Проблемы и перспективы развития муниципального заказа

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

Глава 1. Понятие и правовое регулирование размещения муниципального заказа

§1. История развития законодательства, регулирующего организацию закупок для муниципальных нужд

§2. Законодательная база, регулирующая размещение муниципального заказа

§3. Контроль за размещением муниципального заказа

Глава 2.

§1. Практическая работа при подготовке и проведении торгов и котировок цен в администрации Конаковского района

§2. Анализ размещения муниципального заказа за 2010-2012 годы

Глава 3. Проблемы и перспективы развития муниципального заказа

§1. Проблемы размещения муниципального заказа

§2. Перспективы развития размещения муниципального заказа

Заключение

Список используемой литературы

ВВЕДЕНИЕ

В последнее десятилетие, в связи с острой востребованностью использования муниципального заказа, как одного из наиболее эффективных способов использования бюджетных средств, муниципалитеты сделали серьезные шаги по внедрению муниципального заказа и по созданию нормативно-правовой основы для его реализации.

Необходимость принятия Федерального закона РФ №94-ФЗ от 21.07.05г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» обуславливается пониманием того, что конкурентные закупки способствуют снижению затрат на приобретение товаров, работ и услуг, обеспечивают большую эффективность расходования бюджетных средств и снижают уровень коррупции при размещении заказов за счет государственных и муниципальных бюджетов.

На протяжении многих лет в России ежегодно увеличиваются расходы федерального бюджета, но наряду с этим в России наблюдается тенденция к увеличению средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных закупок: в 2007 г. - более 2 трлн руб., в 2008 г. - более 4 трлн руб., в 2009 г. - более 4,5 трлн руб., в 2010 г. - примерно 5 трлн руб., в 2011 г. - около 5,3 трлн руб.

Официальная экономия средств бюджета от применения закупочных процедур (разница между начальной ценой и ценой контракта) за первые пять лет применения Федерального закона № 94-ФЗ, т. е. с 2006 г. по 2010 г., составила 1 трлн. 136 млрд. руб., что сопоставимо с размерами расходов годового федерального бюджета России десятилетней давности (в 2001 г. - 1 трлн. 193 млрд. руб.). Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения / / Монография. Юстицинформ.2012.

Указанные статистические данные свидетельствуют об огромной роли государственного (муниципального) заказа и надлежащего правового регулирования закупочного процесса для экономики нашей страны.

Актуальность выбранной темы связана с необходимостью совершенствования законодательства, регулирующего закупки для муниципальных нужд. В России за последние пять лет был принят ряд законов и руководящих документов, регулирующих механизм государственных и муниципальных закупок и перевод их на конкурсную основу, но им присущи внутренняя несогласованность и неполнота. Поскольку конкурсной системе государственных и муниципальных закупок в РФ всего несколько лет, ощущается недостаточная проработанность данной проблемы. Исследованию различных аспектов управления системой муниципальных закупок посвящены труды таких авторов, как Д.А. Абдрахимов, М.Н. Бродский, А.Б. Виссарионов, А.А. Гладков, М.М. Горбунов, Г.А. Ковалева, СИ. Костенко, Л.Ф. Лаврентьева, М. Н, Михайлов, Н. В. Нестерович, Н. П. Протасова, А. Сибиряков, В.И. Смирнов, А.А. Тихонов, СИ. Хурсевич, В.А. Шумаев.

Таким образом, относительная непроработанность в литературе и нормативных документах проблемы управления системой муниципальных закупок, а также практическая значимость этой проблемы для эффективного и экономного расходования бюджетных средств и предотвращения коррупции определяют актуальность выбранной темы исследования.

Объектом настоящего исследования является правовое регулирование размещения муниципального заказа, в частности в администрации Конаковского района Тверской области.

Предмет исследования - деятельность администрации Конаковского района Тверской области по размещению муниципального заказа.

Цель исследования - анализ законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд на примере администрации Конаковского района, выявление недостатков и разработка предложений по его совершенствованию.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Проанализировать развитие законодательства в сфере размещения муниципального заказа;

2. Раскрыть правовую природу и содержание муниципального заказа;

3. Исследовать практику размещения муниципального заказа на примере администрации Конаковского района;

4. Разработать и научно обосновать предложения и рекомендации, направленные на совершенствование законодательства, регулирующего размещение муниципального заказа.

Методологическую основу исследования составляют: логико-правовой, сравнительно-правовой, системно-структурный методы, выступающие в единстве, обеспечивающие концептуальную целостность исследования. В работе также использовался исторический метод, позволивший изучить закономерности развития законодательства о размещении муниципального заказа и практику его применения.

