Використання європейського досвіду децентралізації влади

Вертикальний розподіл адміністративної влади підтверджує те, що лише 6,5% від всіх працюючих у державному секторі є федеральними службовцями, при тім, що 50% ставляться до персоналу земель і майже 40% - до персоналу місцевих органів влади [24, с. 265].

В Німеччині делегування державою певних завдань на місця скоріше означає адміністративну деконцентрацію, чим політичну децентралізацію.

У ході останнього етапу реформ у деяких землях, спостерігалася тенденція до подальшої деволюції функцій держави. Земля Баден-Вюртемберг далі інших просунулася в цьому напрямку, ліквідувавши більшість своїх земельних адміністрацій і передавши їхнього повноваження місцевій владі. У той же час, незважаючи на те, що реформи йдуть в основному до делегування повноважень на місця, спостерігається й тенденція до інтеграції місцевих адміністрацій у держапарат.

Проілюструємо рівень і розподіл повноважень на прикладі однієї із земель, а саме, землі Баден-Вюртемберг. Нижче наведені аспекти децентралізації щодо розподілу повноважень. На рівні місцевого самоврядування великих міст, до таких сфер належить відповідальність за транспортні об'єкти, водопостачання, постачання електроенергії, природного газу, дитсадки, пожежогасіння, муніципальну економіку, меліорацію земель, спортивні споруди, басейни, лікарні, соціальну допомогу (із суворим дотриманням вимог законодавства). До зобов'язань, що передаються від держави до органів самоврядування великих міст, належать:

Захист від викидів, внутрішня безпека, громадянство, утилізація відходів, охорона довкілля, сертифікація дорожнього транспорту, підготовка до парламентських виборів (до Бундестагу), надання ліцензій на будівництво.

Округи землі стають відповідальними за лікарні, спортивні споруди, музеї, усунення навантаження на конкретну комунальну сферу, соціальну допомогу (із суворим дотриманням вимог законодавства). Від держави до округів передано зобов'язання в таких галузях: внутрішня безпека, захист від викидів, громадянство, утилізація відходів, охорона довкілля, сертифікація дорожнього транспорту, надання ліцензій на будівництво.

Отже, можна побачити, що має місце певне перекриття зобов'язань, і що кожний предмет відання має свій власний рівень відповідальності. Місцеві громади в межах округу землі відповідають за транспортні об'єкти, водопостачання, постачання електроенергії, природного газу, дитсадки, пожежогасіння, муніципальну економіку, меліорацію земель, спортивні споруди, басейни, внутрішню безпеку, підготовку до парламентських виборів (до Бундестагу). Таким чином, за громадою зберігається її традиційна роль подібно до Франції та інших країн, як це зазначено вище. Деякі практичні підходи до надання послуг населенню Наприклад, транспорт являє собою один з секторів, які, до здобуття незалежності, були по суті одним великим централізованим інститутом, який навіть забороняв систему місцевого транспорту, що складався б із місцевих транспортних компаній. Все контролювалося міністерством транспорту. Поява "маршруток" змінила життя населення на місцевому рівні. Це дало змогу місцевому населенню дуже швидко пересуватися та здійснювати повсякденну діяльність набагато ефективніше, ніж раніше. Надання ліцензій на місцевому рівні дозволило місцевим центрам насправді розподіляти транспортні засоби залежно від потреб.

Очевидно, певні послуги, що надаються населенню, можуть бути краще придатними для приватизації на певному рівні, ніж інші, принаймні, на початку перехідного періоду. Це стосується компаній, що надають послуги у сфері місцевих автобусних перевезень і перевезень на далеку відстань, а також відповідних автобусних маршрутів і навіть медичних послуг. Проте, в перехідний період і навіть пізніше, це не розв'яже всіх проблем з наданням послуг. Коли критикують приватизацію в контексті перехідного періоду, це, головним чином, стосується того, що цей процес забезпечує наявність послуг лише для частки населення, тоді як його більшість змушена задовольнятися державними послугами, що фінансуються з недостатніх бюджетів [49, с. 186].

Як підхід до надання послуг у Європейському Союзі все частіше використовуються концесії на надання комунальних послуг населенню, таких, як водопостачання, організація збору та утилізації відходів, опалення, газо- та електропостачання, а також дорожній транспорт у формі платних доріг. Децентралізація та розподіл повноважень мають розглядатися як засоби надання побутових і адміністративних послуг населенню, зі ступенем наближення, який незмінне забезпечує ефективність і якість цих послуг, без збільшення їхньої вартості для населення та бюджету в цілому, принаймні, уникаючи створення для населення доданої вартості.

2.4 Реформування місцевого самоврядування в Польщі

Багатим досвідом в плані децентралізації і адміністративного реформування володіють поляки, які провели дві складні реформи (першу в 1989 році, а другу - 1998 році.) колективом експертів під керівництвом професора Єжи Регульського. Досить цікавим був другий етап: в 1998 році реформовано адміністрації на субрегіональному і регіональному рівнях. В Польщі вони називаються відповідно повіт (в Україні - район) або воєводство (в Україні це обласний рівень). „Солідарність” - політична сила, яка з самого початку перехопила ініціативу по реформуванню, на цьому етапі головним вбачала в тому щоб весь виконавчий апарат на рівні регіону був під владою громад через посередництво їх довірених представників. Тепер у Польщі люди обирають депутатів регіону, депутати регіону обирають маршалка, у котрого вся влада: гроші, ресурси, адміністративна структура. А представник центральної влади в регіоні - воєвода - контролює лише поліцію, пожарні служби, різноманітні інспекції, але він абсолютно не займається інвестиціями і поточним адмініструванням. Це є дуже суттєвим -- децентралізація, передача влади ближче до людей [26].

Метою адміністративної реформи в Польщі було наближення влади до людей, створення самоврядування за зразком країн Євросоюзу. Перший крок по створенню органів місцевого самоврядування (гмін) зроблений Польщею в 1990 році. Другий етап почався 1 січня 1999 року зі вступом в силу територіального розподілу країни на воєводства (області), повіти (райони) і гміни (сільські ради).

