Правовое регулирование закупки товаров для государственных нужд государственными учреждениями

Размещено на http://www.allbest.ru/

81

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

«Правовое регулирование закупки товаров для государственных нужд государственными учреждениями»

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Общая характеристика государственных учреждений и государственного заказа

1.1 Понятие, виды и правовое положение государственных учреждений

1.2 Понятие государственного заказа и принципы закупок товаров при размещении государственного заказа

Глава 2. Правовое регулирование и стадии размещения государственного заказа

2.1 Планирование закупок и способы размещения заказа

2.2 Отбор участников, проведение торгов и обжалование результатов размещения заказа

Глава 3. Правовое регулирование заключения, исполнения и расторжения государственного контракта

3.1 Заключение государственного контракта

3.2 Исполнение государственного контракта

3.3 Расторжение государственного контракта

Заключение

Библиографический список

ВВЕДЕНИЕ

Отказ от административно-плановых методов управления экономикой, переход к рыночным отношениям вызвал потребность в новых экономических и правовых механизмах регулирования, к которым, прежде всего, относится антимонопольное регулирование, запрещающее злоупотребление доминирующим положением, ограничение конкуренции, а также правовое регулирование деятельности государственных учреждений при размещении государственного заказа.

Актуальность темы настоящей выпускной квалификационной работы объясняется несколькими причинами. Во-первых, роль государственного заказа достаточно велика: с его помощью реализуются общественные потребности, проводится в жизнь любая приоритетная политика государства. За счет бюджетных ассигнований 2010 года только в Санкт-Петербурге было произведено 356 857 закупок на сумму 225 639,3 млн.руб. //www.gz-spb.ru/ceip/document-attach/site/11_month_10.ppt#261,1,Слайд 1 Во-вторых, в настоящее время существует очень много проблем, связанных с поставками товаров. Это нарушения государственными заказчиками законодательства в области закупок, в частности, основных принципов размещения заказов - открытости, юридического оформления результатов размещения заказов на поставку товаров, равных условий и прав участников конкурса и заключение государственных контрактов.

В нормативное правовое регулирование размещения государственного заказа в последнее время часто вносятся изменения. Практика применения законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд Пленумом ВАС РФ в полной мере не изучена и не обобщена.

Судебная практика, особенно после вступления в силу Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Собрание законодательства РФ. 2005. - № 30. - Ст.3105, зачастую различна по оценкам и выводам. Представляется сложным вопрос для государственного учреждения о том, применять ли при проведении запланированных торгов установленные специальным законом правила или нет.

Казенные учреждения и иные получатели средств бюджета Российской Федерации (иными выступают бюджетные учреждения) при размещении заказов могут выступать государственными заказчиками.

В Закон о размещении заказов достаточно часто вносятся изменения и дополнения. Поэтому государственным учреждениям, которые являются непосредственными участниками торгов, необходимо отслеживать эти изменения.

Среди изменений в Закон от 21.07.2005:

- кардинальное изменение процедуры открытого аукциона в электронной форме, в том числе обязательное размещение информации на официальных сайтах в сети Интернет;

- изменения, связанные с полномочиями комиссий по размещению заказов;

- создано единое информационное пространство;

- увеличено количество случаев размещения заказа у единственного поставщика;

- для любого участника размещения заказа стало возможным обжаловать действия государственного заказчика.

Несмотря на отдельные положительные аспекты принятых изменений, остается немало нерешенных, спорных вопросов, которые приходится решать заказчику в целях неукоснительного соблюдения требований законодательства, поскольку установлены жесткие нормы административной ответственности за нарушения в данной сфере. Необходимо учитывать, что различия интересов заказчика и поставщиков также обусловливают достаточно частые изменения в регулировании законодательства о размещении государственных заказов.

Цель работы:

- проанализировать правовое регулирование закупки товаров для государственных нужд государственными учреждениями;

- изучить средства и приемы, при помощи которых удовлетворяются потребности государственных учреждений;

- выявить проблемы, существующие в практике размещения государственных заказов.

В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи:

- определение понятия государственный заказ и государственные учреждения, выявление принципов размещения заказов;

- исследование способов размещения заказов в свете Закона о размещении заказов;

- анализ иных нормативно-правовых актов, связанных с отношениями по закупке товаров государственными учреждениями;

- исследование государственного контракта, особенностей, порядка их заключения, исполнения и расторжения.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием закупки товаров для государственных нужд.

