным лечением и оздоровлением, для государственных нужд можно заключить контракт с несколькими поставщиками (исполнителями), если это предусмотрено условиями конкурсной документации. В последнем случае для определения цены контракта важно указание не только начальной (максимальной) цены контракта, но и начальной (максимальной) цены единицы товара, услуги. При решении вопроса о несоответствии заявки на участие в конкурсе таким требованиям не может быть принято во внимание несоответствие количества товара, объема услуг, указанных в извещении о проведении конкурса, количеству товаров, объему услуг, указанным в заявке на участие в конкурсе (пункт 4 части 1 статьи 12, пункт 4.1 части 4 статьи 22 Закона).

При этом если победитель конкурса не может исполнить заказ в полном объеме, а в конкурсной документации предусмотрено право заказчика заключить контракт с несколькими участниками, заказчик вправе подписать соглашение с теми участниками, чьим заявкам на участие в конкурсе присвоены следующие порядковые номера в порядке возрастания, в соответствии с предложенными в этих заявках условиями (цена и объем). Такие участники размещения заказа не могут отказаться от заключения государственного контракта. При этом цена контракта не должна превышать сумму, пропорциональную цене такого контракта в зависимости от количества поставляемых товаров (объема услуг), на поставку (оказание) которых заключен контракт. Общая цена таких контрактов не может превышать начальную (максимальную) цену контракта, указанную в конкурсной документации (часть 3.1 статьи 29 Закона).

При размещении заказов определенными преференциями обладают субъекты малого предпринимательства, учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы (статьи 14-15 Закона).

Планируется централизация информационных интернет-сайтов в сфере размещения заказов. С 1 января 2010 года официальный сайт www.zakupki.gov.ru станет единым общефедеральным и будет содержать всю информацию о размещении заказов как для нужд Российской Федерации, так и для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (часть 1 статьи 16 Закона).

Исключено указание на необходимость опубликования в официальном печатном издании всей информации о размещении заказов. Это изменение вступит в силу 1 января 2011 года и будет означать полную замену опубликования информации в печатном издании размещением информации на официальном интернет-сайте.

По-новому изложена статья 17 Закона о контроле за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов. Мерой реагирования уполномоченных органов по результатам проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалоб на действия (бездействие) ответственных лиц теперь возможны либо выдача обязательных для исполнения предписаний об устранении допущенных нарушений, либо обращение в суд с иском о признании размещенного заказа недействительным.

Органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов могут истребовать необходимую информацию о размещении заказов от органов власти, заказчиков (статья 17.1 Закона). Это требование распространяется на все виды информации, в том числе на информацию, составляющую государственную, коммерческую, служебную и иную охраняемую законом тайну. Предоставление такой информации возможно при обязательном соблюдении требований специального законодательства: Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне", Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне", постановления Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. N 1233 "Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти". За разглашение сведений, составляющих государственную, коммерческую, служебную и иную охраняемую законом тайну, органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов, и их работники несут гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность. Отметим, что обязанность предоставлять информацию не установлена в отношении участников размещения заказа.

Одним из инструментов контроля является ведение реестра государственных контрактов. Теперь в реестр государственных контрактов включаются сведения об указанных основных элементах контрактов и об изменении основных условий контрактов и должны направляться для включения в реестр в течение трех рабочих дней со дня их согласования сторонами (статья 18 Закона).

Конкурсная документация может содержать указание на товарные знаки в случае, если при выполнении работ, оказании услуг предполагается использовать товары, поставка которых не является предметом контракта (дополнена часть 3 статьи 22 Федеральным законом № 308-ФЗ).

Кроме того, в случае если в конкурсной документации содержится указание на товарные знаки в отношении товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, в конкурсной документации также должно содержаться указание на товарный знак в отношении товара российского происхождения (при наличии информации о товаре российского происхождения, являющемся эквивалентом товара, происходящего из иностранного государства или группы иностранных государств).

Ограничен перечень критериев оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (часть 4 статьи 28 Закона). Традиционным критерием является цена контракта. Кроме того, могут быть: функциональные или качественные характеристики товара; расходы на его эксплуатацию; расходы на его техническое обслуживание; сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; сроки предоставления гарантии качества товаров, работ, услуг; объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг. Самостоятельным квалификационным критерием становится качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса (пункт 1.1 части 4 статьи 28 Закона). Чтобы обеспечить правильное применение критериев оценки, законодатель уточнил, что совокупная значимость таких критериев должна составлять 100% (часть 2 статьи 28 Закона). Это означает, что заказчик при принятии решения о размещении заказа изначально должен определить для себя значение (вес) критериев и их соотношение.