Местное самоуправление XVIII-XX вв.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. Историко-теоретические основы местного самоуправления в России

1.1 История развития местного самоуправления до начала XIX века

Глава 2. Развитие местного самоуправления в России во второй половине XIX в. начала XX в.

2.1 Земская и городская реформа

2.2 Попытки реорганизации местной власти в начале XX века

2.3 Сравнительный анализ реформ самоуправления второй половины XIX в. начала XX в.

Глава 3. Местное и центральное управление в России во второй половине XIX в. начала XX в.

3.1 Проблема правового регулирования отношений

3.2 Проблема местного самоуправления в Архангельской губернии во второй половине XIX - начале XX века

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Но даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.

Предметом исследования в данной курсовой работе станет процесс становления и развития местного самоуправления в России во второй половине XIX в. начала XX в. А рамки исследования будут ограничены исследованием двух базовых основ местного самоуправления, а именно территориальной и финансовой. Бесспорно, что вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, поскольку функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства. Территориальная же основа местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления, формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Кроме того, реальность и эффективность местного самоуправления определяется материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований и составляющими в своей совокупности финансово-экономические основы местного самоуправления. Как институт муниципального права, финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные сформированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципальных образовании.

Вопросы территориальных и материально-финансовых основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в России. Таким образом, цель исследования состоит в том, чтобы проследить развитие элементов самоуправления в истории России и их сосуществование с элементами государственного управления на основании анализа территориальных и финансовых основ самоуправления на разных этапах развития государства, начиная с реформ второй половины девятнадцатого века начала двадцатого века.

Для достижения данной цели необходимо будет решить следующие задачи. Во-первых, прежде чем анализировать практическую реализацию идеи местного самоуправления, необходимо будет определиться с основными теоретическими разработками по данной проблеме. Во-вторых, следует проанализировать правовое положение уездных и губернских земских учреждений на основании Положения о земских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864, а также Положения о земских учреждениях от 12 июня 1890 г., на основании которых попытаемся проследить соотношение государственной власти и местного самоуправления на данном этапе. Намеренно оставим без внимания систему городского самоуправления данного периода с тем, чтобы более подробно остановиться именно на земском самоуправлении. Основными методами исследования станут конкретно-исторический и сравнительно-правовой.

В данной работе будут проанализированы как нормативные акты, регулирующие вопросы местного самоуправления на разных исторических этапах, так и работы известных ученых, посвященные данной теме (Васильев В.И., Овчинников И.И., Выдрин И.В., Кокотов А.Н., Писарев А.Н., Пискотин М., Гладышев А.Г., Гильченко Л.В., Авакьян С., Азовкин А.И., и др.).

ГЛАВА 1. ИСТОРИКО-ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 История развития местного самоуправления до начала XIX века

Местное самоуправление и управление в России имеет свои особенности на различных этапах ее истории. В русских городах X-XII в.в. широкое распространение получило вече как высшая власть, наделявшая полномочиями главных должностных лиц. Деятельность древнерусского веча обычно сводилась к призванию со стороны князя, к разработке законодательства, решению вопросов войны и мира. В Новгороде в период расцвета самоуправления к этому прибавилось избрание и смещение посадников, тысяцких и владык, назначение воевод в городе и в провинции, контроль за деятельностью должностных лиц, внешние сношения, торговые соглашения с Западом, пожалование земель, установление торговых правил и льгот, установление повинностей населения и контроль за их отбыванием, контроль за судебными сроками и исполнением решений и в исключительных случаях непосредственное разбирательство дел. Созывали вече князь, посадник, тысяцкий, владыка или рядовые граждане по своей инициативе. В Новгородской республике были представлены три элемента - демократический, аристократический и в некоторой мере монархический в лице приглашаемого со стороны князя с сильно ограниченными полномочиями. Все органы управления (посадники, тысяцкие, владыки, боярский совет) черпали полномочия в вечевом решении, обращались к вечу за утверждением важнейших дел и в любой момент могли быть отстранены от власти волей веча. «Ни в одной другой русской земле жители не чувствовали себя столь политически активны, как в Новгороде и отделившихся от него Пскове и Вятке».¹¹ Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.

История местного управления в России ХV - 1-й половины XVII в. подразделяются на три эпохи:

1. Эпоха «кормлений» - управление через наместников (в городах) и волостелей (в волостях) - до 1-й половины XVI в.

2. Земское и губное управление (самоуправление) - 2-я половина XVI - начало XVII в.