До повноважень низових органів самоврядування - гмін - віднесені питання, пов'язані з безпосереднім обслуговуванням населення: в їх веденні знаходяться початкові школи, поліклініки, частина дорожньо-транспортного господарства, весь об'єм комунальних послуг і т.д. Повіти виконують ту ж роль, але на більш високому рівні, забезпечуючи рішення таких суспільних задач, які гмінам не під силу. Вони відповідають за середні учбові заклади, установи культури, соціального забезпечення, відомства по працевлаштуванню, охорону навколишнього середовища, сімейному господарству. Воєводство (на рівні якого функціонують як органи самоврядування, так і урядова адміністрація) несе відповідальність за регіональну політику, спрямовану на поліпшення умов життя його громадян.

Ідея реформи самоврядування дуже проста: дати більше прав і можливостей низовим органам влади. З 12 тис. різного роду установ, що відносяться, в першу чергу, до сфери освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення і культури, майже 7,5 тис. вже передано у ведення місцевих органів самоврядування. Їм же перейшло приблизно 63% установ урядового підкорення. Відбулося скорочення чисельності працівників урядової адміністрації. Так, у воєводських сеймиках (обласних радах) чисельність працівників складає від 25 до 50 чоловік, а в правліннях (виконкомах) - 5 чоловік. В Україні ж ці цифри значно вище - в обласних радах працює від 400 до 500 чоловік, а виконкомах - від 150 до 200 чоловік [63, с. 178].

Глобальною метою адміністративної реформи, яка проводилася в Польщі, було наближення влади до людей, створення самоврядування за зразком країн Євросоюзу і таким чином організовувати процеси управління, щоб забезпечити плідну взаємодію між владою і населенням. Для цього були притягнуті суспільні організації, які працюють на кожній конкретній території і пропонують реальні механізми для вирішення різних соціальних проблем. В Польщі таких організацій настільки багато, що навіть на виборах до органів місцевого самоврядування поляки більше уваги приділяють саме кандидатам від суспільних організацій, а не політичних партій.

В процесі реформування місцевого самоврядування в Польщі беруть активну участь чотири суспільні організації: Спілка польських метрополій, об'єднуючі 12 великих міст; Спілка польських міст, об'єднуючий понад 240 середніх міст; Спілка польських городків, об'єднуючий гміни з населенням менше 40 тис. жителів; Спілка сільських гмін, об'єднуючий більше 350 гмін. Ці організації, що уклали угоду про інтелектуальну співпрацю, звертаються в уряд зі спільними заявами з тих або інших питань. Мета подібного об'єднання - досягнення консенсусу у сфері законодавчих актів, що стосуються місцевого самоврядування. За рахунок громадських організацій в Польщі розв'язуються проблеми безробіття, соціальної реабілітації інвалідів, а також ряд побутових проблем територіальних громад - починаючи від вивозу сміття і закінчуючи організацією виборчого процесу [47, с. 486].

Процеси реформування територіального устрою і бюджетної системи Польщі у напрямі її децентралізації мали позитивний вплив на організацію діяльності органів місцевого самоврядування.

В результаті польських реформ спільноти кожного рівня отримали свої повноваження з відповідним ресурсним забезпеченням та адекватні зобов`язання. І все це - підпорядковано інтересам людини, громади, територіальних утворень та держави.

Основною адміністративною одиницею у Польщі є громада. Ці місцеві органи існують як у сільських районах, де вони називаються гмінами, так і в містах. У деяких випадках гміни та міста злилися й утворили об'єднані одиниці місцевого самоврядування, чия юрисдикція поширюється як на міську, так і на сільську місцевість. Громадами керують ради, обрані місцевим населенням. Члени ради переобираються кожні чотири роки. Число членів ради залежить від кількості населення, хоча жодна рада не може мати більше ста членів. У громадах, де мешкає менше 40 тис осіб, вибори проводяться в одномандатних округах; у громадах із 40 тис і більше мешканців вибори відбуваються за принципом пропорційного представництва у багатомандатних округах, де обирається 5-10 членів ради.

Виконавчим органом ради є Колегія, що складається з мера, заступника мера і не більше п'яти інших членів, обраних радою. Мер обирається радою, і є єдиним членом колегії, якому не потрібно бути членом ради. Він відповідає за організацію роботи колегії і щоденне ведення справ. Колегія відповідальна за підготовку порядку денного засідань ради, виконання її рішень, здійснення контролю за виконанням бюджету і наймання персоналу ради.

Мер або його обраний замісник, якщо мер не є членом ради, головує на засіданнях ради. Мер відповідає за скликання засідань ради, які проводяться щонайменше один раз на квартал, хоча засідання може скликатися на вимогу принаймні однієї четвертої від числа членів. Рада призначає комітети, чиє функціонування визначається регламентом ради.

Органи місцевої влади беруть участь у функціонуванні воєводств місці зосередження центральної і місцевої влад у межах конкретної території. Воєводства не є частиною формальної структури місцевого самоврядування, однак відіграють провідну роль у відносинах між центральною та місцевою владами. Воєводства мають законодавчі збори, що складаються з делегатів від усіх органів місцевої влади в межах території воєводства, і адміністрацію, яка здійснює делеговані повноваження, як вони визначені місцевими органами і центральною владою. Воєводства мають численні функції, у тому числі поточний контроль за роботою орканів місцевої влади, поширення інформації про досвід діяльності місцевої влади, посередництво й арбітраж у конфліктах між органами місцевої влади, а також нагляд за функціонуванням державної адміністрації у воєводствах.

Крім воєводств існує також нижчий рівень державної адміністрації, відомий як райони. Закон про діяльність воєводств проголошує, що всі функції і сфери компетенції, які не передані у прямій формі органам місцевого самоврядування, повинні вважатися відповідальністю воєводств, а отже, безумовно, і районів. З-поміж 540 визначених функцій органів місцевого самоврядування у Польщі 62 % передані органам місцевого самоврядування і 32% - районам [51, с. 39].

2.5 Процес децентралізації влади в Словацькій Республіці

Протягом 1992-1998 років існуючі владні коаліції не були готові розпочати процес передачі влади та відповідальності. За часів централізованої Словаччини неурядові організації здійснили ряд досліджень, результати яких згодом були використані при розробці концепції децентралізації. Реальний процес децентралізації розпочався лише після стабілізації нової держави як на центральному, так і на місцевому рівні.