Настоящая дипломная работа состоит из введения, трех глав, семи параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ И ПРАВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗМЕЩЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА

§1. История развития законодательства, регулирующего организацию закупок для муниципальных нужд

Развитые страны Европы и Америка давно пришли к пониманию того, что требуется законодательное регулирование государственных и муниципальных закупок. Так, с 1974 года в США действует закон, регулирующий государственный и муниципальный заказ. В 1994 году ООН был принят типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг» для стран восточной Европы и развивающихся стран.

Существующий ныне порядок госзакупок России - результат сложных преобразований и изменений, отразивших все коллизии истории Государства Российского.

Сами по себе государственные закупки имеют давнюю историю в России. Ещё в 1654 году царь Алексей Михайлович издал указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей, что и стало началом истории государственных закупок в России. При Петре Алексеевиче (будущий Петр I Великий) появились первые прообразы публичных торгов и акты, регламентирующие их. Подрядные торги как способ закупок стали применять при Петре I при выдаче заказов на строительство кораблей, в соответствии с Регламентом Адмиралтейства и верфи, инструкция по снабжению которых содержалась в первой главе «Каким образом подрядчиков сыскивать и с ними договариваться», то есть уже тогда были заложены основные принципы: экономия, состязательность, обеспечение равных прав и добросовестности участников, гласность. В то время занималась вопросами подряда «Канцелярия подрядных дел» и подчинялась она Камер-Коллегий. Абрамова, Е.Н., Аверченко, Н.Н., Арсланов, К.М. и др. Гражданское право: учебник: в 3 т. / А.П. Сергеева и др. М:, 2010. Т. 2.

Известно, что Петр I, получив сведения о том, что в сфере государственных подрядов совершаются хищения, издал ряд законов. В этих законах было указано, что все подряды следует заключать публично и гласно, при всех переговорах и обсуждении дел во всех учреждениях обязательно вести протоколы и решения принимать только большинством голосов. Овсянников, Ю.М. Петр Великий. Первый русский император./Ю.М. Овсянников. М., 2001.

В конце 30-х годов было запрещено допускать к торгам лиц без справки из Камер-Коллегии об отсутствии у них государственных «доимок», долгов по векселям. Петровские Регламент и Инструкция дополнялись до 1737 года, когда они были изданы последний раз. Путь к решению появившихся вопросов был обозначен в новом Регламенте Камер-Коллегии, принятом в начале правления Анны Иоанновны. В качестве нововведения было приказано: объявления печатать три раза в "Русских курантах"- общегосударственной центральной газете.

Следующий крупный документ о торгах был утвержден при Елизавете Петровне в 1758 году и назывался «Регул провиантского правления».

Статья 1737 «Свода законов гражданских» 1832 года содержала примечание, в соответствии с которым «правила о казенных подрядах и поставках изложены в Положении о сих подрядах и поставках».

Последнее по времени Положение 1900 года насчитывало более 250 статей. Оно определяло сферу своего действия, возможный круг подрядчиков и тех, кто мог выступать их контрагентами от имени казны, порядок организации торгов, какими должны быть условия заключаемого договора, а также включало специальные требования, относящиеся к цене, срокам исполнения и способам обеспечения обязательств сторон, к порядку исполнения и прекращения контрактов, а также к ответственности за их нарушения». Абрамова, Е.Н., Аверченко, Н.Н., Арсланов, К.М. и др. Гражданское право: учебник: в 3 т. / А.П. Сергеева и др. М:, 2010. Т. 2.

После Октябрьской революции подрядные отношения как таковые утратили свое значение. Однако уже 30 сентября 1921 года было издано Положение о государственных подрядах и поставках, которое предусмотрело обязательность проведения торгов при заключении договора на сумму, превышавшую установленную Правительством РСФСР. А в принятом в 1922 году Гражданском кодексе главу «Подряд» заключала статья 235, согласно которой к отношениям с заказчиком должны были применяться правила, содержащиеся в Положении о государственных подрядах и поставках.

Усовершенствование российского законодательства в сфере государственных закупок происходило вплоть до 1900 года, когда появилось «Положение о подрядах и поставках».

После 1917 года, в период гражданской войны и становления Советской власти до 1921 года не было никакой необходимости в публичных торгах на государственные поставки и подряды. В некоторых областях экономики, была провозглашена Новая экономическая политика (НЭП), которая вскоре свернулась в связи с созданием жёсткой централизованной системы управления экономикой. После 1930 года торги уже не проводились, хотя их никто официально не отменял.

