Поставка товаров для муниципальных нужд: теория и практика

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

ПОСТАВКА ТОВАРОВ ДЛЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Понятие, условия и основания заключения муниципального контракта

1.1 Правовое регулирование размещения заказа для муниципальных нужд

1.2 Понятие, существенные условия и содержание муниципального контракта

1.3 Основания заключения муниципального контракта по действующему законодательству

Глава 2. Порядок заключения и проблемы исполнения муниципального контракта

2.1 Порядок заключения муниципального контракта

2.2 Отказ от заключения и отказ от исполнения муниципального контракта

2.3 Ненадлежащее исполнение муниципального контракта поставщиком и заказчиком

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

В условиях рыночных отношений особое значение приобретает проблема разработки и внедрения новых методов муниципального управления. Одним из таких методов, позволяющих наиболее эффективно распоряжаться бюджетными средствами, является муниципальный заказ, позволяющий внедрить конкурсные начала в процесс осуществления расходов муниципальных образований.

Актуальность вопроса о формировании и размещении муниципальных заказов муниципальными образованиями обусловлена целым рядом обстоятельств. Важнейшими из них являются особый характер средств, получаемых для оплаты размещаемых заказов (средств налогоплательщиков) и вследствие этого необходимость их экономного и контролируемого расходования, соблюдение принципа свободной конкуренции между предпринимателями как основного условия рыночной экономики. Этот принцип, закрепленный в Конституции РФ, других законах и подзаконных актах, органы местного самоуправления обязаны реализовывать в своей практической деятельности.

В странах с рыночной экономикой проблема размещения публичных заказов была поставлена очень давно, еще с начала 20 века. В России же рассматриваемый вопрос встал на повестке дня только в конце прошлого века, что объективно было связано с социалистической, планово-распределительной экономикой СССР.

В последние годы понятия «закупки», «заказы», «тендеры» и «торги» вошли в повседневный лексикон всех бюджетополучателей. В связи с изменением ряда документов, в том числе Бюджетного кодекса РФ, на сегодняшний день любой расход любого бюджетополучателя (бюджетного учреждения) на покупку товара, работы, услуги осуществляется только по процедурам, предусмотренным законодательством.

Законы, многочисленные подзаконные акты, судебная практика, разъяснения и письма - весь этот «нормативный вал» нужно знать представителям любого бюджетного учреждения. Абсолютное большинство муниципальных заказчиков - это детские сады, школы, больницы и поликлиники, библиотеки, которые в массе своей не имеют специалистов по размещению заказа. Люди, не имеющие профильного образования и надлежащей практики, занимаются размещением заказа и должны изучить все море нормативной базы, посвященной этому. А цена ошибки высока. Так, штрафы за ошибки в размещении заказа составляют 30-50 тысяч рублей. Поэтому знать данные процедуры должны во всех бюджетных учреждениях, независимо от величины сметы на их содержание Карпов В.А. Актуальные проблемы применения законодательства Российской Федерации о размещении заказов для государственных нужд // Юридический мир. - 2008. № 2. Режим доступа [КонсультантПлюс]..

Несмотря на актуальность и социальную значимость рассматриваемой темы, комплексного исследования всего круга вопросов права муниципального заказа до настоящего времени не проводилось. Это, очевидно, обусловлено тем, что внедрение самой практики муниципального заказа в хозяйственную деятельность органов местного самоуправление произошло сравнительно недавно. Таким образом, институт муниципального заказа следует признать новым и требующим серьезного научного осмысления.

Целью написания данной работы является изучение вопросов теории и практики поставки товаров для муниципальных нужд по действующему российскому законодательству.

Для достижения цели настоящей работы были поставлены следующие задачи:

1) дать оценку правовому регулированию размещения заказа для муниципальных нужд;

2) рассмотреть правовую природу понятия муниципального контракта, определить существенные условия и содержание муниципального контракта;

3) рассмотреть основания заключения муниципального контракта по действующему законодательству;

4) проанализировать порядок заключения муниципального контракта;

5) систематизировать основания отказа от заключения и исполнения муниципального контракта;

6) исследовать вопросы ненадлежащего исполнения муниципального контракта заказчиком и поставщиком.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Предмет исследования - понятие, условия и основания заключения муниципального контракта, а также порядок заключения и проблемы его исполнения в рамках действующего законодательства.

Методологическую основу данной работы составляют анализ, логико-правовой, сравнительно-правовой, историко-правовой, системно-структурный и другие методы исследования. Нормативно-правовую базу исследования составили Гражданский кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Федеральный закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и другие нормативные акты, а также использованы монографии и научные труды Власова В.А., Матковского С.В., Гребенщиковой Я.Б. и других авторов.