Підставою для здійснення реформи системи держуправління стала концепція, схвалена урядом у 2000 році. Відповідальність за початок і здійснення реформ взяв на себе уряд. Ще один чинник успіху - час: треба реформуватися, допоки центральна влада не зміцніє, після того вона гальмуватиме. Концепція включала загальну оцінку економічних вимог до адміністративної реформи і окреслювала часові рамки підготовки законодавства та реалізації змін. Над нею спільно працювали міністри й посадові особи, відповідальні за подальше реформування державної фінансової та податкової систем, охорони здоров'я, освіти, соціальної сфери та культури.

Концепція базується на трьох складових комплексної модернізації держуправління. Перша - це децентралізація, яка включає передачу повноважень на рівень місцевого самоврядування. Йдеться також про впровадження принципів фіскальної децентралізації, підготовку системних змін в охороні здоров'я, освіті, соціальній сфері, культурі та транспорті. Другою складовою є територіальна реформа. В результаті її реалізації створено другий рівень місцевого самоврядування, завдяки якому розв'язуються проблеми об'єднання невеликих селищ. Третя складова - адміністративна реформа, тобто реорганізація державного управління.

Це результат процесу децентралізації, який передбачає вдосконалення системи виборів до органів місцевого самоврядування і визначає відповідні механізми, що ґрунтуються на принципах законодавства та настановах державного управління ЄС. На сьогодні, не всі принципи, визначені в концепції, реалізовані. Та найголовніше те, що вона стала основою для політичної угоди між партіями владної коаліції, представниками місцевого самоврядування (Союз міст і сіл Словаччини та Унія міст Словаччини) і громадських об'єднань. Саме домовленість щодо головних принципів та засад реформування поклала початок процесу реалізації адміністративної реформи і децентралізації [58, с. 203 - 204].

У 2001 році розбіжності в поглядах щодо концепції територіальної реформи між депутатами владної коаліції у парламенті мало не призвели до розколу уряду. І лише після виборів 2002 року новій урядовій команді вдалося розпочати процес децентралізації. У центральний уряд було призначено уповноважену особу для реформи державного управління і децентралізації з наданням їй особливого статусу. Призначати або звільняти її міг лише Прем'єр-міністр. Уповноважений з питань децентралізації зобов'язувався координувати процес, співпрацювати з міністерствами, представниками місцевого самоврядування та неурядових організацій. Його обов'язки включають подання на розгляд уряду концепції реформування після її схвалення міністерством внутрішніх справ та міністром фінансів і внесення змін до законодавства. Уповноважена особа не готує проекти законів, це входить до компетенції відповідних міністерств на підставі окремих рішень. Її функція не так технічна, як політична, і значною мірою залежить від відносин та клімату в уряді, визнання принципів реформи. Після виборів до парламенту посада урядової уповноваженої особи автоматично скасовується. На базі концепції було утворено другий виборний рівень територіального самоврядування, який запровадили з 1 січня 2002 року

У грудні 2002 року Народна Рада Словацької Республіки прийняла програмну заяву уряду, а в лютому наступного року був ухвалений "Проект подальшого впровадження децентралізації державної влади". У травні 2003 року ухвалено "Проект децентралізації державної влади на 2003-2006 роки", який став підґрунтям для підготовки і впровадження відповідних законів.

Це значною мірою сприяло координації процесу реформи. Протягом 2002-2004 років близько 400 повноважень центрального уряду ми передали місцевому рівню селищ та територіальних одиниць вищого рівня. З 1 січня 2005 року вступила в дію нова система фінансування місцевого самоврядування - фіскальна децентралізація. Нині близько 70 відсотків доходів та витрат муніципалітетів ґрунтуються на власних джерелах, решту становлять цільові дотації з держбюджету. Зокрема відповідно до чинних норм 70,3 відсотка податку на прибуток фізичних осіб передано органам місцевого самоврядування, 23,5 відсотка залишається бюджетам вищих територіальних одиниць і лише 6,2 відсотка надходить до державної казни.

Висновки до розділу II

Більшість із розглянутих країн демонструють загальну тенденцію до децентралізації. Західноєвропейський досвід переконливо свідчить про те, що національні мінімальні стандарти побутових послуг може бути гарантовано в межах децентралізованої структури адміністрації. Проте, проблема полягає в тому, що така гарантія залежить від комплексу заходів, які є відносно складними і незнайомими пострадянській державі.

Франції знадобилося багато років послідовної децентралізації, щоб побутові послуги перетворилися на справжнє зобов'язання органів місцевого самоврядування. Це було досягнуто з плином часу шляхом запровадження нормативної систем й фінансового зрівняння, яка забезпечила реальну досяжність національних стандартів, незважаючи на розбіжності в базах місцевих надходжень.

Франція перебуває в процесі переходу від історично сформованого централістськой держави до більше децентралізованої моделі. Досвід Франції підтверджує можливість і необхідність запровадження децентралізації влади у державі, якщо до цього дозріла і державна влада і само суспільство. Успішність такого реформування можлива лише за умови його поступовості і комплексності.

Досвід децентралізації у Франції, Німеччині та Польщі пропонує цілу низку відповідних прикладів для вивчення і пристосування їх для потреб українського сьогодення. Ключовим моментом, який виділяють багато експертів є те, що територіальна реформа та децентралізація мають провадитись у демократичному руслі, спираючись на принципи Хартії Ради Європи про місцеве самоврядування та проекту хартії про регіональне самоврядування.

Процес децентралізації у європейських країнах триває, бо час від часу ще робляться деякі вдосконалення та коригування.

РОЗДІЛ III. ВРАХУВАННЯ ЄВРОПЕЙСЬКОГО ДОСВІДУ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ ВЛАДИ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ

3.1 Досвід впровадження Програми діяльності ПРООН в Україні

самоврядування децентралізація європейський досвід

Хоча Україна впровадила багато демократичних інституцій і підходів, система державного управління залишається надмірно централізованою, обтяжливою та забюрократизованою. Процвітає корупція; немає чіткого розмежування повноважень і відповідальності між центральними та місцевими органами влади; система правосуддя і засоби масової інформації зазнають політичного тиску; громадський контроль за державними органами слабкий. Не завершено також економічних перетворень. Крім того, численні успадковані структурні проблеми є загрозою для спроможності України забезпечувати стабільне економічне зростання. Економічне зростання не призвело до загальмування процесу погіршення якості та доступності державних послуг.