Вновь проведение конкурсных торгов возобновилось лишь через 70 лет. В 1997 году был принят Указ Президента от 08.04.1997 №305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд», который утвердил «Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд». В соответствии с этими документами определялся способ, порядок и процедуры закупок для государственных нужд, а также вводились понятия государственных заказчиков и технология проведения конкурсных и внеконкурсных процедур для размещения государственного заказа, а также требования к обеспечению доступности всей относящейся к закупкам информации для всех потенциальных участников, а также общественности, включая обязательные публикации соответствующих нормативных актов, извещений о закупках, условиях конкурсов, информации об их результатах и т.п.

Однако свойственная данной эпохе разрозненность правил и процедур закупок на каждом уровне государственного управления, возможность устанавливать любые произвольные требования к участникам торгов, отсутствие реальных санкций за нарушение прав поставщиков и за отсутствие информации о торгах не позволяли создавать условия для развития добросовестной конкуренции в сфере размещения государственных и муниципальных заказов, что порождало всевозможные злоупотребления и коррупцию, существенно ограничивало возможность широкого круга участников в получении заказов.

В России впервые законодательное определение государственных нужд появилось в Законе РФ от 28.05.1992г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», где государственные нужды определялись как потребность Российской Федерации в продукции, необходимой для решения общенациональных проблем, реализации социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других целевых программ и иных задач.

В части второй Гражданского Кодекса Российской Федерации содержалось общее определение, не раскрывающее сущности понятия «государственные нужды» - государственными нуждами признавались определяемые в установленном законом порядке потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования.

Федеральный закон РФ №53-ФЗ от 02.12.94г. «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» давал свое определение государственным нуждам - это федеральные потребности и потребности субъектов Российской Федерации в сельскохозяйственной продукции, сырье и продовольствии.

В Федеральном законе РФ №60-ФЗ от 13.12.1994г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» различались федеральные государственные нужды и региональные государственные нужды. К первым относились потребности Российской Федерации в продукции необходимой для решения задач жизнеобеспечения, обороны и безопасности страны, для реализации федеральных и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация. Однако, общих критериев отнесения тех или иных потребностей к государственным нуждам в Законе № 60-ФЗ установлено не было, поэтому неясно, какие расходы бюджетов относились к финансированию государственных нужд и как их ограничить от тех или иных потребностей государства, обеспечиваемых путем разнообразных форм государственного финансирования и поддержки от государственных нужд.

Под региональными нуждами в Законе № 60-ФЗ понимались потребности субъектов Российской Федерации в продукции, необходимой для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ. Вместе с тем, федеральным законодательством предусматривалось, что поставки для региональных нужд определяются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и финансируются за счет средств их бюджетов и внебюджетных источников.

В других нормативно-правовых актах развернутого определения государственных нужд так же не было. Между тем, отнесение тех или иных потребностей к государственным нуждам имеет важные правовые последствия. Выполнение государственного контракта регулируется специальными правилами и создает для исполнителя различные льготы: льготное налогообложение, предоставление кредита на льготных условиях и др.

Вместе с тем, федеральное законодательство практически не содержало положений о поставках товаров для муниципальных нужд. Как правило, принимались свои муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие поставку товаров для муниципальных нужд, которые утверждались представительными органами местного самоуправления. Эти положения носили частный характер, учитывая лишь особенности данного муниципального образования и оставляли неурегулированными значительную часть правоотношений по поводу размещения муниципального заказа. Можно привести пример такого муниципального нормативно-правового акта, как решение Красноярского городского Совета №В-170 от 03.06.03г. «О муниципальном заказе в городе Красноярске», в котором муниципальные нужды понимались как определяемые в установленном порядке потребности города в товарах (работах, услугах), необходимых для решения задач его жизнедеятельности, обеспечиваемых за счет средств бюджета города.

Многие муниципальные образования руководствовались нормативными актами вышестоящих уровней власти, заменяли понятие «государственные нужды» понятием «муниципальные нужды». Но понятие «муниципальные нужды» под определение «государственные нужды» не подпадает. Формально муниципальные образования не входят в систему государственных органов, поэтому их нужды не являются государственными. Однако, общие цели (обеспечение нужд административных органов и населения в определенного рода товарах, работах, услугах), задачи (рациональное использование бюджетных средств) и способ размещения посредством преимущественно открытых торгов делают закупки для муниципальных нужд разновидностью государственных закупок, а, следовательно, на них распространяется законодательство, регулирующее отношения в сфере закупок для государственных нужд. Положения ГК РФ распространялись на отношения в области муниципального заказа лишь по аналогии. Такое положение дел открывало путь к коррупции в этой сфере. Осокина А.С. Проблемы развития системы размещения государственного и муниципального заказа // Государственное управление. Электронный вестник. Выпуск 28. 2011.сентябрь. с.2

Муниципальные нужды могут быть различными, в общем виде их можно определить, как не восполненные потребности в продукции для нормального функционирования и развития объектов жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры, деятельности органов местного самоуправления.

