Формирование и реализация государственного заказа

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В настоящее время в мире активно развивается модель смешанной экономики, которая предполагает, что любое национальное хозяйство опирается на многообразие форм собственности и предпринимательства, на сочетание различных видов экономического регулирования: рыночного, корпоративного, государственного, транснационального, когда государство одновременно выступает и гарантом функционирования складывающейся системы, и ее субъектом.

Важнейшим инструментом государственного предпринимательства (government entrepreneurship) во всех странах со смешанной экономикой является контрактная система размещения государственного заказа. Она, в частности, предполагает конкурентную борьбу между соискателями государственного заказа. Предмет конкуренции - государственные денежные средства, направляемые на закупки для государственных нужд. Государство, выступая в качестве крупнейшего потребителя продукции целого ряда отраслей, превращает государственный спрос в существенный фактор формирования и развития экономики, оказывающий влияние на ее динамику и структуру.

На рынке государственных заказов устанавливаются и реализуются через систему контрактов экономические и договорные связи государства-заказчика с хозяйственными субъектами различных форм собственности.

В отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где обширный и цивилизованный рынок государственных заказов является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией стоит задача, по сути, одновременного формирования как общенациональной институциональной системы, так и важнейшей ее части - рынка государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.

Целью работы является рассмотрение формирования и реализации государственного заказа. Тема работы актуальна, так как развитие экономических отношений объективно требует постоянного совершенствования юридических норм, позволяющих усилить динамику современных общественных процессов. Исходя их этого государственные и частные организации, юристы и экономисты уделяют самое пристальное внимание вопросам правового регулирования государственных и муниципальных заказов. Соблюдение юридических процедур формирования и размещения заказов, их прозрачность напрямую связаны с эффективностью государственного управления и целевым расходованием бюджетных средств, и вместе с тем являются действенными мерами противодействия коррупции. Для борьбы с коррупцией предлагаются различные методы, в том числе и усиление гражданско-правовой, административной, уголовной, и иной ответственности. Бесспорно, такая ответственность должна быть, но решать проблему необходимо не столько усилением ответственности, сколько исключением самой возможности для коррупции.

Объектом исследования выступает государственный заказ, где предметом являются инструменты регулирования формирования и реализации государственного заказа.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1. Дать определения основных понятий формирования и реализации государственного заказа;

2. Рассмотреть принципы управления государственными закупками;

3. Исследовать нормативно-правовое регулирование размещения государственного заказа;

4. Изучить проблемы прогнозирования, планирования и реализации государственных нужд, а также основные недостатки существующей правовой базы на этапе размещения государственного заказа;

5. Предложить меры по совершенствованию механизмов формирования и реализации государственного заказа.

1. Теоретические и методологические аспекты формирования и реализации государственного заказа

1.1 Определение основных понятий формирования и реализации государственного заказа

Формированию и развитию добросовестной конкуренции на микроуровне во многом способствует система практических мер и процедур, разработанная в интересах государственного заказчика (а значит и общества в целом) при соблюдении определенных правил и ограничений, получившая название прокьюремент (Procurement). Этот термин, заимствованный из английского языка, уже не является новым для специалистов, работающих на рынке государственных закупок.

Прокьюремент, или, иначе конкурентная закупка - учение, главной целью которого является наиболее эффективное удовлетворение объективных потребностей организации (государства) в товарах, работах и услугах за счет их закупки на конкурентном рынке.

Для понимания сущности прокъюремента выделяют ключевые понятия в его определении. Во-первых, это закупки, так как «прокъюремент является одним из способов осуществления закупок товаров, работ и услуг». В последние годы в мировой практике при решении вопросов рационального использования финансовых средств особо пристальное внимание уделяется закупкам, так как в большинстве случаев именно в этой сфере имеются наибольшие резервы повышения эффективности всего бизнеса. По оценкам ряда аналитиков, в технологически отлаженных производствах 50-60% потенциальной экономии имеется в сфере материально-технического обеспечения, 30% - в сбытовой сфере и 10-20% - в непосредственно производственной сфере.

Второе ключевое понятие - «конкурсные торги» как конкурентное состязание, которое организует государственный заказчик для выявления наилучших условий поставки продукции для государственных нужд среди участников - претендентов на подписание государственного контракта. Именно на этой «борьбе» основывается прокьюремент.

Третье ключевое понятие - это интересы покупателя. Причем эти интересы носят не единовременный характер, а основываются на долгосрочных перспективах. Прокъюремент необходим не для «фирм-однодневок», а для тех бизнесменов, которые рассчитывают на успешную длительную деятельность в данной сфере рынка, а это возможно лишь при условии, что партнеры видят в нем надежного, заслуживающего доверия сотрудника. Причем это создает им долгосрочную репутацию на рынке, чем стоит дорожить не меньше, чем финансовыми ресурсами.

Все процедуры прокъюремента основываются на равноправном и уважительном отношении к интересам хозяйствующих субъектов.