У 2004 році індекс людського розвитку (ІЛР) для України становив 0,766 (з використанням даних за 2003 рік). Ця цифра все ще нижча, ніж для 1991 року, головним чином внаслідок подальшого погіршення показника очікуваної тривалості життя, і загалом, ВВП України не досяг рівня, який був до проголошення незалежності. Трьома найбільш помітними симптомами соціальних негараздів є демографічні показники: Україна має низький рівень народжуваності; тривалість життя низька, особливо для чоловіків (56,5 років) та відбувається постійний масовий від'їзд робітників, які шукають доброго заробітку за кордоном. Населення України за період між 1997 і 2003 роками скоротилося від 50,2 млн. до 47,5 млн. чол. Сільське населення істотно бідніше за міське, яке становить 67% усього населення України.

У Рамковому документі про співпрацю між Україною та ПРООН на 2001-2005 роки було визначено три основні сфери програм співпраці: зміцнення демократичного державного управління; захист людини та розвиток та енергетика та довкілля задля сталого розвитку. У центрі уваги всіх програм мали бути питання тендеру, інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ) та прав людини. На підставі звіту „Оцінка результатів розвитку” та відвідування України Виконавчою Радою ПРООН у 2004 році було зроблено висновок, що програма ПРООН була тісно пов'язана з пріоритетами України.

Уряд України (далі - Уряд) та Програма розвитку ООН (далі - ПРООН) уклали між собою базову угоду про спрямування допомоги ПРООН Україні (Стандартна базова угода про допомогу - СБУД), яку обидві сторони підписали 18 червня 1993 року, на підставі Статті І параграфа 2 СБУД, Уряд України отримає доступ до допомоги ПРООН Україні, і цю допомогу буде надано та одержано згідно з відповідними постановами та рішеннями компетентних органів ПРООН, а також у залежності від наявності необхідних коштів ПРООН. Зокрема, виконавчий комітет ПРООН своїм рішенням 2005/1 від 28 січня 2005 року схвалив нові фінансові положення та правила, і, разом із ними, нові визначення термінів "виконання" та "впровадження", що дає змогу ПРООН у повному обсязі впровадити нові «Спільні процедури складання програм допомоги країнам».

Децентралізація та місцеве самоврядування. ПРООН підтримують процеси децентралізації, започатковані урядом України, надаючи консультації щодо вдосконалення законодавства та сприяючи розбудові спроможності регіональних, муніципальних і місцевих органів влади працювати за умов децентралізації функцій. Спираючись на найкращу практику Чорнобильської та Кримської програм, а також програм "Доброчесність у дії" та „Муніципального сталого розвитку”, ПРООН зміцнюватиме децентралізовані інституційні практики через надання органам влади підтримки у встановленні тісніших партнерських зв'язків з громадськими організаціями та приватним сектором, сприяння прозорому управлінню державними ресурсами, поліпшення якості надаваних послуг і стимулювання співпраці між різними містами та регіонами.

Впроваджуватимуться навчальні програми для державних службовців, що допоможуть їм здійснювати делеговані функції, окрім того, ПРООН також сприяє взаємодії органів влади всіх рівнів задля забезпечення розвитку національних стратегій, які враховуватимуть місцеві потреби. ПРООН також сприятиме взаємодії органів влади всіх рівнів задля забезпечення розвитку національних стратегій, які враховуватимуть місцеві потреби, посилить свої зусилля, спрямовані на стимулювання ефективного державного управління; працюватиме над встановленням домовленостей про партнерство між урядовими установами, громадськими організаціями і організаціями приватного сектора з подібними інституціями.

ПРООН працює над розбудовою спроможності громадських організацій, приватного сектора та науково-викладацьких кіл брати участь у формуванні політики та прийнятті важливих для суспільства рішень. Співробітництво з місцевими громадами в Криму допомагає створювати життєздатні установи на місцевому рівні, які сприяють демократичному управлінню, орієнтованому на потреби населення, а також децентралізації та місцевому розвитку. Суспільна мобілізація та впровадження інституційних механізмів, що необхідні для політичної, соціальної, економічної та культурної інтеграції багатонаціонального населення Криму, дали позитивні результати в забезпеченні миру, стабільності та розвитку. ПРООН бере безпосередню участь у досягненні показників, встановлених у Рамковій програмі допомоги ООН в Україні (РПД ООН) на 2006-2010 роки, зосереджуючи увагу на трьох взаємопов'язаних сферах розвитку: демократичному управлінні та доступу до правосуддя; добробуті, соціальній взаємодії та місцевому розвитку та енергетиці та охороні довкілля задля сталого розвитку.

3.2 Досвід реалізації проектів з децентралізації влади в Бахчисарайському районі Автономної Республіки Крим

Бахчисарайський район розташований на південно-заході Криму в „трикутнику” між Сімферополем, Ялтою й Севастополем. Населення - 90,4 тис. ос., площа - 158 тис. га, населених пунктів - 83, місцевих рад - 19.

Район відомий своїми садами й виноградниками (12 тис. га) дитячим курортом „Піщане” (5 км морських пляжів) і численними пам'ятниками історії, археології й природи.

Більше 200 тис. туристів щорічно відвідує Ханський палац з відомим Фонтаном сліз, оспіваним О.С. Пушкіним, печерні міста Чуфут-Кале, Мангуп, Ескі-Кермен, Успенський монастир, Великий каньйон Криму. Через багату флору і фауну, різноманітність гірничо-лісового ландшафту район часто називають „Маленькою Швейцарією” Криму.

З розпадом централізованої планової системи управління, що існувала за часів СРСР, старі адміністративні методи керування територіями „зверху вниз” втратили зміст, стали неефективними.

Виникла гостра необхідність корінної реорганізації, системи державного керування, переходу на нові, сучасні методи управління, одним із принципів яких і є децентралізація.

Децентралізація - передача влади, функцій і повноважень (ресурсів) для їхнього виконання з одного рівня управління на іншій, більш низький.

