Особенности государственных закупок продовольственных товаров для нужд подразделений и частей МЧС России

В законе устанавливается пороговое значение следующих критериев: функциональные или качественные характеристики товара, качество работ, услуг, квалификация участника конкурса, которые не могут превышать 20%. В случаях выполнения научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, аварийно-спасательных работ, реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, оказания медицинских услуг, услуг по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта, услуг специализированной организации по размещению заказа его значение не может быть более 45%.

Порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается Правительством РФ, при этом должно быть предусмотрено содержание критериев, их значимость в зависимости от видов товаров, работ, услуг (часть 7 статьи 28 Закона). К сожалению, такой порядок пока не принят.

Появилось справедливое уточнение относительно порядка заключения контракта с победителем - физическим лицом. Цена контракта, выплаченная физическому лицу, является его доходом. Поэтому, как и с иного вида дохода, должны быть удержаны 13% подоходного налога (статья 224 Налогового кодекса (НК) РФ). По общему правилу подоходный налог удерживается организацией по месту начисления дохода и в последующем перечисляется в налоговый орган. В целях упорядочения процедуры уплаты налоговых платежей в случае с физическим лицом, являющимся победителем торгов на размещение заказа, цена контракта теперь подлежит уменьшению на размер налоговых платежей, связанных с оплатой контракта, которые должен осуществить гражданин (часть 3 статьи 29, часть 3 статьи 38 Закона). С учетом сказанного следует дополнить список требований к заявке на участие в торгах (часть 3 статьи 25 и часть 2 статьи 35 Закона) требованием о предоставлении физическим лицом свидетельства об идентификационном номере налогоплательщика (ИНН) (пункт 7 статьи 84 НК). Именно таким образом сформулировано требование к содержанию котировочной заявки: в числе прочего она должна содержать ИНН (пункт 3 статьи 44 Закона). Кроме того, ИНН физического лица, являющегося поставщиком (подрядчиком, исполнителем), отражается в реестре государственных контрактов.

Дополнительной регламентации подверглась процедура проведения закрытого конкурса и закрытого аукциона, контроль за которыми осуществляет федеральный орган, уполномоченный осуществлять контроль в сфере размещения заказов (ч. 3.2, 4.1, 4.2 ст. 30, ч. 3.1, 4.1, 4.2 ст. 39 Закона).

В случае проведения аукциона на право заключить контракт на поставку полиграфической продукции, геральдических знаков, официальных символов, знаков отличия и различия, наград, форменной одежды, жетонов и удостоверений, сувенирной продукции документация об аукционе может содержать требование о соответствии поставляемых товаров образцу или макету товара либо изображению товара, на поставку которого размещается заказ, в трехмерном измерении (часть 2 статьи 34 Закона).

Закреплен правовой статус аукциониста как лица, непосредственно проводящего аукцион. Аукционист выбирается из числа членов аукционной комиссии большинством голосов путем открытого голосования (часть 5.1 статьи 37, статья 34 Закона). Процедура проведения аукциона включает в себя следующие этапы (часть 5.2 статьи 37 Закона): 1) регистрация аукционной комиссией участников аукциона; 2) объявление аукциониста о начале аукциона и условиях его проведения; 3) непосредственное участие в аукционе заинтересованных лиц посредством поднятия карточек, выражающих намерение заключить контракт с учетом снижения цены контракта исходя из установленного "шага аукциона" - 5% от начальной цены контракта; 4) объявление аукционистом участника аукциона, который первым поднял карточку по предложенной цене контракта, и первого участника аукциона, который поднял карточку с учетом снижения контракта исходя из "шага аукциона"; 5) объявление аукционистом об окончании аукциона после троекратного объявления цены контракта, когда ни один из участников аукциона не поднял карточку. В этом случае аукционист объявляет последнее и предпоследнее предложения о цене контракта, номер карточки и наименование победителя аукциона и участника аукциона, сделавшего предпоследнее предложение о цене контракта.

Следует также учитывать, что 27 февраля 2008 года Правительством РФ утвержден Перечень товаров (работ, услуг), размещение которых осуществляется путем проведения аукциона. При размещении заказов в этих случаях в форме конкурса невозможна. Однако указанная норма не содержит запрета на иные способы размещения заказа: посредством запроса котировок, размещения заказа у единственного поставщика и др.

Возможна ситуация, когда при проведении аукциона на право заключить контракт на оказание услуг, связанных с открытием и ведением банковских счетов, осуществлением расчетов по этим счетам, цена контракта снижается до нуля. В этом случае проводится аукцион на продажу права заключить государственный контракт (продажа права на заключение договора является специфическим видом договора купли-продажи). Победителем признается лицо, которое предложило наиболее высокую цену (часть 6.1 статьи 37 Закона).

Статья 41 изложена в новой редакции и вступает в силу с 1 июля 2009 года и предусматривает порядок проведения открытого аукциона в электронной форме.

Изменено содержание котировочной заявки, из нее исключены некоторые позиции, которые уже содержатся в запросе котировки и по сути их дублируют (например, условие о месте и сроке поставки товара, выполнения работы, оказания услуги). При этом заявка дополнена некоторыми позициями, которые ранее в ней отсутствовали: теперь необходимо указать ИНН налогоплательщика и зафиксировать согласие участника исполнить контракт на условиях, указанных в извещении о проведении запроса котировок (статья 44 Закона).