Структура и объем дипломного проекта обусловлены ее целями и поставленными задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения и списка источников и литературы, а также приложений.

Глава 1. Понятие, условие и основания заключения муниципального контракта

1.1 Правовое регулирование размещения заказа для муниципальных нужд

товар поставка муниципальный

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 21 июля 2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» // СЗ РФ. 2007. № 17. Ст. 1929. Режим доступа [КонсультантПлюс]. (далее - Закон о размещении заказов) источниками правового регулирования размещения заказа для муниципальных нужд являются:

1. Гражданский кодекс Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая, вторая, третья и четвертая. М.: Проспект, КНОРУС, 2009. и Бюджетный кодекс Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823. Режим доступа [КонсультантПлюс]., на которых основывается законодательство Российской Федерации о размещении заказов.

2. Закон о размещении заказов, иные федеральные законы, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

При этом нормы права, содержащиеся в иных федеральных законах и связанные с размещением заказов, должны соответствовать Закону о размещении заказов.

3. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о размещении заказов.

4. Нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены Законом о размещении заказов и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

5. Международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Законом о размещении заказов, применяются правила международного договора.

Таким образом, правовое регулирование размещения заказа для муниципальных нужд осуществляется нормативными правовыми актами федерального уровня Кайль А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный) / Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2008. Режим доступа [КонсультантПлюс]..

Гражданский кодекс Российской Федерации является основой в части правого обеспечения закупок для муниципальных нужд.

Гражданский кодекс содержит нормы, регулирующие основания и порядок заключения муниципального контракта, его исполнение, а также порядок оплаты товаров по договору поставки и возмещения убытков, причиненных в связи с выполнением или расторжением муниципального контракта.

Гражданский кодекс - основной документ, регулирующий сферу гражданских правоотношений. Соответственно все нормативные акты, принимаемые в сфере гражданского законодательства, должны ему соответствовать, в т.ч. и нормативные правовые акты, регулирующие отношения, связанные с размещением заказов.

Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Например, согласно статье 69.1 Бюджетного кодекса к бюджетным ассигнованиям на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на закупку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд.

Согласно статье 70 Бюджетного кодекса обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений включает, в том числе, и оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд.

Вместе с тем, в соответствии со статьей 72 Бюджетного кодекса размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, любой расход бюджетных средств на покупку любого товара, работы или услуги осуществляется в соответствии с законодательством о размещении заказа.

Основным нормативным актом, регулирующим отношения, связанные с размещением заказа для муниципальных нужд, является Закон о размещении заказов.

Понятие муниципального заказа дается в статье 5 Закона о размещении заказов, где под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

Согласно статье 3 Закона о размещении заказов под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Раскрыв легальное понятие муниципального заказа, перейдем к пониманию его гражданско-правовой природы. В этом вопросе необходимо отметить следующие точки зрения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 527 Гражданского кодекса РФ основанием для заключения муниципального контракта является заказ, который принят поставщиком. Перед заказчиком возникает обязанность по заключению муниципального контракта лишь в случае принятия размещенного заказа. Следовательно, по общему правилу, размещенный заказ становится юридическим фактом, порождающим права и обязанности, лишь после выражения волеизъявления стороны на принятие заказа. Отсюда можно сделать вывод, что основанием для заключения муниципального контракта являются не односторонние, а двусторонние сделки, то есть договоры. Действия же заказчика по размещению заказа представляют собой только предложение о заключении договора, то есть оферту.

С этим утверждением согласиться нельзя, так как при оферте предложение о заключении контракта действует для всех лиц, кому оно направлено, но заказчик может реально заключить лишь один контракт. Далее пункт 2 статьи 435 ГК РФ прямо указывает, что оферта связывает направившее ее лицо с момента получения адресатом. Тогда как в случае размещения заказа публикация извещения о торгах (запросе котировок) никак с адресатом заказчика не связывает. Нельзя признать извещение о торгах и публичной офертой, так как публичной офертой признается содержащее все существенные условия договора предложение, из которого усматривается воля лица, делающего предложение, заключить договор на указанных в предложении условиях с любым, кто отзовется (например, с тем, кто самым первым подаст заявку), чего в случае размещении заказа нет Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный) / А.Н. Борисов, Н.А. Краев. «Деловой двор», 2009. Режим доступа [КонсультантПлюс]..

Есть мнение, что заказ - это односторонние гражданско-правовые сделки. Во-первых, их совершение является актом распоряжения муниципальным заказчиком и потенциальными поставщиками своими гражданскими правами, во-вторых, такие действия порождают характерные для процесса размещения заказов правовые последствия в виде возникновения прав у стороны, которой сделка адресована, а также обязанностей стороны, ее совершившей.

