Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
6. Практически все муниципаль-ные образования, принявшие уча-стие в исследовании, знакомы с но-вой редакцией закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». По состоянию на осень 2003 - весну 2004 г. процессам подготовки к проведению реформы в городах дан старт, но деятельность в этом направлении ведется не очень интенсивно. Об этом свидетельствует и тот факт, что за два года до вступления зако-на в силу более 30% городов, участ-вовавших в исследовании, так и не определились относительно своего будущего статуса в новой системе местного самоуправления. Это объ-ясняется недостаточной проработ-кой в тексте закона критериев пре-доставления муниципальным обра-зованиям нового статуса.
В середине 2004 г. отношение глав администраций к реформе ме-стного самоуправления было неод-нозначным - около 40% городов оценивали новый закон в целом не-гативно при таком же количестве позитивно настроенных и 20% на-строенных нейтрально. Скепсис вы-ражали главным образом те города, которые с 1 января 2006 г. рискуют утратить свою самостоятельность. По преимуществу, это малые горо-да, но также и около 30% средних и 10% больших. Некоторые из них «отвоевали» статус муниципального образования в результате длитель-ной борьбы с региональными орга-нами государственной власти, и не-получение статуса городского окру-га явится для них существенным ударом.
2. РОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ЗАПАДНОЙ СИБИРИ
2.1 Дума как орган городского самоуправления в Сибири
Дума как орган городского самоуправления была впервые уч-реждена в 1785 г. по Жалованной грамоте городам. В Сибири органи-зация Дум затянулась до конца XVIII в. Думы были оформлены в То-больске, Томске, Тюмени, Таре, Туруханске, Нарыме, Енисейске, Омске, Якутске, Верхнеудинске, Нерчинске, В остальных местах фун-кции городских дум выполняли ратуши [11; c. 202].
На смену бургомистру пришел городской голова, избиравший-ся, как правило, из почетных граждан, первостепенного купечества. По Жалованной грамоте «городовые обыватели» относились к одно-му из шести разрядов. Первый состоял из лиц, имеющих в городе строения или землю. Ко второму относились купцы трех гильдий. Ремесленники, мастера, подмастерья и ученики составляли третий разряд. Четвертый разряд включал иностранцев и иногородних, по-селившихся в данном городе. Пятый разряд - это горожане: предпри-ниматели и банкиры, чей капитал составлял от 50 до 200 тыс.-руб.; лица свободных профессий - ученые, художники, музыканты; люди, которых сегодня мы относим к правящей элите, те, кто нес службу в системе городского и губернского управления, т.е. городские головы, бургомистры, члены губернского магистрата. И, наконец, шестой раз-ряд - люди «посадские». Посадские и ремесленники составляли ос-новную массу городского населения. Они имели единое наименова-ние - мещане.
Для малых городов критерии отнесения к разрядам определен-ным образом корректировались: размер обязательного капитала тре-бовался меньший. К малым городам относилось и большинство си-бирских городов.
Городовые обыватели выбирали общую городскую думу во гла-ве с городским головою. Общая дума выбирала из своих членов шестигласную думу (6 гласных - по одному от каждого разряда населе-ния) под председательством городского головы. Общая дума собира-лась 1 раз в 3 года, а также в другое время, если того требовали обяза-тельства. Шестигласная дума считалась ее исполнительным органом и была постоянно действующим учреждением для текущего управления. Срок полномочий членов думы - гласных - определялся в 3 года. Общей думе отводилась распорядительная функция в области город-ского хозяйства. В повседневной практике этим занималась шестигласная дума, которая должна была заботиться о материальном дос-татке жителей и обеспечивать город продовольствием, наблюдать за городскими зданиями, устройством площадей, пристаней, складов, гостиных дворов.
Во всей своей деятельности думы были поднадзорны и подкон-трольны губернаторам, которые наблюдали, чтобы решения думы не противоречили законам. В сибирской практике отмечались значительные отступления от законодательных норм по формированию соста-ва думы: нарушалось соотношение между количеством выборщиков и гласных от разрядов населения, в гласные выбирались госслужа-щие, не соблюдался ценз.
В первой четверти XIX в. думы функционировали в следующих сибирских городах: Тобольске, Тюмени, Туринске, Таре, Томске, Крас-ноярске, Енисейске, Кузнецке, Бийске, Иркутске, Верхнеудинске, Нер-чинске, Якутске. В 1822 г. в Сибири думы были упразднены, вместо них в многолюдных городах вводилось хозяйственное управление в составе городского головы и 4-х гласных, в средних городах - управ-ление хозяйственными и судебными делами, где заседали городские судьи и 2 ратмана, в малолюдных - только городской староста, хотя могла быть и ратуша.
Хозяйство городов Сибири велось крайне неудовлетворитель-но. Доходы их были мизерными и почти не росли.
Несоответствие городского строя запросам экономики явилось одной из предпосылок общего политического кризиса в России. Еще в начале 60-х гг. хозяйственный департамент МВД поднял вопрос о возможностях проведения городских реформ.