Заключительным ключевым понятием является совокупность практических методов и приемов, т.е. инструментарий, при помощи которого осуществляются процедуры конкурсных торгов.

Закупка - приобретение товаров за рубежом или внутри страны крупными предприятиями, в большом количестве.

Закупки можно подразделить на:

- закупки коммерческих структур;

- государственные закупки;

- закупки по проектам международных организаций Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР) и др.).

Закупки, проводимые государственными органами, называются государственными.

Государственные закупки осуществляются за счет средств налогоплательщиков, аккумулированных в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах. Именно это обстоятельство должно являться решающим при отнесении закупочной деятельности тех или иных субъектов гражданского права к сфере госзакупок («принцип источника средств»). Госзакупки осуществляются в соответствии со специально разработанными процедурами и правилами, закрепленными в законодательстве.

Термин «государственные закупки» почти в каждой стране интерпретируется по-своему. В России законодательного определения государственных закупок нет.

Существуют такие понятия, как «государственные нужды», государственный заказ.

Под государственными нуждами понимаются потребности Российской Федерации, субъектов РФ в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления ими своих функций (в том числе для реализации международных, федеральных, региональных целевых программ), обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации (или субъектов Российской Федерации) за счет средств федерального бюджета (бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования). Например, такими потребностями являются строительство школ или приобретение лекарственных средств для пенсионеров.

Государственные нужды (госнужды) - это потребности органов государственной власти (прежде всего исполнительной, а также законодательной и судебной) в различного рода товарах, работах, услугах. Такого рода потребности в товарах, работах, услугах возникают при выполнении возложенных на эти органы власти обязанностей по реализации государственной политики в той или иной сфере. Например, для строительства пунктов пропуска необходимо приобретение определенного рода товаров. Потребности органов государственной власти в товарах, работах, услугах возникают на всех уровнях властной вертикали: на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, на уровне органов местного самоуправления.

Понятие государственных нужд определено также в статье 525 Гражданского кодекса РФ.

Конкретный перечень товаров, работ, услуг, которые закупаются конкретным органом государственной власти, - это государственный заказ.

Однако одновременно имеется и широкое понимание госзаказа, которое совпадает с государственными нуждами, в связи с чем на практике эти понятия часто используются как равнозначные. Таким образом, особенностью государственного заказа является то, что закупки в рамках государственного заказа оплачиваются за счет аккумулированных в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах.

В России под «государственными закупками» понимают осуществление заказчиками (в основном исполнительными органами власти) размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд.

В свою очередь, в соответствии с ФЗ от 21.07.2005 №94-ФЗ под размещением заказов понимаются осуществляемые в установленном порядке действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 ФЗ №94, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

В любом случае из понятия «закупки для государственных нужд» исключаются товары (работы, услуги), закупаемые с целью их дальнейшей перепродажи.

Заключительным этапом осуществления государственной закупки является подписание государственного контракта.

Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Государственный заказ размещается, как правило, среди любых предприятий и организаций. Исключение составляет специальная продукция, закупаемая, например, в рамках государственного оборонного заказа.

Система государственных закупок отвечает интересам:

поставщика (функционирование в здоровой конкурентной среде, обеспечение рынка сбыта);

государственного органа - заказчика (борьба с коррупцией, экономия бюджетных средств, приобретение товара, качество которого соответствует требованиям);

общества - конечного потребителя (удовлетворение общественных нужд через потребление качественного товара по приемлемой цене).

Существуют различные модели организации закупочной деятельности. Доминируют две из них - распределенная (децентрализованная) и централизованная. Обе модели закупок давно используются во всем развитом мире. Наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, когда, например, общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности, путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными структурами.

1.2 Принципы управления государственными закупками

К основным принципам управления госзакупками можно отнести:

- равноправное и справедливое отношение ко всем участникам размещения заказа;

- экономное и эффективное расходование средств бюджетов и внебюджетных фондов;

- открытость и прозрачность;

- подотчетность;

- ответственность.

Реализация принципа равноправного и справедливого отношения к поставщикам означает предоставление равных возможностей участия в государственных закупках всем поставщикам независимо от видов деятельности, организационно-правовой формы, формы собственности, национальной принадлежности и т.д. Закон ФЗ-94 содержит подробные правила проведения торгов, требования к его участникам, в связи с чем обеспечивается применение единых правил и требований при проведении конкурсов на закупку товаров (работ, услуг) как для федеральных и региональных государственных нужд, так и для муниципальных. Иные требования, помимо сформулированных в ст. 11. ФЗ-94, не могут предъявляться к участникам размещения заказа. Впервые в новейшей истории России сняты ограничения на участие иностранных поставщиков в процессе государственных и муниципальных закупок.

Реализация принципа открытости и прозрачности заключается в публикации в официальном издании и размещении на официальном сайте извещений, конкурсной документации, протоколов оценки и сопоставления заявок и т.д.

