Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

ГЛАВА 1. Понятие и правовое обеспечение государственного (муниципального) заказа

1.1 Понятие и содержание государственного (муниципального) заказа

1.2 Правовые основы и принципы размещения государственного (муниципального) заказа

1.3 Порядок формирования и способы размещения государственного (муниципального) заказа

ГЛАВА 2. Регулирование и контроль в сфере государственных (муниципальных) заказов как метод борьбы с коррупцией

2.1 Коррупция в сфере государственного (муниципального) заказа в Российской Федерации

2.2 Регулирование государственного (муниципального) заказа как метод борьбы с коррупцией

2.3 Деятельность контролирующих органов в сфере размещения государственных и муниципальных заказов

Заключение

Список литературы

Приложение

ВВЕДЕНИЕ

С момента возникновения публично-правового образования формируются его потребности и нужды, удовлетворение которых обеспечивается путем формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа.

В России первые упоминания о государственном заказе датируются 17 веком. Сегодня государственный (муниципальный) заказ, имея своей основной целью обеспечение государственных, муниципальных нужд и нужд бюджетных учреждений, имеет единый порядок размещения заказов для эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Сложившаяся система и порядок государственных закупок - результат сложного взаимодействия и государственного регулирования, претерпевающий многие изменения и преобразования. Однако сегодня, даже с учетом всех спорных моментов и вносимых изменений такая система не гарантирует полного избавления от коррупции.

Коррупция в сфере государственных (муниципальных) заказов - явление не новое, вызывающее интерес у государства, правоохранительных органов, средств массовой информации и, конечно, у общества в целом. Государство ведет жесткую борьбу с коррупцией во всех сферах государственной службы. Известно, что закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд могут являться весьма коррумпированной сферой и быть для отдельных чиновников и руководителей коммерческих структур значительным и весьма прибыльным источником получения незаконного дохода.

Поэтому в соответствии со ст.1 одной из целей Закона N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" является предотвращение коррупции.

Вопрос о регулировании государственных закупок и предотвращении коррупции является весьма актуальным. Данный вопрос на слуху и у общества, и у законодателей, о чем говорит появление нового закона о системе государственных закупок - Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пока не вступившего в силу.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в сфере государственных (муниципальных) заказов в Российской Федерации, предмет - государственные (муниципальные) заказы как механизм борьбы с коррупцией.

Целью настоящей работы является исследование государственного (муниципального) заказа как механизма борьбы с коррупцией.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: изучить понятие, содержание государственного (муниципального) заказа, обозначить правовые основы и принципы размещения государственного (муниципального) заказа, определить порядок формирования и способы размещения государственного (муниципального) заказа, исследовать проблему коррупции в сфере государственных заказов, изучить деятельность контролирующих органов в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, выявить методы борьбы с коррупцией в сфере государственных заказов.

Для решения поставленных задач были использованы следующие методы: системный, аналитический, критический, сравнительный, обобщенный, диалектический, исторический.

Теоретическую основу работы составляют научные труды в области государственного (муниципального) заказа ряда авторов, таких как Андреева Л.В., Белов В.Е., Горбунова Л.В., Гладков В.С., Давлетшина Л.М., Кичик К.В., Файберг Т.В., Тарабаев В.С., Щербаков В.А. и др., нормативно-правовая база, монографии, публикации и статьи по выбранной теме.

Кроме того, использовалась специальная литература: данные официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов, данные сайта проекта «РосПил», посвященного борьбе с коррупцией с сфере государственного заказа и контролю за расходованием бюджетных средств в сфере государственных и муниципальных закупок, статистические данные, материалы Федеральной антимонопольной службы, материалы и данные, полученные в ходе прохождения преддипломной практики и др.

Новизна исследования состоит в том, что в работе проведено комплексное исследование института государственного (муниципального) заказа с учетом современной концепции правового регулирования обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также рассмотрена проблема коррупции и методы борьбы с коррупцией в сфере государственных (муниципальных) закупок, что выделяет данное исследование от ранее проводимых, в которых, как правило, рассматривался механизм государственный закупок в целом.

Глава 1. Понятие и правовое обеспечение государственного (муниципального) заказа

1.1 Понятие и содержание государственного (муниципального) заказа

государственный заказ коррупция муниципальный

Для начала следует сказать, что государственный заказ от муниципального заказа отличается тем, что государственный заказ обеспечивает государственные нужды, а муниципальный - муниципальные нужды. В широком смысле в понятие «государственный заказ» следует включать «муниципальный заказ». Муниципальные закупки по своей сути это то же самое, что государственные закупки: и те и другие осуществляются за счет общественных средств; и те и другие направлены на удовлетворение общественных потребностей. В полном смысле слова "муниципальные заказы не являются государственными, поскольку муниципальные образования представляют собой форму местного самоуправления, а не государственную власть" Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга). СПб, 2008. С. 101..

