Оценка эффективности государственных закупок: системы, критерии, институты

Размещено на http://www.allbest.ru/

5

Содержание

Введение

1. Теоретические и организационные основы реализации функций государственного заказа

1.1 Понятие и механизм института государственных закупок

1.2 Критерии эффективности государственных закупок

2. Основные направления совершенствования механизма размещения государственного заказа

2.1 Развитие и совершенствование правовой базы размещения государственного заказа

2.2 Требования к инновационной составляющей государственных закупок

Заключение

Список литературы



Введение

Экономическая роль государства представляет собой сложную, многофакторную систему, представленную в первую очередь государственным регулированием. Одним из элементов государственного регулирования выступает бюджетная система, которая осуществляет механизм перераспределения национального дохода. Важнейшим элементом бюджетной системы (сферы) является система государственного заказа. Государственные закупки обеспечивают выполнение государственных функций, направленных на оптимизацию управления, сокращение расходов, эффективного управления финансовыми потоками.

Государственный заказ является системой отношений между органами власти и юридическими, а также физическими лицами, направленная на удовлетворение государственных нужд, и основанная на принципах законности, эффективности, информационной открытости и прозрачности, добросовестной конкуренции и коллегиальности принимаемых решений.

Основной целью системы государственного заказа является - эффективное обеспечение потребностей публично-правовых образований и созданных ими организаций в качественных товарах, работах и услугах, необходимых для выполнения органами власти своих государственных функций и обязанностей по отношению к населению.

Актуальность данной работы заключается в том, что сфера государственного заказа является системообразующим элементом, через который происходит трансферт (движение) финансовых потоков в различные сектора экономики. Именно от эффективности работы государственного заказа зависит успешность функционирования государственного сектора в целом. Определение понятия «эффективности» в рамках системы государственного заказа является фундаментальным фактором для разработки методики оценки эффективности государственных закупок. Именно справедливая модель оценки будет способствовать развитию государственных закупок, что, в свою очередь, имеет ключевое значение для развития хозяйственной системы. Достижение оптимальных характеристик государственного заказа может рассматриваться в будущем как экономия бюджетных средств, при обеспечении высокого качества закупаемых продукции, товаров, работ и услуг, использование госзаказа как активного инструмента воздействия на экономические и социальные процессы.

О государственных закупках начали говорить экономисты еще с древних времен. Государственные закупки как часть государственных расходов упоминались в работах меркантилистов, которые рассматривали государственный заказ как экономический инструмент, предназначенный для выполнения государством своих функций и полномочий. Классическая школа и неоклассическое ее направление политической экономии минимизировали роль государства, а государственным закупками считали закупки для нужд обороны и защиты страны, а также содержание правительства» страны. Дж.М. Кейнс предлагал использовать государственные закупки как инструмент, поддерживающий инвестиционную активность, кроме того, система государственных закупок обеспечивала занятость населения посредством выполнения государственных заказов Гатин А М. Гражданское право. М.: Дашков и Ко. 2009. - 384 с.. Современные ученые-экономисты рассматривают государственные закупки через взаимовыгодные контрактные отношения. Вопросы методологии развития институтов и механизмов государственных закупок, повышения эффективности организации и управления государственными закупками нашли отражение в работах таких авторов как Л. Абалкин, М.В. Афанасьев, Н.В. Афанасьева, В.П. Заварухин, А. Аузан, Н.В. Нестерович, E.H. Кудряшова, B.А. Кныш, Я. Кузьминов, К. Бенукидзе, М. Юдкевич, А.П. Патрон, И.И. Смотрицкая, В.А. Федорович.

Объектом исследования выступают правовые аспекты государственного заказа, а также влияние государственного заказа на развитие России и регионов.

Предметом исследования выступают государственные закупки как инструмент повышения эффективности бюджетных расходов.

Цель данной работы - оценка эффективности государственного заказа как базового элемента использования государственных средств. Эффективность является важнейшим параметром, определяющим результаты деятельности любого хозяйствующего субъекта.

Для достижения указанной цели поставлены следующие задачи:

1. Уточнить экономическое содержание категории институт государственных закупок, рассмотреть понятия «государственный заказ» и «государственная закупка»;

2. Определить критерии эффективности государственных закупок;

3. Дать оценку эффективности действующей системы государственных и муниципальных заказов;

4. Выявить основные направления совершенствования механизма государственных и муниципальных заказов.

Теоретической базой работы выступают публикации ученых в этой области, нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие организацию и размещение государственных заказов. Однако вопрос определения наиболее эффективных методов реализации государственных закупок по-прежнему остается дискуссионным.

1. 