Иная точка зрения, что обязательства посредством проведения торгов представляют собой юридический состав, включающий в себя два договора: договор на проведение торгов и протокол, которым оформляются договорные отношения между организатором и выигравшим лицом. Протокол может быть именно тем договором, на заключение которого объявлены торги, и вступить в силу согласно статье 425 ГК РФ в момент подписания договора. Если же в соответствии с пунктом 5 статьи 448 ГК РФ торги объявляются не на заключение договора, а только на право его заключить, то в этом случае правовое значение протокола меняется: из обычного, основного договора он превращается во вспомогательный договор, обладающий всеми чертами предварительного договора.

Однако в пункте 3 статьи 429 ГК РФ есть указание на необходимость содержания в предварительном договоре всех существенных условий основного договора.

Кроме того, при размещении заказа в нем должны содержаться все необходимые для муниципального контракта условия, что отмечается в Законе о размещении заказов.

Раскрывая признаки муниципального заказа, можно считать, что под размещением заказа понимаются действия заказчика, юридически характеризующиеся как приглашение делать оферты (статья 437 Гражданского кодекса РФ). В ответ заказчик получает конкретные предложения поставщиков - оферты, согласно статье 435 ГК РФ, в форме заявок на участие в конкурсе, аукционе, запросе котировок цен - на заключение контракта, и, рассматривая эти предложения, выбирает наилучшее путем решения комиссии - акцепт (статья 438 ГК РФ), никак не изменяя их содержания Матковский С.В. Закупки для государственных и муниципальных нужд. Практика применения. - Киров: Кир.обл., «ФГОУ ДПОС Кир.инст-т переподготовки и повышения квалификации кадров АПК», 2009. - С.26. .

Закон о размещении заказов принят в следующих целях:

1. Обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов.

Данная цель реализуется через информационное обеспечение размещения заказа (общероссийский и региональные интернет-сайты со свободным доступом к ним любого лица: www.zakupki.gov.ru, www.pgz.ako.kirov.ru, www.tendery.ru, www.admkirov.ru и др.) и нормативное регулирование системы размещения заказа только федеральным законодательством, правом на участие в размещении заказа любого лица, независимо от его местонахождения.

2. Эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Обеспечивается в критериях оценки конкурса, условиях поставки товаров, проведения работ, оказания услуг для конкурса, аукциона, запроса котировок цен, а также через систему контроля за размещением муниципального заказа.

3. Расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия.

4. Развитие добросовестной конкуренции.

Реализуется через эффективную антимонопольную политику, а также через информационное обеспечение размещения заказа; через равный доступ любых лиц к размещению заказа.

5 Совершенствование деятельности органов местного самоуправления в сфере размещения заказов.

Достигается через систему контроля за размещением заказа, доступности информации об итогах размещении заказа.

6. Обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов.

Складывается из обязательного и факультативного информационного обеспечения. Обязательное информационное обеспечение состоит в обязательном размещении информации о размещении заказа на официальном сайте и в официальном печатном издании органа местного самоуправления. Факультативное информационное обеспечение состоит в возможности дополнительного размещения информации о размещении заказа.

7. Предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Подробнее хотелось бы остановиться на эффективности использования бюджетных средств при размещении муниципального заказа, так как это наиболее острая и актуальная проблема.

Все расходы, осуществляемые муниципальными заказчиками, производятся за счет средств местного бюджета. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. То есть является главным источником финансирования муниципального заказа.

Соответствующий документ о муниципальном заказе на соответствующий год принимается на основании и в рамках решения о бюджете на текущий год. Исполнение решения о муниципальном заказе входит составной частью в исполнение бюджета.

Форма муниципального заказа определена статьей 72 Бюджетного кодекса РФ как заключение муниципального контракта.

Расходы на муниципальные закупки должны производиться с учетом одного из главных принципов бюджетной системы Российской Федерации - эффективности и экономности использования бюджетных средств (статья 28 Бюджетного кодекса РФ).

Статья 34 Бюджетного кодекса РФ дает понятие принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Он означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Таким образом, существует два варианта эффективного расходования бюджетных средств.

По первому варианту достижение необходимого результата происходит с использованием наименьших средств. Примером может служить запрос котировок цен, при котором все параметры товара, работы, услуги определены и в расчет принимается только цена поставщика. При проведении конкурса, экономия возможна, только если этот параметр будет задан изначально как главенствующий (например, весомость критерия оценки «цена» будет более 50%). Заданный результат достигается наименьшим расходованием средств.

