Проблемы и перспективы развития муниципального заказа

Полномочия данных государственных органов в рассматриваемой сфере включают осуществление плановых и внеплановых проверок, выдачу обязательных для исполнения предписаний, рассмотрение жалоб участников размещения заказов, привлечение к административной ответственности за правонарушения в сфере размещения госзаказов и т.д. Следует отметить, что Федеральная служба по оборонному заказу, осуществляя контроль (надзор) в сфере государственного оборонного заказа, имеет полномочия контролировать не только стадию размещения госзаказов в сфере обороны и безопасности государства, но и исполнение контрактных обязательств. Пластинина Е.А. ФАС всему голова // «Руководитель бюджетной организации». 2011. №5.

При поступлении в ФАС жалобы в большинстве случаев принимается решение о проведении внеплановой проверки деятельности заказчика, то есть сотрудники ФАС будут проводить контрольные мероприятия до заключения государственного или муниципального контракта, реализуя задачу текущего контроля действий заказчика.

Начиная с 2011 г. нормативной основой для проведения плановых проверок является Приказ ФАС России №30 от 26.01.11г. «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы».

Среди указанных направлений деятельности контролирующих органов в сфере размещения госзаказов особо следует выделить рассмотрение жалоб участников размещения госзаказов на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии. Предусмотренный главой 8 Закона №94-ФЗ порядок обеспечивает защиту прав и законных интересов участников размещения госзаказов. Несомненным преимуществом данного административного порядка обжалования перед судебным порядком является минимальный срок рассмотрения жалобы (не более пяти рабочих дней). В связи с этим количество жалоб участников размещения заказов неуклонно растет Для наглядности можно привести следующие данные. В ФАС России поступило следующее количество жалоб участников размещения заказов: в 2006 г. - около 2,5 тыс., в 2007 г. - около 10 тыс., в 2008 г. - более 14 тыс., в 2009 г. - более 27 тыс. (см.: http://www.fas.gov.ru)..

Помимо указанных федеральных органов исполнительной власти, контрольную (надзорную) деятельность в сфере размещения заказов осуществляют прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Контрольное управление Президента РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и другие государственные органы. В ходе проверок контролирующие (надзорные, правоохранительные) органы осуществляют финансовый контроль за использованием денежных средств и процедурный контроль за соблюдением процедур размещения заказов.

Данным государственным органам отводится особая роль в профилактике и выявлении правонарушений (в том числе коррупционного характера) в рассматриваемой сфере. В целом в настоящее время отмечается значительный объем контрольных мероприятий, проводимых контролирующими (надзорными) органами. При этом говорится о наличии проблем в данной сфере. В связи с этим в настоящее время актуальным является вопрос обучения специалистов соответствующих контролирующих (надзорных, правоохранительных) органов, деятельность которых связана со сферой госзаказов. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование / В.Е.Белов. "Норма". 2011

На этом хотелось бы закончить основные моменты особенностей функционирования института государственных закупок в Российской Федерации, и перейти к более подробному рассмотрению закупок для муниципальных нужд на примере МО «Конаковский район» Тверской области.

ГЛАВА II

§1. Практическая работа при подготовке и проведении торгов и котировок цен в администрации Конаковского района

Постановлением Главы Конаковского района №442 от 28.05.04г. «Об организации закупок товаров, работ и услуг для муниципальных нужд МО «Конаковский район» Отдел потребительского рынка и сферы услуг администрации Конаковского района был наделен полномочиями по размещению муниципального заказа. Впоследствии отдел был переименован в «Отдел муниципального заказа и потребительского рынка» (далее - Отдел). Отдел состоит из двух человек: заведующего отделом и главного специалиста. В штатном расписании вышеназванного отдела не предусмотрена единица юриста, который занимался бы вопросами только этого отдела. Поэтому один главный специалист юридического отдела администрации Конаковского района решает вопросы, возникающие в деятельности Отдела муниципального заказа и потребительского рынка.

Основными целями деятельности Отдела являются:

- обеспечение эффективного расходования средств муниципального бюджета путем размещения муниципальных заказов на закупку и поставку товаров, работ и услуг в соответствии с законодательством;

- организация работы по формированию и размещению муниципального заказа в соответствии с задачами по развитию инфраструктуры и функционированию муниципального хозяйства;

- осуществление контроля за исполнением муниципального заказа.

В соответствии с возложенными задачами, действующим законодательством Российской Федерации и в пределах своих полномочий Отдел осуществляет следующие функции:

– обеспечивает общие организационные, правовые, экономические принципы и порядок формирования, конкурсного размещения и исполнения на договорной основе заказов органов местного самоуправления на закупку и поставку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд предприятиям, учреждениям и организациям, независимо от их форм собственности;

– ведет реестр муниципальных заказчиков -- потребителей товаров, работ и услуг для муниципального района;

– осуществляет сбор и экспертизу бюджетных заявок муниципальных заказчиков на предмет соответствия заявленных требований по цене, качеству, условиям поставки, сложившимся возможностям на внутреннем и внешнем, по отношению к району рынка товаров, работ и услуг;

– проводит обучающие семинары с муниципальными заказчиками по вопросам размещения муниципального заказа;

– создает банк данных о поставщиках основных видов продукции для муниципальных предприятий, учреждений, организаций;

– проводит оценку соответствия предложенных способов и сроков размещения муниципального заказа, состава потенциальных поставщиков;

– составляет все необходимые отчеты о работе отдела и направляет в Министерство экономического развития Тверской области;

– разрабатывает и исполняет административный регламент муниципальных услуг по полномочиям отдела;

– определяет оптимальный способ размещения муниципального заказа;

– вносит предложения по формированию единой комиссии;

– осуществляет контроль за соответствием подаваемых заявок на размещение муниципального заказа планам-графикам, размещенным муниципальными заказчиками на ООС;

– совместно с муниципальными заказчиками разрабатывает конкурсную, аукционную документацию, готовит и проводит торги (конкурсы, аукционы), котировки цен по размещению муниципального заказа;

– контролирует исполнение муниципального заказа совместно с отраслевыми отделами, комитетами и управлениями администрации Конаковского района;

– представляет аналитический материал о размещении муниципального заказа по итогам года Главе администрации Конаковского района.