1. Теоретические и организационные основы реализации функций государственного заказа

В современной российской экономике, характеризующейся трансформационными процессами, государственное регулирование экономики является одним из требований современной интеграции и взаимосвязи хозяйствующих субъектов. Решение многих задач общенациональной значимости из-за их масштабности, уровня издержек производства, длительного времени оборота капитала, низкой рентабельности возможно только при развитых институтах государственного регулирования, одним из которых является институт государственных закупок. Институт государственных закупок используется как один из элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики Власов В.А. Правовая природа государственных и муниципальных контрактов // Предпринимательское право - 2009 - № 2 - С. 66-67.. Механизм и инструменты института государственных закупок используется государством для привлечения потенциала частного предпринимательства для обеспечения устойчивого экономического роста и решения актуальных социально-экономических задач.

1.1 Понятие и механизм института государственных закупок

государственный закупка заказ

На современном этапе учеными уточнена категория «институт государственных закупок» с учетом особенностей субмоделей института государственных закупок в трансформируемой экономике.

Под институтом государственных закупок будем понимать совокупность организационно-экономических отношений между государством и другими субъектами по поводу формальных правил и норм по приобретению товаров, услуг и работ для удовлетворения государственных нужд в рамках исполнения государственного заказа за счет бюджетных средств. Выявление особенностей института государственных закупок происходило на основе выделения субмоделей института государственных закупок в трансформируемой экономике.

Особенностями I субмодели института государственных закупок (1992-1994) является то, что заказчик лишь определяют основную концепцию процесса закупок, а выбор и последующее заключение государственного контракта осуществляет заказчик вместе с экспертной комиссией на основе определения наиболее выгодных экономических условию исполнения контракта. Сроки реализации механизма института государственных закупок в данной субмодели также не определены ни для одного из инструментов. Механизм функционирования данной субмодели института государственных закупок оказался неэффективным, т.к. легитимные институты не учитывали специфику развития экономики и этапа приватизации. Противоречия, возникшие в институте государственных закупок, вызвали его трансформацию и построение новой субмодели.

Особенностями II субмодели института государственных закупок являлись (1994-1997) стали следующие: механизм института государственных закупок был в первую очередь ориентирован на федеральный уровень власти, не уточнены права заказчиков в самостоятельности регулирования обеспечения государственных нужд, не предусмотрен контроль за исполнением и реализацией механизма государственных закупок.

Третья субмодель института государственных закупок (1997-2005) связана с развитием методологических принципов организации закупочных процедур и соответствующих инструментов реализации заказа. III субмодель института государственных закупок затрагивает взаимоотношения между ее субъектами на всех уровнях государственной власти. Впервые институт выявляет и устанавливает жесткие барьеры входа (требования, обеспечения участия, исполнения контракта) для фирм-участников, не подлежащие дополнениям со стороны заказчиков, разрешает органам исполнительной власти делегировать свои полномочия по организации закупок фирмам. Новым является появление таких инструментов института государственных закупок как квалификационный отбор участников заказа, двухэтапные торги, механизм которых четко установлен легитимными институтами, и появляется еще одна разновидность конкурсов -- внутренние конкурсы. Заказчики теперь обязаны давать четкую характеристику и техническое описание закупаемого блага, а не лишь концепцию' процедуры закупок. Особенностью данной субмодели является также тот фактор, что институт пытается учитывать такие важные составляющие механизма государственных закупок как время и расходы на его реализацию. Помимо этого институт позволяет участвовать в механизме закупок иностранным субъектам хозяйствования. В целом же данная субмодель института государственных закупок противоречила рыночным условиям хозяйствования, что привело к необходимости разработки новой субмодели, которая позволила бы разрешить данные несоответствия в институте.

IV субмодель института государственных закупок (2006 - настоящее время) вводит обязательное использование торгов как инструмента реализации механизма закупок. Более жестко устанавливаются барьеры входа субъектов рынка для участия" в закупках. Институт четко определяет механизм государственных закупок, инструменты и технологию их применения. В тоже время данная субмодель института государственных закупок отказалась от такого инструмента механизма государственных закупок как квалификационный отбор, что свидетельствует об ориентации данного института лишь на экономию финансовых ресурсов, а не на поставку качественного блага, и, в свою очередь, отсутствуют эффективные инструменты борьбы с демпингом. Приоритетным инструментом стал аукцион, который ориентируется на минимальную цену исполнения контракта. Сложившаяся субмодель не предусматривает эффективных механизмов защиты интересов заказчика от недобросовестного поведения фирм-поставщиков. В механизме государственных закупок совершенно не учитывается совокупный экономический эффект, отсутствует принципиально мотивированность заказчиков по эффективному использованию бюджетных средств. Но в тоже время институт предусматривает механизм применения судебных санкций за нарушение условий контракта, а также внесение поставщика в реестр недобросовестных поставщиков.