Для примера можно взять муниципальное образование «Город Киров». В результате размещения муниципального заказа через котировки цен и аукционы реальная экономия бюджетных средств составила: в 2007 году - 183 млн.рублей (8% от общего объема размещенного заказа), в 2008 году - 153 млн.рублей (9%), в 2009 году - 164 млн.рублей (11%) Отчет о работе управления муниципального заказа администрации города Кирова за 2007-2009 годы..

По второму варианту происходит достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Этот принцип иногда реализуется в проведении конкурса, где оценка предложений происходит по различным критериям и целью является заключение контракта на лучших условиях Матковский С.В. Указ. Соч. С. 11..

Таким образом, экономия бюджетных средств при размещении муниципального заказа является существенной частью эффективного расходования бюджетных средств, носит сугубо практический характер и может явиться дополнительным критерием эффективной работы как заказчика, так и уполномоченного органа.

Кроме уже названных муниципальных заказчиков и поставщиков в сфере размещения заказа для муниципальных нужд действуют и другие субъекты. Охарактеризуем их подробнее.

1. Муниципальные заказчики.

Ими могут выступать органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств.

В соответствии с решением Кировской городской Думы от 25 января 2006 № 49/2 муниципальные заказчики главные распорядители и получатели бюджетных средств муниципального образования, осуществляющие закупки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет указанных средств и внебюджетных источников финансирования, в случаях, предусмотренных действующим законодательством (Приложение № 1).

2. Уполномоченные на размещение заказа органы.

Данные органы осуществляют функции по размещению заказов для муниципальных заказчиков.

В основном, уполномоченный орган выполняет за заказчика все функции размещения заказа, кроме функции подписания контракта, а именно:

разработку и утверждение конкурсной (аукционной) документации;

публикацию извещения и документации;

выдачу документации участникам размещения заказа;

дача разъяснений документации;

утверждение комиссии по рассмотрению соответствующего конкурса (аукциона);

прием заявок на торги от участников размещения заказа;

формирование протоколов и передачу всего пакета документов заказчику.

Таким образом, заказчик составляет техническое задание и условия покупки товара, работы, услуги и передает эти документы в уполномоченный орган, который и делает все остальное.

Порядок взаимодействия между заказчиком и уполномоченным органом устанавливается решением о создании такого органа.

К примеру, распоряжением главы администрации города Кирова в августе 2006 года в структуре администрации города Кирова было создано управление муниципального заказа. В функции управления входит размещение заказов для всех муниципальных заказчиков муниципального образования «Город Киров». На сегодняшний день их более трехсот пятидесяти Отчет о работе управления муниципального заказа администрации города Кирова за 2007-2009 годы..

Постановлением главы администрации города Кирова от 25 марта 2008 № 1082-п Постановление главы администрации города Кирова от 25.03.2008 № 1082 «Об организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд». утвержден порядок взаимодействия управления муниципального заказа с муниципальными заказчиками при размещении заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд.

3. Специализированные организации.

Это юридические лица, привлекаемые на основе муниципального контракта или на основе гражданско-правового договора, для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов на право заключить муниципальный контракт. Примером такой организации является «Специализированная организация «Проведение аукционов, конкурсов, тендеров». ООО «СОПАКТ» является первой специализированной организацией на территории Кировской области, которая была создана для осуществления деятельности в области организации и проведения торгов по продаже различного вида имущества.

4. Уполномоченные на осуществления контроля органы.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» таким органом является Федеральная антимонопольная служба, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также сведения о которых составляют государственную тайну, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу.

5. Участники размещения заказа.

Участниками могут быть любые юридические лица, в том числе и индивидуальные предприниматели, претендующие на заключение муниципального контракта.

6. Конкурсные, аукционные, котировочные и единые комиссии.

Комиссии создаются соответственно при размещении заказа путем проведения конкурса, аукциона, а также запроса котировок цен на товары, работы, услуги Матковский С.В. Указ. соч. С. 41..

Итак, Закон о размещении заказов устанавливает единый порядок размещения заказов. В нем содержатся основные понятия, применяемые в данной сфере, - муниципальный заказ, муниципальные нужды, а также характеристика субъектов муниципального заказа.

Среди иных федеральных законов, действующих в сфере размещения заказа, можно назвать Федеральный закон от 26 июля 2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральный закон от 24 июля 2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие.

Относительно не так много нормативных правовых актов Президента РФ, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов. Например, указ Президента РФ от 5 февраля 2007 № 119 «О Федеральном агентстве по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств», указ Президента РФ от 8 апреля 1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», указ Президента РФ от 25 июня 1997 № 630 «Об установлении звания «Поставщик продукции для государственных нужд России» и другие.