Отдел в своей деятельности взаимодействует со структурными подразделениями администрации района, государственными контролирующими органами, органами прокуратуры, судебными органами и другими организациями и учреждениями, администрациями городских и сельских поселений Конаковского района.

Отдел осуществляет подготовку проектов законодательных и иных нормативных актов, принимаемых органами представительной и исполнительной власти Конаковского района по вопросам, входящим в компетенцию Отдела, вносит предложения по проектам нормативных актов, принимаемых Собранием депутатов Конаковского района, отвечает на запросы.

Запрашивает и получает в установленном порядке от государственных органов власти, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления возложенных на Отдел функций.

Отдел муниципального заказа и потребительского рынка администрации Конаковского района представляет государственную статистическую отчетность, ведет отчетность в установленном порядке.

Отдел подотчетен в своей деятельности непосредственно Главе администрации Конаковского района, заместителю Главы администрации Конаковского района, курирующему Отдел, а также специальным комиссиям, созданным по указанию руководства администрации Конаковского района.

01 ноября 2012 года Решением Собрания депутатов Конаковского района №251 было утверждено Положение об организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд Конаковского района (далее - Положение).

Это Положение определяет порядок размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд Конаковского района в целях эффективного использования средств бюджета и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В данном Положение дано определение муниципальных нужд -- это обеспечиваемые за счет средств местного бюджета и внебюджетных источников финансирования в соответствии с расходными обязательствами МО «Конаковский район» Тверской области потребности в товарах, работах, услугах необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

Положением установлено, что при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд при администрации Конаковского района создается единая комиссия. Порядок взаимодействия комиссии и заказчика, регламент и персональный состав комиссии определяется Главой администрации Конаковского района. Число членов комиссии составляет не менее пяти человек.

Комиссия правомочна осуществлять свои функции, если на заседании комиссии присутствуют не менее чем 50% от общего числа ее членов. Члены комиссии должны быть своевременно уведомлены о месте, дате и времени проведения заседания комиссия.

Положением установлен запрет на участие в комиссии физических лиц, лично заинтересованных в результатах размещения заказа.

Участником размещения заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.

Под муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени муниципального образования "Конаковский район" в целях обеспечения муниципальных нужд.

Положением определено, что муниципальный контракт заключается в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами. Форма контракта, а также его существенные условия, определяются заказчиком при размещении заказа для муниципальных нужд.

Способы размещения муниципального заказа определяются законодательством Российской Федерации. Во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законодательством. Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком.

В Положении определено, что официальным сайтом Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о муниципальных заказах является сайт http://www.zakupki.gov.ru (далее -- Официальный сайт), который является единственным источником для размещения информации о размещении заказов в соответствии с Федеральным законом.

Порядок размещения информации, пользования Официальным сайтом и требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения пользования Официальным сайтом определяются законодательством и принимаемыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами.

Администрация Конаковского района вправе размещать информацию о муниципальных заказах кроме Официального сайта для расширения круга заинтересованных лиц в любых других средствах массовой информации и сайтах «Интернет».

Указанным Положением на Отдел муниципального заказа и потребительского рынка возложена обязанность по ведению реестра муниципальных контрактов, заключенных от имени администрации Конаковского района. Ведение реестра муниципальных контрактов, заключенных структурными подразделениями администрации Конаковского района, осуществляется заказчиками самостоятельно.

Порядок ведения реестра контрактов, а также сведения содержащиеся в нем, определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ним нормативно-правовыми актами.

Сведения, содержащиеся в реестрах контрактов доступны для
ознакомления на официальном сайте без взимания платы.

Планы, планы-графики муниципальных закупок структурных подразделений администрации Конаковского района, заказчики размещают на Официальном сайте самостоятельно.

Планы и планы-графики муниципальных закупок администрации Конаковского района размещаются на Официальном сайте отделом муниципального заказа и потребительского рынка администрации Конаковского района. Статистическую отчетность по муниципальным закупкам заказчики ведут самостоятельно.

Также на Отдел муниципального заказа и потребительского рынка возложена обязанность предоставлять отчетность о проведенных торгах и котировках цен для Министерства экономического развития Тверской области.

Любой участник размещения заказа имеет право обжаловать действия (бездействие) заказчика или комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа. Обжалование действий (бездействия) осуществляется в судебном порядке, а также в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Внесение изменений в Положение возможно не иначе как принятием решения Собранием депутатов Конаковского района.

Как было указано выше, в администрации Конаковского района сформирована комиссия по проведению торгов и котировок цен при размещении муниципального заказа. Состав комиссии может меняться, но как правило комиссию возглавляет глава администрации Конаковского района или лицо исполняющее его обязанности, заместитель главы администрации (который является заместителем председателя комиссии), заведующий Отделом муниципального заказа и потребительского рынка, специалист этого отдела, исполняющий обязанности секретаря комиссии, специалист юридического отдела, начальник управления финансов или его заместитель.