Перший рівень децентралізації - делегування повноважень по виконанню публічних функцій від центральних органів влади регіональним і місцевим органам.

Другий рівень - передача окремих повноважень місцевих органів влади громадськості й членам громади на принципах соціального партнерства.

Децентралізація дозволяє направляти наявні обмежені ресурси на вирішення найважливіших першочергових проблем, що хвилюють членів громади; використовувати фінансові, матеріальні, людські ресурси найбільше гнучко, оперативно й, головне, ефективно.

До переваг децентралізації другого рівня можна віднести:

1. Залучення людей до участі у виробленні управлінських рішень, їхньої реалізації й контролю за виконанням.

2. Підвищення рівня відкритості й прозорості в роботі органів місцевої влади, ріст довіри до них населення.

3. Жителі регіону одержують фінансову підтримку своїх ініціатив за рішенням проблем, що існують у громаді.

4. Місцеві влади одержують додаткові ресурси для розвитку підвідомчих територій.

5. Партнерські відносини між населенням і органами влади здобувають системний сталий характер.

6. Починається процес соціальної мобілізації - об'єднання членів громади з метою спільного рішення загальних завдань. Люди усвідомлюють себе членами співтовариства, єдиного цілого. Вони міняють стиль поводження. (від критики влади до спільних дій).

Сприяють процесам децентралізації влади в Бахчисарайському районі АР Крим Програми Розвитку і Інтеграції Криму ПРООН, Швейцарсько-український Проект підтримки децентралізації в Україні DesPro, які дозволяють розвивати демократичне управління через діалог і активну участь у процесі прийняття рішень. Втілення в життя програм дозволяє впроваджувати оновлену модель децентралізованих комунальних послуг на районному, сільському та міському рівнях у відібраних регіонах та її ухваленню на обласному та загальнонаціональному рівнях.

Безпосередні переваги можна визначити наступним чином:

- покращення вміння місцевих громад визначати і планувати послуги, впроваджувати їх та керувати ними.

- покращення вміння місцевих урядів обласного, районного, сільського та міського рівнів планувати, фінансувати, виконувати та координувати надання доступних за ціною послуг на основі залучення та за допомогою запровадження інновацій.

Надання підтримки Уряду країни для розробки „Державної програми” з децентралізації та виконання завдань з координації та гармонізації відповідних ініціатив у державній політиці.

Основними пріоритетами є:

1 Оптимальна децентралізація, максимальне наближення постачання зазначених послуг до потреб споживача; територіальний підхід. Посилення зв'язків між місцевою владою й цивільним суспільством, через створення Організацій Співтовариств.

2 Життєздатність результатів проекту після завершення його реалізації;

3 Забезпечення активної участі мешканців територіальної громади у процесі розробки, реалізації проекту, а також у подальшому використанні наслідків проекту, його життєздатності;

4 Сприяння діалогу всередині громади (зокрема, за активної участі місцевих органів влади) для реалізації проекту; соціальна мобілізація для участі широких верств населення в процесі прийняття рішень.

5 Підвищення професійного рівня надання відповідних послуг, навчання, обмін досвідом;

6 Підтримка інноваційних підходів вирішення проблем(и) в рамках проекту.

Суб'єктами реалізації проектів виступають місцеві органи державної влади та органи місцевого самоврядування, в т.ч. органи самоорганізації населення; кооперативи, комунальні та інші підприємства, що здійснюють діяльність у сфері надання відповідних послуг; громадські та благодійні організації.

Програми реалізуються за допомогою чітко визначеного механізму послідовних дій всіх зацікавлених осіб - учасників проектів (рис. 1).

Рис. 1. Механізм реалізації програм

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Аналіз Регіонального розвитку й інтеграції співтовариств за 2002-2007 р. свідчить: в процесі соціальної мобілізації (самоорганізації) було задіяно 12 сільських і 2 селищні ради Бахчисарайського району, 9,1 тис. осіб, у т.ч. з них раніше депортованих 3,7 тис. осіб в 37 селах району. За 2002-2007 роки реалізовано 80 проектів на загальну суму 6,6 млн. грн., у тому числі внесок Програми розвитку й інтеграції Криму склав 3,7 млн. грн.

При цьому бенефіциаріями стали 11,4 тис. ос., що проживають у двадцятьох чотирьох селах району, з них раніше депортовані громадяни - більше 5 тис. ос. (середньостатистична сума іноземних інвестицій у співтовариствах на душу - 425 грн.).

У результаті роботи Програми за період 2006 - 2007 р. акумульовано надходжень з різних джерел у розмірі 2 млн. 397 тис.грн., у тому числі:

- кошти населення - 548 тис.грн. (23% від загальної суми внесків);

- кошти сільських і районних бюджетів - 372 тис.грн. (15%);

- кошти донорів - 1 млн. 476 тис.грн., що становить 62% від загальної суми внесків.

За період 2001-2006 рік реалізовано проектів - 52, в тому числі:

питне водозабезпечення - 26

будівництво доріг - 2

реконструкція ФАПів - 6

дитячі майданчики - 2

газифікація - 1

реконструкція моста - 1

спортмайданчик - 2

громадський центр - 1

молодіжний центр - 1

підвищення потенциалу ОС - 10

Від рівня фінансової підтримки місцевими бюджетами спільних проектів, мобілізації місцевих ресурсів і від участі самих жителів у реалізації проектів залежить сума притягнутих іноземних інвестицій у соціальну інфраструктуру. З 2005 року обов'язковою умовою партнерства із Програмою розвитку й Інтеграції Криму й DesPro є обов'язкової участі на паях Бахчисарайської районної ради.

Висновки до розділу III

Динаміку розвитку місцевого самоврядування в Україні не можна визнати задовільною, однак, процеси демократизації суспільного життя невідворотні. Сьогодні зусиллями міжнародних консультантів, вітчизняних науковців політична еліта приходить до нового розуміння суті місцевого самоврядування як публічної влади, природа якої відрізняється від природи державної влади.

Місцеві співтовариства здійснюють свою політико-стабілізаційну роль також тим, що вони потенційно можуть стати опорою центральної влади, оскільки зацікавлені в сильному центрі, бачать у ньому гаранта свого статусу [31, с. 19].