Значительно больше нормативных правовых актов Правительства РФ в данной сфере: Постановление Правительства РФ от 17 марта 2008 № 179 «Об утверждении Положения о пользовании сайтами в сети Интернет, на которых осуществляется проведение открытых аукционов в электронной форме, и требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования указанными сайтами, а также к системам, обеспечивающим проведение открытых аукционов в электронной форме», Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 № 978 «Об утверждении Правил принятия решений о заключении долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов на выполнение работ (оказание услуг) с длительным производственным циклом», Постановление Правительства РФ от 15 мая 2007 № 292 «Об утверждении Положения о ведении реестра недобросовестных поставщиков и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков», Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 № 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства, и их предельных ценах (ценах лотов)», Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2006 № 807 «Об утверждении Положения о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры» и другие.

Среди документов федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере размещения заказа, можно назвать приказы и письма Министерства экономического развития РФ, Министерства финансов РФ, Федеральной антимонопольной службы РФ.

Таким образом, правовое регулирование заказа для муниципальных нужд осуществляется законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации о размещении заказов.

1.2 Понятие, существенные условия и содержание муниципального контракта

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона о размещении заказов под муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени муниципального образования в целях обеспечения муниципальных нужд.

Муниципальные и государственные контракты имеют особый правовой режим, содержащий административно-правовые элементы, выходящие за рамки гражданского (частного) права. Эти специфические черты государственных контрактов и их отраслевая принадлежность рассматриваются учеными - юристами с разных точек зрения в силу недостаточной разработанности соответствующих вопросов в науке.

Отдельных научных исследований в области муниципального контракта не проводилось, поскольку в отдельную группу они выделились относительно недавно. Научные исследования последних 10 лет в области государственного контракта вскользь упоминали муниципальные контракты, подчеркивая их (с государственными контрактами) общую правовую природу.

Следовательно, и на муниципальные контракты можно распространить мнения ученых относительно правовой природы государственных контрактов Гребенщикова Я.Б. Понятие муниципального контракта и его правовая природа // Административное и муниципальное право. - 2009. № 2. - Режим доступа [КонсультантПлюс]..

Все исследования отражают три направления мысли:

1) первая группа авторов относит государственные (муниципальные) контракты к административному праву (Д.Н. Бахрах Бахрах Д.Н. Административное право: Краткий учебный курс. М., 2000. С. 162., Ю.А. Тихомиров Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 189-190., А.И. Елистратов Елистратов А.И. Очерк административного права. М., 1922. С. 95-101., Ц.А. Ямпольская Ямпольская Ц.А. О теории административного договора // Советское государство и право. 1966. №10. С. 132.);

2) вторая группа авторов - к гражданскому праву (Л.В. Горбунова Горбунова Л.В. Поставка продовольствия для государственных нужд по российскому гражданскому праву // Муниципальное право. № 3. 1999. С. 13., О.А. Камалов Камалов О.А. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001. С. 161., В.А. Власов Власов В.А. Правовое регулирование закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 105.);

3) третья группа авторов склоняется к мысли, что подобного рода договоры занимают некое промежуточное межотраслевое положение (М.И. Брагинский, В.В. Витрянский Брагинский М.И. Договорное право. Книга первая: Общие положения / М.И. Брагинский, В.В. Витрянский. М.: Издательство «Статут», 2003. С. 23., А.П. Алехин, Ю.М. Козлов Алехин А.П. Административное право РФ. Ч. 1: Сущность и основные институты административного права / А.П. Алехин, Ю.М. Козлов. М., 1994. С. 68.).

В целом отношения по удовлетворению муниципальных нужд представляют собой сложные комплексные и неоднородные по своей природе отношения. Однако из всех этих групп отношений можно выделить две относительно самостоятельные, однородные группы отношений:

между сторонами по договору (отношения по вертикали гражданско-правовые);

между органом власти и соответствующими подчиненными ему структурами (отношения по горизонтали финансовые, административные, бюджетные).

В первом случае на основе муниципального контракта осуществляется взаимный обмен по удовлетворению конкретных потребностей сторон. Во втором стороны осуществляют управленческие функции по отношению к подчиненным органам.

Отнесение муниципальных контрактов к сфере гражданско-правового регулирования означает, что должны быть найдены эффективные средства воздействия данной отрасли на эти отношения. Действующие нормы обязательственного права и закрепленная в них система договоров сложились без учета специфики данного вида отношений. Распространение гражданско-правовой договорной формы в сфере удовлетворения публичных потребностей требует, чтобы в действующем гражданском законодательстве были отражены отдельные особенности таких договоров Гребенщикова Я.Б. Указ. соч. Режим доступа [КонсультантПлюс]..