Такой состав комиссии позволяет осуществить всесторонний контроль за соблюдением процедуры проведения торгов и с юридической точки зрения и сточки зрения наличия лимита бюджетных средств.

§2. Анализ размещения муниципального заказа за 2010-2012 годы в (администрации) Конаковском районе

Согласно журнала учета, который ведется Отделом муниципального заказа и потребительского рынка администрации Конаковского района, за три года Отделом было проведено 722 муниципальные закупки, более подробно информацию о муниципальных закупках целесообразно будет изложить в таблице:

2010 год:

	Проведенное количество	Сумма контрактов (в рублях)	Начальная цена контракта (в рублях)	Экономия в рублях	Экономия в %
котировка цен	65	14 668 748,95	15 391 823,21	723 074,26	4,7
конкурсы	34	5 992 559,53	6 008 777,86	16 218,33	0,27
аукционы	32	129 222 370,00	159 673 512,50	30 451 142,50	19,07
всего	131	149 883 678,48	181 074 113,57	31 190 435,09	17,23

2011 год:

	Проведенное количество	Сумма контрактов (в рублях)	Начальная цена контракта (в рублях)	Экономия в рублях	Экономия в %
котировка цен	108	21 970 333,80	26 039 784,18	4 069 450,38	15,63
конкурсы	18	828 340,03	829 925,50	1 585,47	0,19
аукционы	153	59 744 645,34	68 737 686,76	8 993 041,42	13,08
всего	279	82 543 319,17	95 607 396,44	13 064 077,27	13,66

2012 год:

	Проведенное количество	Сумма контрактов (в рублях)	Начальная цена контракта (в рублях)	Экономия в рублях	Экономия в %
котировка цен	81	11 397 112,28	13 953 272,35	2 556 160,07	18,32
конкурсы	4	813 447,80	822 836,00	9 388,20	1,14
аукционы	227	62 832 441,97	96 391 138,36	33 558 696,39	34,82
всего	312	75 043 002,05	111 167 246,71	36 124 244,66	32,5

Таким образом, за три года для муниципального бюджета удалось сэкономить 80 378 757,02, что для районного бюджета является довольно внушительной суммой.

Как видно из представленных данных, по сравнению с прошлыми периодами произошли изменения в структуре размещенного муниципального заказа, а именно:

1. Постоянно уменьшается доля заказов, размещенных путем проведения открытых конкурсов (с 25% в 2010г. до 1,2% в 2012г.);

2. Значительно увеличилась доля заказов, размещенных путем проведения открытых аукционов (с 24,4% в 2010г. до 72,7% в 2012г.);

3. Немного, но сокращается доля заказов, размещенных путем проведения запросов котировок (с 49% в 2010г. до 25,9% в 2012г.) и, несмотря на это, думаю, что запрос котировок цен не постигнет участь конкурса, который лишь четырежды был проведен в 2012 году, так как несмотря ни на что, он является самым распространенным способом размещения заказа среди небольших учреждений.

В 2011 году количество участников резко упало с переходом на открытые аукционы в электронной форме: поставщики и подрядчики местного уровня, особенно небольшие организации, с опаской перешли на участие в электронных торгах.

В целом, в структуре размещенного муниципального заказа, около половины общей стоимости заключенных контрактов и договоров по итогам проведенных процедур занимает закупка у единственного поставщика (без учета несостоявшихся торгов и запросов котировок) - 46,5% (за 2008г - 45,3%, 2009г - 65,9%, 2010г - 44,4%) - если есть добавить данные.

В структуре размещения заказов у единственного поставщика по статье 55 Закона №94-ФЗ по-прежнему наибольший удельный вес (1/3 часть от всего размещенного заказа) занимают закупки малого объема (до 100 тыс. рублей в квартал), что соответствует среднему уровню по Тверской области в целом за 2012 год. На втором месте заключение контрактов по результатам

размещения заказа у объектов естественных монополий, его удельный вес сохранялся в течение 2009-2010 годов примерно на одном уровне, но в 2011 году вырос на несколько процентов, что объясняется ростом тарифов.

За все время существования Отдела, лишь несколько раз участники торгов усматривали в действиях единой комиссии по размещению заказов какие-либо нарушения.

Так в 2008г. ООО «Тверская областная энергосбытовая компания» обратилось с жалобой в Федеральную антимонопольную службу Тверской области, полагая, что при проведении открытого конкурса на поставку электроэнергии муниципальным учреждениям Конаковского района отделом муниципального заказа и потребительского рынка нарушены требования Закона №94-ФЗ, так как в конкурсной документации отсутствовали существенные сведения, необходимые участникам размещения заказа, а именно не было сведений об объеме поставляемой электроэнергии и порядке формирования цены контракта.

Комиссией Управления ФАС по Тверской области по контролю в сфере размещения заказов была проведена внеплановая проверка, в результате которой жалоба была признана обоснованной и было выдано предписание об аннулировании торгов и недопущении в дальнейшем нарушений требований Закона №94-ФЗ.

Так как нарушение законодательства о закупках имело место в отношении должностного лица, ответственного за размещение конкурсной документации, было возбуждено административное производство. Однако в связи с тем, что допущенное правонарушение было устранено в добровольном порядке и не привело к существенному нарушению общественных интересов, дело об административном правонарушении было прекращено за малозначительностью.