Принцип экономного и эффективного расходования средств бюджетов и внебюджетных фондов является базовым при размещении государственных заказов и реализуется посредством проведения совместных торгов, открытых конкурсов и аукционов. Так, победителем конкурса признается участник конкурса, который предложил лучшие условия исполнения контракта и заявке которого присвоен первый номер, победителем аукциона - участник, предложивший более низкую цену контракта.

Реализация принципа подотчетности осуществляется путем ведения письменной отчетности по всем важным этапам осуществления процедуры закупки и по всем важным принимаемым решениям, и предоставлением этой информации заинтересованным лицам (проверяющим органам, общественным организациям, представителям средств массовой информации) в пределах их компетенции. Так, в Законе о размещении заказов закреплена необходимость документального оформления каждого юридически значимого действия (этапа) конкурса. Так, протоколом оформляются вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе, рассмотрение заявок на участие в конкурсе, оценка и сопоставление заявок.

Принцип ответственности подразумевает, что органы государственной власти и отдельные чиновники, принимающие решения, несут гражданскую, административную и уголовную ответственность наравне с другими субъектами права. То есть в случае неисполнения обязательств по оплате поставленных товаров в соответствии с государственным контрактом на орган государственной власти, заключивший такой контракт, можно подать в суд, обжаловать действия чиновников в вышестоящие инстанции и т.п. Чиновник, принимающий решения, искусственно ограничивающие конкуренцию, может быть привлечен к административной или уголовной ответственности.

1.3 Нормативно-правовое регулирование размещения государственного заказа

История развития нормативной базы в области построения системы государственных и муниципальных закупок в нашей стране складывалась таким образом, что сегодня мы имеем достаточно объемное, порой противоречивое законодательство, в котором бывает непросто разобраться. Для того чтобы уметь правильно применять нормативные акты, необходимо, прежде всего, помнить об иерархии применения законодательства.

Если говорить о процессе размещения госзаказа, который представляет собой не что иное, как процесс заключения гражданско-правового договора, то он регулируется в первую очередь нормами гражданского права. Что касается применения норм гражданских, то здесь действует строгая иерархическая лестница, установленная Гражданским кодексом РФ (далее ГК РФ). В соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. А это означает, что субъекты РФ, муниципальные образования не вправе создавать новых гражданских норм. Гражданское законодательство состоит из норм ГК РФ, и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов. ГК при этом имеет более высокую юридическую силу. Гражданско-правовые отношения могут также регулироваться указами Президента, которые не должны противоречить ГК. Правительство РФ на основании и во исполнение ГК, иных федеральных законов вправе принимать постановления, содержащие нормы гражданского права. Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и пределах, установленных ГК, другими федеральными законами и иными правовыми актами.

Таким образом, иерархическая лестница применения гражданского законодательства в области государственных и муниципальных закупок выглядит следующим образом:

1. Конституция РФ - документ, имеющий наивысшую юридическую силу на всей территории РФ.

2. Гражданский кодекс РФ.

3. Бюджетный кодекс РФ - в части норм гражданских.

4. Федеральные законы о государственных и муниципальных закупках: Федеральный Закон №94-ФЗ от 21.07.05 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее 94-ФЗ);

Федеральный Закон №60-ФЗ от 13.12.94 «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Важную роль играет также ФЗ №135 от 26.07.06 «О защите конкуренции». ст. 17 и 18 названного закона устанавливают антимонопольные ограничения при закупке продукции для государственных нужд и нужд местного самоуправления, а также особенности приобретения финансовых услуг.

5. Указы Президента РФ.

6. Постановления Правительства РФ.

7. Акты федеральных органов исполнительной власти.

Все вышеназванные акты составляют основу законодательной базы в области поставок для государственных нужд. Иные федеральные законы, регулирующие поставки для государственных нужд в отдельных сферах деятельности государства (в области обороны страны и безопасности государства, сельскохозяйственного производства, формирования государственного резерва и др.) отражают специфику применения этого законодательства и должны соответствовать основному законодательству.

Кроме того, в развитие основного законодательства об организации процесса государственных закупок принята масса подзаконных актов, изданных Правительством РФ, министерствами и ведомствами, а также существует региональное законодательство, посвященное этому вопросу.

В случае обнаружения противоречий в законодательных актах следует применять акт, имеющий более высокую юридическую силу. В случае сомнения следует применять закон, непосредственно регулирующий ту или иную ситуацию. Судебная практика применения этого законодательства выявит существующие противоречия, даст рекомендации по их устранению. В необходимых случаях законодателем будут внесены изменения в соответствующие законы.

Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют собственную нормативно-правовую базу организации и проведения государственных закупок. При ее применении необходимо помнить о том, что было сказано выше. Кроме того, при осуществлении государственных закупок решаются вопросы не только касающиеся процедуры размещения заказов, но и вопросы распоряжения государственной и муниципальной собственностью. А эти вопросы относятся к предметам ведения субъектов РФ и муниципальных образований как собственников принадлежащего им имущества. Поэтому положения местного и регионального законодательства по вопросам распоряжения собственностью (денежные средства тоже являются имуществом) имеют приоритет перед законодательством федеральным.