Введен новый случай заключения договора посредством котировок безотносительно к начальной (максимально возможной) цене котировки, что позволяет заключать ее на сумму более 500 000 руб. Это возможно, во-первых, при вынесении судом определения об обеспечении иска о расторжении контракта на поставку продовольствия, средств для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения (часть 8.2 статьи 9 Закона); во-вторых, в случае размещения заказа на поставку продовольствия, средств для оказания скорой или неотложной медицинской помощи, лекарственных средств, топлива, когда уполномоченным контрольным органом должно быть выдано предписание об отмене результатов торгов и принято решение о возможности размещения заказа на поставку таких товаров путем проведения запроса котировок (часть 6 статьи 42 Закона). Контракт на поставку таких товаров заключается на срок, не превышающий срока, необходимого для проведения торгов на право заключить контракт на поставку таких товаров. Поставляемое количество товаров не может превышать количество товара, необходимого для нормального жизнеобеспечения граждан в течение этого срока.

При заключении контракта на выполнение работ оказание услуг органами исполнительной власти в соответствии с их исключительными полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, заказчик должен уведомить соответствующий уполномоченный контрольный орган в срок не позднее одного рабочего дня со дня заключения контракта.

Необходимость срочного медицинского вмешательства приравнена к обстоятельствам непреодолимой силы, что позволяет заключить заказчику контракт с единственным источником. Срок уведомления уполномоченного контрольного органа в этом случае увеличен с одного рабочего дня до трех рабочих дней с момента заключения соответствующего контракта.

Появились новые случаи заключения контракта с единственным источником, например:

- оказание преподавательских услуг физическим лицам (пункт 22 части 2 статьи 55 Закона);

- подключение (присоединение) к сетям инженерно-технического обеспечения (дополнен пункт 2 части 2 статьи 55).

Федеральным законом № 308-ФЗ часть 2 статьи 55 Закона дополнена пунктами 23 - 31. Так, например, пункт 24 - осуществляется размещение заказа на оказание услуг по авторскому контролю за разработкой проектной документации объектов капитального строительства, авторскому надзору за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства соответствующими авторами; пункт 25 - осуществляется размещение заказа на проведение технического и авторского надзора за проведением работ по сохранению объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации авторами проекта; пункт 26 - осуществляется размещение заказа на оказание услуг, связанных с направлением работника в служебную командировку (проезд к месту служебной командировки и обратно, наем жилого помещения, транспортное обслуживание, обеспечение питания); пункт 30 - осуществляется размещение заказа на оказание услуг по техническому содержанию, охране и обслуживанию одного или нескольких нежилых помещений, переданных в безвозмездное пользование государственному или муниципальному заказчику, в случае, если данные услуги оказываются другому лицу или лицам, пользующимся нежилыми помещениями, находящимися в здании, в котором, расположены помещения, переданные в безвозмездное пользование государственному или муниципальному заказчику и т.д.

С 2009 года легче станет творческим работникам, выбор конкретного режиссера, сценариста, иных лиц творческих профессий, указанных в Законе, будет осуществляться заказчиком напрямую без процедуры торгов, т.е. сделка с этими лицами будет заключаться как с единственным (уникальным) исполнителем необходимых заказчику услуг.

Появится возможность размещать заказы на поисковые НИР сразу у нескольких научных коллективов одновременно по одной теме. В этом случае заказчик имеет возможность отобрать лучшую работу, лучшую концепцию из нескольких предложенных конкурирующими научными коллективами - научными школами.

Перенесен на более ранний срок введения электронных торгов по новым правилам, т.е. появляется новая редакция статьи 41 Закона о размещении заказа с более ранним сроком вступления ее в силу - уже с 1 июля 2009 года.

В закон внесены поправки, устраняющие недочеты действующего законодательства, уточняющие и упрощающие эти нормы. Эти поправки облегчат жизнь и взаимопонимание и заказчикам и поставщикам. Так, например, в целях исключения необоснованного недопуска к участию в торгах установлен закрытый перечень документов, которые должен представлять участник размещения заказа в составе заявки для подтверждения своих полномочий, а также четкие требования к оформлению заявки на участие в торгах.

Еще в начале декабря 2008 года Федеральным законом № 225-ФЗ был внесен ряд антикризисных поправок. Эти поправки предусматривают упрощение процедур размещения заказа при размещении срочных заказов. Так, для обеспечения жильем военнослужащих было принято решение о приобретении Минрегионом России и Минобороны России квартир по упрощенной процедуре - запросу котировок. Такое право было предоставлено сроком на один месяц.

Кроме того, до 1 января 2010 года субъектам Российской Федерации также предоставлено право размещать заказ путем запроса котировок. Такие заказы будут размещаться субъектами в целях приобретения у застройщиков квартир в многоквартирных домах высокой степени строительной готовности в случаях, предусмотренных Законом «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».

В конце декабря 2008 года Законом № 308-ФЗ также были внесены антикризисные поправки. Во-первых, введена преференция отечественным производителям и поставщикам. Во-вторых, предусмотрена возможность изменения цены контракта в сторону снижения во время исполнения контракта (например, если падают рыночные цены на строительные материалы).

