Використання європейського досвіду децентралізації влади

„Гарне керування, імовірно, це найбільш важливий фактор для викорінювання бідності й посилення розвитку” (Кофі Аннан, генсек ООН). Децентралізація є складним процесом, що виходить за межі сугубо структурних реформ. Викорінити бідність, нерівність статей, вирішити екологічні проблеми, поліпшити охорону здоров'я, освіти й рівень технологій -- все це може децентралізація. Більше того, вона може не тільки поліпшувати керування або роботу соціальних служб, але й сприяти поліпшенню роботи громадських організацій, приватного сектора, міжнародних організацій і громадян. Роберт Ебель писав: „західний світ розглядає децентралізацію як альтернативу для надання соціальних послуг менш витратним способом. Країни, що розвиваються, проводять її для підвищення ефективності економіки й поліпшення керування. Пострадянські країни проводять її як природний крок у переході до ринкової економіки й демократії. Латинська Америка розглядає децентралізацію як спосіб демократизації. Африка -- як шлях до національної єдності” [49, с. 132 - 135].

Хоча є безліч політичних і економічних міркувань, чому уряди проводять політику децентралізації, вчені й практики усе ще сперечаються про взаємозв'язок її й таких факторів як населення, розміри території й величина ВВП. Яким країнам її вигідніше всього проводити? У дійсності більше багаті країни відносно більше децентралізовані, чим бідні., і країни Африки південніше Сахари мають найнижчий рівень місцевих доходів і видатків, у порівнянні з усім іншим миром. Крім того, країни з більшими розмірами населення й території є більше децентралізованими.

Децентралізацію можна визначити як передачу відповідальності за планування, менеджмент і використання ресурсів від центрального уряду і його органів на більше низькі рівні керування. Децентралізація тісно пов'язана з поняттям субсидіарності., що пропонує передачу функцій (або завдань) на найнижчі рівні соціального порядку, які здатні їх виконувати.

Децентралізація ставить керівників ближче до людей і поліпшує роботу місцевих соціальних програм і служб. Проблема в тім, щоб переконатися, що всі зацікавлені сторони можуть і будуть виражати свої думки. Хоча на практиці досить важко довести вплив децентралізації на гуманітарний розвиток, є безліч прикладів того, що вона приносить успіх.

Кожна держава наділяє органи місцевого самоврядування повноваженнями з урахуванням своїх національних, історичних та інших традицій. Але за всіх обставин обсяг їх повноважень є тим лакмусовим папірцем, яким перевіряється ступінь довіри держави до своїх громадян, ступінь демократичності держави.

Формування повноцінного місцевого самоврядування неможливе без децентралізації державної влади. У науці про місцеве самоврядування і в практиці багатьох країн розрізняється децентралізація демократична, коли місцеві справи вирішують особи, обрані місцевим населенням, і децентралізація адміністративна, коли місцеві справи вирішують призначені з центру представники центрального уряду.

Суть децентралізації державної влади полягає в передачі територіальним колективам (громадам) або органам, які вони обирають, вирішення тих справ, виконання яких до певного часу належало державі.

Держава не повинна брати на себе тих питань, які можуть успішно вирішувати органи самоврядування. Освіта, охорона здоров'я, соціальний захист у нашій країні - це державні функції і державні стандарти. Але вони сьогодні займають у бюджетах місцевого самоврядування до 80 відсотків видатків.

Класичне самоврядування - це мережі, дороги, благоустрій, територія, паркування, житлово-комунальний фонд та його обслуговування, навколишнє середовище тощо. Утримання цих об'єктів та всієї території - головна функція територіальних громад. І на це мають йти ті самі 80 відсотків місцевого бюджету, а не на суто державні функції.

Однією із основних засад формування справедливих відносин між державною владою та місцевим самоврядуванням є чіткий розподіл на стабільній основі фінансових ресурсів держави. Проте сьогодні в політиці формування місцевих бюджетів та міжбюджетних відносин є низка недоліків. Функції місцевого самоврядування не забезпечено адекватними доходними джерелами. Доходи, закріплені за місцевими бюджетами, недостатні для виконання покладених на місцеві органи функцій, а самі вони практично не мають повноважень щодо бюджетів.

Як наслідок - загальнодержавні податки і трансферти з державного бюджету є основним джерелом надходжень до місцевих бюджетів.

Це обумовлюється домінуванням витрат на забезпечення делегованих повноважень у структурі видатків місцевих бюджетів, а також централізацією фінансових ресурсів у державному бюджеті.

Доходи, закріплені за місцевими органами влади для фінансування делегованих повноважень, і трансферти з державного бюджету не є фінансовим ресурсом, яким вони можуть вільно розпоряджатися. Вказані кошти не можуть бути використані на фінансування власних повноважень органів місцевого самоврядування.

Нормативна база, яка регулює міжбюджетні відносини та використання коштів державного бюджету, недосконала і в окремих випадках неузгоджена.

Відсутність чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих та власних повноважень місцевих органів влади при плануванні та виконанні місцевих бюджетів і забезпеченні затверджених стандартів і нормативів соціального захисту населення не дає можливості прозоро використовувати кошти державного бюджету, надані на виконання делегованих функцій.

Децентралізація - процес розширення та зміцнення прав та повноважень адміністративно-територіальних одиниць або нижчих органів та організацій за одночасного звуження прав і повноважень відповідного центру.

Децентралізація заснована на дотриманні двох умов. По-перше, на визнанні і законодавчому закріпленні факту існування інтересів, відмінних від державних. По-друге, на законодавчому закріпленні незалежності органів місцевої влади від державних органів у частині прийняття рішень, розпорядження коштами і майном, необхідними для їхньої реалізації.

Існує три типи децентралізації: політична, адміністративні й фіскальна, а також чотири основні форми децентралізації -- деволюція, делегування, деконцентрація й дивестиція.