Также в Арбитражном суде Тверской области имелось дело (№А66-165/2012) по заявлению ООО «Лема» к администрации Конаковского района (котировочной комиссии) с требованием признать недействительными протокол рассмотрения и оценки котировочных заявок от 29.12.2011 № 0136300000711000277-1 и государственный контракт, подписанный по результатам проведения запроса котировок по извещению № 0136300000711000277. Судом было установлено, что согласно протоколу рассмотрения и оценки котировочных заявок участников размещения заказа на поставку расходного материала для нужд МУ «Конаковская ЦРБ» от 29.12.2011 № 0136300000711000277-1 (л.д.111-116) котировочная комиссия приняла решение признать победителем в проведении запроса котировок ООО «МеДим», предложившее наиболее низкую цену контракта - 300 000 руб. Участник размещения заказа - ООО «ЛЕМА» признан сделавшим лучшее предложение о цене контракта после победителя (425 000 руб.).

Заказчиком и комиссией при размещении заказа и рассмотрении котировочных заявок участников были допущены нарушения Закона № 94-ФЗ, поскольку в котировочной заявке ООО «МеДим» были указаны схожие названия расходных лабораторных материалов, но с иными техническими характеристиками, чем установленные приложением и техническим заданием к извещению № 0136300000711000277. В связи, с чем Решением Арбитражного суда Тверской области от 25 апреля 2012 года требования ООО «ЛЕМА» были удовлетворены, и были признаны недействительными протокол рассмотрения и оценки котировочных заявок от 29.12.2011 № 0136300000711000277-1 и государственный контракт, подписанный по результатам проведения запроса котировок.

В целом, проанализировав деятельность Отдела муниципального заказа и потребительского рынка администрации Конаковского района, я пришла к выводу о том, что Закон №94-ФЗ действительно работает, выполняя свои основные функции - противодействие коррупции и экономия местного бюджета, в результате проведенного анализа мною были выявлены некоторые проблемы размещения муниципального заказа, и на этом хотелось бы подробнее остановиться в следующей главе.

ГЛАВА III. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКАЗА

§1. Проблемы размещения муниципального заказа

Проблемы размещения муниципального заказа, целесообразнее всего выявить путем последовательного анализа реализации всех этапов размещения муниципального заказа.

В разных муниципальных образованиях могут использоваться разные схемы формирования и исполнения муниципального заказа. Этот процесс чаще всего включает четыре этапа.

Первый этап. Одновременно с разработкой проекта бюджета на следующий финансовый год происходит сбор заявок о потребности бюджетных организаций в различных видах продукции и услугах в пределах плановых цифр бюджетных ассигнований на следующий финансовый год.

Второй этап. Разрабатывается сводный план муниципального заказа.

Третий этап. Определяются заказчики по отдельным позициям, т.е. определяется, кто именно и в какой сфере муниципальной деятельности наделяется функциями «заказчика» (кто имеет право заключать с поставщиками продукции и исполнителями услуг муниципальные контракты).

Четвертый этап. Размещение муниципального заказа, учет муниципальных контрактов и контроль их исполнения.

В ходе исполнения муниципального заказа текущего года осуществляется сбор заявок на следующий финансовый год. К его началу сводный план муниципального заказа должен быть готов к утверждению. Обухова Т. Общие положения организации государственных (муниципальных) закупок в 2014 году // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013.№5.

Однако, реализация данной процедуры требует слаженной работы органов местного самоуправления, а также высоко профессионализма сотрудников. Первое, как правило, сложно в крупных муниципальных образованиях, со вторым условием возникают проблемы в мелких муниципальных образованиях.

Ряд органов местного самоуправления отмечает, что для эффективного применения процедур размещения муниципального заказа у них отсутствует достаточное количество квалифицированных кадров. Такая проблема существует и в Конаковском районе.

Как известно публичная фаза размещения заказа начинается с публикации на сайте и в прессе извещения и документации (конкурсной, об аукционе, о запросе котировок). И первое, что обращает на себя внимание при мониторинге рынка заказа для муниципальных нужд, - это значительное количество документов с нарушениями положений закона №94-ФЗ. Наибольший процент документов, несоответствующих требованиям действующего законодательства, составляет конкурсная документация.

Можно выделить следующие часто встречающиеся нарушения в извещениях и документациях о размещении заказа:

- в документах содержится не вся информация, которая должна быть согласно статья 21 и 22 (в случае проведения конкурса), статья 33 и 34 (в случае проведения аукциона), статья 43 (в случае проведения запроса котировок) закона №94-ФЗ;

- незаконные требования к участникам размещения заказа, в том числе по квалификации, наличию лицензий, сертификатов и т.д.;

- требования предоставить в заявке избыточные документы (бухгалтерские, налоговые и т.д.);

- не все формы (документы), которые должна содержать документация, присутствуют. Например, иногда в документации отсутствует проект контракта или технического задания (в случаях, когда оно необходимо). Истомина Д.В. Новый закон о закупках //Бюджет. №2.2012.

В большинстве случаев нарушения связаны с низкой квалификацией разработчиков этих документов.

Ведь кто такие муниципальные заказчики? Это, как правило, муниципальные бюджетные учреждения, - школы, детские сады, учреждения дополнительного и спортивного образования. Зачастую руководителями таких учреждений являются педагоги, не имеющие юридического образования, и не прошедшие каких-либо специализированных курсов. Им сложно читать и, самое главное, понимать Закон №94-ФЗ, а ведь за нарушение процедуры проведения муниципального заказа установлена ответственность, подробно указанная в параграфе 3 главы 1 настоящего исследования.