3. Приказно-воеводное управление в сочетании с самоуправлением (XVII в.).

Наместник, являясь представителем верховной власти, осуществлял одновременно и судебные полномочия. Главное назначение наместников и волостелей состояло в том, чтобы осуществлять связь населения с государством. Внутреннее управление, как правило, осуществляли выборные сотские и старосты. Кормленщики не только значительно превышали «нормы» взимания податей, но и подрывали влияние верховной власти, не проводя в жизнь ее установки. Уже в конце XV в. судебные полномочия кормленщиков начинают постепенно ограничиваться.

При Иване IV правительство делает следующий, важный и решительный шаг в деле реформы местного управления и суда. Наместники и волостели были заменены выборными земскими властями, старостами и земскими судьями, которым поручались суд по всем делам. Вместо «кормов» и пошлин они должны были платить денежный «оброк» в царскую казну. Правительство назначало для каждого округа лишь общую сумму подлежащего уплате оброка, а затем посадские и крестьяне должны были разделять этот оброк между собой в соответствии с имущественным цензом.

После смерти Ивана IV происходит поворот к приказно-воеводскому управлению. Время, следовавшее непосредственно за Смутой, наполненное борьбой с внешними и внутренними врагами, требовало сильной правительственной власти на местах, и воеводы, которые прежде были преимущественно в пограничных областях, в XVII в. поселяются в остальных городах. Они сосредотачивают в своих руках всю власть, военную и гражданскую, действуя по «наказам» (инструкциям) московских приказов. Земские учреждения в посадах и волостях сохраняются, но все более теряют свою самостоятельность и превращаются в подчиненные, вспомогательные и исполнительные органы приказного воеводского управления. Таким образом, вторая половина XVII в. явилась временем упадка земского начала и растущей бюрократизации в центральном и местном управлении Московского государства.

Развитие институтов самоуправления в России XVIII - 1-й половине XIX в. Вступление России в эпоху абсолютизма сопровождалось делением различных групп населения в четыре сословия: дворянство, крестьяне, духовенство и городское население. Деление общества на сословия определяло наряду с общегосударственным централизованным управлением наличие и особого сословного управления, в сферу которого входили некоторые аспекты ведения местного хозяйства.

В 1699 году городам было предоставлено право выбирать своих бурмистров, которые составляли ратушу, в которой поочередно председательствовали, занимались судейскими вопросами и собирали подати и доходы с торгово-промышленных обывателей. К концу царствования Петра I ратуши были преобразованы в магистраты. В 1720 году Сенату было предписано учредить образцовый магистрат в Петербурге, который должен был устроить магистраты в областных городах и руководить ими. Магистраты вели городское хозяйство, должны были заботиться о развитии торговли и промышленности, о благоустройстве городов и решали не только гражданские, но и уголовные дела подчиненных им городских обывателей.

Согласно указу 1702 года в каждом уезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян. Эти советы комплектовались путем выборов и должны были управлять уездом наряду с воеводами.

В сельских общинах помещичьих крестьян действовали общие собрания крестьян-хозяев (мир), которые обсуждали общие проблемы, однако старосты назначались помещиками. Существовали также собрания нескольких поселков и деревень, составлявших волость. Волостной голова и писарь выбирались обществом из всех деревень сроком на 2 года. В обязанности органов сельского управления входило: охрана безопасности, взимание податей и сборов, разбирательство маловажных ссор и исков, опека над вдовами и сиротами. Вместе с тем на сельское управление огромное влияние оказывали воеводы и губернаторы.

Петр I провел новое административное деление страны, в результате чего Россия была разделена на 10 губерний. Во главе губерний стояли губернаторы, назначаемые царем. В их ведении было гражданское управление губерний, командование войсками, полицейские и некоторые судебные функции. Губернии делились на провинции, которыми управляли воеводы, а провинции - на дистрикты, где управляли земские комиссары.

При Екатерине II была проведена губернская реформа 1775 года. К концу ее царствования в Европейской части России было учреждено 50 губерний, каждая губерния делилась на уезды с числом жителей от 20 до 30 тыс. человек. И в губерниях, и в уездах имелись три ряда учреждений: общая администрация, финансовое управление и судебные учреждения (отдельно для дворян, городских обывателей и казенных крестьян). Во главе губерний ставились наместники, генерал-губернаторы или губернаторы, назначавшиеся верховной властью и обладавшие широкими полномочиями в сфере управления. В помощь губернатору в качестве совещательного органа учреждалось губернское правление, включавшее двух губернских советников, губернского прокурора и руководителей важнейших губернских учреждений. Во главе уездного управления стоял земский исправник, или капитан.