Действующее гражданское законодательство проводит разграничение между понятиями «муниципальный контракт на поставку товаров для муниципальных нужд» (статья 526 ГК РФ) и «договор поставки товаров для муниципальных нужд» (статьи 525, 529 ГК РФ). Однако в силу пункта 2 статьи 525 ГК РФ муниципальные контракты и договоры поставки товаров для муниципальных нужд являются разновидностью договоров поставки, а потому к ним применимы и соответствующие нормы (§ 3 главы 30 ГК РФ). Кроме того, указанные договоры порождают обязательства по возмездному отчуждению имущества, т.е. охватываются общим понятием купли-продажи. Тем самым в части, не урегулированной специальным законодательством, к ним могут применяться общие положения § 1 главы 30 ГК РФ о купле-продаже.

Обязательства по поставке товаров для муниципальных нужд возникают либо непосредственно из муниципального контракта, либо из заключаемых в соответствии с ними договоров поставки товаров для муниципальных нужд. Специфика рассматриваемых правоотношений характеризуется обязательным наличием в них публично-правовых образований. Публично-правовые образования в лице органов местного самоуправления при вступлении в гражданско-правовые отношения удовлетворяют различные публичные потребности в публичных интересах. Важнейшей отличительной особенностью являются источники финансирования средства бюджета и внебюджетные источники.

Также в законодательстве предусмотрена своеобразная, смешанная частно-публичная процедура заключения муниципальных контрактов.

Согласно статьи 526 ГК РФ по муниципальному контракту на поставку товаров для муниципальных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары муниципальному заказчику либо по их указанию иному лицу, а муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

При поставке товаров для муниципальных нужд могут использоваться как простая, так и сложная структура договорных связей. В первом случае поставка осуществляется поставщиком (исполнителем) в соответствии с условиями муниципального контракта на поставку товаров для муниципальных нужд непосредственно муниципальному заказчику либо указанными ими получателями без заключения с последними поставщиком (исполнителем) каких-либо договоров на поставку товаров для муниципальных нужд.

Во втором случае (при сложной структуре договорных связей) муниципальным контрактом на поставку товаров для муниципальных нужд предусматривается прикрепление муниципальным заказчиком поставщика-исполнителя к конкретным покупателям для заключения с ними договоров поставки товаров для муниципальных нужд на основании извещений о прикреплении, выдаваемых заказчиками Власов В.А. Правовая природа государственных и муниципальных контрактов // Предпринимательское право. - 2009. № 2. - Режим доступа [КонсультантПлюс]..

В соответствии с пунктом 1 статьи 432 Гражданского кодекса РФ договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.

Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

В случае заключения муниципального контракта как вида договора письменная форма обязательна.

В контракт включаются следующие разделы (Приложение № 2): стороны контракта, предмет контракта, цена контракта, права и обязанности сторон, порядок расчетов, положения о приемке товара (работы, услуги), ответственность сторон, прочие условия.

Муниципальный контракт как вид договора имеет свои особенности, которые вытекают из системы его правового регулирования.

Кроме Гражданского кодекса РФ, его регулирует специальный закон - Закон о размещении заказов. В связи с этим к контракту предъявляют дополнительные требования Матковский С.В. Указ. соч. С. 178..

Во-первых, основополагающей для муниципального контракта является цена, то есть сумма денежных средств, которую обязуется выплатить заказчик в рамках данного контракта, за поставленные ему товары, работы, услуги.

При заключении муниципального контракта заказчик по согласованию с участником, с которым заключается такой контракт, вправе увеличить количество поставляемого товара на сумму, не превышающую разницы между ценой контракта, предложенной таким участником, и начальной (максимальной) ценой контракта (ценой лота), если такое право заказчика предусмотрено конкурсной документацией, документацией об аукционе. При этом цена единицы указанного товара не должна превышать цену единицы товара, определяемую как частное от деления цены контракта, указанной в заявке на участие в конкурсе или предложенной участником аукциона, с которым заключается контракт, на количество товара, указанное в извещении о проведении открытого конкурса или открытого аукциона (пункт 6 статьи 9 Закона о размещении заказов).

Цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением случаев, когда заказчиком по согласованию с поставщиком одновременно и пропорционально увеличивается или уменьшается объем товаров, работ, услуг (изменение контракта допускается только по товарам в пределах 10% от цены контракта). Цена единицы дополнительно поставляемого товара и цена единицы товара при сокращении потребности в поставке части такого товара должны определяться как частное от деления первоначальной цены контракта на предусмотренное в контракте количество такого товара.

Во-вторых, обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного муниципальным контрактом.

Неустойка (штраф, пени) начисляется за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного муниципальным контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства. Размер такой неустойки (штрафа, пеней) устанавливается муниципальным контрактом в размере не менее одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Поставщик (исполнитель, подрядчик) освобождается от уплаты неустойки (штрафа, пеней), если докажет, что просрочка исполнения указанного обязательства произошла вследствие непреодолимой силы или по вине заказчика (пункт 11 статьи 9 Закона о размещении заказов).