Для устранения нарушений действующего законодательства в части оформления документации по размещению муниципального заказа, помимо обучения персонала на специальных курсах повышения квалификации, можно взять за образцы документацию о размещении заказа Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации или Федеральной антимонопольной службы как содержащей наименьшее количество формальных нарушений требований закона №94-ФЗ. Еще одним вариантом решения данной проблемы может быть обращение к экспертам, включая специалистов Минэкономразвития России и Федеральной антимонопольной службы.

В соответствии с нормами ч. 2 ст. 7 Закона № 94-ФЗ заказчик, уполномоченный орган должен включать в состав комиссии по размещению заказов преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд. При этом в состав комиссии должно входить не менее чем одно такое лицо. Если такое требование законодательства более или менее исполняемое, то предположение законодателя о том, что все муниципальные заказчики априори должны обладать достаточными познаниями -- далеки от действительности. Пронина Л.И. Пути совершенствования Федерального закона № 94-ФЗ: предложения муниципалитетов // Издательский дом "Бюджет". №2. 2011

В настоящее время в законодательстве отсутствуют квалификационные требования к участникам размещения заказа при помощи торгов. Это приводит к участию в торгах на выполнение технически сложных работ участников, не имеющих ни опыта, ни квалифицированных кадров, ни соответствующей материально-технической базы. В связи с этим предлагается выделить группы работ, услуг, по которым возможно введение вышеуказанных квалификационных требований или предварительного квалификационного отбора участников. Очевидна необходимость использования квалификационного отбора участников торгов при проведении закупок технически сложной и уникальной продукции, для ведения сложных проектов. Полагаем, что реализация данного предложения может привести к повышению качества процедур размещения заказов. Пронина Л.И. Пути совершенствования Федерального закона №94-ФЗ: предложения муниципалитетов // Бюджет №2.2011.

Нормы ч. 2.1 ст. 11 Закона № 94-ФЗ предусматривают возможность установления заказчиком, уполномоченным органом дополнительного требования к участникам размещения заказа только в случае, если при размещении заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства путем проведения аукциона начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) составляет 50 млн руб. и более.

Содержанием такого требования является выполнение участниками размещения заказа за последние пять лет работ, относящихся к той же группе, подгруппе или одной из нескольких групп, подгрупп работ, на выполнение которых размещается заказ, стоимость которых составляет не менее чем 20 % начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), на право заключить который проводится аукцион. Органы местного самоуправления предлагают предоставить муниципальным заказчикам возможность устанавливать указанное требование независимо от размера начальной (максимальной) цены контракта (цена лота).

Однако в случае внесения предлагаемых изменений заказчик получает возможность устанавливать дополнительные требования к участникам аукциона, в том числе для заказов, имеющих незначительную стоимость. При этом участники такого аукциона, имеющие опыт выполнения аналогичных работ в течение последних пяти лет, получат значительные преференции по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, что может привести к ограничению конкуренции и усложнит процедуру проведения торгов.

Кроме того, Закон № 94-ФЗ в целях защиты интересов государственных и муниципальных заказчиков от рисков, связанных с действиями недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при заключении и исполнении государственных и муниципальных контрактов, предусмотрел ряд защитных механизмов, в том числе установление в документации об аукционе требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, их безопасности и функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара. В связи с этим полагаем, что внесение предлагаемых изменений не может быть поддержано.

В то же время возможно, что в отношении небольших городских и сельских поселений, имеющих незначительную материально-техническую и финансовую базу, начальная цена действительно завышена. Не во всех случаях в таких муниципальных образованиях у заказчиков имеются необходимые организационно-технические и кадровые ресурсы для правильного включения в документацию об аукционе всех требований, учитывающих их потребности по строительству, реконструкции, капитальному ремонту тех или иных объектов капитального строительства. В связи с этим целесообразно рассмотреть вопрос о снижении размера начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), при которой муниципальным заказчикам можно будет устанавливать требование к участникам аукциона о наличии у них опыта выполнения аналогичных работ. Колнооченко Е.И. Законодательство о закупках - новый виток развития // Бюджет. №6.2011.

Включение организаций в реестр недобросовестных поставщиков (ст. 19 Закона № 94-ФЗ) исключительно по решению суда приводит к тому, что государственные и муниципальные заказчики ввиду длительности судебной процедуры и приближающегося окончания финансового года не обращаются в суды и вынуждены расторгать контракты, обязательства по которым не выполняются, по взаимному соглашению сторон. В результате недобросовестные поставщики продолжают участвовать в последующих торгах.

Это очень насущная проблема, которую необходимо решать. В Конаковском районе на протяжении уже нескольких лет орган местного самоуправления пытается включить в реестр недобросовестных поставщиком индивидуального предпринимателя, поставляющего продукты питания для детских садов г.Конаково. Участвуя в торгах он максимально возможно снижает цену, и естественно выигрывает их. Однако такая экономия бюджетных средств крайне негативно сказывается на качестве поставляемых продукции. Из-за сложности и не продуманности процедуры включения поставщика в реестр недобросовестных поставщиков в судебном порядке соблюсти ее практически невозможно, тем более что, в г.Конаково имеется лишь одна лаборатория, способная провести положенную экспертизу. Из -за этих сложностей процедуру так и не удалось довести до конца.

