60

Курсовая работа

по конституционному праву России

"Конституционный контроль в Российской Федерации"

Содержание

Введение

1. Понятие «конституционный контроль», его сущность и содержание

2. Субъекты конституционного контроля

3. Конституционный Суд РФ и его роль в обеспечении конституционной законности в Российской Федерации

4. Конституционные (Уставных) суды субъектов РФ

Заключение

Список литературы и нормативных актов

Введение

Законность и правопорядок, как свидетельствует исторический опыт, являются важнейшими условиями нормального функционирования, жизнеспособности любой общественной системы. Без них невозможно успешное, прогрессивное развитие. Поэтому не случайно данные вопросы постоянно находятся в центре внимания всех государственных органов, партий, общественных организаций России. Особую значимость, актуальность они приобрели в современных условиях. Это связано с теми грандиозными и наисложнейшими задачами, которые решают сегодня народы нашей страны. Глобальные изменения коснулись всех социально-экономических сфер. В политической области они связаны, прежде всего, с воплощением в жизнь принципа разделения властей, с созданием демократического правового государства. Данную задачу можно решить лишь при условии четкого и неукоснительного соблюдения законов, прочного правопорядка. Здесь особая роль отводится правовой охране конституции. В научной литературе такая охрана определяется как совокупность юридических средств, с помощью которых обеспечивается выполнение всех норм, установленных конституцией, и строгое соблюдение режима конституционной законности. Эта деятельность осуществляется в различных формах. Особая роль здесь принадлежит конституционному контролю - одному из основных, наиболее эффективных способов охраны конституции.

Конституционный контроль находится в центре всей системы контроля за законностью. Это обусловливается прежде всего тем особым местом, которое занимает конституция в жизни общества; будучи его главным политическим, правовым документом, конституция закрепляет важнейшие стороны социально-экономической, политической системы, организации государства, определяет основные права, свободы и обязанности граждан. Ее действие распространяется на всю систему общественных отношений, она составляет юридическую базу для всего законодательства, является ядром всей правовой системы. Деятельность государственных органов, должностных лиц, общественных организации, граждан, нормативные акты должны четко соответствовать конституции. Без этого невозможно правовое государство. Добиться же такого положения можно лишь при наличии эффективной системы конституционного контроля, обеспечивающей точное, последовательное проведение в жизнь конституции, усиливающей ее роль как основного закона страны и выступающей в качестве главнейшего гаранта защиты конституционных прав и свобод граждан. От ее эффективности, в конечном счете, зависит деятельность в области контроля за законностью в целом.

Потребность в конституционном контроле продиктована и самой действительностью. Мировой опыт, а также опыт нашей страны свидетельствует о том, что нередко принимаются акты, не соответствующие конституции, законам, возникают спорные ситуации в сфере применения конституции и текущего законодательства. Разрешение таких проблем находится в компетенции органов конституционного контроля, которые должны обеспечить правильную реализацию конституционных принципов и исключить любую подмену законности.

Конституционный контроль, под которым понимается деятельность по проверке, выявлению, констатации, оценке и устранению несоответствия различных актов конституции, законам, является неоднородным по своему характеру и представляет собой совокупность различных своих вариантов, существенно отличающихся друг от друга. Разнообразие видов конституционного контроля в первую очередь связано с большим количеством полномочий, осуществляемых органами конституционного контроля, а также с разнообразием форм организации и функционирования данных органов.

Конституционный контроль включает: контроль, осуществляемый органами публичной власти, в том числе внутриведомственный контроль; конституционный и другие виды судебного контроля; прокурорский надзор; общественный контроль.

В условиях формирования свободного гражданского общества, реальной демократии, создания правового государства, одним из существенных признаков которого является господство права, конституции и закона, конституционное правосудие все более органично входит в государственно-правовую систему России и ее субъектов.

Специфическим институтом обеспечения и охраны действия принципа верховенства Конституции является конституционный контроль, который осуществляют органы конституционного правосудия. В России данная функция осуществляется на федеральном уровне Конституционным Судом РФ, а на региональном - органами конституционной юстиции субъектов РФ.

В данной работе основное внимание уделяется именно конституционному контролю, осуществляемому органами конституционного правосудия, как одному из самых важных видов контроля за соблюдением конституционных норм.

В первой главе дается определение понятия «конституционный контроль», характеризуются основные этапы его развития в России. Во второй главе рассматривается круг органов и должностных лиц, наделенных Конституцией РФ и законодательством полномочиями по конституционному контролю. В третьей главе рассматриваются полномочия Конституционного Суда РФ, его роль в обеспечении соблюдения законности. В четвертой главе рассматривается опыт создания и деятельности конституционных (уставных) судов в субъектах РФ, их роль в обеспечении единого правового пространства в Российской Федерации.

1. Понятие конституционного контроля, его сущность и содержание

Вопрос о соотношении таких понятий, как «конституционный контроль» и «конституционный надзор» в отечественной юридической литературе рассматривается с различных точек зрения. Одни ученые считают указанные понятия тождественными, другие разделяют их, отмечая, что они имеют различное содержание. Существует и мнение, что разграничение функций контроля и надзора условно и что конституционный надзор относится к одному из видов конституционного контроля.