Для удобства в работе будет использоваться понятие «государственный заказ» как обозначение государственного и муниципального заказа.

В современном законодательстве отсутствует определение государственного заказа. Некоторые авторы считают это упущением действующего законодательства (Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М., 2009. С. 70). Другие полагают, что «определения, даваемые терминам в самом законе и тем более посредством нормативного толкования, только усложняют и загромождают законодательство» : Москаленко И.В. Юридическая природа и соотношение гражданско-правовых дефиниций и норм // Современное право. 2009 N 5; СПС "КонсультантПлюс". Абз. 41..

Следует отметить, что в первоначальной редакции Бюджетного кодекса РФ, было дано законодательное определение государственного (муниципального) заказа, Так, в соответствии с п. 4 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ (пункт утратил силу) под государственным или муниципальным заказом понималась "совокупность заключенных государственных или муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета" "Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ. Собрание законодательства РФ", 03.08.1998, N 31, ст. 3823..

По моему мнению, данное определение является не совсем правильным, ведь заключенные контракты - есть результат отношений, вытекающих из государственного заказа. В общем понимании термин «государственный заказ» требует более широкого определения.

По мнению Т.В. Файберг, определение заказа как совокупности контрактов сужает круг бюджетных отношений, включаемых в понятие "заказ" Файберг Т.В. Государственный (муниципальный) заказ как форма организации бюджетного финансирования: Дис. ... канд. экон. наук. Иркутск, 2006. С. 40..

До вступления в силу Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», размещение государственных (муниципальных) заказов осуществлялось в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, в которых понятие «государственный заказ» имело разные значения и понималось как «совокупность заключенных государственных контрактов», «государственный контракт на поставку продукции», «потребность в конкретных видах продукции», «поставка продукции», «форма удовлетворения нужд», «государственные нужды»...

С принятием Федерального закона Российской Федерации от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ), законы субъектов, регулирующие размещение заказов утратили силу. Принятый Закон не содержит определения понятия «государственный заказ».

Многие ученые пытались дать определение государственному заказу. Так, мне кажутся схожими точки зрения П.С. Тарабаева и В.А. Щербакова, которые считают государственный заказ управленческим или распорядительным актом. Полагаю, что такое приравнивание понятия государственного заказа с управленческим или распорядительным актом не совсем правильно. В данной ситуации я соглашусь с автором Губиным Е.П., который пишет о том, что «государственный заказ не является административно-плановым актом, обязательным к исполнению участниками рынка, в связи с чем его следует рассматривать как инструмент государственного регулирования, составной элемент процесса рыночного планирования» Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М., 2007. С. 204..

Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. в своей совместной работе под государственным заказом понимают "определение государственным заказчиком конкретного поставщика на поставку товара для государственных нужд и подписание с ним контракта" Лопатников В.С., Соколова И.П., Тажетдинов С.Р. Закупки для государственных нужд: особенности законодательства и контроль за его соблюдением (на примере Санкт-Петербурга) - СПб: Наука, 2008. С. 101.. Отмечу, что такое определение государственного заказа больше подходит к размещению заказа. Так, в соответствии со ст. 5 Закона № 94-ФЗ, под размещением заказа понимаются действия заказчиков по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Некоторые авторы, такие как Белов В.Е., Гуцелюк Е.Ф., отождествляют понятие «государственный заказ» с потребностью или обобщенной потребностью. Речь идет о потребности органов государственной власти, местного самоуправления, в продукции, работах и услугах. Безусловно, сущностью государственного заказа являются государственные потребности и нужды (потребности и нужды муниципальных образований). Однако такие потребности первоначальны, они порождают государственный заказ, соответственно понятие «государственный заказ» по своему смыслу должно быть более обширное.

По моему мнению, в определении понятия «государственный заказ» нужно использовать слово «механизм». Наиболее удачным представляется такое отождествление по ряду причин. Во-первых, механизм включает в себя много звеньев, также как и государственный заказ состоит из определенных стадий и иных составляющих. Во-вторых, механизм, в результате взаимодействия звеньев, приводит к достижению определенных целей. Так, государственный заказ приводит к обеспечению возникших потребностей и нужд публично-правового образования.

Изучив мнения авторов о понятии государственного заказа, можно сделать вывод о том, что государственный (муниципальный) заказ является механизмом удовлетворения определенных потребностей публично-правового образования (всего государства, его субъекта, муниципального образования) в товарах, услугах, работах, закрепленных в правовом акте, посредством размещения заказа в установленном законом порядке, с последующим заключением государственного (муниципального) контракта или гражданско-правового договора.