Для этого в городах создавались специальные комиссии, фор-мирование которых ложилось на губернские власти. Такие комиссии были созданы ив сибирских городах. Представители с мест, как в Ев-ропейской России, так и в Сибири высказались за всесословность городского общественного управления, предоставление большей са-мостоятельности общественным учреждениям и устранение излиш-ней административной опеки. Работа городских особых комиссий Сибири привела к тому, что в ходе обсуждения проекта о городском общественном управлении 31 декабря 1866 г. министр МВД Валуев заявил, что ввести городовое положение в сибирских городах в пол-ном его объеме было бы неудобно, так как они «находятся на исключительном положении». По его мнению, «исключительное положе-ние» сибирских городов заключалось в малочисленности населения, низком образовательном уровне горожан, слабости сибирской буржу-азии, удаленности городов Западной и Восточной Сибири от Центра страны. Валуев просил двух сибирских генерал-губернаторов выска-зать свои предложения о принципах введения городского самоуправ-ления с учетом местных условий для городов Западной и Восточной Сибири. Те, в свою очередь, интересовались мнениями подотчетных им губернаторов.
В конечном итоге высшая губернская власть Сибири пришла к выводу о том, что необходимы серьезные корректировки реформы по отношению к сибирским городам. МВД учло это. Был понижен иму-щественный ценз, дающий право участия в городских выборах. В со-всем маленьких городах (а таковых в крае было множество) избира-тели делились не на 3 разряда, а только на 2 [24; c.55].
По Городовому положению 1870 г. к учреждениям городского управления относились: 1) городские избирательные собрания; 2) го-родские думы, состоящие из городского головы и гласных; 3) городс-кие управы.
Городские избирательные собрания собирались 1 раз в 4 года только для избрания гласных. В основе избирательной системы ле-жал принцип соразмерности участия в городском общественном уп-равлении количеству уплачиваемых городских налогов. Это достига-лось путем деления избирателей на части (разряды) с равными общи-ми суммами платежей. Каждому из разрядов предоставлялось право выбора одинакового количества гласных.
Так, в Омске право выбирать получили 1346 человек, они были разделены на 3 избирательных курии. В первом разряде было 23 (они уплачивали 1/3 городских налогов), во втором - 123, в третьем - 1200 человек [16; c.7].
В выборах в органы городского самоуправления участвовали лица, достигшие 25 лет, владевшие недвижимостью, промышленны-ми или торговыми предприятиями, занимающиеся в городах кустар-ными промыслами или мелкой торговлей, представляющие любое сословие. Не допускались к выборам лица, подвергшиеся суду, отре-шенные от должности, подследственные, а также лица, лишенные духовного сана. Кроме того, избирательных прав были лишены ев-реи. Юридические лица, владеющие в городе недвижимостью, и жен-щины участвовали в выборах через представителей.
Выборы впервые в России стали осуществляться путем закры-той баллотировки. Процедура выдвижения кандидатов специально не оговаривалась. Как правило, кандидатуры выдвигались перед нача-лом голосования. Любой избиратель мог предложить в гласные нео-граниченное число кандидатур, в том числе и свою собственную. Из-бранными в гласные считались лица, за которых проголосовало бо-лее половины избирателей.
Городское самоуправление ведало широким кругом хозяйствен-ных вопросов. Права у городских дум в этот период были широкими. Они могли избирать из своей среды городских голов и членов город-ских управ, а также устанавливать им оклады; принимать постанов-ления по хозяйственным вопросам; утверждать городской бюджет; устанавливать налоги и принимать решения о займах от имени горо-да. Коронная администрация следила лишь за законностью и утверж-дала только наиболее важные постановления дум.
Городовое положение 1870 г. было прогрессивной реформой, вызванной буржуазным развитием страны. И хотя этот закон с точки зрения буржуазного права имел ряд недостатков (например, отсут-ствие у дум принудительной власти, совмещение должностей городс-ким головой по руководству и думой, и управой), все же в известной мере он удовлетворял капиталистическим потребностям страны.
Функционирование городских дум на практике принесло опре-деленную пользу. Успехи по руководству местным хозяйством были очевидны. Даже правительственная комиссия признала «видимые ус-пехи благоустройства в относительно короткий срок».
Органы общественного самоуправления несли ответственность за уровень развития местного хозяйства, благоустройства и всей со-циальной сферы. Накапливался опыт муниципальной деятельности. Началась волна ходатайств о снятии обязательных повинностей с ме-стных бюджетов. Современники уже не представляли себе жизнь без штата муниципальных служащих, без организации думами работ по городскому обустройству и т.д.
Вместе с несомненной пользой, которую принесли органы са-моуправления своей работой, был и негатив, на который обращало внимание как правительство, так и общественность.
В печати получили широкое освещение неудачные случаи уп-равления в некоторых городах и земствах. В «Московских ведомостях», например, городское самоуправление обвинялось в разграбле-нии городов (Орла, Тулы, Дмитрова, Липецка, Козлова).
В правительственных сферах распространилось мнение о несо-стоятельности органов городского общественного управления, о не-способности их самостоятельно решать серьезные задачи.
Проблемы, существовавшие в городском и земском самоуправ-лении, поднимались в правительственных кругах и в печати небезос-новательно. В органах общественного управления эпизодически на-блюдались факты хищения, растрат, небрежности по руководству ме-стным хозяйством. Сказывались и неопытность городских деятелей, и непрофессионализм, а иногда и негативные личные качества чле-нов дум и управ. Еще одной причиной нежелательных коллизий, возни-кавших на практике, были недостатки Городового положения 1870 г. В целях создания условий более рационального функционирования органов власти на местах была поставлена задача модификации ко-декса местного самоуправления. Над составлением проектов работа-ла Особая комиссия под председательством М. С. Каханова.
Городовое положение 1892 г. исходило из начал, положенных в основу утвержденной в 1890 г. реформы о земских учреждениях. Ре-организация органов самоуправления на новой правовой основе была нацелена на ослабление выборного начала, ограничение самостоятель-ности и независимости от административной власти [11; c. 263].