Політична децентралізація звичайно пов'язана із ситуацією, коли політична влада передається в субнаціональні органи управління. Самим очевидним прикладом є що обирають і повноважні субнаціональні органи управління, від сільських рад до органів державного управління. Деволюція вважається такою її формою, коли в місцеві органи повністю передається відповідальність і влада, ресурси й джерела доходів, що робить місцеві влади автономними й повністю незалежними.

Адміністративна децентралізація складається в передачі на місця повноважень приймати рішення, ресурси й відповідальність за роботу деяких видів соціальних служб. Вона часто збігається з реформою соціальних служб. Існує чотири основних форми адміністративної децентралізації. Адміністративна децентралізація означає розширення компетенції місцевих адміністративних органів влади, що діють у межах цієї компетенції самостійно і незалежно (до певної міри) від центральної влади, хоча і призначаються центральним урядом. Однак, цей тип вказує не на децентралізацію, а на деконцентрацію влади. Децентралізація полягає в передачі владних повноважень іншим (не державним) органам. Ці органи звичайно обираються населенням і не входять в ієрархічне підпорядкування держави (не входять у систему органів державної влади).

Деконцентрація означає передачу влади й відповідальності від центрального уряду на інший рівень керування, зберігаючи ієрархічну підпорядкованість місцевої влади центральному уряду і його міністерствам, які децентралізуються. Деконцентрацію можна вважати першим кроком у децентралізації керування.

На відміну від децентралізації деконцентрація, це переважно адміністративний концепт, що означає деволюцію адміністративних функцій на більше низькі рівні. У своїй найбільш чіткій формі це відбувається у вигляді створення спеціальних органів центральної влади на місцевому рівні. Створення, наприклад, підрозділів міністерств на місцях, які деякою мірою незалежні, але підкоряються міністерству, являють собою типову деконцентрацію, а не децентралізацію влади.

Ще одним важливим типом деконцентрації є т.зв. обмежена муніципалізація, коли місцевій владі передаються деякі державні завдання. Виконання таких завдань відрізняється від того, що звичайно роблять місцеві влади. По-перше, місцеві ради звичайно некомпетентні в рішенні таких питань. По-друге, наглядання й контроль над їхнім виконанням з боку держави доходить до прямого втручання. У результаті місцеві адміністрації і їхні керівники діють практично як місцеві агенти центральної влади й практично включаються в державну адміністрацію.

Деконцентрація (розукрупнення) полягає в тім, що значні владні повноваження держава передає службовцям, що представляють центральну державну владу на місцях. Деконцентрація має прояв у створенні місцевих державних адміністрацій та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади із значними правами [43, с. 142].

По-перше, передаються владні повноваження, а не тільки права з господарського управління. По-друге, владні повноваження передаються тільки державним службовцям. По-третє, значні розміри території і віддаленість органів влади, що приймають поточні рішення, від центрального уряду можуть бути причиною поділу території країни на т.зв. "адміністративні округи" (у Франції - регіони, департаменти, комуни, а в Росії - Федеральні округи).

Подібний підхід дозволяє розподілити навантаження між центральним і місцевим апаратом державного управління. До органів влади центру відходять завдання загальнонаціонального масштабу і характеру, а проблеми балансування інтересів держави і місцевих співтовариств на різних рівнях влади закріплюються за органами адміністративних округів.

Делегування перерозподіляє владу й відповідальність у місцеві органи влади, причому такі, які не завжди є місцевими підрозділами центральних органів влади. Хоча при цьому й відбувається деяке перенесення відповідальності на субнаціональний рівень, в основному зберігається вертикальна підпорядкованість.

Фіскальна децентралізація є найбільш повним і, можливо, найбільш прозорим видом децентралізації, оскільки прямо пов'язана з бюджетними практиками. Вона означає передачу ресурсів із центра на місця. Умови такої передачі часто обговорюються в ході переговорів між центральною й місцевою владою на основі декількох факторів, серед яких - взаємозв'язок регіонів, доступність ресурсів і місцеві можливості по керуванню.

Дивестування означає, що планування й адміністративна влада або інші функції передаються в добровольчі, приватні або громадські організації. Вона часто проводиться із частковою передачею адміністративних функцій, у сполученні з дерегуляцією або частковою приватизацією.

Щодо форм децентралізації, то, як вважає М. Корнієнко, можна вести мову про існування двох форм децентралізації:

1) „демократична децентралізація як деволюція частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць та органів, котрі вони обирають;

2) адміністративна децентралізація: створення на місцях спеціальних виконавчих органів (префектур, державних адміністрацій тощо) та наділення їх повноваженнями здійснення виконавчої влади. Причому, тут має місце не стільки децентралізація виконавчої влади, скільки деконцентрація або делегування її повноважень по вертикалі зверху вниз” [45, с. 32 - 33]. Загальновизнано, що місцеве самоврядування не є державним управлінням. Більшість конституцій зарубіжних країн так чи інакше обумовлюють автономність органів місцевого самоврядування та „неналежність” їх до ієрархічної вертикалі виконавчої влади. Але, в такому випадку, „якщо місцеве самоврядування не входить до системи виконавчої влади, тобто не є формою державного управління, то видається не зовсім правильним визначати його як „форму децентралізації державного управління” або як „форму децентралізації виконавчої влади” [44, с. 42].

Децентралізація адміністративна означає розширення компетенції місцевих адміністративних органів влади, що діють у межах цієї компетенції самостійно і незалежно (до певної міри) від центральної влади, хоча і призначаються центральним урядом. Однак цей тип вказує не на децентралізацію, а на деконцентрацію влади.

Децентралізація демократична - передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якого питання місцевого значення вирішуються не представниками центрального уряду, а представниками територіальної громади.