Большие изменения произошли в вопросах административной ответственности в сфере размещения заказов. Соответствующие коррективы внесены в КоАП РФ. В частности, значительно увеличилось количество составов административных правонарушений в сфере размещения заказов (в прежней редакции КоАП РФ их было шесть, в новой - двадцать). Увеличены размеры штрафов за административные правонарушения в сфере размещения заказов в среднем в 2-3 раза, по некоторым правонарушениям - в 5-12 раз.

Глава 2. Организация размещения государственного заказа МЧС России

2.1 Размещение государственного заказа путем централизованных закупок в системе МЧС России

Закупки и поставки продовольственных товаров для обеспечения военных и приравненных к ним спецпотребителей по нормам продовольственных пайков осуществляются государственными заказчиками в первоочередном порядке. Объем закупок формируется при разработке государственного оборонного заказа по государственным заказчикам и субъектам РФ на основании предложений органов исполнительной власти и по согласованию с ними.

Государство должно устанавливать и контролировать строгое соблюдение правил, с одной стороны, обеспечивающих получение высококачественной продукции по приемлемой цене, а с другой, делающих выполнение оборонного заказа выгодным для исполнителей. Контрактно-закупочная система заказов и закупок оборонной продукции, как составная часть федеральной контрактной системы, представляет собой организационно-экономический механизм, регламентирующий финансово-экономические, правовые, управленческие, технические и социальные аспекты отношений государства в лице госзаказчиков (Минобороны, МВД, ФСБ, МЧС, ФСО и др.) с поставщиками, разрабатывающими, изготавливающими и поставляющими оборонную и специальную продукцию.

Контрактно-закупочная система как механизм взаимодействия государственных заказчиков и исполнителей в интересах реализации военно-технической политики позволяет обеспечить выгодность гособоронзаказа для его исполнителей, максимально учитывая интересы всех сторон, позволяя оптимизировать затраты и наиболее эффективно использовать инвестиции, минимизировав при этом экономический и технический риски при создании новых дорогостоящих видов ВиВТ, и, в конечном итоге, обеспечить успешное выполнение всего объёма предусмотренных работ в установленные сроки (Приложение 2.)

Анализ контрактных отношений при распределении и исполнении оборонного заказа показал, что в целях его оптимизации должны использоваться все формы взаимоотношений экономических субъектов: аренда, лизинг, залог, страхование и т.д., позволяющие минимизировать риски, оптимизировать налоговые и другие платежи, повысить экономическую эффективность его реализации. Весь контрактный процесс должен иметь предварительно разработанное методическое обеспечение. Таким образом, институционально-правовая основа организации взаимодействия в процессе выполнения гособоронзаказа в основном сформирована. Однако ощущается дефицит, прежде всего, нормативно-методических документов, позволяющих оперативно решать в рамках контрактно-закупочной системы различные управленческие задачи. Также необходимо ускорить работу по межведомственному согласованию механизмов проведения объединённых закупок однотипной продукции.

Проанализировав опыт проведения совместных конкурсов всеми силовыми ведомствами, а следует отметить эффективность функционирования созданного при штабе Тыла ВС РФ единого органа закупок - Центра заказов и поставок материальных и технических средств (далее - Центр заказов и поставок), доказавшего целесообразность дальнейшей централизации системы заказов и поставок продукции и услуг по номенклатуре служб тыла. Образование центра позволило:

- повысить оперативность управления заказами вследствие концентрации ресурсов, расширения полномочий должностных лиц и сокращения времени цикла принятия решений;

- сократить расходы, связанные с организацией и проведением закупок, за счет консолидации и централизации неосновных процессов и функций (подготовка конкурсной документации, управление реестром поставщиков, ведение претензионной работы и др.);

- проводить единую государственную политику в области развития механизма удовлетворения военно-экономических потребностей общества путем установления единых подходов к ценообразованию и формирования единых требований к поставщикам;

- увеличить финансовую транспарентность закупочных процедур, упростить контроль за использованием бюджетных средств;

- обеспечить надежность управления материальным обеспечением войск.

Поэтапное создание нового организационно-экономического механизма распределения и реализации гособоронзаказа позволило сформировать эффективную, отвечающую требованиям административной реформы систему заказов и поставок продукции, техники и услуг, функционирующую в интересах всей военной организации государства.

В соответствии с планом проведения торгов, например, в 2007 г. Центром заказов и поставок проведено 17 конкурсов (без учета региональных конкурсов) и других способов закупок, в т.ч. на поставку продовольствия - 5, вещевого имущества - 6, нефтепродуктов - 6, из них открытых - 16, закрытых - 1; другие способы закупок - 13, в т.ч. способом запроса котировок - 4, у единственного источника - 9. Проведено 12 единых конкурсов с федеральными органами исполнительной власти, участвующими в межведомственной (сопряженной) унифицированной системе тылового обеспечения ВС РФ (МУСТО). В 2008 г. Эти цифры значительно больше.

Разыграно материальных средств на общую сумму 31,0 млрд. рублей, что составило 80% общего объема гособоронзаказа (ГОЗ) (38,6 млрд. руб.) по однотипной продукции (таблица 1 Приложения 4).