Хотелось отменить, что в данной работе эти понятия не отождествляются. Их различие обусловлено в основном теми мерами, которые могут применять органы надзора и органы контроля при выявлении нарушений. Надзорные органы, как известно, не вправе ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя. Контролирующие же органы, напротив, непосредственно и активно вмешиваются в деятельность контролируемых. Контролирующий орган в большинстве случаев наделен эффективными средствами воздействия, и, прежде всего правом отмены незаконных актов. Именно это, с нашей точки зрения, и отличает контроль от надзора.

В юридической литературе даются различные определения понятия «конституционный контроль».

· Так, М.А. Нудель характеризует его как проверку законов с точки зрения их соответствия конституции.

· Д.Л. Златопольский определяет конституционный контроль как проверку соблюдения конституции и конституционных законов, а также проверку соответствия всех других актов высших органов государства конституции.

· В.С. Нерсесянц под конституционным контролем понимает обеспечение конституционности и правового характера всей системы общеобязательных актов и норм путем лишения юридической силы тех из них, которые носят антиконституционный, антиправовой характер.

· С.В. Боботов под судебным конституционным контролем в США имеет в виду совокупность властных полномочий Верховного суда, позволяющих ему суверенно оценивать деятельность других государственных органов и должностных лиц и выносить по таким вопросам высшее и окончательное по своим юридическим последствиям решение.

· Немецкий ученый А. Бланкенагель характеризует конституционный контроль как деятельность, заключающуюся в ограничении власти и разрешении конфликтов.

· Интересные определения дают польские авторы. 3. Чешейко-Сахацки под контролем конституционности понимает правовой институт, целью которого является согласование системы права с источниками права и установленной иерархией норм, а также устранение несоответствий актов конституции.

· М. Домагала трактует контроль соответствия права конституции как деятельность компетентных государственных органов, удостоверяющих и устраняющих несоответствие конституции законов, а также иных нормативных актов.

Данные определения не раскрывают в полной мере все основные стадии конституционного контроля. Это проверка, выявление, констатация, устранение несоответствий актов конституции. Кроме того, они, как правило, не показывают специфику конституционного контроля по сравнению с иными формами правовой защиты основного закона. Учитывая все это, можно предложить следующее определение конституционного контроля: это деятельность компетентных государственных органов по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий нормативных актов конституции, законам, в ходе которой данные органы полномочны отменять обнаруженные несоответствия.

Анализ законодательства, практики деятельности органов конституционного контроля свидетельствует о том, что в данной сфере решается целый комплекс конкретных, многообразных и важных задач.

Основную задачу в общем плане можно определить как деятельность по проверке, выявлению, констатации и устранению несоответствий различных актов конституции и законам.

Другая задача, связана с разрешением спорных вопросов, имеющих конституционное значение. Сложно дать однозначное определение спорных вопросов конституционного значения Можно отметить, что такие споры имеют глобальное значение для жизни страны, для ее социально-экономической, политической системы, для жизни каждого гражданина и, в конечном счете, для конституционного строя. Они могут затрагивать интересы государственных органов, должностных лиц, партий, общественных организаций, наций, народностей и т.д. Перечень таких вопросов, их характер определены в конституциях и других законодательных актах по-разному. Например, во Франции Конституционный совет решает вопрос о правильности избрания депутатов и сенаторов, если оно оспаривается. В Италии Конституционный суд рассматривает обвинения, выдвигаемые в соответствии с Конституцией против президента.

Можно выделить еще одну из важнейших сторон деятельности органов конституционного контроля - на их участие в нормотворческом процессе (не являются основными в осуществлении правотворчества). Главная роль здесь отведена законодательной и исполнительной властям. Это деятельность органов, относящихся к правоохранительной системе; правотворчество в сфере конституционного контроля реализуется в особой процессуальной форме - конституционного правосудия - и связано, прежде всего, с выявлением противоречий в сфере правового регулирования фактических общественных отношений. Правотворческая деятельность для органов конституционного контроля является второстепенной по сравнению с их основной функцией - обеспечением верховенства, высшей юридической силы конституции. Участие в нормотворческом процессе органов конституционного контроля осуществляется в различных формах:

· выявляют недостатки правовых норм, тех или иных актов, отменяют антиконституционные, антизаконные акты

· подтверждают конституционность, законность актов,

· высказывают соображения _о состоянии, перспективах развития законодательства,

· в ряде стран осуществляют и право законодательной инициативы.

Таким образом, налицо еще одна важная задача, которую кратко можно определить как участие в развитии и совершенствовании законодательства.

В ходе конституционного контроля естественно осуществляется и толкование конституции, иных правовых актов. И здесь наблюдается определённая специфика. Дело в том, что право такого толкования, как правило, закреплялось за парламентом, а в бывших социалистических странах - за его постоянно действующими органами общей компетенции президиального типа, которые входили в систему органов конституционного контроля. Иначе дело обстоит в отношении специализированных органов конституционного контроля, которым, как известно, в данной области принадлежит важная роль. Но право толкования конституции, иных нормативных актов специализированными органами конституционного контроля редко регламентируется законодательством. Объем таких полномочий различен. Так, в Венгрии и Испании конституционные суды наделены правом толкования всех положений конституции. В Германии Федеральный конституционный суд вправе толковать положения Конституции лишь по определенным видам производства. Конституционный Суд Российской Федерации имеет право толковать все положения Конституции, но лишь при наличии запроса, который дается строго определенными органами.