В процессе исследования субмоделей института государственных закупок были выявлены и раскрыты следующие особенности присущих каждой субмодели:

Во-первых, с точки зрения институциональной теории государство выступает субъектом рыночных отношений в системе государственных закупок. Как любой субъект, государство призвано выполнять определенные задачи, достигать определенных целей. Достигая экономических целей через государственные закупки, государство вступает в рыночные контрактные отношения. Через контрактные отношения между государством, как заказчиком товара, работы, услуги, устанавливаются взаимоотношения с хозяйствующими субъектами различных форм собственности, которые выступают в этой системе в виде участников, подрядчиков. Таким образом, государство выступает агентом института государственных закупок, который формирует институциональные основы и выступает в качестве заказчика, субъекта взаимоотношений с хозяйствующими субъектами.

Во-вторых, легитимность всех принятых правил и норм в рамках института.

В-третьих, государственные закупки делятся согласно институту государственных закупок на три направления: общегосударственное, военно-государственное, внутриведомственное.

В-четвертых, эволюция каждой субмодели порождает деформализацию установленных правил, что свидетельствует о ее несовершенстве.

В-пятых, институт государственных закупок использует унифицированных инструменты закупок, которые не предназначены для закупок технически сложных потребностей.

Анализ особенностей субмоделей института государственных закупок позволил определить сам механизм института государственных закупок и его инструменты. Механизм института государственных закупок представляет собой процесс реализации государственного заказа в соответствии с легитимными институтами. Механизм института государственных закупок предусматривает пять этапов:

1) размещение заказа;

2) выбор товара;

3) заключение контракта;

4) управление контрактом;

5) завершение контракта.

Инструментами института государственных закупок являются способы закупок, позволяющие определить субъектам института государственных закупок характер их взаимодействия.

Реализация механизма института государственных закупок осуществляется с помощью различных инструментов государственных закупок. Все инструменты института государственных закупок с точки зрения их конечной цели можно разделить на два вида: инструменты, направленные на получение экономии бюджетных средств или количественные инструменты; инструменты, направленные на получение качественного блага, или качественные инструменты; смешанные инструменты, т.е., инструменты, которые сочетают как получение качественного блага, так и блага по самой низкой цене.

1.2 

1.2 Критерии эффективности государственных закупок

В настоящее время формирование системы государственного заказа в России стало следствием внедрения разработанных направлений экономических и политических реформ. К реформам относится следующее: демонополизация и развитие конкуренции, формирование и совершенствование системы органов государственной власти, преобразование бюджетной системы. На этот процесс оказали влияние направления на обеспечение единства экономического пространства всей территории России, борьбу с коррупцией, экономию средств бюджетной системы.

Эффективное функционирование системы государственного заказа оказывает воздействие на все стороны жизнедеятельности как России в целом, так и любого региона страны. Государственные закупки формируют совокупный спрос и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения. Государственные закупки являются частью расходов публично-правовых образований, оказывают прямое воздействие на уровень совокупных расходов, на объем производства и уровень занятости населения страны.

Обобщающим показателем функционирования системы государственного заказа является ее эффективность, обеспечивающая наиболее полную реализацию функций государства.

В общем виде эффективность использования финансовых ресурсов при размещении государственных заказов определяется: экономией бюджетных средств, структурой государственных закупок, длительностью и трудоемкостью процедур государственного заказа, стоимостью и качеством процедур, качеством продукции (работ, услуг), произведенной для государственного заказа, решением задач государственного финансового регулирования. Эффективность является важнейшим параметром, определяющим результаты деятельности любого хозяйствующего субъекта. Экономическую эффективность государственных закупок необходимо рассматривать как интегральный показатель эффективности на разных уровнях данной системы, как синергетический результат взаимодействия всех институтов и механизмов данной системы. В основе такой эффективности лежит оптимальное распределение имеющихся у общества ресурсов для максимального удовлетворения публичных потребностей, то есть эффективность государственных закупок выступает в качестве одного из важнейших показателей так называемого «широкого понятия эффективности» государства Борисова Н.М. Комплексная оценка эффективности системы государственных заказов // Теория и практика управления - 2010 - №5 - С. 45-47..

Оценка эффективности государственного заказа как базового элемента использования государственных средств подразумевает определение критериев эффективности. Критерий - это своеобразный инструмент или призма, с помощью которого исследователь оценивает эффективность. Критерии определяются на основании, во-первых, действующих законодательных и иных нормативно-правовых документов, регулирующих ту сферу деятельности, в которой анализируется эффективность, во-вторых, на основе общепринятых научных норм, которыми руководствуется субъект исследования.

Помимо критериев оценки, большое значение играет формирование системы принципов оценки эффективности, как необходимый фактор разработки оптимальной методики оценки. В основу оценки эффективности может быть положен ряд принципов:

· Оценка социальной (общественной) значимости.

· Сопоставимость показателей.

· Бюджетная эффективность, предполагающая оптимизацию расходов и доходов бюджета.

· Временной фактор, позволяющий оценить эффекты с учётом минимизации разрывов во времени.

Другой подход к определению оценки эффективности предполагает наличие следующих принципов:

· Принцип научности - применение научных методов, таких как анализ, синтез, классификация, позволяющих достичь большей полноты информации об исследуемом объекте.