В результате проведенных конкурсов достигнута экономия бюджетных средств, предусмотренных на финансирование работ по гособоронзаказу на 2007 г., на сумму около 450 млн. руб. в сравнении со средними потребительскими ценами (за вычетом торговой наценки). Если в 2006г. на единых конкурсах для тылового обеспечения было размещено около 7% ассигнований, предусмотренных федеральным бюджетом на закупку однотипной продукции (продовольствие, вещевое имущество, ГСМ), то в 2007 г. - 93 процента.

Подчинение органов военной приёмки Центру заказов и поставок стало логическим шагом на пути оптимизации комплекса мероприятий контроля качества закупаемой продукции не только на этапах непосредственного производства, но и предпроизводственного контроля наличия у потенциального поставщика необходимого производственного потенциала, трудовых ресурсов, финансовых средств и достаточного объема качественного сырья. На наш взгляд, созданы все необходимые условия для выполнения возложенных на Центр заказов и поставок функциональных задач, однако имеется ряд серьезных проблем. Так, проведенный анализ структуры закупок показал, что силовые ведомства выставляют на совместные конкурсы не весь ассортимент материальных средств, предусмотренных гособоронзаказом, в первую очередь, продовольствия. В 2007 г. на федеральном уровне из 46 наименований продовольствия, выносимых на совместные конкурсы, МВД выставило 22 наименования, ФСБ - 18, МЧС - 2. Причем, на конкурсы выносятся незначительные объемы продукции, которые можно закупать методом запроса котировок. Часто силовые ведомства слабо организуют целенаправленную работу по планированию закупок, а при заключении госконтрактов к победителям конкурсов предъявляются заведомо нереализуемые требования к поставке продукции, существенно ущемляющие их интересы, выдвигаются особые условия к закупаемой продукции (упаковка и пр.). Необходимо отметить, что федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ) продолжается проведение самостоятельных конкурсов на закупку однотипной продукции без согласования с Рособоронзаказом и Минобороны России. Так, в 2007 г. ФОИВ самостоятельно проведено 72 конкурсов (ФСБ - 37, МВД - 24, МЧС - 7, ФСО - 6). На региональном уровне складываются аналогичные тенденции. Опыт практической деятельности Центра заказов и поставок показал необходимость дальнейшей оптимизации структуры заказывающих органов Тыла ВС РФ - как структуры самого Центра, так и формирования структурных подразделений в военных округах. В рамках реализации территориального принципа тылового обеспечения проработан вопрос формирования отделов заказов и поставок военных округов.

Следует детально проработать организационно-штатную структуру служб тыла военных округов с целью тестирования и оптимизации численности личного состава, задействованного в договорной, претензионной и исковой работе.

Определены объемы и номенклатура закупленных материальных и технических средств и оказанных услуг, а также объем денежных средств, израсходованных на эти цели в 2006-2007 гг. Проведенные расчеты показали, что при подготовке и проведении конкурсов отрыв личного состава служб тыла военных округов от исполнения служебных обязанностей составляет:

- на продовольственных базах (складах) - 82 процента от продолжительности служебного времени в год (при 270 рабочих днях);

- в службах тыла - 48 процентов от продолжительности служебного времени в год.

Оптимальным для специалистов формируемых отделов заказов и поставок военных округов является проведение 20-30 конкурсов в год: по продовольственной службе - 12-15, по вещевой службе - 5-10, по другим службам тыла - до 10. С учетом трудозатрат для организации контроля исполнения госконтрактов, бухгалтерского учета и ведения претензионной и исковой работы планируемые среднегодовые трудозатраты личного состава отделов составят: в СибВО - 4475 (чел./дней), СКВО - 4560 (чел./дней), Северный флот - 4245 (чел./дней). Таким образом, для решения задач, применительно к объему закупаемой продукции, комплекса мероприятий по подготовке, проведению торгов и обеспечению выполнения контрактов требуется в среднем от 13 до 15 чел. Так, в СКВО создается отдел из 18 чел., в т.ч. военнослужащих - 11, гражданский персонал - 7.

Основные задачи отдела заказов и поставок округа состоят в следующем:

- размещение заказов на поставку материальных средств, а также на выполнение работ и оказание услуг для нужд округа путем проведения торгов и иных способов размещения заказов в пределах выделенных на эти цели средств;

- организация поставок материальных средств тыла и услуг;

- ведение договорной, претензионной и исковой работы;

- организация и ведение бухгалтерского учета с учетом особенностей, установленных в Вооруженных силах РФ;

- взаимодействие с региональными органами тыла всех силовых ведомств по вопросам перехода к Межведомственной (сопряженной) унифицированной системе тылового обеспечения (МУСТО) в части размещения заказов на поставку однотипной продукции для тылового обеспечения на региональном уровне.

Анализируя опыт в организации и проведении закупок товаров, работ, услуг для государственного оборонного заказа, использования финансовых средств и исполнения гособоронзаказа в части тылового обеспечения установлено, что государственными заказчиками при организации и проведении торгов допускается ряд ошибок и нарушений действующего законодательства Российской Федерации. Это может в той или иной степени ограничивать права участников размещения заказов на участие в торгах.

Среди основных причин допускаемых нарушений возможно выделить:

Несовершенство действующего законодательства в области государственных закупок.

Незнание и непонимание специалистами государственных заказчиков, занятых организацией и проведением закупок, смысла выполняемых процедур и создаваемых документов, норм действующего законодательства.

Незнание участниками размещения заказов прав и обязанностей, неумение (а зачастую и нежелание) отстаивать свои права.