Головними цілями програм ПРООН є сприяння соціально-економічному розвитку в регіоні, розвиток місцевого самоврядування, поліпшення доступу населення до базової інфраструктури, а також забезпечення надання результативних, ефективних і доступних за ціною послуг у сфері водопостачання й у соціальній сфері в межах децентралізованих структур.

Виконання Програм сприяє:

- підвищенню рівня толерантності й формуванню місцевих ініціатив шляхом створення органів самоорганізації населення;

- сприянню органів місцевого самоврядування в розгляді пріоритетів розвитку співтовариств і територіальної громади;

- розвитку і зміцненню зв'язків органів влади зі співтовариствами й органами самоорганізації населення, сприяє розвитку і поглибленню процесів демократизації;

- вдосконаленню методів децентралізованого планування при розробці Програм соціально-економічного розвитку сіл і селищ. Зміцненню й підтримці нових форм планування з урахуванням потреб населення;

- розгляду і прийняттю в місцевих бюджетах фінансових засобів на реалізацію спільних проектів співтовариств, органів місцевого самоврядування й Програми розвитку й інтеграції Криму;

- розробці планів підтримки місцевими бюджетами проектів співтовариств, як стимул роботи органів самоорганізації населення в рішенні соціальних, інфраструктурних і економічних завдань на селі;

- розвитку і зміцненню соціального партнерства;

- демократичному правлінню й інтеграції за допомогою підтримки прагнення громадян з багатонаціональних співтовариств у партнерстві з місцевими органами влади активно впливати на поліпшення умов життя, що сприяє кращому взаєморозумінню й взаємоповага;

- підвищенню рівня толерантності й соціальної згуртованості через освіту та культуру;

- поліпшенню якості і збільшує доступність базової інфраструктури й соціальних послуг;

- виховуванню наступних поколінь кримчан в умовах зрослої взаємодії, взаєморозуміння й поваги.

ВИСНОВКИ

Місцеве самоврядування як суспільно-політичний феномен є універсальним засобом ліквідації історично зумовленої суперечності між державою і суспільством та шляхом подолання політичного відчуження населення від влади. Місцеве самоврядування як соціальний феномен і одна з підвалин демократичного суспільства здатне слугувати об'єднавчим механізмом для формування умов сучасної держави.

Політико-стабілізаційна роль місцевого самоврядування полягає в тому, що в політичній системі суспільства воно сприяє формуванню спільних інтересів територіальних громад, інтегрує їх жителів у активне політичне життя, сприяє вихованню високої політичної свідомості і культури. За сприятливих умов воно може і повинне сприяти поступовому вростанню України в демократичний режим, ініціюючи його знизу. Місцеве самоврядування здатне допомогти громадянам усвідомити, що демократія є не тільки формальним встановленням необхідного набору виборчих процедур, але й соціальним партнерством, особистою участю кожного в справах і турботах того соціуму, частину якого він собою являє. Політико-стабілізаційна роль місцевого самоврядування виявляється і в тому, що воно є органічною частиною системи стримувань і противаг, яка працює не лише по горизонталі, але й по вертикалі, допомагає знайти оптимальне поєднання загальнодержавних інтересів з інтересами кожного окремого муніципального утворення.

На основі аналізу світового досвіду можна зробити висновок про те, що місцеве самоврядування створює реальну противагу сепаратистським настроям регіональних еліт і сприяє зміцненню принципів унітарності, чим також виконує політико-стабілізаційну роль.

Згідно поставлених завдань в дослідженні визначено проблеми реалізації діяльності місцевого самоврядування на сучасному етапі в Україні. На початковому етапі децентралізації, розподіл повноважень між державним, регіональним та місцевим рівнями влади є важливим фактором щодо здатності держави надавати і підвищувати рівень надання послуг населенню, а також щодо надання допомоги у формуванні належного середовища для регіонального економічного розвитку. Це може бути зроблено як шляхом децентралізації (політичний та адміністративний підхід), так і шляхом деконцентрації (переважно адміністративний підхід), або шляхом їх поєднання. Проте, у будь-якому випадку, в існуючому середовищі, яке було сформоване з точки зору централізованого підходу до державного управління в усіх сферах, які стосуються життя громадян, це безперечно, є нелегким завданням. Це завдання ще більше ускладнюється тим фактом, що передача повноважень повинна супроводжуватися передачею фінансових ресурсів, необхідних для здійснення тих задач, які делегуються та передаються на нижчі рівні державного управління. І понад це, таке завдання додатково ускладнюється ще й тим, що децентралізація та деконцентрація відбуваються в умовах перехідної економіки, інфраструктуру якої має бути перебудовано за наявності обмежених ресурсів.

В роботі досліджено та узагальнено зарубіжний досвід щодо децентралізації в європейських країнах.

Нам потрібно творчо використати досвід більшості країн Європи, щодо розширення прав місцевого самоврядування. При цьому права повинні підкріплюватися фінансово: за бюджетним забезпеченням на душу населення Україна посідає одне з останніх місць на континенті. Так, рівень бюджетного забезпечення місцевого самоврядування (у євро на душу населення на рік) становить у Швеції - 2500, у Чехії та Польщі - близько 1600, в Україні - трохи більше 100. Причому, коли в столичному Києві ця цифра сягає майже 400 євро, то, наприклад, в обласних центрах 10-50, а в районних - ледь дотягує до десяти.

Децентралізація та розподіл повноважень мають розглядатися як засоби надання побутових і адміністративних послуг населенню зі ступенем наближення, який незмінно забезпечує ефективність і якість цих послуг без збільшення їхньої вартості для населення та для бюджету загалом, принаймні уникаючи створення для населення доданої вартості. Розподіл ресурсів, а отже, реалістичний бюджетний підхід має бути включено до пакета законів, орієнтованих на реформу. Без цього вони просто не спрацюють.

Що стосується напрямків інноваційного розвитку місцевого самоврядування, то на головному місці безперечно перебуває процес децентралізації управління в державі. Його можна вважати й фактором, і механізмом, і результатом реалізації самоврядної парадигми в державному управлінні. У ряді фундаментальних досліджень вітчизняних авторів аргументовано обґрунтовується прямий зв'язок розвитку місцевого самоврядування із процесами децентралізації влади. При цьому формування місцевого самоврядування здійснюється як основний напрямок пошуку децентралізованих альтернатив централізованим командним структурам, що є провідною характеристикою управлінських інновацій на всьому просторі Центрально-Східної Європи й пострадянському просторі.