Предметом исследования данной выпускной квалификационной работы является изучение закупки товаров для государственных нужд государственными учреждениями.

Методологическая основа исследования. В работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе историко-юридический, системно-правовой и другие, системный анализ изучаемых явлений и результатов. В процессе исследования использовались такие общенаучные методы и приемы как научная абстракция, анализ и синтез, сравнительно-правовой метод.

Степень разработанности темы:

Проблемам изучения эффективных методов государственного регулирования, формирования государственных заказов, выявлению принципов, закономерностей, форм и методов управления размещением государственных заказов, предназначенных для государственных нужд, посвящены исследования отечественных ученых: Л.В. Андреевой, А.Н. Борисова, В.А. Вайпман, М.Н. Кудилинского.

При написании выпускной квалификационной работы были использованы научные труды ученых-специалистов в области гражданского права: Е.А. Суханова, Д.Е. Сорокина, П.В. Крашенинникова.

ГЛАВА 1. Общая характеристика государственных учреждений и государственного заказа

1.1 Понятие, виды и правовое положение государственных учреждений

Размещение государственного заказа в Российской Федерации вызывает массу вопросов. Исторически сложившегося порядка осуществления данной процедуры в нашей стране нет; суммы средств, циркулирующие в этой сфере, колоссальны, поэтому актуальность данного вопроса в ближайшие годы не снизится. Точилин Р.Ю. Пределы полномочий заказчика при размещении государственного и муниципального заказов / Право и экономика. - 2008. - № 6

С момента вступления в силу Закона о размещении заказов в целом решены первичные организационные задачи: возникла система уполномоченных и контрольных органов в сфере размещения государственного заказа, отработан механизм государственного контроля, сложилась обширнейшая правоприменительная и отчасти юрисдикционная практика, наработаны вертикальные и горизонтальные управленческие связи, в основном преодолен дефицит квалифицированных кадров (за счет возрастания опыта существующих и обучения новых сотрудников), устранены очевидные недостатки самого Закона.

Стабилизация законодательства и правоприменительной практики позволяет теоретически осмыслить относительно новые для российской системы государственного управления процедуры. Кудилинский М.Н. Административные процедуры размещения государственного заказа // Известия вузов. Правоведение. 2009. - № 3. - С.127

Р.Ю. Толчин выделяет вопрос правосубъектности государственного органа в рамках рассматриваемых отношений: всегда ли государственное учреждение, размещая заказ на поставку товаров, должно ограничивать свои действия требованиями Закона о размещении заказов? Зависит ли решение данного вопроса от суммы заказа?

Данный вопрос вызывает немало конфликтов, судебных разбирательств, противоречащих друг другу разъяснений государственных органов. В период с 2007 по 2010 годы нормативное регулирование указанных отношений претерпело значительные изменения, однако привнесет ли это ясность в деятельность сторон размещения государственного заказа пока не понятно. Точилин Р.Ю. Пределы полномочий заказчика при размещении государственного и муниципального заказов // Право и экономика. - 2008. - № 6

Понятие и правовое положение учреждения определяется в п.1 ст.120 Гражданского кодекса Российской Федерации Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст.3301. Учреждением, согласно ГК РФ, признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично (п.1 ст.120 ГК РФ). Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер. 2009. С.296

Органы публичной власти на всех уровнях осуществляли содержание бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг, оплачивая их деятельность по смете. При этом некоторые бюджетные учреждения активно занимались предпринимательской деятельностью, оказывая дополнительные платные услуги, но не производя соответствующие отчисления в бюджет. Правовой статус доходов от такой деятельности, а также права и обязанности учреждений не были четко определены.

Изменения, внесенные Федеральным законом от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» Собрание законодательства РФ. 2010. - № 19. - Ст.2291 (далее - Закон № 83-ФЗ), касаются правового положения государственных учреждений. В частности, закреплен правовой статус бюджетного и казенного учреждений, которые либо ранее законодательством только упоминались (бюджетные учреждения в п.2 ст.120 ГК РФ), либо являются принципиально новой правовой формой (казенные учреждения). Таким образом, речь идет о наличии трех типов государственных учреждений - бюджетные, казенные, автономные. Что касается последних, то их правовое положение достаточно подробно урегулировано Федеральным законом от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон об автономных учреждениях). Гришаев С.П. Комментарий Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». / Подготовлен для системы КонсультантПлюс. - 2010