· Принцип системности - данный принцип, с одной стороны, предполагает анализ всех возможных факторов влияния на объект, а с другой, взаимосвязь методики с другими существующими.

· Принцип объективности - предполагает определение наиболее подходящего метода, который учитывает «провалы» остальных методов, позволяет более детально рассмотреть изучаемый объект.

· Принцип независимости - содержание данного принципа заключается в отстранении от воздействия заинтересованных лиц.

· Принцип гласности (информационной доступности) - открытый доступ к результатам оценки.

Разработка и установление критериев проводится с целью обеспечения истинности и объективности оценки эффективности. Таким образом, критерии должны отражать особенности той сферы, где проводится оценка эффективности, должны иметь соответствующую степень достаточности, чтобы на основе оценки можно было сделать необходимые выводы, выявить недостатки существующей системы, выработать меры и предложения по совершенствованию Борисова Н.М. Комплексная оценка эффективности системы государственных заказов // Теория и практика управления - 2010 - №5 - С. 45-47..

Следует выделить три критерия эффективности государственных закупок:

1. Экономность - экономность использования государственных средств, представляет собой модель использования наименьшего объёма средств, с сохранением определённой степени качества поставляемого товара, работы, услуги. Так, в соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений (далее - размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. То есть одним из направлений регулирования является установление эффективного использования средств бюджета, но стоит отметить, что закон не раскрывает понятие эффективности использования бюджетных средств. В соответствии со статьёй 34 Бюджетного кодекса РФ принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Один из значительных недостатков действующего законодательства заключается в том, что эффективность размещения государственного заказа рассматривается только с точки зрения экономии средств и совершенно не учитывает совокупный экономический эффект. Одним из «сильных» аргументов в защиту модели госзакупок, реализованной в Законе 94-ФЗ, выступает экономия бюджетных средств за счет снижения цен закупок в рамках конкурсных процедур.

На современном этапе развития бюджетный процесс направлен на освоение выделяемых финансовых средств, что приводит к лжеэкономии, при этом игнорируются такие параметры, как качество, долговечность и т.д.

2. Качественность - качество понимается как степень превосходства, степень ценности товара или услуги, удовлетворяющей в полной мере нужды государственного заказчика. Именно от степени качества зависит реализация тех или иных государственных программ, целевых функций органов государственной власти и государственных учреждений. Критерий качества характеризуется как степень удовлетворённости заказчика оказанными услугами, работами или поставленным товаром.

3. Смешанный эффект - представляет собой симбиоз между первым и вторым критерием, то есть когда достигнута средняя степень экономии, при этом качество поставляемого товара или услуги находится на достаточном уровне.

Учитывая синергетический эффект института государственных закупок, определение эффективности должно представлять собой поликритериальный набор, который можно дополнить социальным критерием, к примеру, рост заказов на выполнение ремонтных работ ведёт к росту занятости в соответствующих секторах экономики. Поддержка госзаказом отдельных видов хозяйствующих субъектов влияет на социальную адаптацию и социализацию инвалидов, лиц, находящихся в местах лишения свободы. Кроме того, если учитывать инновационный, стратегический характер развития государства, то другим важнейшим критерием может стать инновационный критерий. Внедрение, оценка и сопоставление критериев будут способствовать определению пути развития отечественной системы государственных закупок либо модернизацией основного закона, либо вводом федеральной контрактной системы.

На сегодняшнем этапе развития отечественной системы государственного заказа отсутствует единая методика, реальный механизм оценки эффективности государственных закупок. Основной критерий представляет собой экономию бюджетных средств, таким образом, подменяя понятие эффективности в государственных закупках. Зачастую под эффективностью понимается наилучшее удовлетворение общественных потребностей на выделенные общественные средства, лжеэкономией - разницей между ценой покупки и завышенной начальной ценой.

Таким образом, традиционная оценка - оценка эффективности расходования бюджетных средств по параметру экономии является недостаточной, однофакторной. Данная оценка позволит оперативно определить только один из аспектов эффективности государственного заказа. Поэтому существующая оперативная бюджетная оценка должна быть дополнена качественной оценкой, которая будет включать показатель качества, то есть показатель совокупности свойств продукции и услуг, обусловливающих ее способность всемерно удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013-2015 годах» Президент Российской Федерации отметил, что финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений.

Для оценки эффективности размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд Минэкономразвития России разработаны методические рекомендации. Они предназначены для использования как государственными заказчиками, получающими средства федерального бюджета, так и заказчиками - получателями средств из региональных бюджетов, осуществляющих закупки продукции для государственных нужд.

Рекомендации Минэкономразвития России содержат методы расчета эффективности расходования бюджетных средств на основе цен на продукцию, предложенных участниками конкурсов. Под эффективностью понимают относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обеспечившим его получение.

Для оценки эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд используются показатели:

- сокращение расходов бюджетных средств;

- сравнительная эффективность.