Законодательное закрепление термина «государственный заказ» и его единообразное понимание поможет избежать возможных противоречий при его использовании.

Отмечу, что в новом законе от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" нет определения термина «государственный заказ», и сам термин не используется в тексте. Возможно, законодатель решил избежать использования данного понятия именно по причине его сложного, неоднообразного понимания.

Исходя из исследованных определений, данных различными авторами понятию «государственный заказ», можно выделить ряд общих признаков, характерных для данного понятия:

- безусловно, государственный заказ направлен на удовлетворение государственных (муниципальных) нужд и потребностей;

- удовлетворение государственных (муниципальных) нужд через государственный заказ производится в строго установленном порядке;

- инициатором государственного заказа выступает публичная власть (её представители);

- исполнение государственного заказа осуществляется лицами, определенными в порядке, предусмотренном законодательством;

- государственный заказ обеспечивается за счет бюджетных или внебюджетных средств.

1.2 Правовые основы и принципы размещения государственного (муниципального) заказа

Определив цели государственного заказа, можно будет выделить и принципы размещения государственного заказа. Определение целей следует начать с изучения законодательства Российской Федерации о государственных закупках и определения правовых основ государственного заказа.

В.И. Кузнецов в своей научной работе отметил, что «большая часть источников по публичным заказам X - XIII вв. погибла по разным причинам. Несмотря на это, к настоящему времени изучен значительный объем исторических документов времен X - XVIII вв.: уставные, судные, правые, иммунные, памятные, заказные грамоты, ханские ярлыки, повествовательные тексты и деловая переписка. В материалах этого периода (например, в Переяславской летописи 1346 г., ханском ярлыке митрополиту Алексию) имеется указание на институты заказа и его исполнителей - заказников» Кузнецов В.И. Правовое регулирование института государственного заказа: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 20, 21.

Однако, первым упоминанием о государственном заказе принято считать Указ царя Алексея Михайловича 1654 г. о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. Как отмечает Е.Ю. Гончаров, в этом Указе "конкурса как такового еще нет, но уже появляются его основные составляющие - публичный заказ, поиск исполнителей, условия" Становление рыночной системы государственных закупок в России / В.И. Смирнов, Н.В. Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др. Казань, 2000. С. 7..

Позже, в 1722 году, в России появляется «Регламент об управлении адмиралтейством и верфью» - своего рода законодательный акт, регулирующий закупочную деятельность государственных учреждений.

К началу XX века регулирование отношений в сфере государственных закупок осуществлялось в основном в соответствии с Положением о подрядах и поставках 1830 года и иных "специальных постановлений", правила которых, как отмечал Г.Ф. Шершеневич, имели в основном "характер инструкции административным учреждениям, а не норм права" Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Т. 2. М., 2005. С. 175..

В послереволюционные периоды появился Закон «О государственных подрядах и поставках» Собрание узаконений РСФСР. 1923. N 88. Ст. 851 (утратил силу). 1923 года, регулирующий отношения в сфере поставок с участием государственных учреждений и государственных предприятий в качестве заказчика.

Во времена советского периода государственный заказ превратился в так называемое плановое задание. Как отмечает С.М. Яруллин, «состав государственных заказов по стране в целом формировался и утверждался Госпланом СССР, а затем доводился до предприятий. Государство устанавливало цены на продукцию и ставки налогообложения» Яруллин С.М. История возникновения и развития государственного заказа в России // История государства и права. 2010. N 20. С. 26 - 29..

В 80-х годах появилось все больше проблем с регулированием государственных заказов. Ввиду того, что государственные заказы были обязательными к исполнению поставщиками (подрядчиками, исполнителями), снижалось качество выполнения принятых заказов, разместить обязательный государственный заказ было все сложнее, хозяйствующие субъекты оказались в сложном положении. Все больше факторов приводило к неэффективности рычагов управления и регулирования государственных закупок со стороны власти.

Уже после распада Советского союза, в 1992 году был принят первый Российский закон, регулирующий государственные закупки Закон РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" «Российская газета», N 148, 30.06.1992.. Принятый закон был довольно коротким (состоял из пяти статей) и регулировал только федеральные закупки.

Немного позже, в 1994 году, были приняты федеральные законы, регулирующие отношения, связанные с государственными закупками: Федеральный закон от 2 декабря 1994 г. N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" Собрание законодательства РФ. 1994. №32. ст. 3303., Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" Собрание законодательства РФ. 1995. №1. ст. 3.. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" Собрание законодательства РФ. 1994. №34. ст. 3540 (утратил силу)., в связи с принятием которого утратил силу Закон от 28 мая 1992 года, указанный выше. В 1995 был принят Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" Собрание законодательства РФ. 1996. №1. ст. 6. (утративший силу с 01 января 2013 года).