Основные отличия автономного учреждения от казенного выражаются в том, что:

- автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником;

- автономное учреждение не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом (согласно п.3 ст.3 Закона об автономных учреждениях под особо ценным движимым имуществом понимается имущество, без которого осуществление автономным учреждением своей уставной деятельности будет существенно затруднено), закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом;

- собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по его обязательствам. Автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества. Субсидиарную ответственность по обязательствам автономного учреждения собственник имущества не несет;

- собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности автономного учреждения;

- автономное учреждение не будет финансироваться по смете доходов и расходов как казенное учреждение. Оно будет получать задание учредителя и осуществлять деятельность по бесплатному или частично платному для потребителя оказанию услуг (выполнению работ). Финансируется такая деятельность из соответствующего бюджета в форме субсидий, субвенций, государственных внебюджетных фондов и иных источников, не запрещенных законом;

- органами управления автономных учреждений являются наблюдательный совет (коллегиальный орган), руководитель автономного учреждения и иные органы, предусмотренные федеральным законом и уставом. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об автономных учреждениях» (постатейный). / Юстицинформ. 2007. - С.45

Бюджетные или казенные учреждения создаются: Правительством Российской Федерации - для федеральных бюджетных или казенных учреждений; высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации - для бюджетных или казенных учреждений субъектов Российской Федерации; местной администрацией муниципального образования - для муниципальных бюджетных или казенных учреждений. Они же утверждают устав и принимают решение о внесении в него изменений о реорганизации казенных или бюджетных учреждений (п.2.1 ст.16 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» Собрание законодательства РФ. 1996. - № 3. - Ст.145(далее - Закон о некоммерческих организациях).

Согласно ст.9.2 Закона «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Свою деятельность бюджетные учреждения осуществляют в соответствии с Законом о некоммерческих организациях с государственными (муниципальными) заданиями. Бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, в сферах, указанных в п.1 ст.9.2 Закона о некоммерческих организациях, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях Гришаев С.П. Комментарий к Федеральному закону от 21.07.1997 № 122-ФЗ
"О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (постатейный). / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2010.

При этом бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет выделенных собственником имущества бюджетного учреждения средств, а также недвижимого имущества. Собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Конкретная процедура финансового обеспечения будет устанавливаться в правовых актах, принимаемых Правительством РФ, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления. Гришаев С.П. Комментарий Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». / Подготовлен для системы КонсультантПлюс. 2010

Казенное учреждение, понятие которого введено Законом № 83-ФЗ, его статус, по сути, совпадает с закрепленным в ранее действовавшем законодательстве статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 года всех доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, в соответствующий бюджет.

Согласно новой редакции п.4 ст.298 ГК РФ казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Принятое положение положит конец спорам относительно судьбы заработанных учреждением дополнительных денежных средств, которые возникали ранее в практике. Однако очевидно, что стимула у казенных учреждений заниматься приносящий дополнительный доход деятельностью не будет.

В этом же пункте сказано, что казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Т.е. имущественной самостоятельности казенного учреждения нет. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. // М.: Волтерс Клувер. 2009. - С.296

Как установлено в ст.161 ч.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (ред. от 08.05.2010) Собрание законодательства РФ. 1998. - № 31. - Ст.3823 казенное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Ст.161 БК РФ именуется «Особенности правового положения казенных учреждений», в данной статье не приводятся иные, чем предусмотренные в ст.120 ГК РФ функции казенного учреждения, а в основном рассматривается порядок осуществления расчетных операций казенным учреждением и предусматриваются изъятия из общих гражданско-правовых правил исполнения договорных обязательств и ответственности за их ненадлежащее исполнение. Следует подчеркнуть, что положения ст.161 БК РФ противоречат ГК РФ и специальному законодательству о государственных закупках.

Расчетные операции, как сказано в п.4 ст.161 БК РФ, проводятся через лицевые счета, открытые казенному учреждению в соответствии с БК РФ по бюджетной смете. Заключение государственных контрактов и их оплата казенным учреждением производятся в пределах доведенных ему лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств.

Нарушение казенным учреждением требований настоящей статьи при заключении государственных контрактов является основанием для признания их судом недействительными органа государственной власти (государственного органа), органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого находится это казенное учреждение.

Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Король Е.А. Совершенствование правового положения учреждений. // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. - № 12. - С.17

Заключение и оплата бюджетным и казенным учреждениям государственных контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лимитов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обязательств. Гришаев С.П. Комментарий Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». / Подготовлен для системы Консультант Плюс. 2010

Следует обратить внимание на то, что казенное учреждение не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюджетные кредиты казенному учреждению не предоставляются (п.10 ст.161 БК РФ).

Согласно п.2.2 ст.16 Закона о некоммерческих организациях при реорганизации казенного учреждения кредитор не вправе требовать досрочного исполнения соответствующего обязательства, а также прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков. Следует иметь в виду, что по общему правилу согласно п.2 ст.60 ГК РФ кредитор юридического лица, если его права требования возникли до опубликования уведомления о реорганизации юридического лица, вправе потребовать досрочного исполнения соответствующего обязательства должником, а при невозможности досрочного исполнения - прекращения обязательства и возмещения связанных с этим убытков, за исключением случаев, установленных законом.

В п.6 ст.161 БК РФ предусмотрено, что в случае уменьшения казенному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных контрактов, иных договоров. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. // М.: Волтерс Клувер, 2009. - С.296

Данное правило означает, что казенному учреждению предоставляется право в одностороннем порядке изменять условия договора. Более того, в этой же статье БК РФ указано, что сторона государственного контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного контракта, иного договора. Тем самым необоснованно ограничивается ответственность государства по договорным обязательствам. Следовательно, государство в лице государственных заказчиков получает необоснованные преимущества в договорных отношениях, нарушается п.1 ст.124 ГК РФ об участии публичных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. Правила ст.161 БК РФ свидетельствуют о необоснованном вторжении Бюджетного кодекса РФ в область гражданско-правовых отношений и не способствуют стабильности договорных отношений по поставкам товаров.

В п.3 ст.120 ГК РФ предусмотрено, что особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами. Закон о размещении заказов выделяет в качестве государственного заказчика казенное и бюджетное учреждение. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. // М.: Волтерс Клувер, 2009. - С.296

Ранее государственными заказчиками могли выступать казенные учреждения и иные получатели средств бюджетов субъектов Российской Федерации, специально уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.4 Закона о размещении заказов). В новой редакции указанное ограничение исключено. Таким образом, заказчиками теперь могут быть любые получатели средств бюджетов Российской Федерации. Вайпан В.А. Новое в Федеральном законе о размещении государственных и муниципальных заказов // Вестник Арбитражного суда города Москвы. 2009. - № 1

Согласно ст.4 Закона о размещении заказов иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения.

Получатели средств бюджетов вольны самостоятельно организовывать закупки, размещать заказы на поставки товаров, заключать договоры и нести ответственность за рациональное использование бюджетных средств, находящихся на их лицевых счетах.

Скорректированный п.2 ст.764 ГК РФ позволяет казенным учреждениям выступать государственными заказчиками по государственным контрактам за счет внебюджетных средств, поскольку нормами бюджетного права возможные доходы казенного учреждения должны перечисляться в бюджет в полном объеме. Кирилловых А.А. Казенное учреждение как некоммерческая организация // Право и экономика. 2010. - № 9. - С.25

Поэтому, государственное учреждение может выполнять функции государственного заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд и должно в полном объеме руководствоваться положениями Закона о размещении заказов. Вайпан В.А., Любимов А.П. Практика применения законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд // Право и экономика. 2009. - № 5

1.2 Понятие государственного заказа и принципы закупок товаров при размещении государственного заказа

Государственный заказ - это комплексная система, состоящая из ряда тесно взаимосвязанных элементов. Управление государственными закупками в Санкт-Петербурге: Учебное пособие / Под ред. В.В. Бланка, Ю.П. Панибранова, С.Р. Тажетдинова. / СПб.: СПбГАСУ. 2004. - С.279 Понятие «государственный заказ» следует рассматривать в двух аспектах: в узком смысле слова и в широком.

В узком смысле слова, «государственный заказ» означает определение государственными заказчиками конкретного поставщика на поставку товаров для государственных нужд и подписание с ними контрактов. Кичик К.В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству // Предпринимательское право. 2010. - № 2. - С.26

Государственные нужды - одна из наиболее важных характеристик государственного заказа, один из ключевых его признаков. Государственные нужды составляют сущность государственного заказа. Госзаказ - это и есть конкретизированные потребности (нужды) государства, сформированные в установленном порядке и зафиксированные в правовом акте.