94-ФЗ по сути, является процедурным законом, так как посвящен преимущественно процедурам заключения особого вида гражданско-правового договора - государственного контракта, поэтому нормы права, которые в нем содержатся, являются нормами гражданского права. А вопросы заключения договора (любого вида) регулируются гражданским законодательством, в первую очередь ГК РФ.

ГК РФ готовился в те годы, когда шел процесс приватизации государственной собственности, а система конкурсных государственных закупок только зарождалась. Поэтому соответствующие статьи ГК РФ ориентированы на торги по продаже продукции, мало учитывая специфику торгов по закупке товаров, работ и услуг. Как следствие, требования ряда статей гармонично вписываются в схему проведения торгов по продаже, но достаточно спорны для торгов по покупке. Однако даже в таком виде они вполне приемлемы и для торгов по закупкам для государственных нужд.

ГК РФ установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - субъекты гражданского права.

Государство как таковое неспособно своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности. От его имени всегда действуют государственные органы, как являющиеся юридическими лицами, так и непризнанные таковыми, в рамках которых действуют должностные лица. Именно их сознание и воля позволяют действовать государству как субъекту права.

Государство участвует в гражданском обороте не как единое целое, а как совокупность субъектов разных уровней. Все эти субъекты независимы друг от друга и выступают как самостоятельные участники гражданско-правовых отношений. Они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме того имущества, которое закреплено за юридическими лицами или может находиться только в государственной или в муниципальной собственности. Любой из этих субъектов не отвечает по обязательствам другого, если только он не дал гарантию (поручительство) в отношении такого обязательства.

Итак, в гражданско-правовых отношениях участвуют три категории субъектов:

1. Российская Федерация;

2. субъекты Российской Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа;

3. муниципальные образования.

Государство как участник гражданско-правовых отношений выступает стороной сделок всякий раз, когда они совершаются уполномоченными лицами от его имени. Права и обязанности по таким сделкам возникают у Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Бюджетный кодекс РФ (далее БК РФ) является кодифицированным законодательным актом, содержащим как нормы гражданского права, так и нормы административного (финансового) права. В части норм гражданских БК РФ должен соответствовать ГК РФ. БК РФ практически не вносит вклада в регламентирование процесса государственных закупок. Однако он устанавливает правила расходования бюджетных средств, поэтому должен рассматриваться как один из важнейших элементов системы государственных закупок.

94-ФЗ внес существенные, можно сказать революционные изменения в нормативно-правовое регулирование деятельности государства в области закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд. Он разрешил ряд вопросов, назревших в практике применения государственных закупок, устранил противоречия, имевшие место в законодательстве, регулировавшем эту сферу деятельности государства, установил единый порядок процесса размещения государственных заказов на всей территории Российской Федерации для всех категорий заказчиков, в том числе и для муниципальных заказчиков. Последние теперь обязаны руководствоваться именно этим законом, а местное законодательство не должно противоречить положениям нового закона. В связи с принятием 94-ФЗ внесены изменения в целый ряд федеральных законов, в том числе в ГК РФ и БК РФ. Однако, несмотря на положительную роль 94-ФЗ в процессе нормативно-правового регулирования размещения заказов, ряд вопросов остался открытым, и более того, возникли новые вопросы, ответы на которые в Законе отсутствуют. Кроме того, сам Закон говорит о том, что в случаях, предусмотренных законодательством РФ (в первую очередь, самим 94-ФЗ), правовое регулирование процесса размещения заказов будет осуществляться Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов.

Таким образом, применение 94-ФЗ невозможно без учета очень большого количества подзаконных актов, которыми регулируются отношения по размещению заказов. Кроме того, 94-ФЗ содержит достаточно большое количество переходных положений, которыми определяется действие тех или иных положений закона применительно к отдельным областям деятельности, ограниченные определенными временными интервалами. Об этом свидетельствует наличие в 94-ФЗ специальной главы, посвященной переходным положениям, которая с течением времени все более и более увеличивается в объеме.

Сфера действия 94-ФЗ ограничивается процессом размещения государственного заказа. Процесс формирования и исполнения государственного или муниципального заказа остался за рамками этого закона. Под размещением заказов для государственных или муниципальных нужд понимаются действия заказчиков по выбору поставщиков, в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также в некоторых случаях иных гражданско-правовых договоров. Заказ признается размещенным со дня заключения государственного или муниципального контракта или иного гражданско-правового договора. Иными словами, процесс размещения заказа есть не что иное, как процесс заключения гражданско-правовых договоров, участником которых являются публично-правовые образования или государственные заказчики.