Передумови виходу з такої теоретичної колізії окреслює А. Черкасов. Він стверджує, що сучасна політична наука розглядає місцеве самоврядування крізь призму таких понять, як деконцентрація та децентралізація, та вбачає основну різницю між ними в тому, що „деконцентрація являє собою передачу повноважень чиновникам, що призначаються з центру на місця, а також подрібнення влади одного рівня, а децентралізація виражається в передачі центром певних владних повноважень місцевим органам” [71, с. 88]. Очевидно, в цьому випадку потребують змістового аналізу поняття „влада одного рівня” та „місцеві органи”. Якщо місцеві державні адміністрації, котрі здійснюють виконавчу владу на регіональному рівні, а також органи місцевого самоврядування, що здійснюють іншу за своєю природою владу, є двома самостійними підсистемами публічної влади одного рівня - місцевого, тобто публічної влади на місцевому рівні, то таке „подрібнення” влади одного рівня є деконцентрацією публічної влади. Аналогічно можна розглянути і поняття „місцеві органи”: якщо воно включає місцеві органи виконавчої влади, то можна погодитися, що децентралізація виражається у передачі центром окремих повноважень влади місцевим органам [42, с. 20 - 21].

Демократична децентралізація передбачає створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якого питання місцевого значення вирішуються не представниками центрального уряду, а представниками територіальної громади. Децентралізація передбачає передачу повноважень центральними органами влади місцевому самоврядуванню, інакше кажучи, відбувається юридичний розподіл публічної влади на державну й місцеву. Суть демократичної децентралізації полягає в наділі повноваженнями по здійсненню державного керування місцевих органів, які формуються в демократичний спосіб населенням адміністративно-територіальних одиниць (територіальними колективами) і контролюються як державою, так і цими колективами [15, с. 49 - 50].

У західній літературі розрізняються регіональне, місцеве та сільське самоврядування. Цей підхід знайшов підтримку й серед вітчизняних фахівців. Наприклад, Ю. Делія вважає, що самоврядування здійснюється на двох рівнях: природному, оскільки саме воно є передусім правом жителів громади, і державному, яке реалізується обласними і районними радами [30, с. 45].

В. Борденюк виокремлює три ланки системи місцевого самоврядування: первинну, районну (територіальні колективи району); обласну (територіальні колективи області) [16, с. 21]. В іншій публікації цей автор розглядає самоврядування в контексті процесу децентралізації. Якщо, підкреслює він, функції державного управління передаються на рівень територіальних спільнот (громад, общин, комун тощо), об'єднаних спільним проживанням у межах низової ланки адміністративно-територіального устрою держави, то такий вид децентралізації має форму місцевого самоврядування. Коли ж здійснення завдань і функцій держави на місцях доручається територіальним колективам адміністративно-територіальних одиниць вищого, ніж громада, рівня, то така децентралізація має форму регіонального самоврядування [17, с. 72]. Слід зазначити, що цей підхід до визначення сутності децентралізації державної влади є визначальним і в розумінні природи місцевого самоврядування, яке в спеціальній літературі оцінюється як державницька теорія самоврядування.

Таку теорію покладено в основу Європейської хартії про місцеве самоврядування 1985 року [9]. На цих принципах базується й Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” [2] - на відміну від Конституції України, відповідні статті якої ґрунтуються на громадській теорії місцевого самоврядування. Тобто, регіональне самоврядування в Європі, на відміну від України, розглядається не як канал реалізації спільних інтересів територіальних громад, а як засіб децентралізації державної влади.

Сучасна політична теорія розглядає місцеве самоврядування переважно крізь призму понять „деконцентрації” та „децентралізації” державної влади. У дослідницькому середовищі користується популярністю французький погляд на проблему децентралізації і деконцентрації публічно-владних повноважень у рамках політичної системи суспільства. За тлумаченням Ж. Веделя, децентралізація - це організаційна техніка, котра полягає у передачі важливих прав з прийняття рішень представникам центральної влади, поставленим на чолі різного роду адміністративних округів чи державних служб [21, с. 292].

Деконцентрація - це передача прав на прийняття рішень органам, які не перебувають в ієрархічному підпорядкуванні центральним органам влади і котрі, як правило, обираються зацікавленими громадянами. „Деконцентрація - це спосіб організації владарювання всередині держави, а децентралізація - це відчуження повноважень однієї юридичної особи (держава) на користь іншої (місцевий управлінський колектив)” [19, с. 127].

За І. Грицяком, децентралізація державного управління - це „діяльність незалежного місцевого самоврядування в результаті передачі їм повноважень держави” [28, с. 44]. Передача повноважень у цьому випадку розглядається не як делегування, а як перетворення державних повноважень на самоуправлінські, що, очевидно, дає можливість розгляду різної природи влади місцевого самоврядування і державної влади. При цьому І. Грицяк зауважує: „Якщо процеси деконцентрації поширюються лише на державну виконавчу владу на місцях, то децентралізаційна діяльність своїм об'єктом має сферу місцевого самоврядування” [28, с. 46].

Система місцевого самоврядування є важливим складником територіальної організації влади будь-якої демократичної за своїм розвитком країни. Сама ж система місцевого самоврядування як така в Україні де-факто, ще не склалася, оскільки механізм місцевої влади ще не працює в самоврядному режимі, остаточно не сформована територіальна організація влади, не створено фінансово-економічного підґрунтя. Однак елементи цієї системи присутні та продовжують розвиватись за умов: наявних політичних традицій та історичного досвіду;

фінансово-економічної кризи;

особливостей політично-правового розвитку держави, нестабільного конституційного та законодавчого регулювання;

подолання психологічних стереотипів патерналістського мислення.

Державне управління має бути побудоване на засадах розумного співвідношення концентрації влади і децентралізації, оскільки порушення цього балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Занадто висока централізація породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а надмірна децентралізація призводить до відсутності єдності у формуванні і здійсненні державної політики.

Політико-стабілізаційна роль місцевого самоврядування розкривається завдяки оптимальному вирішенню загальної проблеми співвідношення централізованого і децентралізованого начал в житті суспільства та управлінні ним. У межах централізованого цілого задається загальний напрям і тональність, стратегія державно-правового, економічного, політичного, соціального, духовно-культурного розвитку всього суспільства, а отже, і його складових частин, а також задаються ті загальні стратегічні основи життєдіяльності кожної людини, які потім на місцях дістають своє продовження в конкретних справах.