Указанные законы имели недостаточный объем, были недостаточно полными, так как не содержали четкого, единого порядка размещения государственных заказов, содержали малоприменяемые статьи, а потому многие авторы указывали на нецелесообразность таких законов.

В 1997 году, чтобы предусмотреть порядок процедур размещения заказов для государственных нужд, Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" Собрание законодательства РФ, 14.04.1997, N 15, ст. 1756. было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, в котором более подробно описывались процедуры размещения заказов, отдавая предпочтение открытым торгам (открытым конкурсам) как способам закупок для государственных нужд.

В 1999 году вступил в силу Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" Собрание законодательства РФ, 10.05.1999, N 19, ст. 2302.. Как отмечает Н.Г. Сироткина, принятый закон «имел множество недостатков и в целом был негативно воспринят специалистами» Сироткина Н.Г. Государственные и муниципальные закупки как часть бюджетного процесса в Российской Федерации: Учебное пособие. Н. Новгород, 2006. С. 6, 7 и др.. Принятый закон был, безусловно, несовершенен, в его тексте под государственными нуждами понимались потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, в то же время отсутствовало понятие муниципальных нужд. Таким образом, под его действие не попали муниципальные закупки и закупки субъектов Российской Федерации. Кроем того, Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» предусматривал только проведение конкурсов для обеспечения государственных нужд, не принимая во внимание другие способы размещения заказов.

Современная нормативная база, регулирующая отношения в сфере государственного заказа образовалась сравнительно недавно. Свое отражение государственные закупки нашли во второй части Гражданского кодекса Российской Федерации от 26.01.1996 N 14-ФЗ Собрание законодательства РФ, 29.01.1996, N 5, ст. 410., где поставке товаров для государственных или муниципальных нужд выделен целый параграф № 4 в главе 30 «Купля-продажа», в разделе под названием «Отдельные виды обязательств», а также в Бюджетном кодексе Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, N 31, ст. 3823..

Основным законом, регулирующим отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (а также нужд бюджетных учреждений), является принятый в 2005 году Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105..

Изучив исторический аспект становления нормативной базы, регулирующей государственные закупки, можно сделать вывод о том, что, безусловно, развитие правовых основ государственного заказа, неразрывно связанного с публичной властью, напрямую зависело от эволюции такой власти и её места в жизни общества. Даже сейчас, развитие и преобразование системы государственных закупок, а именно принятие Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" Собрание законодательства РФ, 08.04.2013, N 14, ст. 1652. (далее - Закон о контрактной системе) говорит о развитии России как правового государства в целом.

Проанализировав законодательство о государственных закупках можно выделить главные цели государственного заказа:

- обеспечение государственных и муниципальных нужд;

- создание и поддержание на должном уровне государственных материальных резервов Российской Федерации;

- обеспечения гласности и прозрачности осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд;

- предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок;

- обеспечение и поддержание единого порядка размещения заказов;

- эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

- развитие добросовестной конкуренции.

Исходя из понятия, содержания и главных целей государственного заказа можно выделить и принципы размещение государственного заказа:

1) Принцип открытости и прозрачности. Также принцип открытости называют «принципом транспарентности». Такой принцип соблюдается путем размещения информации о государственных закупках на специализированном официальном сайте.

2) Принцип равноправия и справедливости. Такой принцип достигается путем предоставления равных условий участникам размещения заказов и предусматривает справедливый отбор без предоставления преимуществ тем или иным участникам в рамках закона.

3) Принцип обеспечения конкуренции. В соответствии с данным принципом цены поддерживаются на определенном уровне, а стоимость закупаемых товаров, работ и услуг определяется методом соперничества участников рынка.

4) Принцип подотчетности заключается в том, что все принимаемые решения в рамках той или иной закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд протоколируются, ведутся реестры заключенных контрактов. Такие документы хранятся у заказчиков и предоставляются по требованию заинтересованным (контролирующим) органам.

5) Принцип эффективного расходования бюджета является одним из важных принципов размещения государственных заказов. Государство, принимая решение о закупке, должно оценивать целесообразность такой закупки.

6) Принцип ответственности. Такой принцип заключается в том, что все государственные органы, органы муниципальных образований и должностные лица таких органов несут ответственность (дисциплинарную, административную, гражданскую, уголовную) за нарушение законодательства о закупках для государственных и муниципальных нужд, а также за результативность обеспечения таких нужд.

7) Принцип единства. В новом Законе о контрактной системе такой принцип указан как принцип единства контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Такой принцип говорит о единой системе регулирования отношений в сфере государственных закупок.