Представляется, что деятельность специализированных органов конституционного контроля по толкованию конституции, иных нормативных актов осуществляется независимо от того, закреплена она в законодательстве или нет. Эта функция обусловлена самой юридической природой данных органов. Без нее невозможен эффективный конституционный контроль. Поставить все на свои места могла бы четко закрепленная в законодательстве, и, прежде всего, в конституции, формула, в соответствии с которой специализированные органы конституционного контроля наделялись бы правом толкования конституции и иных нормативных актов. Такое толкование должно носить официальный, общеобязательный характер. Закрепление данного положения в законодательстве явилось бы реальным отражением практики.

Таким образом, деятельность по толкованию конституции и иных нормативных актов - одна из ответственных и важных задач органов конституционного контроля. Вместе с тем она носит вполне самостоятельный характер, хотя и осуществляется в рамках конституционного контроля Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 6-12..

Формирование института конституционного контроля в нашей стране носило длительный характер.

Конституционные идеи, проекты, отражавшие интересы различных слоев населения, стали появляться в Российском государстве уже во второй половине 18 века.

В практическом плане значительный интерес представляет созданный в 1810 г. по инициативе М.М. Сперанского Государственный совет. Первоначально этому органу придавалось особое значение. Он должен был осуществлять «общее соединение всех государственных сил», т.е. объединять деятельность других органов. На практике Государственный совет стал совещательным органом при императоре. Ни о каком контроле не могло быть и речи.

Существенные перемены наступают в России в первые два десятилетия 20 века. Принимается Манифест царя от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», Закон о Государственной думе - «Учреждение Государственной думы» от 20 февраля 1906 г., а так же утвержденные царем 23 апреля 1906 г. Основные законы Российской империи. В соответствии с этими актами царю принадлежала вся управленческая власть. Предусматривалось создание представительного органа - законодательной Государственной думы.

В ст. 7 Основных законов говорилось, что царь «осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственной думой». Государственная дума имела право запроса (вопроса) министрам и главноуправляющим по поводу нарушения законов в деятельности их ведомств.

Просуществовавшая чуть более двух месяцев первая Государственная дума была распущена царем в основном за критику его аграрной политики. Вторая Государственная дума, просуществовавшая с 20 февраля по 3 июля 1907 г., также была разогнана на основании необоснованного обвинения ряда депутатов в военном заговоре. Третья Государственная дума отвечала интересам самодержавия и действовала с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г. Четвертая Государственная дума была создана 15 ноября 1912 г. В январе 1917 г. она временно была распущена царем.

В результате победы Февральской буржуазно-демократической революции в 1917 г. произошли важные перемены в государственном строе России. Начался процесс создания новых органов государственной власти, который протекал в условиях острейшей политической борьбы. По всей стране стали возникать Советы рабочих и солдатских депутатов, система крестьянских советов. Наряду с этим активнейшую работу проводили лидеры буржуазных политических партий. По их инициативе был образован Временный комитет Государственной думы, который сформировал Временное правительство. В стране установилось двоевластие. Конец двоевластия наступил в июле 1917 г., после расстрела по приказу Временного правительства демонстрации народных масс в Петрограде.

Официально республика провозглашается в России только 1 сентября 1917 г. Окончательную форму правления в стране должно было определить Учредительное собрание. Временное правительство стало высшим органом государственного управления. Свои полномочия оно должно было осуществлять вплоть до созыва Учредительного собрания.

В результате победы Октябрьского вооруженного восстания власть в России переходит к Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

Реальное возникновение института конституционного контроля, системы органов конституционного контроля связано с принятием первой в нашей стране Конституции РСФСР 1918 г., характеризовавшейся в литературе как первый Основной закон социализма.

В ст. 12 Конституции РСФСР 1918 г. устанавливала, что верховным органом власти в стране является Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет. Конституция определила и исключительную компетенцию Съездов Советов. Это, в частности, касалось вопроса об установлении, дополнении и изменении основных начал Конституции.

ВЦИК характеризовался как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР.

Таким образом, Конституция РСФСР 1918 г. закрепила парламентскую форму конституционного контроля (систему парламентского самоконтроля) с лежащим в ее основе принципом сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках верховного народного представительства.

Аналогичным образом формировались институт конституционного контроля и система его органов в других советских республиках, которые образовывались в ходе пролетарской революции в нашей стране.

Новым этапом в развитии нашего общества стало создание Советского Союза. В 1924 г. принимается первая Конституция СССР. В Конституции СССР 1924 г. четко прослеживается тенденция к унитаризму, усилению союзных начал, ограничению самостоятельности республик, закрепленная в последующие годы. Прослеживается тенденция доминирования общесоюзного законодательства над республиканским.

В соответствии с Основным законом СССР 1924 г. верховным органом государственной власти в стране являлся Съезд Советов. Только ему предоставлялось право утверждения и изменения, основных начал Конституции. В период между Съездами Советов верховным органом государственной власти являлся Центральный Исполнительный Комитет СССР. Конституция СССР 1924 г. наделила ЦИК рядом полномочий в сфере конституционного контроля. Высшим органом власти в период между сессиями ЦИК СССР являлся Президиум ЦИК СССР. В соответствии со статьей 30 Основного закона он наблюдал за проведением в жизнь Конституции СССР и исполнением всех постановлений Съездов Советов и ЦИК СССР всеми органами власти. Определенные права в сфере правовой охраны Основного закона были предоставлены и республиканским органам.