Поскольку в данной сфере органы местного самоуправления могут выступать и как субъект публичного права (определение муниципальных нужд), и как субъект частного права (гражданско-правовые отношения по поводу размещения и оплаты муниципального займа), представляется особенно важной необходимость осуществления государственного контроля за их деятельностью: такое совпадение функций ведет к ряду возможных злоупотреблений: и на стадии определения нужд, и на стадии оценки затрат, и на стадии определения победителя тендера и т.д. Органы, контролирующие соблюдение законности, должны выявлять подобные случаи и пресекать их. Хромкин А.А. Конфликт интересов в системе размещения государственных и муниципальных заказов / www.gosbook.ru

Исходя из того, что понятие государственных нужд было неполным и не имело развернутого определения, а нормативная база, регламентирующая муниципальные нужды практически отсутствовала, многие авторы отмечали, что определения «государственные нужды» и «муниципальные нужды» нуждаются в совершенствовании. Например, Л.В. Андреева отмечала, что, учитывая то, что посредством обеспечения государственных нужд удовлетворяются потребности всего общества и государство выступает как выразитель публичных интересов, вместо термина «государственные нужды» предлагает использовать термин «публичные нужды» а вместо термина «муниципальные нужды», употреблять термин «местные нужда», такое переименование, по ее мнению, лучше отражает сущность этих правовых понятий. Андреева Л.В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. - М., 2009. - С. 24.

Руководителем Федеральной антимонопольной службы РФ И. Артемьевым и министром экономического развития и торговли Г. Грефом была инициирована реформа госзакупок, которая получила большую политическую поддержку и привела к принятию Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Необходимость четкой правовой регламентации размещения заказов для государственных и муниципальных нужд послужило причиной разработки Федерального закона №94-ФЗ, в котором дается развернутое определение государственных нужд и впервые, на федеральном уровне, понятие муниципальных нужд.

В соответствии с данным законом, под государственными нуждами понимаются - обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами Российской Федерации или расходными обязательствами субъектов Российской Федерации за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций Российской Федерации (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация, либо потребности субъектов Российской Федерации в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ. П.1 ст.3 Федерального закона РФ №94-ФЗ от 21.07.05г. // Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. №30 (ч. 1). ст. 3105.

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с расходными обязательствами муниципальных образований потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. П.2 ст.3 Федерального закона РФ №94-ФЗ от 21.07.05г. // Собрание законодательства РФ. 25.07.2005. №30 (ч. 1). ст. 3105.

Определение муниципальных нужд осуществляется на основании заявок, поступающих от отраслевых комитетов, управлений, отделов администрации муниципального образования в сроки, отведенные на составление и утверждение местного бюджета, а также на основании использования муниципальных целевых программ.

Закон № 94-ФЗ несколько расширил понятие государственных нужд, даваемое в ГК РФ, определил, что это потребности, которые обеспечивают именно функции государства, и здесь подразумевается и уровень федеральный и уровень субъекта. А муниципальные нужды - это потребности, которые связаны с расходной частью самого муниципального образования, для обеспечения его непосредственной деятельности. Каждое муниципальное образование для обеспечения своих функций обеспечивает расходы на закупки в соответствии с процедурами, установленными в законе.

В отдельных законах конкретизируется понятие государственных нужд применительно к отдельным видам продукции. Закон № 53-ФЗ устанавливает принципы и положения формирования, и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд.

В составе продукции для государственных нужд выделяются также материальные ценности государственного материального резерва. Порядок формирования, размещения, хранения, использования, пополнения и освежения запасов которого регулируется Федеральным законом РФ от 29.12.1994г. № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» (далее Закон № 79-ФЗ).

Таким образом, при определении понятий «государственные и муниципальные нужды» следует руководствоваться, прежде всего, Законом № 94-ФЗ, в котором четко даны эти определения.

В данном параграфе мы привели некоторые нормативно-правовые акты, регулирующие систему государственных и муниципальных закупок, однако таких актов много больше, и некоторые из них хотелось бы рассмотреть подробнее в следующем параграфе.