Бюджетные средства, расходуемые при размещении государственного заказа, рассчитываются как в абсолютных величинах, так и в относительных.

Для этого используются формулы.

Сокращение абсолютное, рассчитывается в рублях:

Са = Сn - Cк - З (1)

где:

Сn - стоимость предложения, выставленного заказчиком на конкурс (начальная цена контракта);

Ск - стоимость заключенного контракта (предложение победителя);

З - затраты заказчика на проведение конкурса.

Относительно сокращение рассчитывается в % по формуле:

Со = Са / Сn х 100 (2)



Сокращение расходов бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров в отчетном периоде рассчитывается как сумма сокращения расходов бюджетных средств по каждому конкурсу.

Сравнительная эффективность проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд определяется по трем вариантам на основе сопоставления цены товара, закупленного на конкурсе, со следующими ценами, которые должны быть сопоставимы по условиям поставки:

- средней рыночной ценой товара, предложенной поставщиками;

- среднерыночной ценой товара;

- контрактной ценой товара на предыдущем конкурсе.

Сравнительная эффективность, рассчитанная по первому варианту относительно средней цены товара, предложенной поставщиками, должна быть положительной, то есть контрактная цена товара не может превышать среднюю цену. Сравнительная эффективность, рассчитанная по второму варианту относительно среднерыночной цены, применяется в случаях, когда продукция носит массовый характер и имеется в свободной продаже. Сравнительная эффективность, рассчитанная по третьему варианту относительно предыдущего конкурса, характеризует динамику работы заказчика по проведению конкурсов. При этом контрактная цена товара предыдущего конкурса принимается с учетом инфляции относительно контрактной цены товара по результатам проведенного конкурса, эффективность которого рассчитывается.

Сравнительная эффективность проведения конкурса на размещение заказа на поставку конкретного товара рассчитывается следующим образом:

Абсолютная эффективность

Эа = (Цс - Цк) х К (3)

где:

Цс - цена товара, с которой сравнивается контрактная цена

(1-й вариант - средняя цена товара, предложенная поставщиками;

2-й вариант - среднерыночная цена товара;

3-й вариант - контрактная цена товара на предыдущем конкурсе);

Цк - контрактная цена товара по результатам проведенного конкурса;

К - количество товара, закупленного на конкурсе.

Средняя цена товара поставщиков (принимается средневзвешенная величина цен, предложенных всеми поставщиками) - участников конкурса.

В случае равенства предлагаемых ими объемов поставок вместо средневзвешенной применяется среднеарифметическая величина цены.

Цс = У К х Ц / У К (4)

где:

К и Ц - количество и цена товара, предложенного каждым из поставщиков;

N - количество поставщиков, участвующих в конкурсе.

В случае изменения контрактной цены в процессе исполнения контракта целесообразно уточнить расчет сравнительной эффективности конкурса по формуле.

Эу = Эа - ?Э (5)

где:

Эу - уточненная сравнительная эффективность конкурса;

?Э - изменение эффективности конкурса за счет изменения контрактной цены.

?Э = (Цкср - Цк) х К (6)



где:

Цкср - средневзвешенная по объемам поставки контрактная цена товара, измененная в процессе выполнения контракта;

Цк - контрактная цена по результатам проведенного конкурса;

К - количество товара, предложенного каждым из поставщиков.

Общая сравнительная эффективность проведения заказчиком всех конкурсов на размещение заказов на поставки товаров в отчетном периоде определяется путем суммирования сравнительных эффективностей всех конкурсов, проведенных в этом периоде.

Абсолютная эффективность (тыс. руб.).

Эа = У Эа (7)

где:

У Эа - сумма абсолютных эффективностей по всем конкурсам, проведенным в рассматриваемом (отчетном) периоде.

Относительная эффективность (%) рассчитывается по формуле:

Эо = Эа / У (Цк х К) х 100 (8)

где:

Эа - общая сравнительная эффективность может быть рассчитана в трех вариантах: относительно средней цены, предложенной поставщиками; среднерыночной цены; контрактной цены на предыдущих конкурсах;

У (Цк х К) - общая стоимость все контрактов, заключенных в отчетом периоде, в рублях.

Однако для полной оценки эффективности размещения государственного заказа методик, разработанных Минэкономразвития России, явно недостаточно.

Методику, позволяющую правильно оценивать эффективность размещения государственного заказа, следует еще разработать. При этом следует разработать критерии: экономический эффект, отсутствие нарушений при организации размещения государственного заказа и т.д.