Особенностью правовой охраны Конституции в период с 1923 по 1933 г. являлось то, что ряд функций в данной области выполнял Верховный Суд СССР. На основании п. «в» и «г» ст. 43 Конституции СССР 1924 г. этот орган имел право давать заключения по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных актов союзных республик с точки зрения Конституции, разрешать судебные споры между союзными республиками. Однако деятельность Верховного Суда СССР носила характер конституционного надзора, а не контроля.

Анализ положений Конституции СССР 1924 г. с точки зрения того, какими органами осуществляется конституционный контроль на уровне федерации, четко выявляет двухзвенную систему органов. Это, во-первых, Съезд Советов СССР, ЦИК СССР, которыми осуществлялся высший конституционный контроль; во-вторых, высший постоянно действующий орган государственной власти - Президиум ЦИК СССР, осуществлявший основной конституционный контроль. Республиканские конституции соответствовали Конституции СССР.

Давая общую оценку конституционного контроля в 1924-1933 гг. следует отметить довольно широкое и достаточно всестороннее урегулирование этих вопросов в Основном законе.

В дальнейшем институту конституционного контроля стало придаваться все меньшее и меньшее значение. Тенденция к принижению роли конституционного контроля нашла отражение в Конституции СССР 1936 г., которая в еще более жесткой форме по сравнению с Основным законом СССР 1924 г. закрепила приоритет общесоюзного законодательства над республиканским. В соответствии со ст. 32 Конституции СССР 1936 г. теперь законодательная власть на уровне федерации осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Только ему принадлежало право изменения Конституции страны. В Основном законе СССР 1936 г. в наиболее завершенном виде нашел конституционное закрепление принцип сосредоточения всей полноты власти, включая конституционный контроль, в руках парламента.

В период с конца 30-х и до 70-х годов на уровне Союза в деле конституционного контроля основная роль принадлежала Президиуму Верховного Совета СССР. В союзных и автономных республиках система органов конституционного контроля включала в себя парламент и Президиум Верховного Совета.

Принятая в 1977 г. новая Конституция СССР не внесла существенных изменений в систему органов конституционного контроля, однако закрепила ряд новых моментов, относящихся к данной сфере. В ней еще больше были усилены союзные начала, еще больше ограничивался суверенитет республик. Основной закон СССР 1977 г. предусматривал, что главенствующее положение в системе органов конституционного контроля принадлежит Верховному Совету СССР. Наряду с парламентом конституционный контроль осуществлялся Президиумом Верховного Совета СССР, который наделялся большими полномочиями в этой области. Следует подчеркнуть, что конституционный контроль, осуществлявшийся высшим постоянно действующим органом государственной власти, как и парламентский, носил общий характер, представлял собой одну из функций в числе обширных полномочий, которыми он наделялся. В научной литературе справедливо подчеркивается и тот неоспоримый факт, что в период застоя, когда законодательная деятельность, как в Верховном Совете СССР, так и в Верховных Советах союзных республик была сведена к минимуму, а исполнительный аппарат практически встал над Советами и устанавливал правовые нормы путем издания подзаконных актов, функции Президиума Верховного Совета по обеспечению законности оставались не развитыми: речь, конечно, идет о конституционной законности. Таким же образом решался вопрос и в союзных, и в автономных республиках.

Давая общую оценку конституционного контроля, следует отметить, что он носил преимущественно предварительный характер, то есть осуществлялся еще в ходе подготовки и обсуждения правовых актов, до их принятия.

В период с 1985 по 1991 гг. в нашей стране происходил процесс, получивший название перестройки, которая охватила все стороны социально-экономической и политической жизни общества. Следует отметить, что перестроечные процессы происходили в условиях острейшей политической борьбы. Эти факторы оказали существенное влияние на дальнейшее развитие института конституционного контроля.

Проводившаяся в перестроечный период реформа в области правовой охраны Основного закона СССР имела многоэтапный характер.

Принятие 1 декабря 1988 г. Закона СССР «об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР». Вместо предусмотренной Конституцией СССР 1977 г. структуры высших органов власти (Верховный Совет СССР и его Президиум) учреждается четырехзвенная система, состоящая из Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР и Председателя Верховного Совета СССР. По Закону 1988 г. об изменениях и дополнениях Конституции СССР главенствующая роль в сфере контроля на уровне Союза отводилось высшему органу государственной власти страны - Съезду народных депутатов СССР. Предусматривался новый специализированный орган правовой охраны Основного закона - Комитет Конституционного надзора СССР. Он наделялся главным образом надзорно-консультативными функциями и не имел права отмены каких-либо актов, не соответствующих Конституции и законам.

Второй Съезд народных депутатов СССР (конец 1989 г.). Был принят Закон СССР «Об изменении и дополнении ст. 125 Конституции (Основного закона) СССР», касающейся организации и деятельности Комитета Конституционного надзора СССР, и Закон СССР «О конституционном надзоре в СССР». Первое заседание Комитета конституционного надзора СССР состоялось 16 мая 1990 г.

Указанные акты закрепили за Комитетом конституционного надзора СССР наряду с надзорными и контрольные функции в сфере правовой охраны Основного закона.