Существенно и очень значительно была изменена избиратель-ная система. Если прежде (по городовому положению 1870 г.) к выбо-рам в органы городского самоуправления допускались практически все налогоплательщики, то теперь в число выборщиков попадали толь-ко достаточно состоятельные граждане, с высоким имущественным цензом. Для различных городов его размеры были разные. Для губер-нских центров требовалась недвижимость стоимостью 1000 рублей. Минимальный же размер ценза для остальных городов составлял 300
рублей. Избирательное право на основе торговых документов сохра-нялось только за лицами или обществами, обладавшими купечески-ми свидетельствами 1 и 2-й гильдий. Статья 54 узаконивала право администрации назначать на руководящие должности в городском общественном управлении конкретных лиц, а также состав гласных. Назначение становилось возможным в условиях несостоявшихся вы-боров, при неутверждении избранных кандидатур губернатором. Дан-ная статья давала возможность административной власти вводить в состав самоуправлений, на руководящие должности подходящих с точки зрения губернатора людей.
Новым Городовым положением вводились 2 формы обществен-ного управления: в полном объеме и упрощенном виде. На мелкие города с малой численностью населения распространялась упрощен-ная форма самоуправления. Для участия в выборах требовался ценз всего 100 рублей. Вместо городской думы избиралось собрание упол-номоченных от 12 до 15 человек. Оно избирало старосту и 1 или 2 помощников.
Круг полномочий органов городского самоуправления был, как и прежде, очень широк. Сюда входили сборы и повинности, заведова-ние капиталом и другим имуществом, забота о необходимом для го-родских жителей продовольствии, о благоустройстве, попечение о бедных, о врачебной помощи, о противопожарной безопасности, о народном образовании и т.д.
Статьи с 76 по 89 были посвящены взаимоотношениям городс-ких дум с губернской администрацией по поводу принятия и утверж-дения постановлений. Из этих статей следует, что практически все постановления гласных могли вступать в силу лишь с согласия губер-натора. Если по Городовому положению 1870 г губернатор мог отме-нить постановление в случае его незаконности, то новая правовая основа добавляла к этому еще и возможность отмены при усмотре-нии в постановлениях «несоответствия общим государственным пользам и нуждам, либо явного нарушения интересов местного насе-ления».
Городской голова, как и прежде, совмещал председательство в думе и в управе. Принципиально менялось положение головы, его товарища или помощника, а также членов управы, которые считались теперь состоящими на государственной службе и, соответственно, несли ответственность по административной линии. Губернатор имел право делать им предписания и указания, отстранять от должности.
Стремление к огосударствлению органов общественного управ-ления развивается и в других статьях. Статья 99 давала право голове останавливать исполнение дел управы, если он считал их незаконны-ми и предоставлять их на усмотрение губернатора. Статья 89 давала право управе выполнять несвойственную для исполнительного орга-на функцию - приводить в исполнение свои решения без постановле-ния думы (в определенных случаях), но с согласия губернатора [24; c. 54].
Новое Городовое положение по-прежнему оставляло неясными взаимоотношения органов самоуправления и полиции. В статье 788 фигурирует понятие «торговой полиции», однако неясно, что под этим подразумевается. В статье 96 устанавливается, что деятельность уп-равы должна происходить при содействии полиции, но неясно, каким образом организовано это содействие. В статье 112 указано на обя-занности полицейских чинов наблюдать за точным исполнением обя-зательных постановлений для местных жителей, однако дума не мог-ла привлечь полицию к такого рода делам, т.к. не имела на этого за-конного права. Принудительной власти у городских самоуправлений не было.
Некоторые статьи городового положения 1892 г. были шагом вперед по сравнению с прежним законом. Согласно статье 106, всем служащим в учреждениях городского управления теперь запрещалось участвовать в приобретении имуществ, продажа которых на них воз-ложена по службе. Аннулировалось право голосовать по довереннос-ти, которое в прошлом приводило к многочисленным злоупотребле-ниям. Статья 117 устанавливала запрет занимать одновременно дол-жности по общественному управлению лицам, связанным родствен-ными узами и распространяла этот запрет на более широкий круг род-ства.
Городовое положение 1892 г. в России являлось звеном общей консервативной политики в рассматриваемый период. По сути, но-вый закон не менял характера деятельности муниципальных органов. Это входило в планы создателей реформы. Известный идеолог кон-серватизма в России К.П. Победоносцев отстоял некоторую «долю свободы» для местных органов самоуправления, считая, что при го-сударственном контроле это не опасно. Бюрократизация местного самоуправления, усиление административной опеки над ним вряд ли могли снизить его позитивную роль в хозяйственной, культурной жиз-ни населенных мест. Более того, в условиях экономической модерни-зации роль городских дум в созидательных преобразованиях объек-тивно увеличивалась [24; c. 102].
2.2 Исторический обзор местного самоуправления в городе Омске
Местное самоуправление появилось в Омске в последней четверти XVIII в., когда Омская крепость получила городской статус и на города Сибири распространились основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г. Город был провозглашен всесословным управляющимся союзом, со-став которого должен был охватывать все элементы го-родского населения, а деятельность должна заключать-ся не только в исполнении различных государственных повинностей, но и в самостоятельном заведовании всеми отраслями городского благосостояния. Малочисленное ом-ское городское общество в XVIII -- начале XIX вв. не мог-ло содержать органы городского самоуправления в полном объеме, поэтому Омск был признан «малолюдным» горо-дом, вместо думы в нем была создана ратуша. Омская го-родская ратуша состояла из двух комиссий: первая ведала судом по уголовным делам, вторая -- гражданским судом, полицией, торговлей, сбором налогов, рекрутской повинно-стью, надзирала за цехами. Штат Омской ратуши состоял из двух бургомистров, стоявших во главе комиссий, четы-рех ратманов и двух человек, избиравшихся в сословные суды. Все эти лица выбирались омскими купцами и меща-нами на три года.