§2. Законодательная база, регулирующая размещение муниципального заказа

Наиболее проблемным в организационно-правовом плане является муниципальный уровень. Институт муниципального заказа - основной и единственный организационно-управленческий инструмент финансового обеспечения из средств бюджета муниципального образования нужд функционирования и (или) развития жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования, социальной сферы, инженерной и транспортной инфраструктуры и деятельности органов местного самоуправления.

Муниципальными заказчиками могут выступать органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

С 1 января 2009 г. в полном объеме вступили в силу положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части формирования, утверждения, исполнения бюджета поселений. Главам администраций муниципальных районов необходимо обеспечить координацию и организацию процессов формирования и размещения заказов для нужд поселений.

Положениями ст. 17 Закона № 131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления поселений наделены полномочиями по формированию и размещению муниципального заказа. Полномочия органов местного самоуправления, установленные указанной статьей, в т. ч. по формированию и размещению муниципального заказа, осуществляются органами местного самоуправления поселений самостоятельно. Муниципальным образованиям (поселениям), чьи полномочия и бюджет позволяют обеспечить потребность поселения в товарах, работах и услугах за счет заключения договоров гражданско-правового характера на сумму до 100 тыс. руб. по одноименной продукции в квартал, не требуется принятия никаких дополнительных нормативно-правовых актов.

В настоящее время основополагающим законодательным актом Российской Федерации, регламентирующим гражданско-правовые, процедурные вопросы размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд является закон № 94-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2006 года. Он устанавливает единый порядок размещения заказов для муниципальных нужд.

Принятие этого закона позволило обеспечить систематизацию законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных заказах, прозрачность механизма осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств, а также устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок. Этот закон и устанавливает следующие основные понятия:

муниципальные нужды - обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

конкурс - торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер;

аукцион на право заключить контракт - торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта, за исключением случаев, установленных частями 6.1 и 6.2 статьи 37 Закона №94-ФЗ;

запрос котировок - способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта;

размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) - способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить контракт, а в случае, предусмотренном п.14 ч.2 ст.55 Закона №94-ФЗ, контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику).

Так же Закон № 94-ФЗ предполагает определение:

органа, уполномоченного на осуществление функций по размещению муниципального заказа для муниципальных заказчиков (не является обязательным) и утверждение порядка взаимодействия участников системы муниципального заказа при формировании, размещении, исполнении и контроле за размещением и исполнением муниципального заказа муниципального образования;

органа, уполномоченного на осуществление контроля в сфере размещения муниципального заказа;

органа, уполномоченного на ведение реестра муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения муниципального заказа;

официального сайта для размещения информации о муниципальном заказе и органе, уполномоченном на ведение официального сайта;

официального печатного издания для опубликования информации о размещении муниципального заказа.

Таким образом, участниками системы муниципального заказа являются:

- Муниципальные заказчики: 1) органы местного самоуправления; 2) бюджетные учреждения, иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

- Уполномоченные органы: 1) уполномоченный орган на осуществление функций по размещению муниципального заказа для муниципальных заказчиков; 2) уполномоченный орган на осуществление контроля в сфере размещения муниципального заказа; 3) уполномоченный орган на ведение реестра муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения муниципального заказа; 4) уполномоченный орган на ведение официального сайта для размещения информации о размещении муниципального заказа.

- Конкурсные, аукционные, котировочные комиссии.

- Участники размещения заказа.

В связи с этим на уровне муниципального образования должна быть создана инфраструктура и система субъектов рынка муниципального заказа. Данные вопросы решаются через систему нормативных правовых актов органов местного самоуправления, которая самостоятельна, независима от органов государственной власти, но подчинена Конституции и законам РФ и субъектов Федерации. В соответствии с Федеральным законом РФ, устанавливающим основные принципы местного самоуправления в России в систему муниципальных правовых актов входят:

- устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

- правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. ст. 43 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ № «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. N 40. ст. 3822

Порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Однако многие муниципальные образования не имеют соответствующих документов, что снижает эффективность размещения муниципального заказа.

При подготовке распоряжений и постановлений по формированию системы размещения муниципального заказа необходимо детально прорабатывать все нюансы. Например, при подготовке документов о создании комиссий по размещению заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд необходимо установить конкретный перечень функций членов конкурсных, аукционных, котировочных комиссий, а также закрепить персональную ответственность того или иного должностного лица за: опубликование в официальном печатном издании и размещение на официальном сайте информации о размещении заказов; разработку конкурсной документации, документации об аукционе и запросе котировок; соблюдение требований законодательства при заключении (изменении) муниципальных контрактов; подписание муниципальных контрактов; направление сведений о муниципальных контрактах (их изменении, исполнении) для включения в реестр муниципальных контрактов.