Досягнення бажаного стану місцевого самоврядування неможливе без здійснення цілого ряду законодавчих та інституційних перетворень. Такими є перетворення щодо адміністративно-територіального устрою, виборів місцевих депутатів, формування виконавчих органів місцевого самоврядування, делегування повноважень і здійснення контролю за їх виконанням, збору місцевих податків, утримання неприбуткових підприємств тощо. При цьому не уникнути орієнтації на зарубіжний досвід вирішення подібних проблем і на основоположні цінності в галузі місцевого самоврядування держав Європейського Союзу.

Треба відкрити шлях місцевій ініціативі, активно залучати до участі в управлінні справами своїх міст їх мешканців - тобто наповнити реальним змістом поняття самоврядування. Місцева влада, як і влада всіх інших рівнів, повинна стати відкритою, прозорою та зрозумілою.

Інституційна та законодавча основа мають чітко вказувати на те, як має здійснюватися розподіл державного бюджету на різних рівнях державної влади. Відповідно, визначення різних рівнів повноважень має бути стрижнем такого підходу для забезпечення узгодженості з бюджетом та зобов'язаннями регіональних та місцевих органів виконавчої влади.

В Україні основною проблемою є відсутність належної фінансової бази, що потребує вдосконалення ресурсного забезпечення місцевого і регіонального розвитку, розширення кола місцевих податків (віднесення до них податку на нерухомість, податку на землю, а також податку з доходів громадян) з одночасним скороченням кількості місцевих зборів, запровадження механізму зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень у доходну частину державного бюджету на відповідних територіях.

Отже беручись до вирішення проблем в галузі місцевого самоврядування необхідно неодмінно враховувати ряд факторів, адже проблеми наших регіонів, міст і сіл - це проблеми загальнодержавного характеру. Ці проблеми безпосередньо торкаються кожного українця, бо всі ми користуємось комунальними послугами, ходимо та їздимо вулицями, дихаємо повітрям наших міст. Усі громадяни України є членами територіальних громад.

Плани по децентралізації повинні бути стратегічними, а не запропонованими заздалегідь. Децентралізація повинна бути гнучким процесом, у якому необхідно враховувати можливість усіляких несподіванок. Для успіху процесу необхідно широка участь громадян і всіх зацікавлених сторін - це ще один ключовий момент. Крім того, важливо розуміти, що не всі функції керування варто переводити на місця. Виходячи із принципу субсидіарності, функції управління варто переводити вниз, якщо це надто важливо для досягнення поставлених цілей і є гарантії ефективного їхнього виконання. Хоча децентралізація в основному є політичним процесом, вона не принесе успіху, якщо на місця не будуть передані відповідні фінансові й інші ресурси. Децентралізація є складним процесом, що вимагає терпіння й уваги, однак вона також обіцяє стати важливим механізмом для підвищення якості управління й стійкого гуманітарного розвитку.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція України [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України: Законодавство України. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?user=o1y1996&find=1&typ=100

2. Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 № 280/97-ВР [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України: Законодавство України. - Режим доступу: http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/anot.cqi?nreg=280/97-вр

3. Закон України „Про місцеві ради народних депутатів УРСР та місцеве самоврядування” в редакції від 1992 року. // Відомості Верховної Ради України - 1992. - №28. - С. 387.

4. Закон України „Про місцеві державні адміністрації” від 09.04.1999 № 586-XIV [Електронний ресурс] // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України: Законодавство України. - Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/anot.cgi?nreg=586-14

5. Закон України „Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування” // Відомості Верховної Ради України - 1997. - №38. -С.249.

6. “Європейський вибір”. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки. Послання Президента України до Верховної Ради України // “Урядовий кур'єр”, 4 червня, 2002 р. - №100.

7. Указ Президента України „Про Концепцію державної регіональної політики” від 25.05.2001 № 341/2001 // Регіональна політика України: інституційно - правове забезпечення; Зб. офіц. док. / За ред. З.Варналія. К.: НІСД, 2004. - С 234 - 287.

8. Указ Президента України „Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні” від 30.08.2001 № 533/2001 // Регіональна політика України: інституційно - правове забезпечення; Зб. офіц. док. / За ред. З.Варналія. К.: НІСД, 2004. - С. 428 - 429.

9. Європейська Хартія про місцеве самоврядування // Місцеве самоврядування. - 1997. - № 1-2. - С. 90-94.

10. Авер'янов В.Б. Державне управління: теорія і практика. - К.: Основи, 1998.- 431 с.

11. Адміністративна реформа в Україні: шлях до Європейської інтеграції. Збірник наукових праць. - К.: Основи, 2003. - 322 с.

12. Азнар М. Французький приклад регіоналізації, децентралізації та деконцентрації Організація регіональної та місцевої влади: досвід держав-членів Європейського Союзу / Спеціальне доповнене видання Українсько-Європейського Журналу з Міжнародного та Порівняльного права. - К., 2005. - С. 38-49.

13. Андресюк Б. Самоврядування. Чого ми від нього очікуємо? // Віче. -2000.- №1. - С. 40-44.

14. Ант А. Чи буде самоврядування в Україні Європейським? // Віче.-1998.- №10.-С. 48-51.

15. Безсмертний Р. Самоврядування. Конституційна модель і проблеми повноцінного функціонування // Віче. - 2005. - №11. - С. 45-57.

16. Борденюк В. Децентралізація державної влади і місцеве самоврядування: поняття, суть та форми (види) // Право України. - 2005. - № 1. - С. 21-25.

17. Борденюк В. Муніципальна реформа: що, як і задля чого? // Віче. - 1998. - № 7. - С. 69-72

18. Бребан Г. Французское административное право. - М.: Просвещение, 2003. - 152 с.

19. Бутко І. Децентралізація по-французьки // Місцеве самоврядування в Україні. Історія. Проблеми. Пропозиції. - К., 1994. - С. 137-141.

20. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. - М.: Юринформцентр, 2006. - 253 с.

21. Ведель Ж. Административное право Франции. - М., 2003. - 480 с.

22. Воронов М.П., Скрипничук В.М. Децентралізація влади як основа взаємовідносин державних виконавчих органів і органів місцевого самоврядування // Державне будівництво та місцеве самоврядування: Зб. наук. праць. Вип. 1 / Редкол.: Ю.П. Битяк (голов. ред.) та ін; Акад. правових наук України. НДІ держ. будівництва та місц. самоврядування. - Х.: Право, 2001. - С. 31-48

23. Всесвітня декларація Місцевого самоврядування // Місцеве та регіональне самоврядування в Україні. - 1994. - № 6 - 7.- С. 67-72.

24. Вюртенбергер Т. Організаційна структура регіонального рівня в Німеччині // Проблеми децентралізації: національний та міжнародний досвід. Збірник матеріалів та документів / Науковий редактор: М.Пухтинський. К.: Атіка-Н, 2006. - С. 264-269

25. Горбатенко В.П., Лебединська Г.О. Територіальна громада -- основа самоврядування в Україні. Рецензія. // Держава і право. -- 2002. -- Вип. 17.--С. 538-540.

26. Горлажек Гжегож Нова модель Польської регіональної політики після децентралізації держави [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.largis.org.ua/largis1/ukraine/copmponentu/rpu.htm

27. Code Administratif. Адміністративний кодекс Франції (Закони про місцеве самоврядування) Переклад. - К.: ПСП, 1995. - 152 с.

28. Грицяк І. А. Проблеми теорії та практики державного управління та місцевого самоврядування / Матеріали щорічної науково-практичної конференції професорсько-викладацького складу та слухачів Української академії державного управління (31.05.1996). - К., 1996. - С. 58-61.

29. Грицяк. І. Особливості державного регіонального управління: європейський спектр // Новий етап розвитку місцевого самоврядування: реформування житлово-комунального господарства в Україні. - К.: Логос.2004. - С. 312-315.

30. Делія Ю. Місцеве самоврядування як право територіальної громади // Право України. - 2005. -№ 5. - С. 45- 48.

31. Європейська хартія місцевого самоврядування та розвиток місцевої і регіональної демократії в Україні / Науково-практичний посібник / За ред. М.О. Пухтинського, В.В. Толкованова. - К.: “Крамар”, 2003. - 400 с.

32. Жан Шарль Адре. Огляд місцевого самоврядування у Франції. Переклад. - К.: ПСП, 1994. - 132 с.

33. Женевье Гримо. Организация административной власти во Франции. Москва: ”Интратек - Р”, 2004. - 212 с.

34. Забезпечення економічної та фінансової самостійності місцевих влад в Україні відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування. За матеріалами Міжнародної науково-практичної конференції “Зміцнення системи місцевих фінансів та між бюджетних відносин в Україні“ (15-16 квітня 2004 р., м. Дніпропетровськ) / За ред. І.І. Куліченка, М.О. Пухтинського. - Київ, 2004. - 174 с.

35. Залучення громадян до прийняття управлінських рішень./ За ред. В.П.Тимко. - Ужгород: УжДУ, 2003. - 28с.

36. Іжа М.М., Пахомова Т.І., Різникова Я.О. Організаційно-правові засади державного управління: Навчальний посібник. - Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2008. - 308 с.

37. Кампо В. Дві системи місцевої влади: взаємодія, а не протистояння // Місцеве самоврядування. - 1998. - № 1-2. - С. 35-38.

38. Кипиани В. Административно-территориальная реформа ещё не закончилась // Киевские ведомости. - 2007, № 45. - С. 12-14.

39. Конституційне право України: Підручник. - К.: Наук. думка, 2004. -735 с.

40. Конституция Франции. Конституции буржуазных стран. - Москва, 1999. - 134 с.

41. Копилико Р. Проблеми регіональної політики в країнах світу: загальне й особливе // Новий етап розвитку місцевого самоврядування. - К.: Логос.2004. - С. 325-340

42. Корнієнко М. Місцеве самоврядування та урядова вертикаль// Місцеве самоврядування. - 1997. - № 3-4. - С. 40-41.

43. Корнієнко М. С. Місцеве самоврядування. - К.: Наукова думка, 2007. - 285 с.

44. Кравченко В. Розмежування повноважень за чіткими критеріями. // Місцеве самоврядування. - 2007. - № 5. - С. 47-52.

45. Крусян А. Децентрализация и деконцентрация публичной власти: соотношение в теории и законодательстве Украины // Юридический вестник. - 2005, №1. - С. 32-33

46. Лазор О.Я. Місцеве самоврядування: вітчизняний та зарубіжний досвід: Навч. посібник / О.Я. Лазор, О.Д. Лазор; Українська Акад. держ. упр. при Президентові України. Львів. регіон. ін-т держ. упр. - Л.: Ліга-Прес, 2002. - 464 с.

47. Лебединська Г.О. Нові тенденції в розвитку місцевого самоврядування // Держава і право. -- 2000. -- Вип. 7. -- С. 485-490.

48. Лебединська Г.О. Здійснення регіональної політики в соціально-економічній сфері: світовий досвід і Україна // Політологічний вісник. -- 2001. -- Вип. 9. -- С. 281-288.

49. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід: Посібник. - К.: 3аповіт, 2002.- 189 с.;

50. Мостовая Ю. Как нам обустроить Украину // Зеркало недели. - 2007, №27. - С. 3.

51. Мрочковська Б. Використання коштів бюджетів місцевого самоврядування Польщі // Світ фінансів. - 2006, № 3-4. - С. 37-41.

52. Муниципальное право: Учеб. для юрид. вузов. - М.: Новый Юрист, 2004. - 432 с.

53. Нагребецька І. Адміністративна реформа: вибір моделі і гостра дискусія довкола. // Урядовий кур'єр, 25 березня 2005 р., № 54. - С. 4.

54. Нагребецька І. У пошуках золотої середини.// Урядовий кур'єр, 21 жовтня 2000р. № 200. - С. 5.

55. Нижник Н.Р. Державне управління в Україні: централізація і децентралізація: // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. - 1997. - С. 5-18.