Кроме указанных принципов в Законе о контрактной системе отмечены ещё несколько принципов, но так как данный закон не вступил в силу, и такие принципы не отмечены в действующем законодательстве, следует отделить такие принципы от общего списка:

- принцип профессионализма заказчика, предусматривающий профессионализм (знания и навыки в данной сфере) специалистов заказчика, специализированной организации и контролирующих органов в сфере закупок и поддержание уровня такого профессионализма;

- принцип стимулирования инноваций, предусматривающий предпочтение закупок инновационной и высокотехнологичной продукции.

Благодаря изучению истории развития нормативной базы, регулирующей государственные закупки, были определены современные правовые основы размещения государственного заказа. Проанализировав действующее законодательство в сфере государственного заказа, были выделены принципы размещения государственных заказов.

1.3 Порядок формирования и способы размещения государственного (муниципального) заказа

Рассматривая государственный заказ как механизм, можно сказать, что он состоит из стадий формирования, размещения и исполнения государственного заказа.

Для того, чтобы рассмотреть порядок формирования государственного заказа, следует определить, кто может быть заказчиком государственного (муниципального) заказа. По сути, такие заказчики действуют от имени публично-правового образования, размещая тот или иной заказ и заключая впоследствии государственные (муниципальные) контракты. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ) государственными и муниципальными заказчиками могут выступать: «государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения» Ст. 4 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105.. Таким образом, в качестве государственных (муниципальных) заказчиков не могут выступать хозяйственные общества, товарищества, производственные кооперативы, муниципальные и государственные унитарные предприятия, государственные корпорации, и др.

Выполнять функции заказчика от имени заказчика или уполномоченного органа по размещению заказа (в том числе разрабатывать документацию, размещать извещения о проведении открытого конкурса или аукциона, направлять приглашения для участия в закрытых конкурсах/аукционах), в соответствии со ст. 6 указанного Закона, могут специализированные организации, отбираемые заказчиком (уполномоченным органом) в порядке того же Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ. Однако такие организации не имеют права осуществлять некоторые полномочия заказчика, например: определять начальную (максимальную) цену, предмет и условия контракта, создавать комиссии по размещению заказа, утверждать проекты контракта и документации, определять условия торгов и изменять такие условия.

На стадии формирования конкретизируются те или иные государственные (муниципальные) нужды. После того, как нужды конкретизированы, заказчик направляет заявку на финансирование в органы, разрабатывающие бюджет на определенный период (Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли, Комитет финансов). Получая уведомление о выделении средств бюджета, заказчики формируют общий перечень нужд и направляют их в органы, занимающиеся распределением бюджета, которые в дальнейшем направляют уже обобщенные данные в Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли. На основе обобщенных (ведомственных) перечней формируется сводный перечень государственных нужд, который в дальнейшем публикуется в средствах массовой информации.

Далее заказчики формируют конкретные планы закупок и представляют в органы, занимающиеся распределением бюджета в порядке подчиненности. Как отмечает А.Н. Асаул (и др.), в плане закупок заказчики определяют «предмет государственного контракта, максимальную цену закупки, способ размещения заказа и другие существенные условия» А.Н. Асаул, В.П. Грахов, В.А. Кощеев, И.Е. Чибисов: Организация и проведение подрядных торгов в регионе. Под ред. д.э.н., профессора А.Н. Асаула. СПб.: Гуманистика, 2009..

Обобщенные потребности считаются сформированными после утверждения бюджета и фиксируются в законе о бюджете.

Однако мы определили, что финансирование государственного заказа может быть предусмотрено как из средств бюджета, так и из внебюджетных средств. Отмечу, что стадия формирования государственного заказа, финансируемого из внебюджетных средств проходит намного проще и заключается только в одном действии - решении о закупке. К примеру, руководитель заказчика может издать приказ, в котором будет определен предмет закупки.

Перед размещением на стадии формирования разрабатываются: документация, отражающая основные данные заказа и требования к участникам процедур размещения заказа, техническое задание, конкретизирующее закупаемые товары (работы, услуги), проект контракта. Разработка данных документов в разных источниках причислена как к стадии формирования, так и к стадии размещения.

Стадия размещение заказа является основной. По мнению Л.В. Андреевой, «на стадии размещения заказов при выборе поставщиков допускается наибольшее количество злоупотреблений и такая стадия более подвержена коррупционным рискам» Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. - М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 106..

Под стадией размещения государственного заказа понимаются действия заказчиков (уполномоченных органов) по определению (в порядке, предусмотренном законодательством) поставщиков, подрядчиков или исполнителей для заключения с ними контракта или иного договора на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков.

Д.Н. Сахабутдинова в своей работе отметила некорректность данного определения, посчитав, что стадия размещения заказов заключается не только в односторонних действиях заказчика (уполномоченного органа), но и в действиях участников размещения заказов Сахабутдинова Д.Н. Торги как субинститут договорного права и юридическая процедура: Дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007. С. 92, 93.. Нельзя не согласиться с такой точкой зрения, а также с тем, что корректнее под размещением заказа было бы понимать «юридические процедуры определения поставщиков».