Принят Закон СССР «Об утверждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР». По новому определялось положение Верховного Совета СССР: он стал постоянно действующим законодательным и контрольным органом государственной власти СССР. Изменения были внесены в полномочия по конституционному контролю Верховного Совета СССР. Из текста Основного закона были устранены положения о его праве отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, распоряжения Председателя Верховного Совета СССР.

Особое значение имело учреждение поста единоличного главы государства - Президента Союза ССР. Он наделялся рядом существенных полномочий в сфере правовой защиты Конституции СССР, в частности правом не подписывать законы СССР и не позднее чем в двухнедельный срок возвращать их со своими возражениями в Верховный Совет СССР для повторного обсуждения и голосования: если Верховный Совет СССР большинством в 2/3 голосов в каждой из палат подтвердит решение принятое им ранее, Президент подписывает закон.

Таким образом, на уровне Союза ССР устанавливалась четырехзвенная система органов конституционного контроля в лице Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президента СССР, Комитета конституционного надзора СССР.

Анализ трех этапов реформы свидетельствует о том, что основные изменения касались лишь системы органов конституционного контроля и шли по пути создания нового специализированного органа в данной области. В перестроечный период происходило также становление института конституционного контроля в союзных республиках. Наибольшее влияние на этот процесс оказывала такая объективная тенденция, как стремление республик к достижению подлинного суверенитета.

В четырех субъектах Федерации были приняты законы о комитете конституционного надзора. Следующий этап был связан с переходом к более высокой и перспективной форме правовой охраны основных законов - к созданию конституционных судов. Пять союзных республик: Россия, Украина, Азербайджан, Киргизия, Таджикистан - отказались от комитетов конституционного надзора и закрепили в своем законодательстве положения о создании конституционных судов.

Процесс формирования института конституционного контроля начался и в автономиях (не был завершен к 1991 г.). В большинстве республик РСФСР, как и на уровне Союза ССР, первоначально правом конституционного контроля наделялся парламент и его президиум. Функции конституционного надзора должен был выполнять Комитет конституционного надзора.

После распада СССР Россия стала развиваться как самостоятельное, независимое государство. В 1992-1993 гг. был принят ряд важных законодательных актов, которые оказали огромное влияние на становление новой российской государственности и ее правовой системы. Особое значение имело подписание весной 1992 г. Федеративного договора. Подписанный Федеративный договор, инкорпорация его содержания в Конституцию РФ, как отмечалось в научной литературе, представляли собой важнейший компромисс, позволяющий смягчить острую политическую ситуацию и предопределить природу нового федеративного устройства России.

Устанавливается три вида субъектов Российской Федерации:

1) республики;

2) края, области и приравненные к ним города Москва и Санкт-Петербург;

3) автономная область и автономные округа.

Их статус имеет различный характер. Республики определяются как государства. Края, области - как государственные образования.

Четко определяется три сферы ведения органов государственной власти России: исключительная - федеральных органов государства; совместная - федеральных органов государства и государственных органов каждого из субъектов Федерации; государственных органов субъектов Федерации.

Здесь можно отметить, что был сохранен принцип верховенства общефедерального законодательства над республиками.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. об изменениях и дополнениях Конституции Президенту предоставляется право отмены актов краевой, областной, городской администрации, администрации автономной области, автономных округов в случае противоречия этих актов законодательству РФ. В результате в сфере конституционного контроля стало действовать пять органов: Съезд народных депутатов, Верховный Совет, Президиум Верховного Совета, Конституционный Суд, Президент РФ.

Законом от 21 апреля 1992 г. уточняется место Конституционного Суда в системе органов государственной власти, в текст Конституции вносится новая статья 165, расширившая полномочия Конституционного Суда.

Продолжается также процесс формирования института конституционного контроля в республиках Российской Федерации. Анализ принятых в этот период актов свидетельствует о том, что функция конституционного контроля закрепилась прежде всего за парламентами. В рассматриваемый период в значительной части республик вводится институт Президента. Этому новому органу в большинстве субъектов Российской Федерации предоставляются также полномочия по осуществлению конституционного контроля (например, в Чувашии, Тыве).

В период 1991-1993 гг. в подавляющем большинстве республик был взят курс на создание специализированных органов конституционного контроля - конституционных судов.

Однако к осени 1993 г. социально-экономическая, политическая ситуация в России еще больше обострилась и стала угрожать государственной и общественной безопасности страны. В этих условиях Президент РФ прибегает к весьма решительным и жестким мерам. 21 сентября 1993 г. он принимает Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В соответствии с Указом № 1400 вся полнота власти на федеральном уровне сосредоточивалась фактически в двух органах - у Президента и Правительства РФ. Согласно п. 2 Указа № 1400, Конституционная комиссия и Конституционное совещание должны были к 12 декабря 1993 г. представить единый согласованный текст Конституции РФ в соответствии с рекомендациями рабочей группы Конституционной комиссии.

Центральное место в сфере правовой зашиты Конституции России, а также конституционного контроля до октября 1993 г. занимал Конституционный Суд. Закон о Конституционном Суде 1991 г. определил его как орган судебной власти, высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Устанавливались важнейшие принципы его деятельности: законность, независимость, коллегиальность и гласность.