Организация местного самоуправления в Омске была изменена в 1822 г. в результате реформ М.М. Сперанского, когда произошло повышение административного статуса города. В городе на Иртыше были созданы вместо ратуши полицейское и хозяйственное управления, а также город-ской суд. Во главе городского хозяйственного управления стоял городовой староста, ему в помощь горожане избира-ли двух гласных, работавших на общественных началах. Городовой суд состоял из выборных судьи и двух заседателей. Органам городского самоуправления придавались канцелярии, состоявшие из секретарей и писцов.
Городское полицейское и хозяйственное управления подчинялись окружному управлению, во главе которо-го стоял начальник с советом из городничего, окружно-го судьи, земского исправника, окружного стряпчего и
казначея. Окружное управление, в свою очередь, подчи-нялось Омскому областному управлению, а после ликвида-ции в 1838 г. Омской области Тобольскому губернскому правлению.
В 1839 г. Омск стал главным административным цен-тром Западной Сибири, что повлекло за собой изменение структуры городского самоуправления. В 1840 г. в Омске была организована первая городская дума (в это время городские думы в Западной Сибири были только в Томске, Тобольске и Тюмени). После 1840 г. в истории Омского городского общественного управления можно выделить сле-дующие этапы: при шестигласной думе по городовому по-ложению 1785 г.; при думе с депутатами от домовладель-цев всех сословий; с думой по городовому положению 1870 г.; с думой по городовому положению 1892 г.
Собрание городского общества выбирало городского го-лову и общую городскую думу. На первых выборах избира-тельное право получили 223 человека. В общую городскую думу были выбраны 4 купца и 13 мещан. Первым город-ским головой был избран купец 3-й гильдии Н. Николаев. Общая городская дума выбрала из своей среды шестигласную думу, которая была учреждена в Омске в упрощенном виде -- по одному гласному от купцов и мещан. Предсе-дателем той и другой думы был городской голова, которого избирали на три года.
Шестигласная дума не была исполнительным органом общей городской думы. Разница между ними заключалась в том, что общая городская дума собиралась для решения наиболее сложных вопросов, а шестигласная -- для повсе-дневного исполнения дел.
По статье 167 «Жалованной грамоты» 1785 г. основ-ными функциями городских дум были: 1) прокормление городских жителей; 2) предотвращение тяжб города с дру-гими городами; 3) сохранение в городе тишины и согласия; 4) наблюдение порядка и благочиния; 5) обеспечение горо-да необходимыми припасами; 6) охрана зданий; 7) при-ращение городских доходов; 8) разрешение противоречий между ремесленниками и гильдиями. На практике роль думы была более скромной, чем намечалось в «Жалован-ной грамоте». Городская дума была практически безвласт-на, не имела права самостоятельно решать многие хозяй-ственные вопросы, В виду доведенной до абсурда центра-лизации решение чуть ли не каждого вопроса требовало санкции Министерства внутренних дел. Дума выполняла мелочные поручения по наряду губернского правления. Тобольское губернское правление полностью контролировало деятельность думы и вникало в малейшие детали омского бюджета, стремясь уменьшить расходы хоть на несколько копеек.
Работа на городских должностях была в то время не-престижна и обременительна. Омские обыватели стреми-лись уклониться от нее: нанимали вместо себя других лиц, не являлись на службу и т.д. В первые годы после откры-тия думы не раз возбуждались ходатайства об ее упразд-нении и о замене думы более дешевыми полицейским и хозяйственным управлениями [23; c.9].
«Жалованная грамота на права и выгоды городам Рос-сийской, империи» 1785 г. фактически устраняла от уча-стия в городском самоуправлении все городские сословия, кроме мещанского и купеческого. В 1863 г. омские дворяне-домовладельцы, ссылаясь на развал в городском хозяйстве и злоупотребления городского головы В. Кузнецова, хода-тайствовали о выборе из них гласных в городскую думу, чтобы сделать городское управление в Омске таким же, как в Москве, Санкт-Петербурге и Одессе. В ходатайстве говорилось, что обоз пожарной команды в Омске использу-ется для развоза воды и вывоза нечистот, из 49 уличных фонарей, на которые город отпускает средства действуют только 10, городской голова Кузнецов занижает акциз с собственных предприятий, а также вопреки существую-щему законодательству закупает сырье для своего виноку-ренного завода на городском рынке.
В конце 1864 г. в Омске с разрешения правительства были избраны депутаты от домовладельцев всех сословий. Эти депутаты собирались, как правило, для обсуждения важнейших нужд города. Такая реорганизация местного самоуправления мало изменила городскую жизнь [23; c. 15].
2.3 Итоги и перспективы изучения городского самоуправления Западной Сибири второй половины XIX - начала XX в. на рубеже XX и XXI вв.
Городская проблематика всегда будет важнейшим направлением в системе отечественных исторических исследований. Устойчивый интерес к многоплановой истории сибирских городов проявился еще в последней четверти XIX века. К тому же городские поселения региона уже давно стали объектом историографического анализа. Тем не менее, в истекшее десятилетие изучение обозначенной проблемы приобретает качественно и количественно новые очертания.