В данный момент эффективность размещения государственного заказа в регионах определяется при анализе следующих показателей:

1. Динамика объема закупок для государственных нужд;

2. Структура размещения государственного заказа по способам размещения и количеству закупок (при этом учитываются процедуры: конкурс, аукцион и запрос котировок, которые максимально экономят финансовые ресурсы бюджетов);

3. Структура размещения государственного заказа по группам главных распорядителей бюджетных средств по способам размещения и сумме закупок;

4. Структура размещения государственного заказа по группам поставщиков по сумме размещения и количеству закупок;

5. Динамика и объемы структуры государственного заказа по способам размещения;

6. Сокращение бюджетных расходов за счет проведения процедур размещения государственного заказа;

7. Риск невыполнения или ненадлежащего выполнения государственного заказа и т.п.

Производя экономическую оценку размещенного государственного заказа по совокупности этих показателей, можно судить о его эффективности.

2. 

2. Основные направления совершенствования механизма размещения государственного заказа

2.1 Развитие и совершенствование правовой базы размещения государственного заказа

В целях развития и совершенствования правовой базы, обеспечивающей функционирование единой системы размещения заказов, в России проводится работа по развитию законодательной, нормативно-правовой и методической базы в сфере государственных и муниципальных закупок. Так, с принятием Федерального закона от 02.02.2006 № 19-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» внесены изменения в 38 законодательных актов Российской Федерации, в связи с чем решена проблема правовой разобщенности системы размещения заказов и общих основ законодательства. Изменения и дополнения были внесены в Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), что позволило осуществить интеграцию законодательства и обеспечить правовое регулирование на всех стадиях процесса закупок.

После принятия и вступления в силу Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ (в ред. от 20.07.2012 г.) «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» законодателем неоднократно вносились изменения и дополнения. Законотворческие процессы совершенствования законодательства и нормативно-правового регулирования продолжаются и в настоящее время.

Государство, предписывая государственным и муниципальным заказчикам обязанность размещать заказы согласно определенным процедурам и регламентам, установив контроль за соблюдением таких процедур, ответственность за их нарушение, не смогло предложить действенного механизма стимулирования государственных и муниципальных заказчиков для эффективного и экономного осуществления закупок Сокол П.В. Изменения в правовом регулировании института размещения заказов для государственных и муниципальных нужд // Законодательство и экономика - 2012 - № 9 - С. 17-19.. Существующий порядок расходования бюджетных средств не позволяет заказчикам самостоятельно распоряжаться средствами, сэкономленными по результатам проведения торгов, запросам котировок. Заказчики не могут перераспределить их на другие затратные статьи, и сэкономленные денежные средства остаются неиспользованными.

При написании работы выявлено, что основными нарушениями законодательства при размещении госзаказов, которые выявляются при контрольных проверках, являются следующие:

- заказчики не размещают извещения о проведении торгов на официальном сайте;

- в извещениях о проведении торгов и в конкурсной документации заказчики устанавливают критерии оценки заявок на участие в конкурсе, не предусмотренные ФЗ-94;

- в конкурсной документации заказчики устанавливают не предусмотренные ФЗ-94 требования к участникам размещения заказа, например о наличии у таких участников опыта выполнения работ (оказания услуг), о наличии производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов;

- в конкурсной документации отсутствует порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе;

- заказчиками нарушаются определенные ФЗ-94 сроки проведения процедур размещения заказов (сроки вскрытия конвертов, рассмотрения заявок на участие в конкурсе, их оценки и сопоставления, сроки подписания протоколов и публикации информации о результатах размещения заказов);

- заказчики в нарушение требований ФЗ-94 обязывают участников размещения заказов в составе заявок на участие в конкурсах (аукционах) представлять справки о непроведении ликвидации участника размещения заказа - юридического лица или непроведении ликвидации в отношении такого участника - индивидуального предпринимателя процедуры банкротства, о неприостановлении деятельности такого участника в порядке, предусмотренном КоАП РФ и т.д.

При проверках выявляется множество случаев заключения государственных и муниципальных контрактов с единственными поставщиками (исполнителями, подрядчиками) в нарушение положений ФЗ-94. А так же случаи, когда государственными заказчиками принимаются собственные порядки размещения заказов, не соответствующие положениям ФЗ-94 Карпов В.А. Актуальные проблемы применения законодательства Российской Федерации о размещении заказов для государственных нужд // Юридический мир - 2008 - № 2 - С.32-33..

Выявлено также, что законодательно не регулируется вопрос идентификации участников размещения заказа, принимающих участие в аукционе в режиме удаленного доступа, и закрепления за действиями таких участников статуса юридически значимых. Такие условия не позволяют разработать универсальные и действенные механизмы, позволяющие осуществлять проведение аукционов в электронной форме и обеспечивать электронную форму участия в обычных аукционах и конкурсах по процедурам Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ (в ред. от 20.07.2012 г.) «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Несмотря на выявленные проблемы, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ (в ред. от 20.07.2012 г.) «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» позволил добиться определенных положительных результатов при обеспечении прозрачности закупочных процедур, экономного расходования бюджетных средств, доступности для всех поставщиков, исполнителей и подрядчиков к государственным и муниципальным заказам, государственного контроля в сфере размещения заказов, ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации и иных законодательных и нормативных актов о размещении заказов.