Поэтому вполне обоснованно предлагается упростить данную процедуру, передав полномочия по принятию решения о расторжении контракта в случае его невыполнения подрядчиком контролирующим органам местного самоуправления или субъекта РФ. Однако следует учитывать, что установление возможности расторжения контракта по инициативе заказчика в одностороннем порядке и включение поставщиков в реестр недобросовестных поставщиков без решения суда может негативно повлиять на стабильность договорных отношений в этой сфере, а в ряде случаев приводить к их необоснованному прекращению в одностороннем порядке.11Пронина Л.И. Пути совершенствования Федерального закона № 94-ФЗ: предложения муниципалитетов // Издательский дом "Бюджет". №2. 2011 .

Это может снизить стимулы для участия хозяйствующих субъектов в размещении заказов, а также привести к увеличению количества споров о правомерности расторжения контрактов. Поэтому вопрос о внесении предлагаемых изменений требует дополнительной проработки. Кроме того, необходимо отметить, что в ГК РФ (ч. 2 ст. 520, ч. 2 ст. 525, ч. 2 ст. 533) уже предусматриваются внесудебные механизмы защиты интересов каждой из сторон контракта в случае нарушения другой стороной своих обязательств.

В целях соблюдения баланса интересов заказчика и исполнителя заказа при одновременном сокращении административных издержек возможно более широкое использование при расторжении контрактов по соглашению сторон механизмов третейских судов, создаваемых, например, при территориальных подразделениях федеральных органов государственной власти, торговых палатах и т. д. Одновременно можно проработать вопрос о праве одностороннего отказа от исполнения контракта в случае нарушения одной из сторон его существенных условий, если возможность и случаи такого отказа будут предусмотрены по соглашению сторон в данном контракте.

Внедрение такой нормы не потребует упразднения норм предусматривающих возможность включения в реестр недобросовестных поставщиков сведений о поставщиках (исполнителях, подрядчиках) исключительно по решению суда. Наличие данного требования позволяет избежать субъективных подходов и многочисленных споров между сторонами контракта относительно правомерности включения указанных поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в реестр.22 Беляева О.А. А правовых последствиях размещения муниципального заказа без проведения торгов // Экономика. Государство. Общество.№2. 2011.

Отсутствие регламента применения механизмов обеспечительных мер, заявленных в Законе №94-ФЗ (ч.4 ст.22 и ст.25), приводит к тому, что в заявку не разрешается включать типовые формы обеспечительных документов.

В результате любой документ, представляемый победителем при заключении контракта, заказчик не имеет права оспорить, а принимает на условиях победителя, что может привести к невозможности применения мер обеспечения исполнения контракта. В такой трактовке закона данная процедура ввиду отсутствия механизма ее использования на практике должна будет разрешаться только в судебном порядке.

На этом основании предлагается издать нормативно-правовой акт, хотя бы на уровне муниципального района, о порядке применения обеспечительных мер с включением в него форм типовых документов. Это будет удобно и для муниципальных заказчиков, и для участников торгов, которые смогли бы ознакомиться со всеми нюансами будущего муниципального контракта. Вместе с тем полагаем, что данное предложение требует дополнительной проработки, так как его реализация может привести к излишней регламентированности процедур размещения заказов.

Применение административного наказания к муниципальным заказчикам, уполномоченному органу, членам комиссии (ст. 27 и 28 Закона № 94-ФЗ) по формальным основаниям в части жестких ограничений по срокам, требований к оформлению документов, приводит к тому, что при размещении заказов все действия комиссии сводятся исключительно к формальным решениям, что не приводит к выявлению лучшего поставщика, исполнителя, подрядчика.

Риск наложения штрафа не способствует принятию разумных решений при размещении заказов. Физические лица отказываются от участия в комиссиях по размещению заказов. В связи с этим предлагается пересмотреть нормы законодательства в части снижения «порога» наказания заказчиков, уполномоченного органа, членов комиссии или установить дополнительные выплаты для таких лиц по результатам экономии средств при размещении заказов. Данное предложение, по нашему мнению, также требует дополнительной проработки.

Полагаем, что данное предложение не соответствует сути аукциона, как одного из способов размещения заказов, и не будет способствовать повышению его эффективности и развитию добросовестной конкуренции. Пронина Л.И. Пути совершенствования Федерального закона №94-ФЗ: предложения муниципалитетов // Бюджет №2.2011.

Значительные трудности возникают у государственного и муниципального заказчика в связи с отсутствием единого подхода к классификации товаров, работ, услуг.

В настоящее время используется два варианта классификаторов, разработанных различными органами государственной власти: Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, подготовленный Минэкономразвития России, а также Общероссийский классификатор продукции ОК 005-93, подготовленный Комитетом РФ по стандартизации, метрологии и сертификации. Однако этого недостаточно для качественного размещения заказов. Необходимо разработать и законодательно установить единый классификатор, применяемый в сфере государственного и муниципального заказа.

Законом № 94-ФЗ (ст. 57-61) не предусмотрен механизм защиты размещения заказов от недобросовестных участников торгов.

Существует практика обращений в органы, уполномоченные на осуществление контроля в сфере размещения заказов, участников торгов, которые не стали победителями торгов при размещении заказов (или заявки которых были отклонены по различным причинам), с жалобами на неправомерные действия конкурсной, аукционной, котировочной комиссий. После рассмотрения такие жалобы зачастую признаются необоснованными. Но сроки исполнения заказа (а иногда они крайне ограниченны) оказываются сорванными и, если финансовый год подходит к концу, остаются неиспользованными средства, предусмотренные в бюджете на эти цели, со всеми вытекающими последствиями.