В состав комиссии могут быть включены не только работники муниципального заказчика, но и иные лица, которые, по мнению заказчика, смогут на профессиональном уровне принимать решения при проведении заседаний комиссии. При этом необходимо учитывать, что привлеченные члены комиссий несут всю полноту персональной административной ответственности за нарушения законодательства при работе в составе комиссии.

В законе №94-ФЗ содержится множество бланкетных (отсылочных) норм. Так как система государственных и муниципальных закупок обладает множеством нюансов, невозможно отрегулировать этот емкий и сложный процесс одним нормативно-правовым актом. Поэтому после вступления в силу закона №94-ФЗ, по мере выявления тех или иных проблем в реализации закона, либо обнаружении пробелов, законодатель регулировал возникшие проблемы принятием Постановлений и Распоряжений Правительства РФ, а также Приказов контролирующего институт госзакупок в России органа - Министерства экономического развития РФ.

Так в 2008г. было принято Распоряжение правительства РФ №236-р от 27.02.08г., которым был утвержден перечень товаров (работ, услуг) размещение на поставки (выполнение, оказание) которых осуществляется путем проведения аукциона.

Из смысла ч. 3 ст. 10 закона № 94-ФЗ решение о способе размещения заказа принимается заказчиком самостоятельно, но обязательно в соответствии с положениями указанного закона. Перечень товаров, работ, услуг, размещение заказов, соответственно, на поставки, выполнение, оказание которых для федеральных нужд осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме был установлен указанным выше распоряжением правительства РФ. Одновременно были внесены изменения в ст. 10 Закона №94-ФЗ, которая в действовавшей на тот момент редакции гласила: "Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, которые соответственно производятся, выполняются, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона. Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В случае, если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускается".

Соответствующий перечень был утвержден и ч. 4 ст. 10 Закона №94-ФЗ была дополнена словами "и осуществляется в соответствии с частью 4.2 настоящей статьи", а п.п. "в" того же пункта ст. 10 Закона №94-ФЗ была дополнена ч. 4.2, которая гласит: "Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков, включенных в указанные в части 4 настоящей статьи перечни товаров, работ, услуг, осуществляется путем проведения открытого аукциона в электронной форме".

Таким образом, в настоящее время любые аукционы по размещению заказа проводятся в электронной форме. Лебедева Л.В. Организация работы государственных и муниципальных заказчиков на портале госзакупок // Бюджет. 2011. №12. С.88.

В 2010 году было принято Постановление Правительства РФ №1191 от 29.12.10г. «Об утверждении Положения о ведении реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещается указанный реестр».

Названное положение вступило в силу с 1 января 2011 года и заменило собой ранее действовавший в этой сфере акт -- Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2006 г. № 807 «Об утверждении Положения о ведении реестров государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, и о требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещаются указанные реестры».

Данным положением пределен порядок ведения реестра государственных и муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (далее - соответственно реестр контрактов, контракты) и требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом в сети Интернет, на котором размещается указанный реестр (далее - официальный сайт). В обязательном порядке такой Реестр контрактов должен содержать следующие сведения о контракте (его изменении, исполнении, расторжении):

а) полное наименование заказчика;

б) источник финансирования - федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, бюджет муниципального образования, бюджет государственного внебюджетного фонда, внебюджетные и иные источники финансового обеспечения;

в) способ размещения заказа - проведение торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе открытого аукциона в электронной форме, или без проведения торгов (запрос котировок, размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах);

г) дата проведения аукциона, подведения итогов конкурса или итогов проведения запроса котировок, а также реквизиты документа, подтверждающего основание заключения контракта;

д) дата заключения контракта - день, месяц, год заключения контракта;

е) предмет, цена контракта и срок его исполнения - полное наименование товаров, работ, услуг, предусмотренных контрактом, их стоимость, а также предполагаемый месяц и год исполнения контракта;

ж) наименование и место нахождения - для юридического лица и фамилия, имя, отчество и место жительства - для физического лица, являющегося поставщиком (исполнителем, подрядчиком), идентификационный номер налогоплательщика и код причины постановки на учет в налоговом органе - для юридического лица;

з) сведения об изменении контракта с указанием измененных условий контракта - информация о документе, являющемся основанием изменения контракта, а также измененные условия контракта;

и) сведения об исполнении контракта с указанием параметров исполнения;

к) сведения о расторжении контракта с указанием оснований расторжения контракта - реквизиты (тип, номер, дата) документа, являющегося основанием расторжения контракта, с указанием причины расторжения контракта.