На практике наличие вышеперечисленных обстоятельств приводит к следующим, наиболее часто встречающимся нарушениям:

Неразмещение, либо нарушение сроков размещения на официальном сайте в сети интернет информации о размещении заказов, что привод к сокращению числа участников торгов, снижению конкуренции при проведении торгов и даже неразмещению государственного оборонного заказа по отдельным позициям.

Отсутствие в конкурсной (аукционной) документации сведений, предусмотренных законодательством Российской Федерации, либо установление дополнительных не предусмотренных законодательство требований к участникам размещения заказа, что вызывает большое количество жалоб со стороны участников размещения заказа и возможности допуска к участию в торгах посреднических структур, не являющихся непосредственными производителями продукции (невыполнение постановление Правительства РФ от 28 декабря 006 года № 813.

Неразмещение, либо нарушение сроков размещение информации о результатах проведенных торгов.

Нарушение, связанные с несоблюдением сроков возврата денежных средств, внесенных участниками размещения заказа в качестве обеспечения заявки, это приводит к тому, что в течение длительного времени денежные средства предприятия извлечены из оборота и не могут быть использованы в производстве продукции, что в конечном итоге приводит к сокращению участников размещения заказа.

Невыполнение требований Правил определения начальной цены государственного контракта, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 ноября 206 года № 656, как при проведении открытых торгов, так и при размещении государственного оборонного заказа у единственных поставщиков, что отрицательно влияет на экономическую эффективность торгов - экономии бюджетных средств, выделенных на закупку товаров, работ и услуг для нужд обороны страны и безопасности государства. На недостаток маркетинговых исследований указывает тот факт, рассчитанная начальная цена контракта значительно отличается от той цены, которую предлагают участники размещения заказа и победитель торгов.

Однако Закон учел не все коррупционные риски. Выявленные нарушения законодательства Российской Федерации сконцентрировались на стадиях разработки конкурсной и аукционной документации, и процедуре отбора участников торгов.

Формирование отделов заказов и поставок позволит достичь помимо реальной экономии денежных средств за счет удешевления транспортной составляющей поставляемой продукции (вследствие максимального приближения поставщика к грузополучателю) также освобождение служб тыла округа от несвойственных им функций по организации закупок продукции. Общие показатели деятельности Центра заказов и поставок Тыла показывают эффективность созданной оргструктуры и свидетельствуют о перспективности избранных направлений модернизации системы распределения и исполнения оборонного заказа. Для дальнейшей работы по оптимизации системы закупок для нужд обороны страны и безопасности государства требуется оптимизация данной структуры.

Магистральным направлением информационно-аналитического обеспечения контрактно-закупочной деятельности в оборонной сфере, обеспечивающим решение всего комплекса управленческих задач, является электронизация системы закупок, выступающая также эффективным инструментом борьбы с коррупцией. Важнейшим элементом эффективной системы электронных закупок являются региональные информационно-маркетинговые центры, объединенные в единую федеральную систему. Опыт формирования и использования таких структур целесообразно использовать при осуществлении закупок продукции военного и тылового назначения. Создание специализированного электронного издания по оборонным закупкам является важным звеном формирования эффективного информационного обеспечения как необходимой составляющей организационно-экономического механизма оборонных закупок, предоставляющей заинтересованным сторонам информацию о планах закупки, законодательстве по закупкам, о проведении конкретных конкурсов, аукционов, их условиях и результатах, а также обеспечивающей консультационную поддержку участников закупок.

2.2 Анализ деятельность войсковой части №… по закупкам продовольствия

Размещение заказов в войсковой части № … имеет ряд особенностей, связанных с территориальным расположением в закрытом территориальном образовании, и соответственно, ограниченной возможностью для участников размещения заказов в участии в торгах. Вместе с тем анализ деятельности по закупкам продовольствия показал неплохой результата по обеспечению возможности участия в процедурах торгов, размещаемых войсковой частью заказах.

Рассмотрим пример проведения конкурса в войсковой части на закупку продовольственных товаров в 2008 году. Срок поставки по конкурсу: июнь - август 2008 года. Перечень наименований закупаемого продовольствия представлен в таблице 2 (Приложения 4).

Для участия в размещении заказа на поставку продовольствия было зарегистрировано 27 участников, подавших заявки. Двенадцать участников конкурса прислали своих представителей для непосредственного участия в открытом конкурсе.

23 мая 2008 года в 11.00 часов в учебном классе военного склада было произведен вскрытие конвертов членами комиссии в присутствии представителей поставщиков. В конвертах представлены ряда следующих поставщиков: Наименования, адреса участника конкурса, цена заявки и предлагаемый объем поставки объявлены присутствующим участникам открытого конкурса и занесены в протокол.

Присутствующим представителям участников конкурса сообщено, что о результатах конкурса они будут проинформированы в письменном виде или факсимильным сообщением. При определении победителя конкурса использовался следующий состав показателей, указанных в конкурсной документации: соответствие участника конкурса предъявляемым требованиям; соответствие предлагаемых товаров и предъявляемым к ним требованиям; цена предлагаемого товара с учетом доставки.

В результате рассмотрения поступивших заявок и их оценки, согласно критериям, изложенным в конкурсной документации, конкурсная комиссия, путем прямого голосования, приняла решение определить победителей конкурса по представленным наименованиям продовольствия:

В целом в 2007 году обеспеченность войсковой части продовольствием текущего снабжения и техническими средствами продовольственной службы составляла 100 процентов, продовольствием длительного хранения - 5 процентов.