Категория «государственные нужды» шире категории «государственный заказ» и, можно сказать, полностью в себя ее включает. Не все государственные нужды находят свое отражение в государственном заказе. Более того, даже не все удовлетворяемые государственные нужды фиксируются в государственном заказе, поскольку наряду с госзаказом возможны и иные формы удовлетворения государственных нужд (например, национализация). В то же время государственный заказ всегда направлен на удовлетворение государственных нужд. Кичик К.В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству // Предпринимательское право. 2010. - № 2. - С.28

По мнению специалистов, категория «государственные нужды» является не только экономической, но и юридической, поскольку ее содержание раскрывается в действующем законодательстве. «Государственные нужды, - пишет Л.В. Андреева, - это правовое понятие, имеющее самостоятельное значение». Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. // М.: Волтерс Клувер. 2009. - С.296

В настоящее время определение государственных нужд содержится в Законе о размещении заказов. В соответствии с ч.1 ст.3 Закона о размещении заказов под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Кичик К.В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству // Предпринимательское право. 2010. - № 2. - С.28

В широком смысле понятие «государственный заказ» означает отношения между государственной властью и бизнесом, между всем обществом и государственными органами по поводу обеспечения жизнедеятельности всех ее членов. Государственный заказ является составной частью проводимой экономической политики государства. Управление государственными закупками в Санкт-Петербурге: Учебное пособие / Под ред. В.В. Бланка, Ю.П. Панибранова, С.Р. Тажетдинова. / СПб.: СПбГАСУ. 2004. - С.279

Для рынка государственных закупок характерными признаками являются высокая стабильность, а также гарантированность сбыта продукции. Вместе с тем имеются и негативные моменты, в частности давление на производителя. Чрезмерное расширение государственного рынка опасно для конкуренции. Общеэкономические основы рыночного хозяйствования / Под. ред. Д.Е. Сорокина. // М.: 2002. - С.75. Поэтому для регулирования отношений по поставкам товаров необходимы четкие правила, исключающие возможность коррупционных проявлений и обеспечивающие возможность поддержания конкуренции между поставщиками товаров.

Как пишет А.А. Бекташев, в настоящее время основной акцент в действующем законодательстве делается на размещение государственного и муниципального заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и контроле за размещением заказов, при этом остальные этапы государственного и муниципального заказа практически не регулируются.

При этом размещение заказов - всего лишь один из этапов длительного, многоступенчатого и непрерывного процесса осуществления закупок для государственных нужд. Бекташев А.А. Законодательство Российской Федерации о размещении заказов: предмет и структура. // Государственные закупки Санкт-Петербурга. 2009. - № 1. - С.19

В литературе получил распространение термин «публичные нужды», охватывающий собой государственные и муниципальные нужды. «По сути дела, - пишет П.В. Сокол, - можно говорить об общем порядке обеспечения публичных нужд, объединяющем правовое регулирование поставок для федеральных нужд, нужд субъектов Федерации и муниципальных нужд». Сокол П.В. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // Законодательство и экономика. 2006. - № 5

Законом о размещении заказов предусмотрено два основных вида государственных нужд:

- нужды Российской Федерации, ее субъектов;

- собственные нужды государственных заказчиков.

Удовлетворение этих нужд осуществляется в соответствии с указанным Законом. В связи с этим деление нужд на государственные (в узком смысле слова) и собственные нужды государственных заказчиков перестало иметь практическое значение.

Еще до внесения изменений в ст.3 Закона о размещении заказов в юридической литературе высказывались предположения о единстве собственных нужд бюджетных учреждений и государственных нужд. В частности, В.А. Вайпан отмечал, что при осуществлении закупки для собственных нужд на сумму выше определенного законодателем размера «считается, что учреждение хотя и действует в собственных интересах, но затрагивает и бюджетные интересы, поэтому должно руководствоваться Законом № 94-ФЗ».