В-третьих, в муниципальный контракт включается обязательное условие о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в таком контракте (пункт 12 статьи 9 Закона о размещении заказов).

В-четвертых, условия платежа и оплаты. В связи с тем, что победители торгов могут быть как плательщиками НДС, так и не быть ими, изначально в проекте контракта НДС не указывают. В заключенном контракте в графе цена указывают с НДС или без НДС (участник не является его плательщиком). Лучше всего указывать условие: в цене контракта учтены все налоги, сборы и иные обязательные платежи Гребенщикова Я.Б. Характеристика предпринимательско-правовых элементов муниципального контракта // Предпринимательское право. - 2008 № 2. Режим доступа [КонсультантПлюс]..

Оплата по безналичному расчету должна производиться в течение десяти (или иного срока) рабочих дней с момента исполнения поставщиком своих обязательств. Возможно установление предварительной оплаты в пределах до 30%.

Не менее важное значение имеют сроки. В соответствии со статьей 190 Гражданского кодекса РФ срок определяется календарной датой или истечением периода времени, который исчисляется годами, месяцами, неделями, днями или часами.

Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить.

Понятие срока важно для определения начала и окончания действия контракта, начала окончания приема заявок на торги и иных условий.

При формулировках, например, части 2 статьи 23 Закона о размещении заказов указание на срок «со дня» означает, что день размещения документации не считается.

Формулировка части 1 статьи 21 данного закона «за тридцать дней до дня вскрытия конвертов» означает, что день вскрытия конвертов не входит в указанные 30 дней, а отсчет 30 дней начинается со следующего дня после дня опубликования извещения. Таким образом, считая дату публикации извещения и дату вскрытия конвертов, будет 32 дня.

Данные положения действуют так, в соответствии со статьей 191 Гражданского кодекса РФ, где указано, что течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало.

В соответствии со статьей 193 ГК РФ, если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день. Это означает, что в документации последний день может падать на выходной, в этом случае он автоматически переносится на первый рабочий день. Аналогичная ситуация с заключением контракта, если 19 день со дня публикации протокола на сайте наступает 31 декабря, двадцатый день (т.е. день когда еще можно заключать контакты) наступит после новогодних каникул, т.е., например, 11 января.

Условия вступления контракта в силу могут быть определены датой или указанием на событие, которое должно неизбежно наступить. Но таким событием никак не может быть, например, уведомление заказчика, т.е. односторонний добровольный акт. Неизбежность наступления носит в основном природный характер.

Срок заключения контракта определен статьями 29, 38, 47 Закона о размещении заказов и статьей 448 ГК РФ. Минимум составляет не ранее 10 дней по торгам, не ранее 7 дней по запросам котировок и не позднее 20 дней по торгам и запросам котировок. Однако в документации о конкурсе, аукционе определяется срок заключения контракта в пределах срока указанного выше. Данная норма позволяет заказчику отразить в документации как срок для заключения контракта с победителем торгов, так и срок заключения контракта с лицом занявшим «второе место» при уклонении победителя. Например, срок подписания контракта: с победителем аукциона не ранее, чем через 10 дней со дня размещения на официальном сайте протокола аукциона, но не позднее 15 дней со дня размещения на сайте протокола аукциона, а в случае уклонения победителя аукциона от заключения контракта или отказа заказчика от заключения с ним контракта - с участником аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта - в срок с 16 по 20 день со дня подписания протокола аукциона Гребенщикова Я.Б. Указ. соч. Режим доступа [КонсультантПлюс]..

Таким образом, под муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени муниципального образования в целях обеспечения муниципальных нужд.

Договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в надлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора.

1.3 Основания заключения муниципального контракта по действующему законодательству

В соответствии с пунктом 1 статьи 525 Гражданского кодекса РФ поставка товаров для муниципальных нужд осуществляется на основе муниципального контракта на поставку товаров для муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для муниципальных нужд.

Основанием заключения муниципального контракта является заказ на поставку товаров для муниципальных нужд, размещаемый в порядке, предусмотренном Законом о размещении заказов.

В соответствии со статьей 10 Закона о размещении заказов существуют следующие способы размещения заказа:

путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с нормативными правовыми актами.

Рассмотрим каждый из этих способов размещения заказа.

1. Конкурс.

В соответствии со статьей 20 Закона о размещении заказов под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения муниципального контракта.