Положительная динамика роста объемов государственных закупок и выделяемых на это бюджетных средств требует совершенствования правовой основы в сфере размещения государственных заказов. Первым шагом в развитии новой системы госзакупок стало принятие Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Привнесенные Законом изменения коснулись всех государственных и муниципальных закупок. В частности, были установлены единые процедуры и порядок размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, что позволило привести в соответствие с общими принципами и правилами разнородные системы закупок продукции, использовавшиеся на различных уровнях государственного управления: федеральном, региональном и муниципальном.

Специалисты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации на протяжении 2012 г. осуществляли разработку нормативно-правовых основ, регулирующих сферу госзакупок. В поддержку Закона Правительством РФ было принято более 10 нормативных правовых актов. Принимая во внимание инновационный характер законодательства и наличие значительного числа обращений госзаказчиков в министерство по вопросам применения положений законодательства и нормативной правовой базы в сфере госзакупок в целом, проанализирована практика применения, выявлены наиболее актуальные проблемы и намечены направления совершенствования законодательства.

Направления рекомендаций.

1. Гражданам и организациям предоставить право осуществлять общественный контроль за соблюдением требований законодательства в сфере осуществления госзакупок. Органы государственной власти, органы местного самоуправления должны обеспечивать возможность осуществления такого контроля в порядке и в формах, которые установлены нормативными правовыми актами Российской Федерации.

2. Предоставить право создавать Общественные объединения по контролю и объединения юридических лиц, которым разрешить:

- подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о федеральной контрактной системе;

- направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и ходе исполнения контрактов;

- осуществлять независимый общественный мониторинг и оценку хода осуществления закупок, в том числе оценивать процедуры закупки и итоги исполнения контрактов на предмет их соответствия требованиям настоящего Федерального закона.

3. Регламентировать разработку и форму планов и прогнозов в сфере госзакупок. Прогнозирование и планирование должны обеспечивать государственные и муниципальные нужды исходя из мероприятий государственных и муниципальных программ, иных документов, определяющих цели и задачи деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, посредством разработки и реализации:

1) сводного прогноза закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд;

2) планов закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

3) планов-графиков осуществления закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд.

4. Составлять сводный прогноз, который должен быть частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Он должен формироваться в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в целях разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации с учетом анализа закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Сводный прогноз должен составляться на основании прогнозов закупок товаров, работ и услуг, необходимых для реализации государственных программ Российской Федерации, программ субъектов Российской Федерации, иных документов программно-целевого характера. Государственные программы Российской Федерации, а также программы субъектов Российской Федерации, иные документы программно-целевого характера должны содержать указания на необходимые для их реализации ресурсы, в том числе обобщенную информацию о прогнозируемых закупках товаров, работ и услуг.

Сводный прогноз должен формироваться федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, в порядке, установленном таким органом, и размещается в единой информационной системе.

5. Планы закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд должны включаться следующие сведения:

1) идентификационный код закупки;

2) наименование мероприятия государственной программы Российской Федерации, целевой программы, плана или программы развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, иного документа программно-целевого планирования, утвержденного (одобренного) в установленном порядке, наименование государственной или муниципальной услуги или функции;

3) описание объектов закупок, необходимых для реализации мероприятия, указанного в пункте 2 настоящей части, включая качественные и функциональные характеристики и объем закупаемых товаров, работ, услуг;

4) объем денежных средств, необходимых для осуществления закупки;

5) сроки (периодичность) осуществления планируемых закупок;

6) ожидаемый результат осуществления закупки;

7) сведения о закупках новейшего оборудования, лекарственных средств, иной высокотехнологичной продукции для федеральных государственных нужд в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Планы рекомендовано разрабатывать сроком на три года. Их форма и порядок утверждения и ведения должны определяться Правительством Российской Федерации.

6. Периодически проводить мониторинг Планов, Планов-графиков и Сводных планов. Мониторинг должен выявлять:

1) степень достижения ожидаемых результатов плановым показателям;

2) данные об использовании бюджетных ассигнований, предусмотренных Планами и Планами-графиками;

3) данные об осуществлении закупок, включая результаты, полученные по итогам исполнения контрактов.

Мониторинг должен осуществляться посредством анализа документальных отчетов заказчиков за истекший календарный года, представляемых не позднее одного месяца по истечение календарного года, а также сведений, содержащихся в единой информационной системе и данных, полученных по результатам мероприятий по аудиту, надзору и контролю в соответствии законодательством.

Результаты мониторинга реализации Планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд и Планов-графиков осуществления закупок товаров, работ, услуг для федеральных нужд оформленный в виде сводного аналитического отчета по итогам каждого года, представляется на рассмотрение в Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации рассматривает результаты указанного мониторинга не позднее рассмотрения отчетности об исполнении федерального бюджета в отчетном финансовом году.