Полномочия Суда можно разделить на группы. Первую составляли права по контролю за конституционностью: международных договоров РФ, имеющих или могущих иметь непосредственное действие на территории России в качестве правовой нормы, если к моменту рассмотрения дела в Конституционном Суде они не были в установленном порядке ратифицированы и не вступили в законную силу; законов РФ и других нормативных актов Съезда народных депутатов, Верховного Совета, Президиума Верховного Совета РФ, актов Президента, Совета Министров, федеральных органов исполнительной власти, актов представительных и исполнительных органов республик, краев, областей, автономной области, автономных округов. К рассматриваемой группе относились и полномочия Конституционного Суда по контролю за конституционностью правоприменительной практики. В соответствии со ст. 165 Основного закона 1978 г. Конституционный Суд давал заключение о наличии оснований для отрешения от должности соответствующего федерального должностного лица, а также должностного лица республики, края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения.

Ко второй группе полномочий следует отнести консультативную деятельность Конституционного Суда. Третья группа полномочий связана со спорными вопросами, имеющими конституционное значение. Четвертая группа - полномочия в законодательной сфере (право-законодательной инициативы).

Для организации работы Конституционного Суда и руководства заседаниями создавались руководящие, рабочие и совещательные органы.

Основной формой работы специализированного органа правовой охраны согласно Основному закону являлись заседания, в которых принимали участия все члены Суда. В соответствии с законодательством решения Конституционного Суда по всем подведомственным ему вопросам вступали в силу немедленно после их провозглашения, так как были окончательными и обжалованию не подлежали.

Таким образом, в России был создан орган, обладающий всеми необходимыми полномочиями для защиты Основного закона.

Весьма поучительна практика деятельности Конституционного Суда с момента его создания до событий осени 1993 г. В рассматриваемый период Конституционным Судом было принято более 30 актов, что служит свидетельством высокой активности его деятельности. Основная масса дел, рассмотренных в Конституционном Суде, касалась вопросов соответствия Конституции иных нормативных актов.

Конституционный суд в своей деятельности использовал практически все виды предоставленных ему полномочий. В большинстве случаев субъектами возбуждения дел о конституционности актов выступали группы народных депутатов.

Анализ практики деятельности Конституционного Суда, и в особенности его санкций, свидетельствует о том, что им проводилась значительная работа по конституционному контролю.

К 1993 г. в деятельности Конституционного Суда стали проявляться негативные тенденции. Симпатии Конституционного Суда РФ все чаще стали склоняться в сторону законодательной власти, что нарушало принцип объективности, беспристрастности его деятельности. Следует отметить также, что специализированный орган конституционного контроля неоднократно нарушал правовые нормы, определяющие его функционирование. Из органа конституционного правосудия Суд превратился в орудие политической борьбы, что представляло огромную опасность для российского общества и государства. 5 октября 1993 г. Конституционный Суд принял Заявление о сложении с себя функций проверки конституционности нормативных актов и международных договоров. Таким образом, Конституционный Суд образца 1991 г. фактически прекратил свою деятельность.

Началом нового этапа общественного развития нашей страны явилось принятие 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, которая внесла существенные изменения в систему организации и деятельности органов государственной власти в целом и органов правовой охраны Конституции, конституционного контроля в частности. Однако, Конституция 1993 г. сохранила специализированный орган конституционного контроля - Конституционный Суд РФ. В 1994 г. принимается федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации», регламентирующий его деятельность и полномочия. Шульженко Ю.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995. С. 53-129

2. Субъекты конституционного контроля

Конституционный контроль - важнейшая функция любого государственного органа, общественной организации. Это присущая всем элементам политической системы часть их деятельности по контролю за законностью в целом. Можно говорить о следующих его видах: парламентском, президентском, правительственном, контроле обычных судов, специализированных органов конституционного контроля, муниципальном, партийном, профсоюзном контроле, контроле молодежных организаций ии т.д.

Вместе с тем среди всех субъектов конституционного контроля выделяются такие, для которых деятельность в данной области имеет первостепенное, главенствующее значение. Их можно условно определить как органы верховного конституционного контроля. Они обладают рядом характерных признаков.

Первую группу таких признаков составляют основные, общеобязательные признаки, присущие исключительно органам верховного конституционного контроля:

1. Это только государственные органы.

2. Они относятся только к системе высших органов государственной власти.

3. Они создаются и функционируют или как специализированные органы конституционного контроля и эта функция служит главной, исключительной в их деятельности, или эта функция является одной из основных в деятельности органа.

4. Полномочия, основы организации, деятельности органов по конституционному контролю закреплены в конституции.

5. Данные органы осуществляют контроль за соответствием конституции, законам актов высших органов государственной власти.

6. Только такие органы имеют право разрешать споры, имеющие конституционное значение.

7. Только такие органы в федеральном государстве осуществляют контроль за соотношением конституции и законов федерации, а также конституции и законов ее субъектов.

Вторая группа признаков носит своего рода сопутствующий характер. Но законодательное закрепление таких признаков в той или иной форме в ряде стран существенно влияет на статус органов именно как органов верховного конституционного контроля. К таким признакам относятся:

1. Подробное регулирование организации, деятельности таких органов специальным правовым актом, имеющим, как правило, ранг закона.

2. Право, данных органов отменять не соответствующие конституции, законам акты органов, относящихся к иным ветвям власти; в-третьих, наделение этих органов правом толкования конституции, законов.