Связано принятие этого Положения с тем, что с 1 января 2011 года вся информация о государственных и муниципальных заказах размещается на едином официальном сайте в сети Интернет, который теперь является единственным официальным источником размещения данной информации в виртуальном пространстве. Ранее для размещения такой информации отдельно существовали федеральный сайт, сайты субъектов РФ и сайты муниципальных образований, которые теперь будут иметь статус дополнительных и необязательных источников размещения информации.

Таким образом, с 1 января 2011 года реестр государственных и муниципальных контрактов и гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений также подлежит размещению на едином официальном сайте в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов.

Положением установлено, что ведение данного реестра осуществляется в электронном виде Федеральным казначейством (ранее ведением реестров государственных и муниципальных контрактов занимались уполномоченные федеральный орган исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления).

Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2010 г. № 1191, которым утверждено новое Положение, предусматривает передачу уполномоченными органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления имеющихся у них по состоянию на 1 января 2011 года сведений о государственных и муниципальных контрактах и о гражданско-правовых договорах бюджетных учреждений.

Положение также устанавливает требования к заказчикам по предоставлению информации для включения в реестр контрактов. Сведения о заключенном либо измененном контракте направляются заказчиками через официальный сайт в течение 3 рабочих дней со дня заключения (изменения) контракта. Сведения подаются по форме, прилагающейся к Положению. В этот же срок заказчик направляет информацию об исполнении или расторжении контракта. Федеральное казначейство в течение 3 рабочих дней со дня представления заказчиком таких сведений осуществляет их проверку и включение в реестр либо официально сообщает через сайт о причине отказа во включении данных в реестр. Сведения о контракте, его изменении, исполнении и расторжении сохраняются в реестре контрактов в течение 10 лет.

Кроме того, Положение устанавливает общие требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования официальным сайтом. В частности, Положение предусматривает, что по сайту будет обеспечиваться:

- поиск сведений о контракте по всем показателям, включающимся в реестр контрактов;

- возможность осуществления консолидации реестровых записей;

- обобщение сведений о контрактах или сведений об их исполнении, ценах на закупаемые товары, работы, услуги.

В целом, принятие данного Положения является закономерным следствием начала работы с 1 января 2011 года единого официального сайта Российской Федерации для размещения информации о размещении заказа. В качестве положительного итога можно выделить то обстоятельство, что теперь всю информацию обо всех государственных и муниципальных контрактах можно будет получить на одном сайте, а не пользоваться для этого различными официальными сайтами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Вместе с тем, удобство получения информации посредством одного сайта будет во многом зависеть от качества работы данного единого сайта.

Еще одним немаловажным нормативно-правовым актом института госзакупок является Постановление Правительства РФ №237 от 17.03.09г. «Об установлении начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказа на поставку товара, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства и внесении изменений в перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства».

В соответствии с разъяснениями ФАС России (письмо ФАС РФ от 13.07.2011 № АЦ/27041 «О разъяснении законодательства») во избежание ограничения количества участников размещения заказа необходимо при обосновании начальной (максимальной) цены руководствоваться информацией о ценах нескольких компаний, осуществляющих деятельность на рынке товаров, работ, услуг, являющихся предметом размещения заказа. Вместе с тем ФАС России обращает внимание, что информация, кроме ценовых показателей, может носить характер коммерческой либо иной тайны, не подлежащей разглашению.

В письме ФАС России от 13.02.2012 № ИА/4177 «О применении положений Федерального закона от 21.07.2005г. № 94-ФЗ в части обоснования начальной (максимальной) цены контракта» также сказано, что если источником информации о ценах на товары, работы, услуги являются полученные от поставщиков сведения о ценах, заказчик (уполномоченный орган) указывает в обосновании начальной (максимальной) цены контракта реквизиты полученных от поставщиков ответов на запросы информации о ценах. При этом заказчик (уполномоченный орган) вправе не указывать в таком обосновании фирменное наименование (наименование), а также иные сведения об организациях, представивших соответствующую информацию. Полученные от поставщиков ответы должны храниться вместе с документацией о торгах, извещением о проведении запроса котировок.

Позиция ФАС России подтверждается судебной практикой (постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 03.02.2012 по делу № А46-9313/2011) и является вполне обоснованной, поскольку раскрытие информации о фирменных наименованиях, а также иных сведений об организациях, представивших информацию для обоснования заказчиком начальной (максимальной) цены контракта (лота), может повлечь за собой сговор участников.