У межах децентралізації на місцевому рівні через місцеве самоврядування відкривається можливість адекватно відображати всю багатоманітність потреб і запитів людей, гнучко і своєчасно реагувати на всі зміни і все нове, що з'являється. В межах самоврядних територій через систему самоврядування вирішуються питання працевлаштування, комунально-побутового обслуговування, соціальної служби, роботи транспорту, освітніх закладів, медичних установ, культурного обслуговування, забезпечення правопорядку і безпеки громадян, розвитку політичної активності громадян, їх участі в місцевому самоврядуванні, різних форм самоорганізації, самодіяльності, творчої ініціативи.

Участь громадян у місцевому самоврядуванні може відбуватися, розвиватися і не бути формальною за двох суттєвих умов. Перша пов'язана з розробкою законів, які будуть створювати широкий, сприятливий простір для участі громадян у місцевому самоврядуванні і коли в ній будуть заінтересовані і будуть потребувати її керівники як на місцях, так і в центрі. Друга умова пов'язана з активізацією самих громадян стосовно участі в місцевому самоврядуванні. Активізація громадян пов'язана з розвитком їхньої суспільно-політичної організованості за допомогою громадсько-політичних структур. Політико-стабілізаційна роль місцевого самоврядування значною мірою пов'язана з формуванням політичної культури на місцевому рівні. Остання передбачає з професіоналізм, громадську відповідальність керівників і службовців усіх місцевих органів влади, гласність, відкритість в їхній роботі, можливості їхнього контролю і критики з боку громадян, ЗМІ. Функції політичної культури на місцевому рівні виявляються у взаємодії, співпраці всіх органів місцевої влади, а також місцевої і центральної влади, у співробітництві з громадянами, в заінтересованому вирішенні суспільних справ і справ окремих громадян [14, с. 23]. Розглядаючи місцеве самоврядування як форму децентралізації державної влади на рівень територіальних громад та органів, які вони обирають (ця думка сьогодні є домінуючою в Україні), слід погодитися з тими авторами, які вважають, що в сучасних умовах функції місцевого самоврядування є похідними від функцій Української держави. Інакше кажучи, територіальні громади та їх органи покликані брати участь у реалізації функцій і завдань держави, які прямо або опосередковано закріпленні в Конституції України. Свідчення тому - перелік повноважень як власних, так і делегованих, що покладаються на органи місцевого самоврядування. Так, реалізуючи свої повноваження в галузі соціально-економічного розвитку, планування бюджету та фінансів, у сфері управління та приватизації комунальної власності, органи місцевого самоврядування беруть участь у здійсненні економічної функції держави.

Реалізуючи свої повноваження в галузі освіти, охорони здоров'я, соціального захисту населення, органи місцевого самоврядування виконують соціальну функцію держави. Так само вони беруть участь у реалізації політичної, екологічної та інших загальновизнаних функцій держави. Це певною мірою стосується і такої здавалося б виключно державної функції як оборона країни, у виконанні якої також беруть участь органи місцевого самоврядування.

Таким чином, реалізуючи функції держави на засадах правової, організаційної і фінансової автономії, органи місцевого самоврядування діють в інтересах місцевого населення, завдяки чому відбувається поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів. Прикладом такого підходу може бути як вітчизняний, так і зарубіжний досвід, коли на органи місцевого самоврядування покладається вирішення питань, які безпосередньо стосуються загальносуспільних інтересів та інтересів місцевого населення [13].

Децентралізація влади має бути спрямованою на розв'язання політико-правових проблем місцевого самоврядування передусім за рахунок розширення повноважень та фінансових можливостей територіальних громад і, відповідно, їхніх представницьких органів із перетворенням місцевого самоврядування на фінансово спроможний, ефективний та відповідальний інститут публічної влади.

Тому першим завданням, яке стоїть перед державою, є перерозподіл повноважень і ресурсів від органів державної влади до органів місцевого самоврядування і на основі вироблених стандартів - реалізація через послуги відповідних потреб громадян. Тільки передавши повноваження, ресурси, можна очікувати від місцевого самоврядування відповідальності.

Висновки до розділу I

Місцеве самоврядування (МС) за умов перехідного періоду розвитку Української держави виступає одним із вагомих елементів громадянського суспільства та важливим інститутом публічної влади. За роки незалежності інститут МС значно еволюціонував - від залишку радянської системи місцевої влади до вагомого компонента демократичного конституційного ладу [47, с. 488]. Розвиток місцевого самоврядування проходить дуже складно і суперечливо, стримується економічними чинниками, відсутністю достатніх матеріальних і фінансових ресурсів для здійснення функцій МС. Немаловажну роль відіграють також і чинники політичного, правового та психологічного характеру. Це й відсутність реального суб`єкта МС - самодостатньої територіальної громади, яка володіла б необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами, мала б належні джерела формування доходної частини місцевого бюджету, і недостатнє правове забезпечення значного масиву питань організації і функціонування МС, та існування в суспільній свідомості, в свідомості значної частини політичних, державних і муніципальних діячів старих стереотипів сприйняття МС; відсутність нових механізмів взаємовідносин органів МС з територіальною громадою та її підрозділами, громадськими організаціями, підприємствами, установами та організаціями приватного сектора, інших форм власності; недостатній рівень саморегуляції громади тощо.

Вплив негативних чинників на розвиток МС можна зменшити шляхом реалізації програм, спрямованих на налагодження взаємодії та співпраці на засадах рівноправності між різними елементами МС, між муніципальним, приватним і громадськими секторами,між органами і посадовими особами МС та громадськими організаціями, об`єднаннями підприємств, ініціативними групами членів територіальної громади,що формуються з метою залучення громадян до безпосередньої участі у здійсненні функцій місцевого самоврядування.