В 2007 году потребность войсковой части в ассигнованиях по продовольственной службе, для поддержания установленных запасов составляла 7500 тыс. рублей. Общая сумма использованных денежных средств на продовольственное обеспечение составила 7300 тыс. рублей.

Выявлены ряд недостатков в продовольственном обеспечении войсковой части. Так, выявлены факты нарушений установленного порядка закупки продовольствия у поставщиков на конкурсной основе, нарушен порядок формирования лотов при проведении торгов, при проведении запросов котировок установлены факты деления по лотам в рамках одного запроса котировок и, соответственно, заключения нескольких контрактов, установления неправомерных требований к участникам размещения заказа, установления требований о представлении документов, не предусмотренных Законом, внесение изменений в государственные контракты путем заключения дополнительных соглашений, а также норм и правил хранения и содержания на складах продуктов питания и техники продовольственной службы, просроченной задолженности личному составу по выплате денежной компенсации взамен продпайка, неудовлетворительного ведения аналитического учета, выявлены факты закупок продовольственных товаров по ценам выше среднерыночных. Кроме того, продовольствие приобреталось в коммерческих организациях без проведения торгов, в том числе при приобретении одноименной продукции.

В целях совершенствования закупок продовольственных товаров в войсковую часть рекомендуется:

- обеспечить контроль по устранению выявленных нарушений и недостатков в финансово - хозяйственной деятельности войсковой части;

- сформировать отдел заказов и поставок;

- провести электронизацию системы закупок, выступающую также эффективным инструментом борьбы с коррупцией;

- создать специализированное электронное издание по оборонным закупкам.

2.3 Проблемы организации размещения государственных заказов и пути их решения

Однако, благие намерения, которые преследовал Закон в реальности столкнулись с целым рядом трудностей, которые негативно влияют на эффективность действия механизмов государственных закупок.

В настоящее время Российской Федерации существует два способа размещения заказов:

- путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме (конкурентный способ);

- без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах) (неконкурентный способ).

Оба способа имеют несколько форм реализации, каждая из которых обладает рядом недостатков. Это обусловлено не только несовершенством законодательства, но и проблемами, возникшими при становлении новой системы закупок Российской Федерации, которых требуют не только огромных финансовых вложений в развитие материально базы, необходимой для функционирования системы государственных закупок в целом, но квалификационных трудовых ресурсов. Как можно оценить эффективность проведения процедур размещения заказов, если по сей день не введены нормы, регулирующие обучение государственных служащих процедурам формирования и размещении заказов? Лозунг «Кадры решают все!» для организации закупочной деятельности актуален сегодня как никогда ранее. Справедливости ради стоит отметить, что первый шаг в этом направлении сделан - установлена серьезная административная ответственность за нарушение законодательства, которая, несомненно, стимулирует его исполнение. Однако обратный порядок (сначала наказываем, а только потом думаем о том, как научить) наводит на грустные размышления. Ведь даже в русских народных сказках полагается сначала накормить - напоить, а только потом сажать в печь. Помимо «кадрового голода» существует целый ряд проблем в организации закупочной деятельности, связанных с применением Закона о размещении заказов. Их констатации посвящена масса публикаций, но простое перечисление проблем дает в случае ответ на вопрос: «Кто виноват?», хотя тем, кто работает в этой области, очень хочется услышать ответить на вопрос: «Что делать?». Противоречивость норм российского законодательства позволяет агентам экономических отношений «творчески» толковать отдельные положения законов, пытаясь уйти из сферы их действия…..

Основной проблемой является отсутствие требуемых законодательных актов. Так, все еще не утверждена номенклатура, в соответствии с которой товары (работы, услуги) будут определяться как одноименные. Задача по разработке и утверждению указанной номенклатура поставлена перед федеральным органом исполнительно власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере размещения заказов - Министерство экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития РФ). До вступления в силу Федерального закона от 20.04.2007 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации (далее - Федеральный закон № 53-ФЗ) нормативным документов, в котором давалось определение одноименности товаров (работ, услуг) было Положение о взаимодействии государственных заказчиков, органов, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков при проведении совместных торгов, утвержденное постановлением Правительства РФ от 27.10.2006 г. № 631. В соответствии с данным Постановлением под одноименными товарами аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары определенного вида, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и их основные потребительские свойства, и которые являются однородными по своему потребительскому назначению. Со вступление в силу Федерального закона № 53-ФЗ это понятие несколько расширилось, но проблему не сняло. В части 6.1 статьи 10 Закона о размещении заказов дается следующее определение: «Под одноименными товарами, одноименными работами, одноименными услугами понимаются товары, работы, услуги, относящиеся к одной группе товаров, работ, услуг в соответствии с номенклатурой товаров, работ, услуг для государственных нужд, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов». В связи с тем, что не утверждена вышеуказанная номенклатура, понимать термин «одноименные товары, работы, услуги» можно по-разному. Это позволяет существовать различным точкам зрения и, как следствие, дает возможность манипулировать различными наименованиями при определении предмета закупок и проводить большое количество закупок по договорам, избегая более прозрачных процедур размещения заказов.