В 1785 году была издана «жалованная грамота дворянству», которая предоставляла дворянству целый ряд прав и преимуществ. Дворянские собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства, имели право делать представления правительству о своих пользах и нуждах. Однако их деятельность подвергалась тщательному контролю со стороны губернаторов.

Одновременно с жалованной грамотой дворянству была издана «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи», содержавшая в себе новое «городовое положение».²² Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999. Все население городов разделялось на шесть разрядов: а). «настоящие городские обыватели» (владельцы недвижимых имуществ); б). купцы трех гильдий; в). ремесленники; г). иногородние и иностранные гости; д). «именитые граждане» (люди с высшим образованием и крупные собственники); е). «посадские», жившие промыслами или работой. Органом городского общества являлось Собрание городских обывателей, в состав которого входили только те, кто обладал высоким имущественным цензом. Собиралось оно один раз в три года и избирало из своей среды общую городскую думу, состоявшую из городского головы и гласных, избиравшихся раздельно шестью разрядами городских обывателей. Ее постоянным исполнительным органом являлась шести гласная дума (по одному представителю от каждого разряда), собиравшаяся не реже одного раза в неделю. В ведение этой думы входило решение ряда вопросов городского управления, за исключением сословного суда и надзора за сбором государственных податей. Компетенция думы была ограниченной и недостаточно точно определенной, реальная власть в городах находилась в руках городничих, полиции и местных чиновников, назначаемых губернаторами. При Павле I городские думы были упразднены.

При Николае I в законе 1838 года получили регламентацию органы крестьянского самоуправления. В каждом большом селении учреждались сельские общества. Их органами управления являлись сельский сход, сельское начальство (старшины, сотские, десятские, сборщики податей) и сельская расправа (первая инстанция сельского суда).³³ Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999. В каждой волости, составленной из сельских обществ, учреждались волостной сход, волостное правление и волостная расправа (вторая инстанция сельского суда). В правление входили волостной голова и два заместителя - по полицейским и хозяйственным делам. В задачу крестьянского общественного управления входило «народоисчисление», контроль за делами веры, охрана общественного порядка, паспортный контроль, противопожарные мероприятия, управление хозяйством сельских общин, сбор податей и выполнение повинностей. Работа крестьянских органов контролировалась чиновниками от казны, громоздким бюрократическим аппаратом, содержание которого возлагалось на тех же крестьян. Закон 1838 года не влиял на положение помещичьих крестьян. Помещик как собственник земли и крестьян выполнял полицейские и судейские обязанности в пределах своего имения.

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в. НАЧАЛА XX в.

2.1 Земская и городская реформа

Крестьянская реформа привела к отмене вотчин. Административное управление крестьян осуществлялось общественными и другими органами крестьянского самоуправления. Активно обсуждалась идея включения крестьянского мира в систему государственных органов. Перемены необходимы были по следующим причинам:

Дворянское самоуправление, созданное еще Екатериной II, в новых условиях себя исчерпало. В конце XVIII века созданы органы городского самоуправления, типично сословные органы, которые в новых условиях необходимо было адаптировать.

В результате отмены крепостного права сделан шаг к становлению гражданского общества, а организация самоуправления оставалась сословной. Введение местного самоуправления это компенсация дворянству за утрату привилегий, правда, привилегия не материальная, а в виде социального статуса. Идеи самоуправления соответствовала социальная обстановка страны. Местное самоуправление это выход общественной активности. Реформа не была необходимой.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ. Обращаясь к истории Российского государства, мы можем проследить основные этапы становления и развития самоуправления в России для учета и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны решаться сегодня государством и обществом.

После отмены крепостного права в основе общественного устройства в сельской местности (по Положению 1861 г.) стали волости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности в крестьянском общественном управлении замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, так и административно-полицейским (охрана общества иного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными.⁴⁴ Васильев В.И. Местное самоуправление. - М.: 1999.

Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворявшие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян. При таких условиях волостное и сельское самоуправление развития не получило. Самым большим его недостатком было сохранение сословного принципа формирования. Органы общественного управления крестьян находились под двойным контролем: со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению.

Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности и ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе и противостоянию на всех уровнях власти, включая правительство и императорский двор. Результатом компромисса явилось утверждение Александром II Положения о земских учреждениях, которое, будучи опубликовано 1 января 1864 г., в течение нескольких лет было распространено на 34 губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г. Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Эти комиссии составляли избирательные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям.⁵⁵ Васильев В.И. Местное самоуправление. - М.: 1999.