Размещение государственных (муниципальных) заказов осуществляется несколькими способами. Их можно разбить на две основные группы:

- путем проведения торгов (конкурс, аукцион);

- без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика, исполнителя или подрядчика).

В Федеральном законе от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105. предпочтение отдается размещению заказов путем проведения торгов. Размещение заказов без проведения торгов проводится лишь в исключительных случаях, предусмотренных в указанном законе. Это неудивительно, ведь размещение заказа путем проведение торгов считается более объективным способом закупки. Так, размещение заказов путем проведения торгов является наиболее конкурентным способом. К примеру, можно определенно точно сказать, что размещение заказа у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) является неконкурентным способом размещения заказа.

При проведении торгов определяется не только контрагент, с которым в дальнейшем заключается контракт, но и существенные условия договора с таким контрагентом. Нельзя не согласиться с К.В. Кичиком, что «под торгами следует понимать механизм определения контрагента и установления существенных условий заключаемого с ним договора» Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России. Правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография. М.: Юстицинформ, 2012. С. 188..

Путем проведения торгов проводятся следующие способы размещения заказов: конкурс, аукцион. При этом, у каждого из способов размещения заказов есть разновидности (открытые, закрытые, в электронной форме и пр.) Рассмотрим каждый из таких способов подробнее.

Для того, чтобы охарактеризовать данные способы размещения заказов попробуем их сравнить.

Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ определяет под конкурсом торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер Ч.1 ст. 20 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105.. Наилучшими условия исполнения контракта признаются конкурсной комиссией.

Вышеуказанный закон также имеет и определение аукциона, под которым понимает торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта, за исключением случаев, установленных Законом N 94-ФЗ Ч. 1 ст. 32 там же.. В порядке проведения аукциона возможно уменьшение цены контракта, вплоть до нуля. В таких случаях проводят аукцион путем повышения цены на продажу права заключения контракта в рамках, установленных законодательством.

Рассмотрим более подробно порядок проведения открытых торгов. Для начала (до размещения) заказчик создает комиссии (конкурсную или аукционную комиссию). При размещении заказа путем проведения конкурса или аукциона заказчик (уполномоченный орган) размещает извещение о проведении конкурса или аукциона на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов URL: http:// zakupki.gov.ru (далее - официальный сайт). При этом при проведении конкурса извещение размещается на официальном сайте не менее чем за 30 дней до даты рассмотрения заявок на участие, а при проведении аукциона - не менее чем за 20 дней (в определенных случаях - не менее чем за 7 рабочих дней) до даты рассмотрения заявок на участие.

Заявки на участие подаются до определенного в извещении времени и даты, по форме, указанной в документации, в запечатанном конверте или в форме электронных документов.

В случае проведения конкурса в указанную дату и время проводится вскрытие конвертов с заявками (открытие доступа к поданным в электронной форме заявкам) на участие в конкурсе, по результатам которого составляется протокол (вскрытия конвертов) и размещается на официальном сайте. В срок не более 20 дней со дня вскрытия конвертов (открытия доступа к поданным в электронной форме заявкам) конкурсная комиссия рассматривает заявки на соответствие требованиям конкурсной документации и принимает решение о допуске лиц, подавших заявки, к участию в конкурсе или об отказе в таком допуске. По результатам рассмотрения составляется протокол (рассмотрения заявок) и размещается на официальном сайте в день окончания рассмотрения заявок. Далее в срок не более 10 дней со дня рассмотрения заявок (или в срок не более 30 дней, если начальная (максимальная) цена конкурса более 50 000 000,00 рублей, а также если проводится конкурс на право заключения контракта на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ) конкурсная комиссия оценивает и сопоставляет по определенным критериям заявки допущенных к участию в конкурсе с целью выявления наиболее выгодных условий заключения контракта. В зависимости от предложенных условий, заявкам присваиваются порядковые номера. Так, участнику, подавшему заявку с лучшими условиями, присваивается первый номер, и он признается победителем конкурса. Комиссией составляется протокол (оценки и сопоставления заявок) и размещается на официальном сайте в течение дня, следующего за днем подписания такого протокола. Таким образом определяется победитель конкурса и в срок, определенный конкурсной документацией, но не ранее чем через десять дней со дня размещения на официальном сайте протокола оценки и сопоставления заявок с победителем заключается контракт на условиях, предложенных победителем в его заявке.