По результатам мониторинга реализации Планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд и Планов-графиков осуществления закупок товаров, работ, услуг для федеральных нужд дается оценка их эффективности обеспечения федеральных нужд, в соответствии с которой Правительство Российской Федерации может принять меры, необходимые для обеспечения федеральных нужд, в том числе решение о корректировке государственных программ Российской Федерации, целевых программ, иных документов программно-целевого планирования или о корректировке соответствующих Планов и Планов-графиков.

Оценка эффективности реализации Планов закупок товаров, работ, услуг и Планов-графиков, оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд и принятых на их основании решениях, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, подлежат размещению в единой информационной системе.

7. Регламентировать разработку и форму документальных отчетов заказчиков, в которые должна включаться информация:

1) сведения о степени обеспечения государственных и муниципальных нужд посредством осуществления закупок;

2) данные об использовании бюджетных ассигнований, предусмотренных на осуществление закупок;

3) анализ факторов, повлиявших на ход и сроки реализации Планов и Планов-графиков;

4) информация о корректировках Планов и Планов-графиков с указанием причин таких корректировок;

5) данные о сроках осуществления процедур определения поставщиков, подрядчиков, исполнителей, исполнения контрактов, а также о нарушениях соответствующих сроков (с указанием причин);

6) данные об исполнении и неисполнении (с указанием причин) контрактов;

7) информация о качестве и соответствии установленным требованиям закупленных товаров, работ, услуг, а также информация о причинах несоответствия функциональных, потребительских свойств закупленных товаров, работ, услуг требованиям, установленным контрактом

8) иная информация в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами.

Оценка эффективности реализации Планов закупок товаров, работ, услуг и Планов-графиков, оценка эффективности обеспечения государственных и муниципальных нужд и принятых на их основании решениях, отчеты заказчиков за исключением сведений, составляющих государственную тайну, должны размещаться в единой информационной системе.

В заключение следует отметить, что в условиях повсеместной информатизации процессов управления и переход к электронной форме закупок затронул сферу государственных закупок России и привел к необходимости совершенствования нормативных основ. Большая территория России, отраслевые особенности размещения госзаказа в отдельных сферах деятельности создают условия для дифференциации подходов к регулированию размещения заказов, что потребует изменения законодательства. Выявлено, что процесс совершенствования нормативных законодательных основ в сфере размещения государственных заказов находится в постоянном развитии. Российское государство должно способствовать обеспечению прозрачности, справедливости и действенности процедуры госзакупок, что является одним из факторов эффективного функционирования системы государственных закупок.

2.2 Требования к инновационной составляющей государственных закупок

Рыночная экономика России, развитие организаций и рынков происходит в процессе общемирового экономического изменения, проходящего на базе новых инновационных технологий, усиления глобальных и региональных интеграционных процессов.

В этих условиях первоочередными задачами инновационной политики становятся:

- повышение инновационной активности и опережающее развитие высокотехнологичного сектора экономики;

- стимулирование экономического роста и повышение эффективности производства на микроуровне через поддержку формирующихся методов импортозамещения, экспортных контрактов и использование других косвенных инструментов;

- снижение трансакционных издержек деятельности организаций за счет развития институтов рынков товаров, услуг, труда и капитала, формирования инфраструктуры обеспечения предпринимательской деятельности;

- прекращение прямого и косвенного субсидирования неэффективных организаций, создание работоспособных организаций, повышение эффективности института банкротств, реструктуризация неэффективного сектора экономики, решение проблем монопрофильных городов России;

- сокращение и оптимизация государственного сектора при росте эффективности управления государственным имуществом;

- повышение эффективности естественных монополий путем обеспечения большей информационной прозрачности и ужесточения контроля за их издержками; организационного разделения естественно-монопольных и немонопольных сегментов; формирования конкурентной среды в немонопольных сегментах; обеспечения равного доступа к сетям; обеспечения контроля за поддержанием необходимого уровня инвестиций;

- реализация целевых программ развития инфраструктуры транспорта, связи и телекоммуникаций, формирование конкурентной среды, создание равных и предсказуемых условий экономической деятельности в стране, как в масштабе всей экономики, так и на конкретных отраслевых рынках.

В настоящее время в России инновационная политика должна реализовываться на основе применения принципов: конкурентный рынок как главный регулятор экономического развития; минимизация и оптимизация государственного вмешательства в экономику; открытость экономики; либерализация экономической деятельности на микроуровне.

Инновационная политика должна быть направлена на опережающее развитие тех отраслей и подотраслей, продукция и услуги которых пользуются спросом на мировом рынке. В рамках такого подхода можно выделить «традиционные» экспортные отрасли (прежде всего, в сырьевом секторе и перерабатывающей промышленности), а также «новые» экспортные отрасли в сфере услуг. Приоритетными направлениями государственной инновационной политики должны быть: комплексное обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры и содействие научно-техническому прогрессу, прежде всего, в сферах высоких технологий.