Анализ законодательства, государственно-правовой политики свидетельствует о том, что функциями конституционного контроля наделяются различные органы государственной власти. Здесь четко прослеживается как общее для всех стран, так и специфическое для каждой страны. Прежде всего, остановимся на том общем, что характерно для всех государств. Везде функции конституционного контроля выполняют парламенты, которым принадлежит главенствующая роль в осуществлении предварительного контроля за конституционностью законов. Эта функция теснейшим образом связана с основной функцией парламента - законотворчеством. В ходе подготовки, обсуждения, принятия законопроектов парламент проводит огромную работу по проверке конституционности проектов правовых актов и отклонению тех из них, которые не соответствуют конституции. Наряду с принятием законов он имеет право, и отменять их, осуществляя таким путем и последующий конституционный контроль. В некоторых странах, парламент наделен правом отменять также акты иных органов, не соответствующие конституции, законам (например, в СССР до осени 1991 г., в России на федеральном уровне до октября 1993 г., в ряде субъектов Российской Федерации в настоящее время).

Полномочия по осуществлению конституционного контроля возлагаются и на высшие постоянно действующие коллегиальные органы государственной власти. Такие органы существовали и осуществляли указанную функцию в основном в бывших социалистических странах. Они носили различные названия, например: Президиум Народного собрания в НСРА, Государственный совет в НРБ, Президиум Верховного Совета в СССР. В настоящее время такие органы функционируют и наделены полномочиями по осуществлению конституционного контроля лишь в незначительной части государств, например в КНР и КНДР.

Анализ порядка формирования, компетенции и ответственности рассматриваемых органов, как отмечается в юридической литературе, независимо от наличия конституционных определений и различий в их характеристике, дает возможность констатировать, что, как правило, им свойственна двоякая природа: с одной стороны, это органы парламента, выполняющие ряд его функций, а с другой - государственные органы с самостоятельной компетенцией. Это дает основание определять их, прежде всего как постоянно действующие органы парламента общей компетенции. Такой вывод позволяет фактически связать воедино деятельность парламента и высшего постоянно действующего коллегиального органа государственной власти в сфере конституционного контроля и трактовать ее как парламентский конституционный контроль.

Есть страны, в которых основная функция по осуществлению конституционного контроля наряду с парламентом осуществляется специализированным органом конституционного контроля. Идея создания такого органа принадлежит аббату Сийесу. Свое практическое воплощение она получила в Западной Европе в начале 20-х годов нынешнего столетия. Термин «специализированный орган» конституционного контроля широко употребляется в научной, политической лексике. Однако его определение не дается. В юридической литературе можно встретить лишь следующее обобщающее определение органов конституционного контроля: «Это специальные юрисдикционные органы, в задачу которых входит решение вопроса о соответствии нормативных и иных государственных актов конституции и принятие мер к устранению установленных несоответствий». Вместе с тем дальнейший анализ интересующих нас проблем невозможен без уточнения рассматриваемого понятия. В связи с этим в наиболее общей форме, специализированный орган конституционного контроля можно охарактеризовать как самостоятельный, обособленный государственный орган, который создан и функционирует исключительно для осуществления конституционного контроля и в деятельности которого данная функция является наиглавнейшей.

В этом определении центральное место занимает положение о самостоятельности, обособленности данного органа. Оно позволяет показать своеобразие специализированного органа конституционного контроля по сравнению с иными органами в этой области. Самостоятельность, обособленность, как отмечается в научной литературе, проявляются в нескольких аспектах. Во-первых, организация и функционирование специализированных органов конституционного контроля достаточно полно определяются предписаниями основного закона, что создает прочный фундамент для их функционирования и затрудняет осуществление изменений, продиктованных текущими политическими мотивами. Во-вторых, независимая, обособленная позиция выражается в особом способе формирования судейского состава этих органов и в особом правовом статусе судей. В-третьих, специализированные органы конституционного контроля обладают исключительным правом компетентно решать вопросы о конституционной проверке законности действий всех других государственных органов. В-четвертых, решения специализированных органов конституционного контроля (за исключением заключений консультативного характера) имеют окончательный и обязательный характер. Ни один государственный орган не может не подчиняться этому органу и навязывать ему свою волю, разве что если будет изменен основной закон. В-пятых, специализированные органы конституционного контроля обладают значительной степенью внутриорганизационной автономии, что выражается в их праве в большинстве стран назначать своего президента, принимать свой регламент и т. п.

Большое значение имеет и констатирование в определении специализированного органа конституционного контроля того обстоятельства, что такие органы создаются исключительно для осуществления конституционного контроля и что эта функция для них является первостепенной, чего нельзя сказать ни об одном органе государственной власти.

В России в настоящее время положения об организации и деятельности Конституционного Суда РФ включены в главу 7 Конституции «Судебная власть», причем из ст. 118 Конституции следует, что Конституционный Суд является составной частью судебной системы страны. Таким образом, в этой группе стран специализированный орган конституционного контроля причислен к системе органов правосудия.

Специализированный орган конституционного контроля имеет комплексный характер, сочетая в себе черты контрольной и судебной властей. Причем в преобладающей степени ему присуща высшая контрольная государственная деятельность. Это дает основания для выделения его в особый, самостоятельный вид - государственный орган конституционного контроля.