РОЗДІЛ II. ДОСВІД ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ В ЄВРОПЕЙСЬКИХ КРАЇНАХ

2.1 Закордонний досвід розподілу влади (загальний досвід)

Для задоволення різноманітних за масштабом суспільних потреб людей, що живуть у різних адміністративно-територіальних утвореннях, потрібна багаторівнева влада. Додаткові рівні влади забезпечують додаткові можливості для громадян у задоволенні своїх публічних потреб. Додаткові рівні влади можуть бути сформовані або через децентралізацію, або через деконцентрацію влади.

Влада функціонує на різних рівнях юрисдикції. Найбільша одиниця - держава представлена такими загальнодержавними політичними інститутами, як законодавчий орган, виконавча влада та судова система. Часто ця велика одиниця поділяється на географічно суміжні менші території під юрисдикцією відповідних органів влади. Іноді цей другий рівень розподіляється на ще менші одиниці, які, у свою чергу, можуть ділитися далі.

Розрізняють також унітарні та федеральні системи. В унітарних системах народ делегує владу одному рівню урядування. У свою чергу парламент ділить території, створюючи нижчі владні рівні. В унітарних системах субнаціональні органи влади іноді вважаються адміністративними одиницями центрального уряду. У федеральних системах владу розмежовано, оскільки народ делегує її двом рівням урядування. У федеральних системах повноваження різних рівнів урядування, як вважається, частково перекривають один одного, бо кожен з них отримує від народу свої повноваження [70, 71].

Масштаби та ефективність місцевого самоврядування, а відтак і внесок, який воно може зробити у добробут громади, регіону та держави, значною мірою залежать від характеру стосунків між різними рівнями влади. З одного боку, центральна влада може через закони, нормативні акти та постанови виконавчих органів накладати істотні обмеження на повноваження місцевих органів влади. З іншого боку, за умов місцевої автономії органи місцевого самоврядування мають широку свободу в урядуванні в межах підвідомчої їм території. Залежно від застосування концепції єдиної державної влади чи розділення державної влади і місцевого самоврядування, від національних особливостей чи традицій держав, проводячи класифікацію системи організації влади на місцях, вирізняють: англо-американську (англосаксонську), континентальну (французьку, романо-германську або європейську), іберійську та радянську [70, с. 64 - 65]. В окремих державах система організації влади на місцях характеризується ознаками і англо-американської, і континентальної моделі, наприклад ФРН, Австрія, Росія, що дає підстави виділяти змішану модель.

У світі найбільш поширеними є дві моделі місцевого самоврядування: англосаксонська і європейська. Основна їх відмінність в тому, що в першій - суб'єкти місцевого самоврядування не здійснюють повноважень органів державної влади, а в другій - залучаються до реалізації державних функцій. Сутність англосаксонської системи полягає в тому, що за основу взято теорію природних прав людини та громадянського суспільства. Англосаксонська модель самоврядування виростала із місцевих громад і приходів, яким була надана широка автономія не лише у виконанні приписів королівської влади, але й у власній правотворчості. Територіальним органам на містах доручалися всі сторони управлінської діяльності аж до здійснення судово-поліцейських функцій. На прикладі англосаксонської системи місцевого самоврядування можна спостерігати таку його лінію розвитку як відкрита модель. Відкрита модель - це рух знизу, коли жителі об'єднуються для вирішення проблем, домовляються про правила, збирають кошти для утримання служб, розв'язання тих чи інших завдань, домовляються з сусідніми селами про спільні дії (наприклад водозабезпечення населених пунктів тощо). Основний принцип «виникає проблема - громада її вирішує», звідси ініціативність і дух свободи, який існує в місцевому самоврядуванні певних країн. Місцеве управління має максимум децентралізації, місцеві представницькі органи діють автономно у межах наданих їм повноважень.

Романо-германська (континентальна) - поєднання виборності і призначуваності місцевих органів. Рада і мер можуть обтиратися населенням, при чому окремо голосують за членів ради та за мера. Мер і його заступники можуть також обиратися радою (Франція). Інколи раду обирає правління на чолі з обраним війтом (Польща). Рада має свій виконавчий орган. Призначені з центру чиновники є представниками Президента, уряду, міністерства внутрішніх справ на місцях. Ці чиновники контролюють законність дій органів місцевого самоврядування, мають свою адміністрацію. В деяких країнах ці чиновники можуть навіть звернутися до Президента із пропозицією розпустити обрану раду та призначити нові вибори, якщо вона систематично порушує законодавство та є непрацездатною.

Іберійська (Бразилія, іспаномовні країни Латинської Америки, хоча в самій Іспанії цієї системи немає, ця система має свої особливості в різних країнах, в деяких країнах має певні схожості із романо-германською системою, але має і свої особливості) Наприклад, в країнах Латинської Америки, система місцевого самоврядування яких подібна із романо-германською, роль представників з центру є дуже великою. В ряді країн Латинської Америки існування крупних земельних латифундій і домінування місцевих землевласників значною мірою впливає на систему управління. Населення обирає раду і головну посадову особу даної адміністративно-територіальної одиниці (алькальда, префекта, мера), інколи обирають колегію посадових осіб. В деяких країнах головна посадова особа обирається не населенням, а радою. Алькальд (префект) одночасно є виконавчим органом ради і затверджується урядом (президентом, міністром внутрішніх справ), як його представник в даній адміністративно-територіальній одиниці. Він володіє правом контролю за діяльністю ради, тому володіє значною владою.

Від розглянутих вище відрізняється так звана „радянська модель” місцевого самоврядування, відповідно до якої місцеві ради розглядалися як органи єдиної державної влади, завданням яких є реалізація у життя на своїй території актів органів центральної влади. Ця система будується на принципі повновладдя рад та відмові від теорії поділу влади. Зараз така система збережена у В'єтнамі, Кореї, Кубі.