Таким образом, для удовлетворения собственных нужд учреждению необходимо заключать договор поставки для государственных нужд. Это обстоятельство свидетельствует о том, что собственные нужды государственных заказчиков являются составной частью государственных нужд. Кичик К.В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству // Предпринимательское право. 2010. - № 2. - С.27

Властный характер размещения государственного заказа неразрывно связан с конечной целью каждой процедуры такого рода - закупкой конкретного товара и выбором наилучшего поставщика для государственных нужд. Закупка конкретного товара, в свою очередь, представляет собой отдельное административное дело, считает М.Н. Кудилинский.

С процессуальной точки зрения размещение государственного заказа представляет собой совокупность взаимосвязанных действий уполномоченных органов, должностных лиц, а также специальных коллективных субъектов, в том числе издание актов управления, совершаемых от имени публично-территориального образования.

В связи с этим размещение государственного заказа представляет собой отдельное административное производство, занимающее промежуточное положение между финансовым обеспечением государственных нужд (сфера финансового права) и непосредственным участием государства в гражданском обороте (сфера гражданского права). На практике размещение государственного заказа охватывает деятельность органов государственной власти и получателей средств бюджета с момента принятия решения о необходимости закупки товаров для государственных нужд до момента заключения государственного контракта включительно, а также отдельные вопросы, связанные с изменением государственного контракта.

Размещение государственного заказа как административное производство основывается на следующих принципах.

1. Принцип целенаправленности. Целью является не принятие управленческого решения, а закупка товара для государственных нужд. По результатам осуществления процедуры публично-территориальное образование получает определенные блага в овеществленной или иной форме. У размещения заказов не может быть отрицательного результата. Процедуры могут проводиться с нарушениями и отменяться, уполномоченные органы и комиссии могут прекратить процедуру по различным основаниям. Однако эти обстоятельства, весьма значимые в процессуальном отношении, не отменяют потребности публично-территориального образования в товарах. Именно эта объективно существующая потребность обусловливает необходимость проведения (или возобновления) процедур.

Размещение заказа, по общему правилу, может не состояться только в связи с устранением потребности в товарах или в связи с окончанием бюджетного года и истечением лимитов. Если же совершенные действия не привели к закупке искомых благ, размещение заказа не прекращается, а продолжается посредством новых процедур.

2. Принцип непрерывности процедуры размещения заказов. Процедуры проходят последовательно, одна за другой, с минимальными временными перерывами. Это обеспечивает относительную оперативность в размещении заказов и отчасти гарантирует от злоупотреблений, поскольку оперативное осуществление процедур и обнародование их результатов препятствует грубым фальсификациям.

3. Принцип гласности и открытости размещения заказов. Речь идет о транспарентности процедур для участников размещения заказов и для общества в целом. Информация о факте совершения закупок, а также о подавляющем большинстве процедур размещения заказов сообщается в Интернете; кроме того, производится аудиозапись важнейших процедур размещения заказов, например вскрытия конвертов. Доступность информации не сказывается решающим образом на проблеме коррупции при осуществлении государственных закупок. Черевадская О.Е. Получен заказ на поставку товара для госнужд // Российский налоговый курьер. 2008. - № 12

4. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств. Конюхова Т.В. Правовое регулирование бюджетных инвестиций // Журнал российского права. 2010. - № 10. - С.115 Это один из принципов российской бюджетной системы, и применительно к размещению заказов он приобретает особую актуальность. Сокращение бюджетных расходов - одна из декларируемых задач внедрения тендерных процедур в систему государственных закупок. Размер экономии бюджетных средств при размещении государственного заказа быстро стал одним из основных показателей эффективности расходования бюджетных средств. Увеличение начальной цены даже при условии абсолютно честного проведения тендера задает неправильный ценовой ориентир для участников размещения заказа. Достижение «бумажной» экономии косвенно ведет к увеличению расходов. Кроме того, экономия бюджетных средств сама по себе может представлять организационную проблему: сэкономленные средства необходимо расходовать на основе все тех же весьма длительных тендерных процедур, к тому же зачастую приходится находить новые объекты для приложения средств, поскольку утвержденные на год адресные программы оказываются выполненными, а изменение этих программ требует повторных межведомственных согласований. Далее, размер сэкономленных средств становится понятен не ранее конца третьего квартала, когда времени до конца финансового года достаточно только для проведения процедур, но не для исполнения государственного контракта (по общему правилу авансирование запрещено и оплата осуществляется после поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг).