В Порядке указано, что для определения начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) подлежат использованию сведения о ценах, полученные не ранее чем за шесть месяцев до даты размещения извещения о проведении торгов или запроса котировок, за исключением случаев, когда производитель, поставщик, подрядчик, исполнитель уведомил заказчика о цене с иным сроком ее действия.

Порядок содержит таблицы расчета начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) для разных видов закупок и четко указывает на необходимость указания наименований поставщиков и иных реквизитов, таких как, адрес, ИНН, ФИО уполномоченного лица, контактный телефон (или его порядковый номер с указанием в сноске его наименования, адреса, ИНН, ФИО уполномоченного лица, контактного телефона), ценовые предложения которых использовались для расчета начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

Таким образом, каждый заказчик вправе самостоятельно решить, какой из вышеуказанных позиций он будет руководствоваться при определении начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) при размещении заказов на тот или иной вид поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Упомянутые в настоящем параграфе нормативно-правовые акты не являются исчерпывающими, регулирующими правоотношения в системе госзакупок, однако самыми основными, принятыми на федеративном уровне.

муниципальный заказ товар закупочный

§3. Контроль за размещением муниципального заказа

Особое значение для сферы государственного и муниципального заказов, в том числе при их размещении, имеет государственный контроль. Ранее вопросы, связанные с организацией контроля в рассматриваемой сфере, регулировались Постановлением Правительства РФ от 13 октября 1999 г. №1160 «О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения» (ныне утратило силу), Приказом Минэкономразвития России от 29 декабря 2000 г. №130 «Об утверждении Положения об осуществлении контроля за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд».

В соответствии со ст.17 Закона №94-ФЗ контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию официального сайта федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных площадок осуществляется путем плановых и внеплановых проверок.

А в соответствии с Постановлением Правительства РФ №94 от 20.02.2006г. «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

Адрес официального сайта Российской Федерации в сети Интернет для публикации информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд -- www.zakupki.gov.ru. Распоряжение Правительства РФ №229-р от 20.02.06г. «Об официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» //  "Собрание законодательства РФ", 27.02.2006, №9, ст. 1054.

В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 17.03.2008 №330-р с 1 января 2011 г. информация о размещении заказов для нужд субъектов РФ или муниципальных нужд также должна публиковаться по указанному выше адресу.

В соответствии с изменениями, внесенными ФЗ РФ от 24.07.2007 №218-ФЗ, с 1 января 2012 г. заказчики (уполномоченные органы) публикуют планы-графики размещения заказов на официальном сайте согласно Порядку и Форме, утвержденным Приказом Минэкономразвития России №761, Казначейства России №20н от 27.12.2011.

За неразмещение информации о госзаказе на официальном сайте предусмотрена административная ответственность в соответствии со ст.7.30 КоАП РФ.

С 1 января 2011 г. сайт www.zakupki.gov.ru является единственным официальным источником для публикации информации о размещении заказов в соответствии с требованиями Закона №94-ФЗ. Иные сайты в сети Интернет и печатные издания могут использоваться в качестве вспомогательных источников распространения информации о размещении заказов, не заменяя размещение информации на официальном сайте.

Согласно ч.1 ст.23.66 КоАП РФ ФАС России рассматривает дела об административных правонарушениях в сфере размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг).

К лицам, привлекаемым к административной ответственности за нарушение законодательства в сфере размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд, относятся и члены комиссии (конкурсной, аукционной, единой) по размещению заказа, которые несут ответственность как должностные лица (ст.2.4 КоАП РФ).

Пластинина Е.А. в своей статье «Проверка соблюдения государственными и муниципальными заказчиками законодательства о размещении заказов» консолидировала всю информацию о размерах административных штрафов, налагаемых в зависимости от вида совершенного правонарушения в сфере госзакупок (размещения госзаказа). См. Пластинина Е.А. Проверка соблюдения государственными и муниципальными заказчиками законодательства о размещении заказов // "Бухгалтерский учет и налогообложение в бюджетных организациях". 2012. №11.

Основная задача ФАС России заключается в том, чтобы в процессе организации конкурентных закупок на первоначальной стадии не допустить создания преимуществ отдельным участникам торгов, неравных стартовых условий. Соответствующие контрольные мероприятия ФАС осуществляет еще во время публикации извещения о проведении открытых торгов, размещения конкурсной и аукционной документации и извещения о проведении открытых торгов на сайте, направления приглашений к участию в закрытых торгах, представления документации о конкурсе или аукционе, разъяснения ее положений, сбора заявок.