Об'єм повноважень і спосіб передання цих повноважень місцевим органам в різних країнах є різним. Права місцевих органів в унітарних державах закріплюються законами та актами уряду, в федеративних державах - суб'єктами федерації. Органи місцевого самоврядування можуть звертатися до законодавчих органів з проханням про наділення їх певними правами, в деяких державах додаткові повноваження надаються на рівні підзаконних актів. Основними методами муніципальної діяльності є: безпосереднє регулювання та управління. Регулююча діяльність - це видача ліцензій на право торгівлі, утримання різних підприємств побутового характеру, кінотеатрів, театрів і т.д., дозволи на заняття промислами, встановлення правил торгівлі, забудови, виділення земельних ділянок під будівництво, дача дозволів чи накладення заборон на проведення вуличних заходів, мітингів, демонстрацій, нагляд в сері охорони громадського порядку, протипожежної безпеки, санітарний нагляд і т.д. [71, с. 23]. В деяких країнах муніципалітети мають свою муніципальну поліцію (США, Канада, Франція).

У Франції та деяких країнах компетенція місцевих виборних органів детально регламентується в законах і встановлено жорсткий контроль за тим, щоб вони не виходили за межі своїх повноважень. Їх компетенція - це тільки коло тих прав, які прямо зазначені в законі. В Німеччині та деяких інших країнах в законі визначено коло прав, якими наділені органи місцевого самоврядування, але в ряді випадків вищестояща влада допускає вихід за межі цих повноважень. Компетенцію органів місцевого самоврядування можна умовно поділити на, так звану, первинну та вторинну. Первинна компетенція - це місцеві справи (чистота вулиць, правильність забудови, система шкільної освіти, органи охорони здоров'я, парки, сквери, турбота про бездомних, престарілих і т.д.). Вторинна компетенція - це те, що місцеві органи виконують за дорученням вищестоящих органів (реєстр виборців, призовників, заходи оборонного характеру і т.д.), тобто те, що прямо не відноситься до місцевих справ, а становить інтерес для центральної влади. Об'єм компетенції місцевих органів постійно збільшується, в тому числі в таких важливих сферах, як освіта, будівництво доріг, комунальне господарство і т.д. [46, с. 358].

Розглянемо відносини (розмежування компетенцiй) між центральною i мiсцевою владою у деяких країнах Європи на сучасному етапі. Важливо наголосити, що ці відносини змінюються вiдповiдно до змін політичних i соціальних умов.

Владнi рiвнi в Нідерландах вибудованi таким чином: держава-провiнцiї-мунiципалiтети (12 провiнцiй i 755 мунiципалiтетiв; провiнцiї вiдповiдають областям). Провiнцiї: видають постанови у галузi громадської охорони здоров'я, економiчних, соцiальних, культурних та рекреацiйних справ, реальне планування, ландшафт, збереження довкiлля та охорона природи, шляхiв i мостiв, каналiв, газо-, електро- i водопостачання.

Мунiципалiтети: видають постанови з усiх питань, що ще не вирiшенi законами провiнцiй або держави. Вони опiкуються охороною здоров'я, освiтою, плануванням охорони довкiлля, житловим будiвництвом, модернiзацiєю мiст, культурою, дозвiллям, охороною правопорядку, громадськими роботами.

В Іспанії існує 17 автономних областей, 50 провiнцiй i 8000 мунiципалiтетiв. Провiнцiї та мунiципалiтети є одиницями мiсцевого самоврядування. Автономнi областi вiдповiдають областям України.

Повноваження автономних областей стосуються: змiни кордонiв мунiципалiтетiв, планування землекористування, регiонального планування, житлового будiвництва, громадських робіт регiонального масштабу, туризму, сiльського господарства i твариннництва, лiсiвництва, заходів з охорони природи, внутрiшнiх водоймищ, догляду за пам'ятками регiонального значення. За освiту й охорону здоров'я вiдповiдають лише 6 автономних областей iз 17.

Провінції відповідні за шляхи, тваринництво й лiсiвництво, допомогу бiдним, оздоровчi послуги, культуру, надання технiчної й економiчної допомоги мунiципальним радам. Спiльнi повноваження з державою: енерiетика, водопостачання та кредитнi установи.

Муніципалітети - за санiтарний контроль, освiтлення, парки й сади у мiстах, управлiння мунiципальною власнiстю, кладовища й поховальнi послуги, мiський транспорт, допомога бiдним, мiська автоiнспекцiя, проведення змагань i виставок. Серед повноважень, що здiйснюються спiльно з вищими органами влади: планування мiст i житлове будiвництво, спорт, освiта i культура, цивiльна оборона, туризм, музеї та пам'ятки, пляжi, ощаднi фонди.

В Італії налiчується 20 адмiнiстративних областей, 95 провiнцiй i 8000 мунiципалiтетiв. Адмiнiстративнi областi: реiiональне управлiння, встановлення й змiна мунiципальних кордонiв, професiйна пiдготовка, охорона здоров'я i лiкарнi, культурнi об'єкти, фiзична пiдготовка, судноплавство i порти на озерах, захист природи.

Мунiципалiтети: санiтарнi й медичнi служби, державна допомога, державне житлове будiвництво, громадськi роботи, ринки та ярмарки, реальне планування, мiсцева полiцiя, громадський транспорт, комунальнi служби, допомога у випадку катастроф, спорудження i догляд за школами й шляхами, спорт, розважальнi та культурнi об'єкти, ведення актiв громадянського стану i виборчих спискiв, стягнення мунiципальних податкiв та зборiв.

Провiнцiї: розробка й керiвництво виконанням бюджету, встановлення мунiципальних податкiв та зборiв, спорудження шляхiв i догляд за ними, матерiальне постачання середнiх шкiл, захист довкiлля, координування соцiальних послуг, громадський порядок i безпека.