Важное место в деле правовой охраны конституции занимает глава государства - президент. Эта его особая роль подчеркивается в ряде основных законов, и, прежде всего в государствах с президентской формой правления. Так, в ст. 5 Конституции Франции записано: «Президент Республики следит за соблюдением Конституции». В ст. 80 Конституции РФ 1993 г. закреплено положение о том, что Президент РФ является гарантом Конституции российской Федерации. Анализ законодательства большинства стран свидетельствует, что полномочия, санкции, которыми наделяется президент в данной сфере, носят в основном надзорный характер. Типичными формами его реакции являются отлагательное вето, право передачи на референдум законопроекта, использование согласительных процедур для разрешения спорных вопросов. Все это - мощные и эффективные средства, дающие возможность Президенту играть активную роль в системе сдержек и противовесов, прибегать к решительным мерам в случае принятия законодателем поспешных, необдуманных решений. Особое значение это имеет для России, где идет процесс создания нового конституционного, государственно-правового порядка, в ходе которого неизбежны конфликты и сложные социально-политические ситуации.

Глава России наделяется и рядом контрольных полномочий в области правовой охраны Конституции. Например, в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции РФ постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть Президентом отменены. Такое решение продиктовано весьма сложной ситуацией в России, необходимостью постоянного контроля за Правительством, на которое возложена основная роль в деле проведения в жизнь демократических реформ.

Наделение главы государства возможностью применять санкции, носящие характер конституционного контроля (отмена актов, не соответствующих конституции, законам), нецелесообразно по ряду обстоятельств. Во-первых, надзорные полномочия, которыми наделен президент в сфере правовой охраны конституции, а также санкции, которые он может применить, настолько широки и эффективны, что могут обеспечить соответствие любого акта конституции, законам. Во-вторых, само положение главы государства, обеспечивающего сбалансированность властей, нормальное функционирование всех органов государства, их взаимодействие, обязывает президента действовать не в роли лица, отменяющего те или иные акты, а в роли, прежде всего арбитра, обеспечивающего согласование различных позиций, поиск компромиссных решений на благо общества.

Мировой опыт конституционализма свидетельствует также о том, что в тексты основных законов ряда государств вносились положения, согласно которым правом отмены актов, не соответствующих конституции, наделялись также и иные органы. Это касается главным образом конституций бывших социалистических стран раннего периода их развития. Так, в соответствии со ст. 91 Основного закона Албании 1946 г. правительство могло отменять исполнение приказов и инструкций министров в случае их противоречия Конституции, законам, актам правительства. На основании ст. 65, 67 Конституции Болгарии 1947 г. Совет Министров имел право отменять все решения и распоряжения любого из своих членов, если они не соответствовали Конституции, законам, постановлениям, распоряжениям правительства. Правительство и его отдельные члены имели право в пределах своей компетенции отменять противозаконные и неправильные действия общинных и околийских управ. Такие действия не следует относить к верховному конституционному контролю, так как этот контроль осуществляется в рамках одной ветви власти - исполнительной - и является разновидностью ведомственного контроля. Приведенные нормы носили второстепенный характер. Их можно было и не включать в текст основных законов, и в дальнейшем они были исключены из конституции. Вместе с тем анализ новых принятых в последнее время конституций, уставов субъектов Российской Федерации свидетельствует о возвращении подобной практики: в них включены положения, предоставляющие правительствам, главам администрации право отменять акты органов управления.

Таким образом, в каждой стране действует система органов конституционного контроля, функции каждой, из составных частей которой, их взаимоотношение, взаимодействие в данной сфере строго регламентируются конституцией, законами. Кратко систему органов конституционного контроля можно определить как совокупность органов, на которые конституцией, законами возложены функции по осуществлению конституционного контроля.

Понятие системы органов конституционного контроля следует отличать от понятия системы конституционного контроля, которое употребляется в юридической научной литературе. Последнее имеет более широкий смысл и содержание, так как система органов конституционного контроля является не чем иным как составной частью, институтом системы конституционного контроля.

Существуют три основных вида систем контроля:; парламентская; парламента и общих судов; парламента и специализированного органа конституционного контроля. Все эти системы функционируют как в чистом виде, так и с подключением элемента конституционного контроля иных государственных органов. Парламентская система действовала в основном в бывших социалистических странах и показала свою неэффективность. В настоящее время она функционирует в незначительном числе государств, например на Кубе. Воспринята такая система сегодня и рядом субъектов Российской Федерации. По поводу второй и третьей систем идут долгие споры. В принципе приемлемо и то, и другое решение. Важно лишь, чтобы конституционный контроль был реальным и эффективным инструментом. Выбор той или иной системы зависит от многих факторов - от исторических традиций, политической ситуации в стране и т.д. Мировой опыт свидетельствует об эффективном использовании в сфере конституционного контроля, как обычных судов, так и специализированных органов. Ученые отмечают, что американская модель была воспринята, прежде всего, странами Американского континента, Японией, Индией, Австралией, рядом европейских государств, а австрийская многими западноевропейскими государствами, особенно теми, которые проводили кардинальные конституционные реформы после второй мировой войны. Подчеркивается также, что конституционный контроль развивается успешнее там, где сильны идеи правового государства и где они пустили корни до начала современных процессов развития демократии. В последние годы преобладающей стала тенденция создания специализированных органов в данной области. Такие органы образованы в Болгарии, Венгрии, Польше, Румынии, Чехии. По такому пути пошли Россия и многие бывшие республики СССР - ныне самостоятельные государства.