Для таких случаев необходимо предусмотреть административную ответственность заявителя (недобросовестного участника торгов) за подачу необоснованной жалобы, повлекшей приостановление процедуры и нарушение сроков поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. Она может быть установлена, например, в размере до 100 % начальной (максимальной) цены контракта. Одновременно потребуется разработать механизм перечисления этих средств в бюджет субъекта РФ или бюджет муниципалитета. Такая процедура поможет отсеять недобросовестных участников торгов, имеющих своей целью их срыв, еще на стадии подачи заявок на участие в торгах.

§2. Перспективы развития размещения муниципального заказа

Переход страны на новую систему государственных закупок становится неизбежным: Федеральный закон РФ №44-ФЗ от 05.04.2013г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» вступит в силу 1 января 2014 года, за исключением некоторых положений.

Впервые о необходимости реформирования государственных закупок было заявлено 30 ноября 2010 года, когда, выступая в Кремле с третьим Посланием Президента РФ Федеральному собранию, Д. А. Медведев выделил отдельной темой ситуацию с Федеральным законом № 94-ФЗ. Президент отметил, что, по данным Контрольного управления Кремля, нецелевые расходы при госзакупках, прямое воровство и откаты составляют не менее 1 трлн руб. в год. В соответствии с этим было дано распоряжение о необходимости начала работы «над новой редакцией закона о госзакупках».

Во исполнение поручения Президента РФ к работе приступили два ведомства: Министерство экономического развития РФ, представившее проект закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», и Федеральная антимонопольная служба РФ, разработавшая поправки в действующий Закон № 94-ФЗ. Однако о том, что федеральная контрактная система все же заменит действующий закон о закупках, стало известно 11 октября 2011 года на совещании по вопросам исполнения поручений Президента РФ, где Медведев Д.А. высказался о необходимости завершить подготовку Закона о ФКС и передать согласованный проект на рассмотрение в Государственную думу.

Далее события стали развиваться стремительно: ФАС России подготовила свою концепцию ФКС, а Минэкономразвития России обнародовало разработанный ранее документ для общественного обсуждения. 2 мая 2012 года на заседании Правительства РФ был одобрен законопроект, разработанный Минэкономразвития России, который 7 мая был направлен в Государственную думу РФ. Воробьева А.И. Внедрение федеральной контрактной системы: ожидаемые изменения в сфере госзакупок // Издательский дом «Бюджет». 2012 .№7.

Отличие ФКС от действующей системы закупок заключается в том, что сферой нормативного регулирования Закона о ФКС является весь цикл закупок: планирование, размещение, исполнение. Появляется также институт контроля за соблюдением законодательных и иных нормативных правовых актов о ФКС.

Одним из недостатков Закона № 94-ФЗ, по мнению экспертов, является отсутствие четкой и структурированной системы планирования закупок. В настоящее время планированию посвящена ч. 5.1 ст. 16 Закона № 94-ФЗ, которая гласит, что «заказчики, уполномоченные органы размещают на официальном сайте планы-графики размещения заказов в порядке и по форме, установленным нормативным правовым актом, указанным в части 7 настоящей статьи». До 4 марта 2012 года, когда вступил в силу совместный приказ Минэкономразвития России № 761 и Федерального казначейства № 20н (от 27 декабря 2011 г.), утвердивший форму планов-графиков размещения заказов, а также их порядок размещения на официальном сайте, заказчики не имели нормативной базы, определяющей порядок планирования. Однако принятие данного документа в должной степени не решило всех проблем. Сухаренко А. Залог прозрачности госзакупок // ЭЖ-Юрист. 2013г. №15.

Во-первых, планы-графики, разрабатываемые сегодня, должны обязательно иметь привязки к целевым мероприятиям, однако зачастую это представляется крайне затруднительным. На этом этапе и возникают ситуации с закупкой товаров по завышенным ценам, а также предметов роскоши. Во-вторых, законодательно не регламентирована процедура внесения изменений в план-график. Поэтому хаотичность осуществления закупок может привести к необходимости регулярной корректировки лимитов, а в конечном итоге -- к большему расходу бюджетных средств на удовлетворение государственных нужд.

Предполагается, что большинство проблем в планировании будет решено с помощью ФКС. Глава 2 Закона о ФКС посвящена прогнозированию и планированию закупок, которые будут осуществляться посредством разработки и реализации сводных прогнозов, прогнозов, планов и планов-графиков закупок. Сводный прогноз закупок будет являться частью прогноза социально-экономического развития РФ (прогноза субъекта РФ), который составляется на основании прогнозов закупок, необходимых для реализации государственных программ РФ (программ субъектов РФ). Планы закупок будут формироваться заказчиками на основании вышеописанных прогнозов исходя из мероприятий государственных программ РФ, целевых программ, планов и программ развития субъектов РФ и составляться сроком на три года. Планы-графики должны будут разрабатываться заказчиками ежегодно сроком на один год и утверждаться после принятия закона (решения) о бюджете, но до начала очередного финансового года. Обухова Т. Общие положения организации государственных (муниципальных) закупок в 2014 году // Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2013.№5.

Законом четко определено, что «заказчики осуществляют закупки только в строгом соответствии со сведениями, включенными в планы-графики. Закупки, не предусмотренные планами-графиками, не могут быть осуществлены» (ч. 8 ст. 21 Закона о ФКС). Также регламентированы и случаи, в соответствии с которыми планы и планы-графики закупок подлежат изменению.