Перечень заказчиков с течением времени неоднократно менялся. На сегодняшний день заказчиками (как государственными, так и муниципальными) могут выступать государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств соответствующего бюджета. Вместо органов государственной власти (как было ранее) заказчиками могут выступать государственные органы. Понятие государственные органы - более широкое, чем органы государственной власти. Оно охватывает кроме органов государственной власти также и учреждения, созданные этими органами для осуществления каких-либо государственных функций (например, Счетная Палата, Центральная избирательная комиссия и т.д.). Специальное указание на возможность выступать государственным заказчиком появилось относительно органов управления государственными внебюджетными фондами. Закон содержит указание на иных получателей бюджетных средств. Перечень получателей бюджетных средств в новой редакции БК РФ изменился: из него исключены автономные учреждения и унитарные предприятия, а также внебюджетные фонды, однако органы управления государственными внебюджетными фондами теперь отнесены к получателям бюджетных средств. Соответственно, исключаются теперь из числа государственных (муниципальных) заказчиков унитарные предприятия и автономные учреждения, а также внебюджетные фонды. Таким образом, хотя 94-ФЗ и ссылается на иных получателей бюджетных средств, тем не менее в настоящее время, в соответствии с положениями БК РФ, кроме бюджетных учреждений, никто более не относится к числу получателей средств соответствующих бюджетов (т.е. к участникам бюджетного процесса). Изменился только перечень заказчиков, однако не изменился порядок наделения полномочиями заказчика - как государственного, так и муниципального. Чтобы получатели бюджетных средств могли выступать в качестве заказчиков, они должны быть уполномочены органом власти в случаях и в порядке, предусмотренном 94-ФЗ. Для этого необходим распорядительный акт, принятый органом власти, уполномочивающий получателя бюджетных средств выступать в качестве заказчика, либо устанавливающий порядок наделения такими полномочиями.

Также в 94-ФЗ говорится об уполномоченном органе (далее УО), то есть об органе исполнительной власти - как федеральном, так и субъекта федерации, а также органе местного самоуправления, уполномоченных на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков.

Объем осуществляемых функций максимально широк - практически все функции заказчика, за исключением функции подписания государственного или муниципального контракта. Государственные или муниципальные контракты подписываются только государственными или муниципальными заказчиками. Перечень передаваемых функций, а также порядок взаимодействия УО и государственных или муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого УО. Хотя на практике довольно часто не создается новый орган исполнительно власти, а наделяется уже существующий полномочиями УО. В соответствии с 94-ФЗ только УО вправе проводить размещение в интересах заказчика, выполняя практически все функции заказчика. Никакому другому органу власти такого права не предоставлено. Заказ может размещать сам заказчик, заключая по итогам размещения контракт, либо выполняя функции заказчика, заказ размещает специально определенный на это УО, и контракт заключается по итогам такого размещения заказчиком.

Как видно из 94-ФЗ и ГК РФ, наделение полномочиями заказчика и УО возможно только распорядительным путем - путем издания соответствующим органом власти распорядительного акта. Никаких иных способов наделения полномочиями в настоящее время законодательство не предполагает - ни договорных отношений, ни доверенностей, ни тем более писем о наделении полномочиями.

Только в одном случае возможно заключение контракта о передаче отдельных функций заказчика третьему лицу - это случай передачи функций заказчика на основании контракта специализированной организации.

Законом предусмотрена возможность привлекать на основе контракта, размещаемого на общих основаниях (то есть всеми способами, предусмотренными 94-ФЗ), юридическое лицо - специализированную организацию (далее СО) - для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона на право заключить государственный или муниципальный контракт.

94-ФЗ не устанавливает требований к СО и не устанавливает критериев, по которым можно было бы отнести то или иное юридическое лицо к СО. Без дополнительного правового регулирования этого вопроса, то есть без установления ограничений возможности заключать контракт на передачу функций заказчика, возможно заключение такого контракта практически с любой организацией. Однако 94-ФЗ ограничен круг функций, которые заказчик или УО смогут передать такой организации. Это - разработка конкурсной документации, документации об аукционе, опубликования и размещения извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе, и иных связанных с обеспечением проведения торгов функций. Как видим, это функции чисто технического характера. Вместе с тем 94-ФЗ определен ряд функций, принадлежащих исключительно заказчику или уполномоченному органу, то есть относящихся к исключительной компетенции заказчика или УО.

Эти функции ни при каких условиях заказчиком и УО не могут быть переданы никому. Это - создание комиссии по размещению заказа, определение начальной цены контракта, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, документации об аукционе, определение условий торгов и их изменение. Эти функции осуществляются заказчиком, УО, а подписание контракта осуществляется только заказчиком.

Таким образом, в соответствии с 94-ФЗ заказчик (а также УО) сможет передать часть своих функций (не все, а только определенные Законом) по контракту только СО. Возможность передачи функций (части функций) заказчиком - органом власти - заказчику - получателю бюджетных средств 94-ФЗ не предусмотрена (в отличие от прежнего законодательства, существовавшего до 94-ФЗ) ни договором, ни распорядительным актом. Закон предусматривает для заказчика - органа власти только возможность наделить полномочиями заказчика получателя бюджетных средств в порядке, предусмотренном ГК РФ, то есть, издав распорядительный акт. В соответствии с 94-ФЗ только заказчик, либо УО могут размещать заказ. Так как процедура размещения предполагает осуществление действий по определению поставщиков и относится к стадии заключения гражданско-правового договора, то весь комплекс этих действий должен быть совершен одним лицом.