Органiзацiя державного управлiння в Швеції має такий вигляд: центральний уряд--лени--мунiципалiтети. Лени: медична допомога i охорона здоров'я, стоматолоiiчна допомога, швидка допомога, професiйна пiдготовка i навчання дорослих, деякi дитячi будинки i спецiальнi школи, громадський транспорт i культурна дiяльнiсть, фiнансова пiдтримка фондiв реiiонального розвитку для пiдтримання зростання торгiвлi й промисловостi, а у деяких випадках -- регiональне планування, делеговане мунiципалiтетами.

Мунiципалiтети: соцiальне забезпечення, дошкiльнi заклади, догляд за лiтнiми людьми, обов'язкова освiта, рятувальнi служби, громадська охорона здоров'я i довкiлля, дозвiлля, розваги, мистецтво, спорт, планування мiст i ленiв, житлове будiвництво, контроль над дотриманням будiвельних норм, вулицi й парки у зонах нової забудови, каналiзацiя, водо-, газо- й водопостачання.

Влада в Угорщині: центральний уряд-округи (комiтати) i мiста. Налiчується 19 комiтатiв, 108 мiст, з яких п'ять мають статус комiтатiв. Реiiонального рiвня, подiбного до обласного, немає, iснує лише мiсцевий рiвень. Округи i мiста: розвиток i будiвництво, громадське житлове будiвництво, управлiння водними ресурсами i видаленням стiчних вод, утримання кладовищ i мiсцевих дорiг, громадськi мiсця, працевлаштування, забезпечення дитсадками, електропостачання, освiта, соцiальне забезпечення i медичнi послуги, наукова й культурна дiяльнiсть, спорт, захист довкiлля.

У Франції iснує такий вертикальний розподіл владних рiвнiв: держава - округи (регіони) - 22 од. - департаменти - 96 од. - мунiципалiтети (комуни) - 36433 од. В Польщі існує 46 воєводств, 809 мiст i 2375 сiльських комун.

Докладно досвід Франції та Польщі розглянемо в наступному розділі.

2.2 Місцеве самоврядування у Франції на шляху до децентралізації

Французький досвід децентралізації поєднує імідж унітарної держави, побудованої на давніх традиціях централізації, з іміджем держави, яка зуміла розпочати свідому політику децентралізації на користь виборних територіальних органів самоврядування.

Децентралізація "на французький лад" є традицією унітарних держав, оскільки означає, як це видно з її назви, делегування влади від центру до периферії. В цьому контексті держава "звільняє себе" від деяких повноважень для їх більш ефективної реалізації на місцевому рівні. Головним критерієм децентралізації повноважень є наближення прийняття рішення до пересічного громадянина і, таким чином, поглиблення демократії [19, с. 127].

Конституція Франції 1958 року, яка діє донині, досить скупо говорить про права місцевого самоврядування. Це розділ 11 “Про місцеві колективи”, хоча в цьому розділі лише стаття 72 присвячена місцевим колективам. Місцевими колективами Республіки є комуни, департаменти, заморські території. Всі інші місцеві колективи утворюються законом. Ці колективи вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом. Представники Уряду в департаментах і територіях, відповідають за національні інтереси, адміністративний контроль і дотримання законів. Крім цього за французькою конституцією (ст. 34) “Закон визначає основні принципи вільного управління місцевих адміністративних одиниць; їх компетенції і їх податків” [40]. Децентралізована діяльність - це визнане державою право комун, департаментів та регіонів на самоврядування. Це делегування повноважень від держави громадам, які юридичне відрізняються від неї, і які користуються певною автономією управління під наглядом держави [20, с. 171].

Ці громади мають статус юридичної особи, яка відрізняється від держави, і, таким чином, є юридичними особами публічного права. Децентралізовані органи влади обираються громадянами, чиї інтереси вони представляють, а не призначаються центральною владою. Територіальні громади мають специфічні повноваження, покликані задовольняти потреби території чи служби, якою вони управляють.

Франція застосувала до процесу децентралізації послідовний підхід. У 1982-1983 рр. вона прийняла низку законів, спрямованих на визнання права органів місцевого самоврядування, включаючи муніципалітети, округи та території, на прийняття на себе відповідальності за виконання завдань, делегованих їм державою. Основною ідеєю цих законів був значний перехід від державного до місцевого фінансування. Водночас, з'явилися спеціальні закони з метою забезпечення перевірок і балансування використання коштів і належного запровадження цього процесу.

Найважливішим в Законі про нові повноваження територіальних громад від 2 березня 1982 року № 82-213, була норма ст.1, яку можна вважати пусковою кнопкою процесу децентралізації: „Комуни, департаменти та регіони є вільно керовані обраними радами. Закони визначатимуть розподіл компетенцій між комунами, департаментами, регіонами і державою, а також розподіл народних коштів, що випливає з нових правил місцевої податкової системи та передач державних кредитів територіальним громадам; організацію регіонів, статутні гарантії, які надаються персоналу територіальних громад, спосіб обрання і статут обранців, а також форми співпраці між комунами, департаментами та регіонами і розвиток участі громадян у місцевому житті” [27, с.7].

Закони 1982-83 років, які сформували новий Адміністративний кодекс Франції, ввели принаймні три найбільш важливі нововведення, що різко підняли статус органів місцевого самоврядування:

1) було встановлено одноманітні правила адміністративного контролю за діями місцевих колективів з боку держави. А саме, однаковий контроль встановлювався по відношенню рішень всіх місцевих органів - муніципальних, генеральних та окружних рад, мерів чи голів генеральних і окружних рад. Причому цей контроль уже не був на предмет доцільності, а лише на предмет законності і то із застосуванням судових процедур.

2) префект перестав бути виконавчим органом департаменту як місцевого колективу, його функції перейшли до голови генеральної ради. Тепер департамент, як самоврядний територіальний колектив, став управлятись виключно виборними органами влади.

3) принципово змінився статус округу, який до 1982 року був лише громадським утворенням. Після реформи він також став управлятись виборним адміністративним органом.