Аукцион в электронной форме проводится на специальном сайте в сети "Интернет", на котором проводятся открытые аукционы в электронной форме (далее - электронная площадка) оператором электронной площадки («юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или физическое лицо в качестве индивидуального предпринимателя, государственная регистрация которых осуществлена в установленном порядке на территории Российской Федерации, которые владеют электронной площадкой, необходимыми для ее функционирования программно-аппаратными средствами и обеспечивают проведение открытых аукционов в электронной форме в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов» Ч.2 ст. 41.10 Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105.).

Такой способ размещения заказов является более сложным процессом для участников размещения заказа, так как в таком случае участникам нужно иметь аккредитацию, которую осуществляет оператор электронной площадки по предоставленным участником документам, до проведения аукционных процедур. Кроме того, для участия в аукционе в электронной форме необходима электронная цифровая подпись, идентифицирующая каждого участника размещения заказа, счет участника размещения заказа для проведения операций по обеспечению участия в аукционах, наличие на таком счете денежных средств в размере не менее чем размер обеспечения заявки на участие, предусмотренный документацией об аукционе. Для заказчика такой способ размещения заказа представляется очень удобным, так как специализированная электронная площадка является своего рода посредником между заказчиком и участником. Кроме того, такой способ для заказчика является более надежным и не занимает времени для проведения самого аукциона.

Рассмотрим более подробно порядок размещения заказа путем проведения аукциона (аукциона в электронной форме). При проведении аукциона (аукциона в электронной форме) в указанную дату и время аукционной комиссией проводится рассмотрение поданных заявок (первых частей заявок) на соответствие предъявляемым требованиям и аукционной документации в срок, не превышающий 10 дней (в случае проведения аукциона в электронной форме - в срок, не превышающий 7 дней) с момента окончания подачи заявок, на основании чего выносится решение о допуске лиц, подавших заявки, или об отказе в допуске к участию в аукционе. По результатам рассмотрения первых частей поданных заявок составляется протокол (рассмотрения заявок на участие), который размещается в день окончания рассмотрения заявок на официальном сайте или направляется оператору электронной площадки, на которой проводятся торги (если аукцион проходит в электронной форме). Дата и время проведения аукциона указывается в извещении, аукцион в электронной форме проводится во время, назначенное оператором электронной площадки, в рабочий день, «следующий после истечения двух дней со дня окончания срока рассмотрения первых частей заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме» Ч.3 ст. 41.10 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105..

Аукцион проводится в присутствии аукционной комиссии и участников аукциона, в электронной форме - на электронной площадке в реальном времени, путем снижения начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении на определенный процент. В случае согласия с оглашаемой ценой контракта, участник аукциона поднимает карточку с присвоенным ему номером, а участник аукциона в электронной форме направляет в электронном виде предложение о цене контракта. По результатам проведения аукциона составляется протокол аукциона, который размещается на официальном сайте в течение дня, следующего после дня подписания протокола аукциона. По результатам проведения аукциона в электронной форме, в течение 30 минут с момента его окончания, оператор размещает на электронной площадке протокол аукциона. Не позднее чем через час после размещения протокола на электронной площадке оператор направляет заказчику вместе с протоколом вторые части заявок и уведомления о результатах участникам аукциона в электронной форме. В течение 6 дней (в некоторых случаях - в течение 4 дней) после проведения аукциона на электронной площадке аукционная комиссия заказчика на основании полученных данных аукциона в электронной форме рассматривает вторые части заявок на соответствие предъявляемым требованиям и готовит протокол подведения итогов аукциона в электронной форме, который размещается на электронной площадке сайте в течение дня, следующего за днем его подписания. Победителем аукциона (аукциона в электронной форме) признается участник, предложивший наиболее низкую цену (если его заявка на участие в аукционе в электронной форме соответствует предъявляемым требованиям). В срок, определенный документацией об аукционе, но не ранее чем через десять дней со дня размещения на официальном сайте протокола аукциона (протокола подведения итогов аукциона в электронной форме), с победителем заключается контракт по цене, определенной в процессе аукциона (аукциона в электронной форме).

Закрытые торги отличаются от открытых тем, что информация об их проведении не содержится в открытом доступе (на официальном сайте не размещается извещение, документация…), а за 30 дней участникам направляются приглашения принять участие в закрытом конкурсе или аукционе (а также все эти приглашения направляются в орган, осуществляющий контроль в сфере размещения заказа). Проведение закрытых торгов возможно только в случаях, определенных в Федеральном законе от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105., и под контролем органов осуществляющий контроль в сфере размещения заказа. Так, все протоколы, составляемые в процессе проведения закрытых торгов, не размещаются на официальном сайте, а направляются в контролирующие размещение заказов органы.

Без проведения торгов осуществляются следующие способы размещения заказов: запрос котировок, у единственного поставщика, исполнителя или подрядчика.