5. Принцип сочетания коллегиальности и единоначалия. Законодатель явно предпочитает в сфере государственных закупок коллегиальные решения индивидуальным, исходя при установлении схемы размещения государственного заказа из необходимости разделения субъекта, принимающего решение о поставщике и субъекта, подписывающего государственный контракт. Формально ключевые решения принимаются комиссиями по размещению государственного заказа.

Конструкция комиссии по размещению государственного заказа, независимой от руководителя организации, достаточно перспективна. Однако на практике такая независимость в большинстве случаев не достигается. Формально комиссия - самостоятельный субъект, принимающий независимые решения и выступающий отдельной стороной при рассмотрении дел юрисдикционными органами. Однако комиссии по размещению государственного заказа создаются руководителями организаций, и в их независимость могут поверить только очень большие оптимисты. Закон о размещении заказов предусматривает возможность существования специально уполномоченных органов, которые осуществляют тендерные процедуры по заявкам других органов и организаций. В этом случае комиссии могут быть реально независимыми, однако возникает комплекс организационных и сугубо бюрократических сложностей, связанных с формулированием заявок на закупку товаров, работ, услуг и их трансформацией в конкурсную документацию. Кроме того, с отраслевых органов исполнительной власти и бюджетных учреждений при такой схеме фактически снимается ответственность за состояние дел в соответствующей сфере. Любые недоработки и ошибки с легкостью могут быть объяснены действиями нерадивого поставщика. Кудилинский М.Н. Административные процедуры размещения государственного заказа // Известия вузов. Правоведение. 2009. - № 3. - С.125

ГЛАВА 2. Правовое регулирование и стадии размещения государственного заказа

2.1 Планирование закупок и способы размещения заказа

В ст.1 Закона о размещении заказов сформулирован предмет регулирования закона - это отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров. То есть отношения, связанные с действиями заказчиков по определению поставщиков в целях заключения с ними контрактов.

Закон регулирует поэтапно процедуру заключения контрактов и договоров, в которой участвуют как заказчики, уполномоченные органы, так и участники размещения заказов. Государственный заказчик сталкивается с неопределенностью и неоднозначным пониманием требований Закона о размещении заказов и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы размещения государственных заказов. Подобными нормами, носящими преимущественно императивный характер, ограничены права и полномочия заказчика, который фактически не может устанавливать дополнительные, не предусмотренные рассматриваемым Законом требования, к участникам размещения заказа, к поставляемым товарам Шитова И.И. Некоторые аспекты ответственности госзаказчика за нарушение правил, регламентирующих порядок размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. - № 8. - С.39.

Ст.2 Закона о размещении заказов в сфере правового регулирования размещения заказов предусматривает две группы правовых актов:

- законодательство Российской Федерации о размещении заказов: Закон о размещении заказов и иные федеральные законы, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов;

- иные нормативные правовые акты Российской Федерации о размещении заказов: нормативно правовые акты Президента Российской Федерации, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, нормативно правовые акты Правительства Российской федерации, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов и нормативно правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правовое регулирование в сфере размещения заказов регулирующие отношения, связанные с размещением заказов. Бекташев А.А. Законодательство Российской Федерации о размещении заказов: предмет и структура // Государственные закупки Санкт-Петербурга. 2009. - № 1. - С.13

Как и любое административное производство, размещение государственного заказа может быть разделено на несколько стадий, тем более что оно непосредственным образом вытекает из законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

Первой стадией следует считать планирование государственных закупок государственным учреждением.

Данная стадия регулируется не Законом о размещении заказов, а ведомственными нормативными актами, законодательством субъектов Российской Федерации или вовсе не регулируется и остается на усмотрение руководителя органа или организации. Кудилинский М.Н. Административные процедуры размещения государственного заказа // Известия вузов. Правоведение. 2009. - № 3. - С.130

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга то 30.11.2005 № 1829 «О мерах совершенствования системы государственного заказа Санкт-Петербурга» установлен порядок формирования государственного заказа Санкт-Петербурга Деловой Петербург. 2005. - № 230.

Разделом 3 Положения об организации деятельности исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга, утвержденного указанным постановлением, определено, что заказчики в течение 30 дней со дня утверждения проекта бюджета Санкт-Петербурга на очередной финансовый год во втором чтении утверждают ведомственный план размещения государственного заказа Санкт-Петербурга на соответствующий финансовый год. Комитет промышленной политики и торговли на основании сведений ведомственных планов размещения государственного заказа Санкт-Петербурга формирует и утверждает сводный план размещения государственного заказа Санкт-Петербурга на очередной финансовый год, обеспечивает размещение сводного плана размещения государственного заказа Санкт-Петербурга на официальном сайте. Утвержденный ведомственный план размещения государственного заказа Санкт-Петербурга является обязательным для заказчиков. Закупки продукции осуществляются заказчиками только в соответствии с ведомственным планом размещения государственного заказа Санкт-Петербурга.