Накопленный в предшествующее время и вновь выявленный фактический материал привел к появлению принципиально нового типа многоплановых исследований по истории сибирских городов.
Одним из перспективных направлений региональной урбанистики в последнее время становится изучение самоуправления Сибири в нормативных рамках городовых положений 1870 и 1892 гг. У ее истоков стояли А.П. Толочко и И.А. Коновалов. В 1997 г. они выпустили скромную по объему работу, в которой проанализировали рассматриваемый сюжет на примере дореволюционного Омска.
Здесь достаточно подробно анализируется деятельность органов общественного самоуправления региона в последней трети XIX - начале ХХ в. Можно согласиться с предлагаемой группировкой их производственных функций, хотя 3-ю (мероприятия по благоустройству улиц и площадей (мощение, осушение, освещение) и 4-ю (озеленение городов, разбивка в них скверов и парков) можно объединить. Привлекает своей аналитичностью сюжет, посвященный земельному хозяйству городских поселений, попыткой оценить эффективность деятельности в этой области городских дум и управ.
В упомянутом исследовании содержатся разнообразные сведения о буквально героических усилиях западносибирских муниципальных образований по эффективной эксплуатации городского хозяйства (водопровод, скотобойни, аптеки, перевозы и т.д.), развитию образования, в области социальной защиты; выявляется специфика этой работы в экстремальной ситуации Первой мировой войны. Однако в большинстве случаев изучаемые процессы отслеживаются на примерах ограниченного количества городских поселений, в основном - Томска и Омска; статистические данные приводятся не в динамике, а выборочно. Подобная практика зачастую приводит к ошибочным или односторонним суждениям.
В целом же, коллективная монография «Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие», кандидатские диссертации И.А. Коновалова, А.В. Литягиной, К.В. Лен, Е.Ю. Меренковой, Л.А. Ереминой, О.В. Чудакова, их публикации, как нам представляется, заложили прочную основу для дальнейшего плодотворного изучения многообразных аспектов истории органов сибирского городского самоуправления в 1870-1919 гг.
Теперь попробуем перечислить наиболее актуальные и малоизученные из них. Представляется, что хронологические и тематические рамки деятельности муниципальных органов должны быть доведены до момента их ликвидации коммунистами в конце 1919 г. В публикациях, посвященных социальному катаклизму 1917-1920 гг., и в обобщающих исследованиях по истории отдельных сибирских городов (Иркутск, Томск, Барнаул, Новониколаевск, Омск) в общих чертах отслеживается процесс демократизации органов городского самоуправления на принципах всеобщего избирательного права, проведение на этой основе выборов с выдвижением кандидатов в гласные по партийным спискам, участие муниципалитетов в политическом процессе, их взаимоотношения с органами государственной власти. Однако специальных работ по указанному периоду еще очень мало.
Не менее важной задачей является расширение источниковой базы проблемы, введение в научный оборот новых типов и массивов источников, а также их публикация, прежде всего - в специализированных сборниках. Таковых к настоящему времени появилось совсем немного, из которых только один, посвященный Барнаульской городской думе (1877-1996), дает представление о функционировании муниципального органа, а во всех остальных городское управление фиксируется как часть системы местного самоуправления территориально-административного образования. В связи с этим большой интерес представляют списки лиц, «имеющих право участвовать в избирательном собрании по выбору уполномоченных» (гласных) в городские думы на очередное четырехлетие, которые регулярно (раз в четыре года) составлялись специально созданными оценочными комиссиями и фиксировали имущественное состояние лиц, имеющих право на участие в выборах (100 рублей и выше). Их анализ за несколько четырехлетий позволит ответить на дискуссионный вопрос об изменении социального состава гласных в регионе. Дело в том, что в упомянутой выше коллективной монографии омских историков, вслед за В.А. Нардовой, главную причину принятия городового положения 1892 г., связывают со стремлением самодержавия укрепить позиции дворянства в городском самоуправлении. Тем не менее, приводимые ими данные по Западной Сибири реально свидетельствуют об уменьшении представительства в нем купечества и роста доли крестьян, мещан, ремесленников, дворян, чиновников и духовенства, но вовсе не о «некотором укреплении в них позиций дворян».
Необходимо тщательно проанализировать взаимоотношения муниципалитетов с органами государственного управления на уровне территориально-административных образований, прежде всего - с губернскими по городским делам присутствиями. К сожалению, даже в специальных работах наличие данного органа только фиксируется, но не раскрывается его компетенция и практическая деятельность. Первые, пока еще робкие попытки рассмотрения этого вопроса зафиксировали такую специфическую черту городского самоуправления в Сибири, как неравноправное представительство в рассматриваемом органе представителей административных и общественных учреждений из-за отсутствия в регионе земства. По данным К.В. Лена, в конце 1888 г. в состав Томского губернского по городским делам присутствия входили председатель губернского правления, управляющий казенной палатой, председатель губернского суда, губернский прокурор и городской голова Томска.
Актуальность этого аспекта исследования истории городского самоуправления в Сибири определяется как раз и наличием разноголосицы в трактовке упомянутых выше дефиниций. Например, И.А. Коновалов считает, что «городское самоуправление было необходимым элементом в системе государственной власти и управления»[15]. А.В. Литягина заявляет: «Органы самоуправления в городах и их деятельность - важнейшая часть истории местного управления в России». Л.А. Еремина включает их в структуру государственной власти, а О.В. Чудаков их существование рассматривает как «попытку сочетания принципов самостоятельности и либеральных начал в системе местного управления с жестким централизмом всего государственного аппарата». Пожалуй, только К.В. Лен разграничивает городское представительство с государственными учреждениями.