СО действует от имени заказчика или УО. При этом права и обязанности возникают у заказчика и УО. УО действует от своего имени в интересах государства (называя при этом заказчика, для которого проводится размещение), а контракт подписывается заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта федерации, муниципального образования.

Законом также предусмотрено право заказчиков разных уровней власти (субъекта Российской Федерации, местного самоуправления) в разных сочетаниях, а также УО размещать заказы путем проведения совместных торгов.

В соответствии с 94-ФЗ, два и более заказчика, УО вправе осуществлять размещение заказов на поставки одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг путем проведения совместных торгов. Права, обязанности и ответственность заказчиков, УО при проведении совместных торгов и порядок проведения совместных торгов определяются соглашением сторон в соответствии с ГК РФ и 94-ФЗ.

Порядок взаимодействия заказчиков, УО при проведении совместных торгов определен Постановлением Правительства Российской Федерации.

Организатором совместных торгов может быть выбран один из указанных выше заказчиков или УО. Выбор организатора совместных торгов и функции по их организации и проведению, передаваемые ему другими заказчиками, УО, фиксируются в соглашении о проведении совместных торгов.

Обязанность провести совместные торги существует только в одном случае - если речь идет о поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг для нужд обороны страны и безопасности государства и такая обязанность определена для заказчика специальным решением Правительства Российской Федерации при утверждении государственного оборонного заказа.

Особенностью проведения совместных торгов является необходимость заключения соглашения между всеми заказчиками и УО, в чьих интересах будут проводиться совместные торги.

Таким образом, в первой главе были рассмотрены основные моменты формирования государственного заказа, а именно понятия, признаки и ключевые моменты нормативно-правового регулирования размещения государственного заказа.

2. Основные проблемы размещения государственного заказа и меры по совершенствованию механизмов формирования и реализации государственного заказа

2.1 Проблемы прогнозирования, планирования и реализации государственных нужд

В структуре осуществленных закупок наблюдается высокая доля необоснованных и (или) нецелесообразных закупок, несоблюдение ресурсных ограничений. Данная проблема связана с тем, что к настоящему времени не сформирована методология разработки и обоснования планов закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, при этом существующая практика обоснования параметров государственных нужд не в полной мере отражает приоритеты социально-экономического, научно-технического и инновационного развития государства.

Качество обоснования параметров государственных нужд остается недостаточно высоким, они не играют должной роли при планировании и обосновании бюджетных ассигнований.

Существующий порядок не позволяет на этапе планирования определить ключевые параметры государственных контрактов. Не установлены необходимые требования к детализации предмета закупки и порядку определения функциональных, технических и иных требований к закупаемым товарам, работам и услугам, при подготовке проектов контрактов не используются международные закупочные стандарты, нередки случаи размещения крупных контрактов с крайне размытой формулировкой требований и условий.

В дальнейшем это значительно затрудняет мониторинг и оценку исполнения государственных контрактов. Кроме того, распространены случаи срыва сроков реализации контрактов и превышения запланированных ресурсных ограничений, заключения дополнительных соглашений или новых

контрактов, что прямо обусловлено фактическим невыполнением необходимых объемов работ и услуг.

Для решения обозначенной проблемы в апреле 2011 г. Минэкономразвития России разработало проект постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка ведения федеральными органами исполнительной власти и федеральными бюджетными учреждениями планов закупок товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд, размещения указанных планов в сети Интернет и формирования отчетов об их реализации, форм прогнозного плана закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд, плана закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд, плана-графика размещения заказов и исполнения контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд и формы отчета о реализации плана закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд» (далее - Проект) и соответствующий Порядок ведения федеральными органами исполнительной власти и федеральными бюджетными учреждениями планов закупок товаров, работ, услуг для федеральных государственных нужд, размещения указанных планов в сети Интернет и формирования отчетов об их реализации (далее - Порядок).

Проектом предусмотрены новые формы:

- прогнозного плана закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд на очередной финансовый год и плановый период (далее - Прогнозный план закупок);

- плана закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд на очередной год (далее - План закупок);

- квартального плана-графика размещения заказов и исполнения контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд (далее - План-график);

- отчета о реализации плана закупок товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд за предыдущий год (далее - Отчет о реализации плана закупок).

Следует отметить, что ряд новых требований к процедурам формирования государственного заказа, предусмотренных Проектом, даст возможность значительно повысить прозрачность и обоснованность работы государственных заказчиков по формированию заказа. В то же время в своем нынешнем виде он не позволяет в полной мере устранить рассмотренные выше проблемы формирования государственного заказа и обладает рядом недоработок.