Статья 42 (ч.1) Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» Там же. содержит определение запроса котировок, под которым понимается «способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта». Такой способ размещения заказов предусмотрен в случаях закупки товаров, работ и услуг, для которых есть функционирующий рынок, когда цена контракта не превышает 500 000,00 рублей. Не допускается закупка одноименных товаров, работ, услуг на сумму более 500 000,00 рублей в течение квартала путем запроса котировок Ч.3 ст. 42 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Собрание законодательства РФ, 25.07.2005, N 30 (ч. 1), ст. 3105..

Для начала заказчик создает котировочную комиссию, затем не менее чем за 7 рабочих дней (в определенных случаях - не менее чем за 4 рабочих дня) до окончания срока подачи заявок, размещает на официальном сайте извещение о проведении запроса котировок и проект контракта. На следующий рабочий день, следующий за днем окончания срока подачи котировочных заявок, котировочная комиссия в соответствии с требованиями рассматривает полученные заявки и оценивает их. Победителем запроса котировок признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта, заявка которого соответствует всем требованиям, указанным в извещении. По результатам рассмотрения и оценки заявок котировочная комиссия составляет протокол, который в день его подписания размещается на официальном сайте. С победителем запроса котировок заключается контракт по цене, предложенной победителем в заявке, не ранее чем через 7 дней с даты размещения протокола рассмотрения и оценки котировочных заявок на официальном сайте.

Размещением заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) является предложение заключить контракт (гражданско-правовой договор) только одному поставщику (подрядчику, исполнителю), в случаях, определенных Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ Ч. 2 чт. 55 Там же.. Такой способ размещения заказов осуществляется под контролем органов осуществляющий контроль в сфере размещения заказа. Так, заказчиком ведутся реестры контрактов, заключенных на основании размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), которые предоставляют в контролирующие органы.

Отмечу, что стадия размещения государственных (муниципальных) заказов заканчивается не в момент определения победителя, а в момент подписания контракта. С момента подписания контракта начинается стадия исполнения государственного (муниципального) заказа.

В настоящем параграфе были рассмотрены основные стадии размещения заказов, этапы формирования государственных заказов, способы размещения и порядок проведения каждого способа размещения заказа для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Следует отметить, что весьма распространенным является вопрос о том, какой способ размещения заказов должен быть основным в системе государственных (муниципальных) заказов. Как уже отмечалось ранее, предпочтение отдается торгам, как более конкурентным способам размещения заказов. Вопрос сужается: конкурс или аукцион?

В приложении №1 наглядно указаны данные, полученные в ходе прохождения преддипломной практики в органе, уполномоченном на проведение муниципальных заказов, муниципального образования «Кировск» Кировского муниципального района Ленинградской области. По данным за 2012 год общее количество размещенных муниципальных заказов составило 50 заказов, из них было размещено 30 открытых аукционов в электронной форме, 18 запросов котировок и 2 конкурса. Такое соотношение обусловлено, во-первых, определенным Распоряжением Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. №236-р Распоряжение Правительства РФ от 27.02.2008 N 236-р (ред. от 25.03.2010) «О перечне товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона». Собрание законодательства РФ, 03.03.2008, N 9, ст. 884. перечнем товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона, в который по количеству входит основная часть муниципальных заказов (на выполнение работ по благоустройству, ремонту зданий, сооружений, дорог). Во-вторых, тем, что сумма иных муниципальных заказов (поставки, услуги), как правило, не превышает 500 000,00 рублей, а потому такие заказы размещаются путем запроса котировок.

Учитывая то, что для заказчика открытый аукцион в электронной форме представляется наиболее удобным (о чем говорилось ранее в работе), предпочтение сейчас отдается именно такому способу размещения заказов. По моему мнению, предпочтение такому способу размещения заказов нужно отдавать и в дальнейшем, развивая порядок и регулирование открытого аукциона в электронной форме.

Глава 2. Регулирование и контроль в сфере государственных (муниципальных) заказов как метод борьбы с коррупцией

2.1. Коррупция в сфере государственного (муниципального) заказа в Российской Федерации

Многие авторы отмечают, что сегодня сфера государственных (муниципальных) заказов является одной из наиболее коррумпированных в Российской Федерации.

Сам термин «коррупция» происходит от латинского «corrumpere», что означает «растлевать, подкупать». В широком понимании слова коррупция - это «прямое использование должностным лицом прав, связанных с его должностью, в целях личного обогащения; продажность, подкуп должностных лиц, политических деятелей. В более узком смысле, под коррупцией понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение, из которого извлекает выгоду какая-либо другая сторона (например, фирма, получившая государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны» Долгова А. И. Определение коррупции и законодательство о борьбе с ней. В кн.: Коррупция и борьба с ней. - М., Российская криминологическая ассоциация, 2010-С.17..