В рассматриваемый период появились первые публикации О.А. Харусь, С.В. Макарчука, Д.В. Филиппова, анализирующие участие городских дум и управ, их гласных в общественно-политической жизни региона в период революции 1905-1907 гг. Революционная волна захватила образованные слои, развязала языки, тем более что верховная власть рескриптом Николая II иркутскому генерал-губернатору графу П.И. Кутайсову от 3 апреля 1905 г. официально разрешила обсуждать вопрос о введении земства в Сибири. Гласные Иркутской городской думы в феврале этого года начали подготовку адреса на высочайшее имя с перечислением необходимых «коренных» реформ.
В Чите, Красноярске, Иркутске, Томске, Омске, Тюмени, Барнауле складывается своеобразное двоевластие. Причем в Томске центром альтернативной власти становится городская дума во главе с городским головой А.И. Макушиным. Именно здесь события приняли наиболее радикальную окраску. После разгона 18 октября 1905 г. митинга старшеклассников, городская дума потребовала от губернатора уволить полицмейстера, вывести из города казаков, освободить политических заключенных и одновременно постановила прекратить финансирование полиции и начать формирование из добровольцев городской милиции. Губернатор вынужден был выпустить 160 политзаключенных. Для организации милиции городская управа создает «Комитет общественной безопасности», а 19 октября в Томске проходят выборы гласных в городскую думу на основе всеобщего избирательного права.
Воспроизведенный сюжет показывает, что позиция и участие в событиях 1905-1907 гг. муниципальных органов региона только начинает переосмысливаться и изучаться в рамках новой парадигмы модернизационных процессов в России начала ХХ в. Вместе с тем, анализ политической деятельности муниципальных образований Сибири необходимо продолжать, прежде всего, за счет расширения хронологических рамок. Именно городские думы, из-за отсутствия земских учреждений, взяли на себя, по нашему мнению, апелляцию к властям по насущным проблемам местной жизни с момента своего образования. Так, по инициативе гласного Енисейской городской думы Скорнякова в адресе городского самоуправления было зафиксировано: «Нужды Сибири, нужды наши слишком велики и обширны, велики, потому что мы долго, почти 300 лет были пасынками России… Наши первые и настоятельные нужды - это введение земства, гласного суда, свобода печати и слова, свобода личности и имущественной неприкосновенности, свобода переселений и прекращение ссылки в Сибирь». Слабо изучена деятельность местных отделов Всероссийского союза городов в период Первой мировой войны. Если съезду западносибирских городов в Омске 11-13 апреля 1915 г. посвящено два абзаца в очерках по истории Омска, то об аналогичном мероприятии в Иркутске применительно к Восточной Сибири 14-19 апреля 1916 г. только упоминается в одной из наших публикаций.
В рамках политической истории рассматриваемого объекта А.П. Толочко, И.А. Коноваловым, Е.А. Дегальцевой пока еще очень скромно поставлен вопрос о взаимоотношении муниципалитетов с общественными организациями [24]. В частности, омские историки проанализировали некоторые аспекты деятельности обществ обывателей и избирателей с точки зрения попыток установления общественного контроля за самоуправлениями. В свою очередь, Н.И. Гаврилова и Л.Б. Ус попытались взглянуть на них с позиций формирования элементов гражданского общества в Сибири. По мнению первой, одним из результатов функционирования городских дум и управ стало оформление и дальнейшее развитие «представления о думе как об общественно-политическом органе», превращение избирательных кампаний в неотъемлемую часть общественного быта Иркутска.
К актуальным задачам можно отнести рассмотрение первых шагов сибирских муниципалитетов в области охраны окружающей среды, их взаимоотношения с правоохранительными органами и т.д. Таким образом, разработка многообразных аспектов становления и деятельности городского самоуправления в Сибири требует пристального внимания со стороны научного сообщества региона, а их промежуточные итоги и результаты следует регулярно обсуждать на конференциях, симпозиумах и семинарах.
Заключение
Местное самоуправление имеет длительную историю. В средневековье и на Руси, и в Западной Европе многие города были «вольными» и «самоуправлялись» аристократией этих городов. В новейшее время, после буржуазных революций, «третье» сословие активно выступало за право на местное самоуправление и добивалось в этой борьбе немалых уступок от традиционного государственного аппарата.
В России после отмены крепостного права при Александре II было принято законодательство о земском (1864 г.) и городском (1870 г.) самоуправлении. Это был, безусловно, значительный шаг вперед в общественном развитии России, однако не следует забывать об условиях, в которых он свершился. Во-первых, в России действовал монархический принцип верховной власти, при котором народ был лишь подданным. Во-вторых, Россия того времени отличалась сильной бюрократической системой. В-третьих, местное самоуправление (земское и городское) формировалось в аграрной стране с преимущественно сельским населением и своеобразной мещанской организацией жизни в городе. Надежды на формирование действенной системы местного самоуправления в дореволюционной России не оправдались.