Конкурсы бывают открытые и закрытые. Открытый конкурс проводится среди неопределенного круга лиц. Закрытый конкурс проводится среди заранее определенного круга лиц. Закрытый конкурс проводится по согласованию с федеральной антимонопольной службой. Такие конкурсы проводятся среди организаций, допущенных к государственной тайне, и по предмету, включающему в себя необходимость работы со сведениями, составляющими государственную тайну.

Чтобы выбрать один из четырех способов размещения заказа лучше всего действовать методом исключения. Так, Правительством РФ утвержден перечень товаров, работ, услуг, закупка которых осуществляется путем проведения аукциона Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 № 236-р «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона» // СЗ РФ. 2008. № 9. Ст. 884. Режим доступа [КонсультантПлюс].. Все товары, работы, услуги, имеющиеся в этом перечне, размещать по конкурсу нельзя, следовательно, остальные можно.

Однако перечень аукционных товаров столь велик, что на конкурс остается немного. Например, по конкурсу может размещаться заказ на финансовые услуги (страхование), стирку белья, освещение улиц, опытно-конструкторские и научно-исследовательские работы, охранные услуги, услуги связи и так далее. Кроме того, следует обратить внимание на тот факт, что, если товар находится в аукционном перечне, размещать его на конкурсе нельзя, а если не находится, то можно размещать заказ как на конкурсе, так и на аукционе.

Далее нужно четко представлять, что и на каких условиях будет покупаться. Для этого:

определяется предмет конкурса - товар, работы или услуги;

далее устанавливается начальная цена контракта. При этом учитывается средняя цена на рынке на сегодняшний день, на предполагаемую дату поставки, учитывается объем закупки, сезонность и количество конкурирующих поставщиков и, конечно, имеющиеся ассигнования.;

затем определяются условия поставки товара: сроки поставки, комплектность поставки, объем работ (услуг), наличие дополнительных услуг (сборка и наладка оборудования, шеф-монтаж и прочее), порядок приемки и так далее;

формулируются критерии оценки заявок;

определяется необходимость аванса (не более 30% для федерального бюджета, областные и местные бюджеты устанавливают свои требования);

последним принимается решение о необходимости обеспечения заявки и контракта. Ситуация с неисполнением контрактов заставляет чаще прибегать к этим процедурам, хотя наличие обеспечения контракта в целом повышает его цену на 1-2% Матковский С.В. Указ. соч. С. 44..

После этого формируется комиссия.

Далее разрабатывается извещение о проведении открытого конкурса, которое размещается на официальном сайте заказчика в сети «Интернет» или в официальном печатном издании.

Далее разрабатывается и утверждается конкурсная документация.

В части 4 статьи 22 Закона о размещении заказов указан исчерпывающий перечень сведений, включаемых в конкурсную документацию. Иные сведения включению в документацию не допускаются.

Конкурсная документация должна содержать требования, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.

Сведения, содержащиеся в конкурсной документации, должны соответствовать сведениям, указанным в извещении о проведении открытого конкурса.

2. Аукцион.

В соответствии со статьей 32 Закона о размещении заказов под аукционом понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта.

Аукционы бывают открытые и закрытые. Закрытый аукцион проводится исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации об аукционе или в проекте контракта.

На открытый аукцион могут быть выставлены заказы на любые товары, работы, услуги, которые могут быть сравнимы по цене. В обязательном порядке на аукционе размещается заказ на поставку товаров, работ, услуг по перечню, утвержденному распоряжением Правительства РФ от 27 февраля 2008 № 236-р «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона».

Документы, составляемые в ходе проведения аукциона: приказ на формирование комиссии, аукционная документация, извещение, уведомления участников аукциона, протоколы заседаний комиссии Матковский С.В. Указ. соч. С. 85..

Извещение о проведении открытого аукциона опубликовывается заказчиком в официальном печатном издании и размещается на официальном сайте не менее чем за двадцать дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе, и в соответствии со статьей 448 Гражданского кодекса РФ, не менее чем за тридцать дней до проведения аукциона.

Заказчик вправе отказаться от проведения аукциона не позднее, чем за десять дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе. Извещение об отказе от проведения открытого аукциона опубликовывается и размещается заказчиком, соответственно в течение пяти рабочих дней и двух дней со дня принятия решения об отказе от проведения открытого аукциона в порядке, установленном для опубликования и размещения на официальном сайте извещения о проведении открытого аукциона. В течение двух рабочих дней со дня принятия указанного решения заказчик, уполномоченный орган обязаны направить соответствующие уведомления всем участникам размещения заказа, подавшим заявки на участие в аукционе. В случай если установлено требование обеспечения заявки на участие в аукционе, заказчик, уполномоченный орган возвращают участникам размещения заказа денежные средства, внесенные в качестве обеспечения таких заявок, в течение пяти рабочих дней со дня принятия решения об отказе от проведения открытого аукциона.