В Ленинградской области действует Порядок формирования и планирования размещения государственного заказа Ленинградской области, утвержденный постановлением правительства Ленинградской области от 19.06.2007 № 14 «Об утверждении Порядка формирования и планирования размещения государственного заказ Ленинградской области». Бекташев А.А. Законодательство Российской Федерации о размещении заказов: предмет и структура // Государственные закупки Санкт-Петербурга. 2009. - № 1. - С.14

Эта стадия может быть неформализованной, но она существует и не может полностью отождествляться с бюджетным планированием. Лимиты бюджетных обязательств и сметы государственных учреждений устанавливают распределение исключительно по статьям бюджетной классификации, поэтому уполномоченное должностное лицо должно определить очередность осуществления закупок, а также перечень объектов, на которые будут израсходованы бюджетные средства. Даже если такая очередность не закреплена специальным правовым актом, она фактически существует. Именно на этой стадии определяется потребность в товарах в натуральном выражении и, соответственно, начальная цена контрактов. Кудилинский М.Н. Административные процедуры размещения государственного заказа // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 3. - С.130

Согласно ст.4.2. Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.2005 № 1829 (ред. от 26.08.2010) «О мерах по совершенствованию системы государственного заказа Санкт-Петербурга» государственные заказчики Санкт-Петербурга обязаны при размещении государственного заказа Санкт-Петербурга соблюдать требования ст.34 БК РФ, обеспечивая экономическую обоснованность цены контрактов и договоров в целях экономного и эффективного расходования средств бюджета Санкт-Петербурга и внебюджетных средств, и обязаны соблюдать действующее законодательство, регулирующее порядок формирования цены контракта при размещении государственного заказа Санкт-Петербурга.

Если цена контракта не превышает 15 млн.руб. государственные заказчики в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17.03.2009 № 237 «Об установлении начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства и внесении изменений в перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» Собрание законодательства РФ. 2009. - № 12. - Ст.1438, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства» размещают заказ на поставку товаров у субъектов малого предпринимательства.

Государственным заказчиком принимается решение о способе размещения заказа из числа способов, предусмотренных законом о размещении заказов, на основании утвержденных в стадии формирования заказов плана закупок и плана процедур размещения заказов (ч.3 ст.10 Закона о размещении заказов). Бекташев А.А. Законодательство Российской Федерации о размещении заказов: предмет и структура // Государственные закупки Санкт-Петербурга. 2009. - № 1. - С.15 В большинстве случаев способ предопределен предметом и суммой закупки. Происходит определение начальной цены государственного контракта, если это не было сделано на стадии планирования государственных закупок. Кудилинский М.Н. Административные процедуры размещения государственного заказа // Известия вузов. Правоведение. 2009. № 3. - С.129

В соответствии с российским законодательством различают следующие способы закупок для государственных нужд:

- размещение заказа путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

- размещение заказа без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах) (ст.10 Закона о размещении заказов).

В качестве общего правила Закон о размещении заказов предусматривает, что размещение заказов осуществляется путем проведения торгов, за исключением предусмотренных в законе случаев (п.14 ч.2ст.55 Закона о размещении заказов).

Торги имеют гражданско-правовую природу. Предусмотренные в Законе о размещении заказов правила о торгах основываются на общих правилах проведения торгов, которые содержатся в ГК РФ (ст.ст.447 - 449). Договор, если иное не вытекает из его существа, как предусмотрено п.1 ст.447 ГК РФ, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. Непосредственное отношение к торгам, которые применяются при размещении заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, имеет правило п.3 ст.447 ГК РФ о том, что в случаях, предусмотренных законом, договоры о продаже вещи или имущественного права могут быть заключены только путем проведения торгов.

Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия (п.4 ст.447 ГК РФ).

Закон о размещении заказов конкретизирует определение конкурса, сформулированное ГК РФ.

Согласно ч.1 ст.20 Закона о размещении заказов под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.