Законами (від 7 січня 1983 року і 22 червня 1983 року) визначався новий перерозподіл компетенції між державою і територіальними колективами на користь останніх [12]. Новий пакет законів також створив новий місцевий виборчий статус. Наприкінці початкового етапу законодавчої реформи в 1983 р., в результаті цього процесу низку фіскальних заходів національного рівня було передано на місця. Проте, лише через близько 15 років місцеві колективи набули відповідальності за понад 40% їхніх бюджетних потреб, що задовольнялися за рахунок місцевих податків.

На наступному етапі, з 1984 до 1988 рр., у результаті подальшого процесу децентралізації було відпрацьовано стан передачі повноважень, а також управління фінансами і аудиту. У період з 1991 р. до кінця 90-х років, у результаті процесу децентралізації було розроблено економічні ініціативи до виконання регіонами, що перебували у процесі регіоналізації, а також чітко сформульовано права місцевих виборних рад. У 2003 році, у Франції було розпочато перегляд конституції з метою включення в неї визнання „територіальних колективів” як повноправних юридичних суб'єктів, до діяльності яких застосовуються такі самі умови, що і до комун і департаментів (округів) [32, с. 86].

Наразі, розподіл повноважень між різними місцевими територіями регіонального рівня здійснюється в такий спосіб: на регіональний рівень передано ініціативи та повноваження щодо здійснення економічної діяльності, територіального планування регіонального значення, зобов'язання в галузі професіональної середньої освіти (будівництво, устаткування і робота шкіл), запровадження професійної підготовки та розвитку діяльності в галузі культури, охорони довкілля, науки, транспорту, зв'язку, туризму; до департаментів передано зобов'язання в галузі соціального забезпечення та пільг у галузі охорони здоров'я, будівництва, обладнання та утримання університетів, шкільного транспорту, утримання та ремонту місцевих доріг, планування сільських територій і розвитку туризму, охорони довкілля і надання сприяння комунам.

Комуни відіграють свою звичайну роль і мають звичайні зобов'язання в галузі утримання комунальних доріг, створення і утримання цвинтарів, організації ритуальних послуг, збору побутових відходів, обслуговування закладів початкової освіти, надання соціальних послуг на комунальному рівні, пожежегасіння, водопостачання, каналізації і водоочищення, планування та сертифікації земельних ділянок, економічного планування, прямого та непрямого сприяння суб'єктам господарювання, архівам, музеям, консерваторіям і бібліотекам [33, с. 125].

З метою виконання цих завдань, процес розподілу ресурсів має такі складові: прямі податки, податок на приміщення (орендарі, орендодавці), податок на нерухоме майно, земельний податок компаній, податок на торгівлю компаній, податок на збір відходів, податок на реєстрацію транспортних засобів, державні субсидії на сприяння ведення діяльності та державні субсидії на інвестування. Саме цього і прагнула законодавча влада у Франції у 1982 році, прийнявши закон про нові повноваження територіальних громад. Закон про територіальне управління у Франції (1992) і закон про посилення і спрощення співробітництва між комунами (1999) доповнили механізм, задуманий з самого початку як процес децентралізації, який повинен відповідати місцевим особливостям і соціальним потребам населення.

Сьогодні Франція, серед більшості демократичних країн Європи представляє ще й досі найбільш централізовану державу. Саме тут досить стійкі традиції міцної державної влади, яка відіграє головну роль на рівні департаментів та областей [18, с. 52].

Говорячи про традиції централізації, то і сьогодні у Франції існують як політичні так і технічні та психологічні причини. Політичними причинами можна вважати боязнь того, що надто широка децентралізація, особливо якщо вона буде проводитись надто швидко і в межах колишніх провінцій, створить загрозу єдності держави, тим паче, що деякі радикали серед регіоналістів (наприклад в Бретані) підігрівають такі побоювання.

До технічних причин можна віднести такий фактор, як віра підготовлених і добре освічених державних адміністраторів в те, що тільки вони можуть ефективно управляти, а обрані особи для такого управління не готові.

Психологічними причинами, що гальмують децентралізацію, є громадські настрої щодо справедливості. Багато людей досі вважають, що для забезпечення рівності прав громадян незалежно від місця їхнього проживання, варто аби ці рішення приймались центральною владою і аби центральна влада займалась впровадженням цих рішень в життя.

Попри такі настрої важкий процес децентралізації, що розпочався в 1982 році досить сильно прогресує і поступово зводить нанівець унітаристські традиції, тим паче, що глибока інтеграція в Європі також сприяє широкій децентралізації.

Насьогодні законодавство Франції повністю регулює всі питання, що стосуються організації і діяльності місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно-територіального устрою. Всі ці закони об`єднані в Адміністративний кодекс, який є фактично “конституцією” місцевого самоврядування у Франції.

2.3 Досвід розподілу повноважень в Німеччині

Процес, який відбувся в Німеччині, відрізняється від французького тим, що федеральна держава має тенденцію вже бути децентралізованою. Проте, федеральний уряд зберіг за собою повноваження щодо розподілу бюджету з метою балансування регіональних часток [41, с. 327]. Це супроводжувалося політичним тиском, адже регіони, які успішно провадять економічну діяльність, мають тенденцію до збереження більшості надходжень до свого бюджету на місцях. Законодавство Німеччини досить детально регулює питання місцевого самоврядування і управління. Кожна земля в Німеччині має свою конституцію та приймає спеціальні закони, присвячені місцевому самоврядуванню. Федеральна держава в Німеччині складається з федерації, і регіональних одиниць, земель, чиї повноваження й сфери відповідальності розділені національною конституцією. Федерація в основному відповідає за формування політики й законодавство, однак по конституції країни не може мати регіональних і місцевих представництв.

На відміну від них, законодавчі органи влади земель, хоча й пройшли недавно через федеральне реформування, досить слабкі, хоча землі мають потужний адміністративний апарат. Місцеві органи влади по конституції підкоряються землям і виконують більшість суспільних функцій. Фактично від 70 до 80% рішень, прийнятих на федеральному рівні й на рівні земель, а також рішення на рівні ЄС, виконуються місцевою владою.