Нестали и исключением города Западной Сибири. Здесь, процесс становления и развития местного самоуправления, хотя и имел некоторые особенности, в целом протекал в русле общероссийских тенденций. Зачатки местного самоуправления появились здесь в по-следней четверти XVIII в., когда на городские поселения региона были распространены основные положения «Жалованной грамоты на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., которая передавала управление в них купечеству и мещанству, главным об-разом зажиточному. Ввиду малочисленности большинства западно-сибирских городов, они, как правило, не могли содержать органы местного самоуправления в полном объеме, поэтому городские думы действовали лишь в крупных городских центрах - Томске, Тоболь-ске, Тюмени, и затем в Омске. В других городах региона местное управление было представлено в упрощенном виде. Функции город-ских дум были весьма ограничены, они не имели права решать даже многие хозяйственные вопросы без санкций коронной администрации. Организация и функции местного управления в городах Запад-ной Сибири были изменены Городовым положением 1870 г. Город-ская реформа расширила круг избирателей, четко определила компе-тенцию исполнительной и распорядительной властей, предоставила местному самоуправлению более значительные права в бюджетной политике и решении других вопросов городской жизни. Однако вслед-ствие слабого торгово-промышленного развития большинства запад-носибирских городов доходная часть их бюджетов была невелика, а это ограничивало возможности местного самоуправления в сфере раз-вития городского хозяйства и благоустройства, в удовлетворении са-мых насущных проблем горожан даже в весьма скромных размерах. Попытки общественности добиться демократизации городско-го самоуправления не увенчались успехом, так как этот процесс зави-сел от глубокого реформирования социально-политического строя России в целом, что было невозможно в условиях существования цар-ского самодержавия.
Библиографический список
1. Байнова М. С. История государственного управления в России: Учебное пособие. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2005. - 236 с.
2. Барабашев, Г. В. Местное самоуправление / Г. В. Барабашев. - М.: Изд-во МГУ, 1996. - 352 с.
3. Василенко, И. А. Государственное и муниципальное управление / И. А. Василенко. - М.: Гардарики, 2006. - 320 с.
4. Витте, С. Ю. «На пределы компетенции местных союзов существуют раздельные взгляды» // Муниципальная власть. 1997. № 1. 130с.
5. Воронин, А. Г. Основы управления муниципальным хозяйством: учеб. пособие / А. Г. Воронин, В. А. Лапин, А. Н. Широков. - М.: Дело,1998. - 420с.
6. Гадалин С. И. Система государственного и муниципального управления: курс лекций / С. И. Гадалин, Н. А. Кузина, Т. И. Бондарева. - Омск: Изд-во ОмГТУ, 2007. - 68 с.
7. Глебов Ю. Я., Павлов Г. А., Шевченко П. Л. Власть города Омска: история и современность. - Омск, 2006. - 200с.
8. Государство российское: власть и общество. С древнейших времен до наших дней. Сборник документов / Под ред. Ю. С. Кукушкина. М.: Изд-во МГУ, 1996. - 525 с.
9. Данилевский И. Н. Древняя Русь глазами современников и потомков (IX - XII вв.). М.: Аспект-пресс, 1998. - 321 с.
10. Емелъянов Н.Ф. Город Курган. 1782-1917. Социально-экономическая история. Курган, 1992. - 360с.
11. Зуев А. С. Городское самоуправление. // Краткая энциклопедия по истории купечества и коммерции в Сибири. Т. 1. Новосибирск, 1994. - 562 с.
12. Иванова В. Н. Местное самоуправление: проблемы теории и практики / В. Н. Иванова. - СПб: Изд-во СПб. университета, 1996. - 390с.
13. Игнатов В. Г., Бутов В. И. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: учеб. пособие / В. Г. Игнатов, В. И. Бутов. - Москва - Ростов, 1999. - 250 с.
14. Карамзин Н. М. История Государства Российского. В 12 т. / Подготовка текста В. Б. Муравьева. М.: Московкий рабочий; Слог, 1994. - 512 с.
15. Коновалов И.А. Состояние городского хозяйства Омска в XIX в. // Страницы исторического прошлого Омска (XIX -- начало XX вв.): Краеведческий сборник. Омск, 1994. - 323 с.
16. Кочнев С. И. К истории Омского городского общественного управления // Вестник Омского городского общественного управления. Омск, 1912. № 22. 15 С.
17. Мельников В. П., Холостова Е. И. История социальной работы в России: М.: Аспект-пресс, 2003. - 305 с.
18. Муниципальное управление: учеб. пособие / Н. В. Шумянкова - М.: Экзамен, 2002. - 377с.
19. Мухин В. И., Шумянкова Н. В. Система муниципального управления в России / В. И. Мухин, Н. В. Шумянкова. - М.: Национальный институт бизнеса, 2001. - 231 с.
20. Основы местного самоуправления: учеб. пособие. - М.: РИЦ «Муниципальная власть», 2001. - 632 с.
21. Ремяев А.В. Обсуждение в правительственных сферах Рос-сии вопроса об особых преимуществах государственной служ-бы в Сибири и на Дальнем Востоке // Проблемы социально-экономического развития и общественной жизни России (XIX -- начало XX вв.). Омск, 1994. С. 40.
22. Смирнягин Л. В. Лекции по экономике города и муниципальному управлению. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. - 340 с.
23. Толочко А. П., Коновалов И. А. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период. Омск: Омск. гос. ун-т, 1997. - 182 с.
24. Толочко А. П., Коновалов И. А., Меренкова Е. Ю., Чудаков О. В. Городское самоуправление в Западной Сибири в дореволюционный период: становление и развитие: Монография. - Омск: Омск. гос. ун-т, 2003. -196 с.
25. Цыганов В. Б. История государственного управления в России: Учеб. пособие в 2-х частях. Ч. 2. Екатеринбург: УрАГС, 2000. - 430 с.