На сегодняшний день нет нормативного документа, регламентирующего порядок оценки заявок, представляемых на участие в конкурсе, хотя Минэкономразвития РФ разработало проект нормативного документа о порядке оценки заявок на участие в конкурсе еще в 2006 году.

Без нормативного установленного порядка оценки государственные заказчики в соответствии с правами, предоставленными им в переходных положениях Закона, вправе самостоятельно устанавливать в конкурсной документации порядок оценки по предусмотренным Законом критериям. Заказчики устанавливают порядок оценки в конкурсных документациях и используют различные методы выбора «лучших» условий исполнения контрактов. Такой подход позволяет неоднозначно трактовать новый механизм размещения заказов, описанный в Законе, и направленный на снижение коррупции, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности в сфере государственных закупок.

Кроме этого, зачастую сталкиваешься с несовершенством законодательных актов. Рассматривая конкретные процедуры размещения заказов, можно выделить ряд проблем, с которыми приходится сталкиваться участникам закупочного процесса. Общей проблемой для всех процедур размещения заказов является составление требований к товарам, работам и услугам (составление технического задания) «под конкретного поставщика», путем формирования условий (сроки, график поставок, закупки единым лотом широкого ассортимента продукции и мн. др.), выполняемых только тем поставщиком, с которым хотел бы работать заказчик. Возможным выходом из этой ситуации может быть установление требований к функциональным, а не к техническим характеристикам (для товаров) и результатам (для работ, услуг).

Считается, что наибольшим экономическим эффектом обладает процедура открытого аукциона. В первую очередь за счет того, что именно в открытом конкурентном состязании претенденты стремятся к наилучшему удовлетворению требований заказчика, предлагая при этом свою продукцию по более низким, чем у других, ценам. Под аукционом, в целях Закона, на право заключить государственный контракт понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену государственного контракта. По мнению разработчиков поправок в законодательство, поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения аукционов позволит уменьшить проведение заказных закупок (под конкретного поставщика). Этого возможно добиться, основательно проработав законодательство относительно проведения процедуры аукциона и начинать нужно с конкретизации некоторых положений закона. Например, в Законе описан случай проведения аукциона на право заключить государственный контракт на выполнение технического обслуживания и (или) на ремонт техники, оборудования. На практике заказчик сталкивается с проблемой целесообразности проведения такой процедуры. Законом предусмотрено: «До заключения государственного контракта на техническое обслуживание и (или) на ремонт техники, оборудования победителем аукциона определяется цена каждой запасной части к технике, к оборудованию, предусмотренной в перечне запасных частей к технике, к оборудованию, содержащемся в документации об аукционе, при этом общая цена запасных частей к технике, к оборудованию не должна превышать общую цену запасных частей к технике, к оборудованию, предложенную победителем аукциона». Получается, что поставщик, имея представление о частоте сменяемости или выходе из строя запасных частей к технике или оборудованию, установит большую цену на запасные части, которые сменяются чаще, и получается, что те же запасные части можно было купить дешевле. А если бы заказчик имел возможность устанавливать единичные расценки, а победитель уменьшал их пропорционально разнице, определившейся между начальной ценой контракта и ценой, предложенной им, но не более цены по единичным расценкам, вот тогда бы мы имели экономический эффект.

Немаловажной на сегодняшний день является проблема сговора между поставщиками (исполнителями, подрядчиками), когда они до начала проведения процедуры аукциона договариваются о единой схеме участия в аукционе. Договариваются и о «распиле заказа», т.е. разделе участков ответственности между организациями. Получается нечто вроде субподряда, но об экономии средств здесь речи не идет, потому что договариваются на минимально допустимое снижение начальной цены контракта - 0,5%. Для борьбы такого рода сговора заказчики пока что могут сокращать время между процедурой допуска участников к торгам и самим аукционом. При этом, не перейдя ту грань, которая определена частью 1 статьи 37 Закона о размещении заказов, а именно «Заказчик, уполномоченный орган обязаны обеспечить участникам аукциона возможность принять непосредственное или через своих представителей участие в аукционе». При этом другая часть поставщиков впадает в другую крайность - начинает требовать «отступные», когда один из участников требует заплатить ему деньги, дабы он не участвовал в аукционе, а это уже криминал… и, как следствие - уголовная ответственность. В первую очередь такие ситуации присущи торгам на подрядные работы по капитальному ремонту и благоустройству территорий.

И здесь несколько выходов и сложившейся ситуации: установление на законодательно уровне порядка определения начальной цены контракт и процедура проведения открытого аукциона в электронной форме, которая исключит «субъективный фактор» как между участниками, так и между заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Однако пока эта процедура в полной мере своей эффективности, к сожалению, неосуществима.

Процедура проведения запроса котировок является самой коррумпированной из всех способов размещения заказов. Под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта. При этом заказчик вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, соответственно производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа и для которых есть функционирующий рынок, в случаях, если цена государственного контракта не превышает пятьсот тысяч рублей, за исключением проведения запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера. Заказчик также не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем пятьсот тысяч рублей в течение квартала. Отсутствие утвержденной номенклатуры товаров (работ, услуг), по которой можно было бы определить их как одноименные, дает возможность проводить запросы котировок в большом количестве. Уменьшить количество проводимых таким способом процедур можно, разработав перечень товаров (работ, услуг), в соответствии с которым размещение заказов на поставки товаров (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения запросов котировок, аналогичный, например, перечню товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона.