Прежде всего обращает на себя внимание расплывчатость введенного определения приоритетных закупок, которое можно трактовать достаточно широко, понимая практически любые закупки заказчиков. Данное определение нуждается в конкретизации и должно быть увязано как с минимальными потребностями собственно заказчика (обеспечением его функционирования), так и с потребностями заказчика по выполнению его основных функций, а также государственными приоритетами в сфере деятельности соответствующего заказчика.

Предусмотренное Порядком требование об указании в Прогнозном плане закупок и Плане закупок ожидаемого социально-экономического эффекта от реализации особо крупных закупок представляется необходимым и обоснованным, однако отсутствие даже минимального набора стандартных показателей, индикаторов, требований и методологии расчета этого эффекта сводит результативность этого требования к минимуму, поскольку указание социально-экономического эффекта в свободной форме таит в себе угрозу недобросовестного поведения заказчика по расчету ожидаемого эффекта, представления сведений в наиболее выгодной для себя форме и сокрытия «неудобной» информации. Отсутствие предельных минимальных (приемлемых) значений показателей социально-экономического эффекта от реализации особо крупных закупок затрудняет оценку обоснованности выбора того или иного проекта и содержит потенциальные угрозы лоббизма. Кроме того, свободная форма изложения ожидаемого социально-экономического эффекта затрудняет мониторинг реализации заказов и сравнительную оценку эффективности работы различных заказчиков.

Одно из установленных оснований для внесения изменений в Планы закупок на текущий год и Планы-графики - изменение потребностей в продукции, в том числе сроков ее потребления. Однако Порядком не уточняется, в результате чего могут произойти такие изменения и какие основания для этого можно считать объективными, а какие - надуманными заказчиком и свидетельствующими о его неэффективной работе и (или) вовлеченности в коррупционные процессы.

Отсутствие системы типовых контрактов, библиотеки типовых контрактов не позволяет должным образом учесть специфику закупаемой продукции, исчерпывающе определить ожидаемые результаты исполнения государственных контрактов.

Регламентация процессов исполнения государственного заказа ограничивается применением общих положений ГК РФ. В результате реальный ход исполнения государственных контрактов (соблюдение этапности, темпов и качества) остается нередко вне зоны управленческого контроля.

Анализ, оценка и систематизация рисков невыполнения контрактов не ведутся, система прогнозирования рисков и управления ими отсутствует. Проектные принципы управления заказами практически не применяются.

Отсутствуют единые инструктивные и методические материалы, позволяющие государственным заказчикам результативно взаимодействовать с исполнителями, корректировать и администрировать условия контракта и предупреждать возможные срывы уже на ранних этапах.

В настоящее время оценивается лишь экономия бюджетных средств, рассчитываемая как разница между начальной (максимальной) и фактической ценой контракта, и своевременность поставки товара (выполнения работы, оказания услуги). Качество поставленных (выполненных, оказанных) товаров (работ, услуг), соответствие фактических результатов реализации заказа запланированным, социально-экономический эффект закупок не оцениваются.

2.2 Основные недостатки существующей правовой базы на этапе размещения государственного заказа

Полноценная система защиты прав государства при закупках товаров, работ и услуг для государственных нужд не выстроена. Финансовые гарантии выполнения государственных контрактов (наличие требований о подтверждении финансовой состоятельности участника размещения заказа и об обеспечении выполнения государственного контракта) не способны компенсировать высокие социальные и технологические риски ненадлежащего исполнения государственных контрактов.

В соответствии с ч. 2.1 ст. 22 Федерального закона №94-ФЗ «не допускается включать в конкурсную документацию (в том числе … за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику размещения заказа предусмотрена настоящим Федеральным законом»).

Данное положение прямо запрещает государственному заказчику устанавливать квалификационные требования к участникам размещения заказа в качестве условия допуска к участию в конкурсе, что противоречит мировой практике размещения заказов, например, на выполнение НИОКР и разработку и поставку технически сложной инновационной продукции.

Вместе с тем возможность установления квалификационных требований в качестве одного из критериев оценки и сопоставления заявок при размещении заказов на выполнение работ и оказание услуг предусмотрена п. 1.1 ч. 4 ст. 28 Федерального закона №94-ФЗ. Однако, во-первых, установление квалификационных требований является правом, а не обязанностью заказчика (что также противоречит мировой практике размещения заказов на выполнение работ и оказание услуг, требующих специфических знаний, навыков и компетенций и (или) имеющих большое значение для обороноспособности и безопасности государства, обеспечения научно-технологического превосходства, сохранения культурного наследия и т.д.), а во-вторых, возможность установления квалификационных требований не предусмотрена при размещении заказа на поставки товаров, что неприемлемо в тех случаях, когда государство размещает заказ не на поставку существующей на рынке продукции, а на разработку и создание инновационной продукции по заказу государства и ее последующую поставку заказчику.