26. Шумянкова Н. В. Муниципальный менеджмент: учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. / Н. В. Шумянкова. - Новогорск, АГЗ МЧС России, 2000. - 440 с.
27. Щепетев В. И. История государственного управления в России: Учеб. для студ. высш. учеб. заведений. - М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2003. - 512 с.
28. сайт сети Интернет www.urbaneconomics.ru
Приложение 1
Рис. 1 Местное управление в Московском государстве
Приложение 2
Контент-анализ работы администрации города Омска
Опрос горожан работы администрации дал следующие результаты:
Независимо от социально - демографического статуса респондентов, наиболее типичным ответом в оценках работы администрации был «справляется со своими обязанностями скорее плохо, чем хорошо» - почти 60% опрошенных склонны давать в различной степени негативные оценки работе администрации.
Однако, ответ на вопрос «На что в первую очередь необходимо местным властям уделить внимание?» показал низкую степень информированности горожан: много затруднившихся с ответом, много «штампов», сформированных несколько лет назад. Так, три четверти опрошенных затруднились назвать какие-либо конкретные действия Главы города, которые вызвали бы у них поддержку или осуждение. В ряде случаев респонденты отмечали, что ничего не знают о деятельности мэра.
Интересный результат. Особенно, если учесть, что и печатные, и электронные СМИ немалое внимание уделяют освещению работы органов местного самоуправления. Контент - анализ (изучение содержания городских СМИ), проводимый в течение трех последних лет специалистами Фонда экономического и социального развития, показывает, что по количеству упоминаний на страницах газет Глава города и городской Совет депутатов уверенно занимают первое место.
Значит, дело не в недостатке информации. Тогда в чем? В ее характере или в желании потребителя получать информацию? Не знаю - необходимо дополнительное исследование. Например, такое. В середине 80-х годов ХХ века жителей одного провинциального американского городка спрашивали, что они знают об Организации Объединенных Наций. 80% жителей города ничего об этой организации не знали. Затем, в течение месяца в городке шла широкомасштабная информационная кампания: страницы местных газет, теле- и радиопрограммы, листовки, расклеенные на заборах и разбросанные в местах массового скопления людей, ярко и доходчиво рассказывали горожанам об ООН, ее функциях и деятельности. В конце кампании опрос провели снова. И оказалось, что теперь об ООН не имеют никакого представления… 80% опрошенных! Конечно, нам до Америки еще далеко, но тенденция проявляется, однако…
В том, что недостаток официальной (30,6%), нормативно-правовой (39,2%), статистической (31%) информации испытывает около половины опрошенных жителей Омска, вины местной власти нет.
Сам формат большинства омских СМИ (в особенности - еженедельных рекламных изданий) не допускает самой возможности таких публикаций. Узкая специализация, малый тираж или своеобразная политическая ориентация городских СМИ не позволяют доносить до каждого объемных официальных и аналитических сведений, организовывать конструктивную и плодотворную дискуссию по сложным вопросам городской жизни. Конечно, тот, кто интересуется, в принципе, может получить необходимую информацию.
Возникновение органов городского общественного самоуправления и правовые условия их деятельности. Сущность, становление и анализ современного состояния городского общественного самоуправления. Анализ современного состояния городского управления.
курсовая работа [604,7 K], добавлен 01.11.2008
Исторические аспекты становления городского самоуправления в России. Полномочия и система городского самоуправления. Непосредственное участие населения в осуществлении городского самоуправления. Органы и должностные лица городского самоуправления.
дипломная работа [1,5 M], добавлен 17.05.2008
Исторические аспекты становления городского самоуправления в России в дореволюционный и советский период. Общие основы и полномочия городского самоуправления в РФ. Система городского самоуправления. Участие населения и властей в осуществлении управления.
курсовая работа [67,5 K], добавлен 16.05.2008
Проблемы теории местного самоуправления, его правового регулирования и практики организации. Исторический опыт земского и городского самоуправления, накопленный в России. Проблемы становления современной местной власти.
реферат [26,7 K], добавлен 01.08.2007
Основные этапы и исторические предпосылки формирования модели местного самоуправления в России, его организационно-правовые формы и анализ нормативной базы. Анализ деятельности органов местного самоуправления на примере городского поселения Игрим.
дипломная работа [82,4 K], добавлен 06.01.2010
Зарождение и развитие органов местного самоуправления в России. Представительный орган местного самоуправления городского округа "Город Заринск". Правовой статус главы муниципального образования. Администрация как исполнительно-распорядительный орган.
дипломная работа [105,4 K], добавлен 07.10.2010
Функции высшего органа государственной власти Китайской Народной Республики согласно Конституции КНР. Органы самоуправления в районах национальной автономии. Законодательное регулирование основ городского самоуправления в дореволюционной России.
отчет по практике [43,4 K], добавлен 17.04.2014
Деятельность органов местного самоуправления. Администрация городского округа город Воронеж, ее структура и полномочия. Исполнительный и представительный органы местного самоуправления. Полномочия главы городского округа как руководителя администрации.
контрольная работа [70,8 K], добавлен 30.09.2014
Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в постсоветской России. Обзор ситуации после распада Советского Союза. Первая реформа местного самоуправления. Этапы организационно-правовой трансформации института местного самоуправления.
контрольная работа [36,5 K], добавлен 11.04.2012
История местного самоуправления. Этапы формирования местного самоуправления в России. Понятия и принципы местного самоуправления. Предметы ведения и структура местного самоуправления. Формы осуществления, правовые акты, гарантии местного самоуправления.
реферат [52,6 K], добавлен 15.01.2011