Для запроса котировок, когда единственным критерием оценки является цена и победителем признается лицо, заявка которого соответствует требованиям, установленным в извещении, зачастую характерна договоренность между заказчиком и поставщиком. Схема выглядит примерно таким образом: поставщику передают информацию о наименьшей цене, содержащейся в котировочных заявках и принимающих участие в процедуре запроса котировок. Поставщик «корректирует» свою цену на минимально допустимый уровень, необходимый для признания его победителем. Тем самым снижая эффективность процедуры размещения заказа для заказчика. Решением этой проблемы могут стать законодательно закрепленные условия подачи заявок в запечатанных конвертах, как, например, в порядке, предусмотренном для конкурсных процедур. А также, опираясь на опыт зарубежных стран, необходимо использовать в системе государственных закупок элементы этического кодекса - регламент поведения каждого сотрудника с целью предотвращения коррупции.

Еще одной важной проблемой для заказчика является порядок подписания государственного контракта. На сегодняшний день в соответствии с Законом о размещении заказов заказчик в течение трех рабочих дней (для торгов) и двух (для запросов котировок) со дня подписания итогового протокола, обязан передать победителю такой протокол и проект контракта. В соответствии со статьей 528 Гражданского кодекса РФ проект государственного контракта разрабатывается государственным заказчиком и направляется поставщику (исполнителю), а «сторона, получившая проект государственного контракта… подписывает его и возвращает один экземпляр государственного контракта другой стороне». Из этого следует, что подписываться должен проект контракта. Тогда какой нормативный документ регламентирует порядок не подписания стороной поставщика (исполнителя, подрядчика) государственного контракта ранее 10 дней (для торгов) и 7 дней (для запросов котировок)?!

Решить данную проблему можно, внеся изменения в Гражданский кодекс РФ и в Закон о размещении заказов, где буден определен порядок, в соответствии с которым поставщик (исполнитель, подрядчик) самостоятельно вносит изменения (в соответствии с предложением, поданным в заявке) в проект государственного контракта после того как на официальном сайте размещен итоговый протокол и в течение определенного времени передает заказчику уже подписанный контракт. При этом заказчик будет обязан в течение установленного срока направить поставщику (исполнителю, подрядчику) один экземпляр подписанного уже с двух сторон государственного контракта и оригинал итогового протокола.

Таким изменением снимается ряд проблем, например, передача проекта государственного контракта и итогового протокола заказчиком, когда организация, целью которой при подаче заявки не является заключение контракта (один из возможных случаев рассмотрен ниже) избегает получение этих документов, а вина за их непредставление лежит на заказчике. И внесение такого поставщика в реестр недобросовестных поставщиков будет ставиться под сомнение федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов - Федеральной антимонопольной службой (далее - ФАС России).

За нарушение сроков и непредставление сведений о заключении, изменении и исполнении государственных контрактов в Федеральное казначейство вовсе не предусмотрена ответственность. И многие этим пользуются. Конечно, есть регионы, которые решают эту проблему самостоятельно, на своем уровне, например, не выделяя средства по государственным контрактам, которым не присвоен реестровый номер. Это, безусловно, является грамотным подходом. Посредством предоставления сведений в Федеральное казначейство можно контролировать и своевременное исполнение контрактов, по которым предусмотрена оплата после исполнения обязательств со стороны поставщика (исполнителя, подрядчика), а финансирование контракта с просроченными обязательствами может, например, производиться с удержанием пени. Ведь многие заказчики не пользуются таким правом, прописываемым в контрактах, как уплата пени за просрочку исполнения обязательств, что позволяет, например, в конкурсных процедурах варьировать таким критерием оценки, как «срок поставки товара, выполнение работ, оказания услуг».

Создание реестра недобросовестных поставщиков не привело к эффекту, которого ожидали. Его ведение осуществляет ФАС России. В реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими государственных контрактов (статья 19 Закона). При этом каждый понимает, что совсем не сложно организации зарегистрироваться под другим наименованием, обеспечив тем самым отсутствие в указанном реестре, если конечно речь не идет о крупных предприятиях, где дорожат брендом. Как вариант выхода из сложившейся ситуации можно вести специальный контрольный портал, отслеживающий все перерегистрации владельцев фирм с момента их образования.

Очевидно, что рассчитать такой показатель как начальная цена контракта на сегодняшний день невозможно, поскольку нет четко проработанной методики определения начальной (максимальной) цены контракта. Минэкономразвития РФ рекомендует использовать методику, разработанную по его заданию. В вышеуказанной методике приводится пример определении стоимости товара в будущем (временной период - 9 месяцев) с помощью индекса роста цен, публикуемого Росстатом и индекса-дефлятора, публикуемого Минэкономразвития РФ. Методика, безусловно, важна. Только при этом следует учесть, что не все методы, предложенные в ней, могут быть применены в условиях российской экономики. Так, например, «Поправка на сроки поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг (на инфляцию)» не может быть использована применительно к определению цен на топливо, так как динамика цен на отдельные его виды помимо сезонного фактора подвержена административному воздействию. В непланомерном изменении цен на автомобильный бензин можно убедиться, сравнив динамику цен за несколько последних лет.