Правилами оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, утвержденными постановлением Правительства РФ от 10.09.2009 №722 (далее - Правила), установлены следующие особенности оценки и сопоставления заявок:

1) оценка заявок производится с использованием не менее двух критериев оценки, одним из которых является критерий «цена контракта» (цена контракта за единицу товара, работы, услуги), значимость которого не может быть менее 35% (п. 6 Правил);

2) значимость каждого из критериев «расходы на эксплуатацию товара», «расходы на техническое обслуживание товара», «срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг» не может составлять более 10%, при этом сумма значимостей при одновременном использовании указанных критериев не может составлять более 20% (п. 8 Правил);

3) значимость каждого из критериев «расходы на эксплуатацию товара», «расходы на техническое обслуживание товара», «объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг» не может составлять более 10%, при этом сумма значимостей при одновременном использовании указанных критериев не может составлять более 20% (п. 9 Правил);

4) значимость каждого из критериев «функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара», «качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг», а также совокупная значимость указанных критериев не может составлять более 20%, а при размещении заказа на выполнение НИОКР и ряда иных работ (оказание услуг) из ограниченного перечня (установлен Федеральным законом №94-ФЗ и продублирован в Правилах) - не более 45% (п. 10 Правил).

Таким образом, нормы Федерального закона №94-ФЗ и рассмотренного подзаконного акта ориентированы преимущественно на бухгалтерскую экономию бюджетных средств, а не закупку качественных товаров, работ и услуг у квалифицированных и надежных поставщиков, исполнителей, подрядчиков и защиту интересов государства (в том числе с учетом предоставляемых гарантий качества товара, работ, услуг).

Вместе с тем даже экономия бюджетных средств авторами Правил понимается весьма однобоко - как экономия лишь на этапе собственно закупки, поскольку значимость таких критериев, как расходы на эксплуатацию товара, расходы на техническое обслуживание товара, срок и объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг установлена на весьма низком уровне.

В добавление к этому следует обратить внимание на тот факт, что в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 11 Федерального закона №94-ФЗ заказчик вправе (но не обязан) установить в качестве условия допуска к участию в конкурсе требование об отсутствии потенциального участника размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков, исполнителей, подрядчиков, т.е. за заказчиком сохраняется право привлекать к реализации государственного заказа поставщиков (исполнителей, подрядчиков), ранее проявивших недобросовестность (ненадежность) и занесенных в соответствующий реестр.

Ключевым недостатком законодательства о размещении заказов, из которого вытекают и многие другие его недостатки, является то, что оно не учитывает особенности отдельных групп товаров, работ, услуг. Федеральным законом №94-ФЗ устанавливаются одинаковые правила и процедуры размещения заказов на товары массового производства, выполнение работ и оказание услуг, для которых существует функционирующий рынок, и заказов на выполнение работ и оказание услуг, для которых функционирующий рынок отсутствует, на разработку, производство и поставку сложной техники и технических систем. Закон ориентирован на закупку товаров массового и серийного производства, стандартизированных работ и услуг, тогда как регламентация государственных закупок сложных работ и «интеллектуальных» услуг практически отсутствует.

Таким образом, установление единых правил размещения заказов без учета отраслевой и ведомственной специфики, отсутствие регламентации размещения заказов на сложную продукцию является серьезным недостатком действующего законодательства и снижает эффективность реализации государственной политики.

Серьезной проблемой при размещении заказов является обязанность государственного заказчика указывать в извещении о проведении конкурса (т.е., по сути, вопреки рыночной логике директивно устанавливать) начальную (максимальную) цену контракта. Ее изменение в сторону повышения невозможно даже в том случае, если это объективно необходимо для качественного выполнения работ и наиболее полного обеспечения государственных нужд. В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 12 Федерального закона №94-ФЗ участники размещения заказа, предложившие цену контракта, превышающую начальную (максимальную), к участию в конкурсе не допускаются.

Вероятностный характер получения результатов с заранее заданными характеристиками при выполнении сложных работ приводит к определенной волатильности фактической стоимости работ, объемы и виды работ подвержены уточнению и корректировке в ходе их выполнения в зависимости от полученных результатов. Это позволяет говорить о необходимости и неизбежности в отдельных случаях корректировки предмета заказа и цены контракта. Кроме того, на фактическую стоимость реализации долгосрочного заказа может оказать и изменение внешних условий (включая конъюнктуру рынка). Однако Федеральным законом №94-ФЗ изменение условий государственного контракта, включая установленную цену, по соглашению сторон и в одностороннем порядке не допускается.

В соответствии с п. 4.1 ч. 4 ст. 9 Федерального закона №94-ФЗ цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, а согласно ч. 5 ст. 9 изменение условий контракта в ходе его исполнения по соглашению сторон или в одностороннем порядке не допускается.

Любопытно, что в соответствии с п. 6.7 ч. 6 ст. 9 Федерального закона №94-ФЗ при исполнении контракта по согласованию заказчика с поставщиком допускается поставка товара, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которого являются улучшенными по сравнению с качеством и характеристиками товара, указанными в контракте. Однако в данном случае возникает вопрос о том, найдутся ли такие альтруистичные поставщики, которые поставят более качественный товар по цене менее качественного. Заметим, что в отношении работ и услуг даже такая возможность законом не предусмотрена.