В рамках гл. 2 Закона о ФКС отдельными статьями выделены положения об обосновании и нормировании закупок. Так, при формировании планов закупок обоснованию подлежат объект закупки, способ определения поставщиков и объем денежных средств, необходимых для осуществления закупок (ч. 2 ст. 19 Закона о ФКС). Нормирование в соответствии с Законом о ФКС устанавливает требования к приобретаемым товарам, достаточным для обеспечения деятельности заказчиков. Эти требования должны обеспечивать «приобретение товаров (работ, услуг), которые по количеству и качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам позволяют достичь полного обеспечения государственных и муниципальных нужд, но не приводят к закупкам товаров (работ, услуг), имеющих избыточное потребительские свойства или иные характеристики либо являющихся предметом роскоши» (ч. 2 ст. 20 Закона о ФКС). Очевидно, институт нормирования должен ограничить возможность заказчика закупать люксовые товары за счет бюджетных средств. Истомина Д.В. Новый закон о закупках //Бюджет. №2.2012.

Таким образом, система планирования в ФКС имеет четкую взаимосвязанную структуру, позволяющую повысить прозрачность процедуры закупок, а также ограничить возможные злоупотребления со стороны заказчиков.

Еще одной проблемой госзаказа согласно Закону № 94-ФЗ является демпинг, приводящий к поставке товаров, работ и услуг низкого качества. Связано это с двумя факторами.

Во-первых, во всех предусмотренных Законом № 94-ФЗ способах закупки существенным фактором при определении победителя является цена контракта. Так, весовое значение критерия «цена контракта» в конкурсе среди прочих составляет более 50 %, поэтому на конкурсах зачастую побеждают те участники, которые предлагают наиболее низкую цену. В электронном аукционе отбор победителя происходит только по предложенной цене контракта, оценка квалификации участников не производится. Перцов Л.В. Контрактной системе быть // Бюджет. 2013. №5.

Во-вторых, законодательно отсутствует порог снижения начальной (максимальной) цены контракта -- участник вправе понизить цену своего предложения вплоть до нуля. Заигравшись на электронном аукционе или максимально сбросив цену на конкурсе для того, чтобы «взять» контракт, поставщик, не желая работать себе в убыток, скорее всего предоставит низкокачественный продукт, а эффект от такой экономии для заказчика будет сомнительным.

Основными нововведениями Федеральной контрактной системы является расширение способов закупок. Наряду с существующими способами появляются конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, запрос предложений. Это сделано, прежде всего для того, чтобы для отдельных товаров, работ и услуг оптимальным способом выбрать поставщика. Так, конкурс с ограниченным участием может быть проведен, когда объект закупки по причине его специализированного характера способно поставить ограниченное число поставщиков. Двухэтапный конкурс применим в целях проведения научных исследований, проектных работ, создания произведения литературы и др. Запрос предложений будет применяться при срочной потребности в объекте закупок или когда ранее проведенные процедуры закупок признаны несостоявшимися. При этом для отдельных товаров, работ и услуг Правительством РФ могут быть установлены дополнительные квалификационные требования к участникам закупки: наличие финансовых и трудовых ресурсов, опыта работы и деловой репутации. Порядок оценки заявок, как в случае с Законом № 94-ФЗ, будет дополнительно определен Правительством РФ.

Статья 35 Закона о ФКС полностью посвящена проблеме демпинговых цен. Теперь в том случае, если предложение участника содержит цену на 25 и более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, в составе своей заявки такой участник должен представить соответствующее обоснование предложенной цены, которым может быть расчет цены, гарантийное письмо от производителя, заключение саморегулируемой организации.

Немало проблем у заказчика существует и на этапе исполнения контракта. Рассмотрим типичный пример. Заказчик получил от поставщика по государственному контракту товар ненадлежащего качества. В том случае, если поставщик отказывается устранить недостатки товара, перед заказчиком встает выбор: осуществить приемку ненадлежащего товара (при этом потребности заказчика не будут удовлетворены), обратиться в суд с иском о расторжении контракта в одностороннем порядке (потеряв при этом время на судебную тяжбу и не получив заказанный товар в первоначально установленные сроки) или расторгнуть договор с поставщиком по обоюдному согласию (что на практике чаще всего невозможно по причине несогласия поставщика). Зачастую заказчик выбирает самый простой первый способ, жертвуя качеством товара. Но бывают случаи, когда невозможность расторжения контракта с неблагонадежным поставщиком приводит к негативным социальным последствиям, например в случае закупки продуктов питания для детских учреждений.

Теперь в рамках ФКС существенным облегчением для заказчика станет возможность расторжения контракта с поставщиком в одностороннем порядке. Произвола быть не должно, так как случаи строго оговорены законом: при поставках товара ненадлежащего качества либо некомплектного товара, при нарушении сроков поставки товара, выполнения работ, оказания услуг, а также при существенном нарушении условий исполнения контракта. Такая же возможность предоставлена и поставщику: расторжение контракта возможно при неоднократном нарушении заказчиком сроков оплаты товара, работ, услуг либо если заказчик не предоставил исходные материалы или не выполнил иные обязательства, которые привели к невозможности поставщика исполнить свое обязательство по контракту. Важным условием для расторжения контракта в одностороннем порядке является наличие такой возможности в документации об осуществлении закупки. Контракт будет считаться расторгнутым с момента получения одной стороной уведомления от другой стороны об одностороннем отказе от исполнения договора. Чевтаева Е.И. Перспективы замены системы государственных закупок: концепция проекта закона "О федеральной контрактной системе" // «Экономика. Государство. Общество». №2.2011.