Положение 1864 г. делило избирателей на 3 курии: 1) землевладельцев всех сословий, 2) горожан - собственников недвижимого имущества в городе, 3) членов сельских обществ. Выборы проходили раздельно по курьям. От первых двух курий они проводились на съездах представителей этих курий. На съезде первой курии могли присутствовать крупные и средние помещики, мелкие землевладельцы выбирали из своей среды уполномоченных. На съезде представителей второй курии присутствовали домовладельцы, фабриканты, заводчики, купцы и другие состоятельные горожане. В выборах не могли принимать участия: а) лица моложе 25 лет; б) судившиеся и не оправданные судом; в) отрешенные от должности; г) состоящие под судом и следствием; д) признанные несостоятельными; е) исключенные из духовного ведомства. Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на котором 'избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания. Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские собрания, на которых обычно председательствовали уездные представители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездов -- 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Таким образом, более высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов. Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали управы в составе 3 человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4 - в уездах, до 6-8 - в губерниях).

Основным принципом Положения 1864 г. являлся принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мал. Преобладающее влияние на местные дела оказывало дворянство. Когда в Государственном совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П.А. Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что «первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства есть лишь создание формы, которая засим по указанию опыта будет наполняться соответствующим содержанием». Результатом работы комиссии стала законодательная регламентация функций земств. Земские собрания получали в свое ведение в основном дела местного хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными хозяйственными общественными союзами.

Положением о земских учреждениях устанавливалось, что их ведению подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. Все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Однако небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казной и земством. На основании Временных правил все государственные повинности были изъяты из ведения земства. Из общих губернских повинностей у земств находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений; е) содержание статистических комитетов. В целом земство располагало скудными средствами, и главным источником новых доходов являлось право облагать земских плательщиков новыми налогами. Для всякого улучшения, которое предпринималось земством, ему за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этом отношении компетенция земства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий Временными правилами было значительно урезано; для новых налогов оставались одни земли, хотя и без того они несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.

Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном обеспечении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства, относились также взаимное страхование и развитие торговли и промыслов. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем самым лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов ему был предоставлен лишь один путь - обращение «к содействию» местной полиции, что далеко не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.

В начале 60-х годов правительство относилось довольно благоприятно к деятельности земских собраний, несмотря на столкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, которым было ограничено право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств.⁶⁶ Васильев В.И. Местное самоуправление. - М.: 1999. Циркуляром от 17 мая 1866 г. разъяснялось, что земства не имеют права «облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других Промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны». Подобные циркуляры подготовили почву для появления закона от 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнению А.К. Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний. Выработка закона от 21 ноября 1866 г. совершалась в полной тайне, и в печати не было об этом никаких известий; издание самого закона совпало со временем очередных губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств.

13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснивший земскую деятельность, так как земские доклады, журналы и т.п. должны были теперь проходить через цензуру губернатора. Кроме того, этот закон значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий была установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности. Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.

Сравнительно лучше сложилась судьба у наиболее прогрессивной реформы городского самоуправления, объявленной с утверждением Александром II 16 июня 1870 г. Городового положения. Согласно ему избирательное право, как активное, так и пассивное, предоставлялось каждому городскому обывателю, к какому бы сословию он ни принадлежал, если он был русским подданным, имел не менее 25 лет от роду и владел в пределах города какой-нибудь недвижимой собственностью или же уплачивал в пользу города сбор со свидетельств: купеческого, промыслового, на мелочной торг (лицензию на право мелкой торговли) и т.п. В итоге каждый, кто владел хоть крошечным домиком, кто в качестве торговца или ремесленника платил в пользу города, пользовался правом не только избирать, но и самому быть избранным в гласные.⁷⁷ Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.

Крупным недостатком Положения 1870 г. явилось заимствование прусской трехклассной избирательной системы. По закону все лица, имеющие право участия в выборах, вносились в списки в том порядке, в каком они следуют по сумме причитающихся с каждого из них сборов в доход города; затем производилось деление на три разряда. К первому причислялись те горожане из показанных в начале списка, которые уплачивали вместе треть общей суммы сборов со всех избирателей; ко второму - следующие за ними по списку, уплачивавшие также треть сборов; к третьему - все остальные. Каждый разряд составлял особое избирательное собрание под председательством городского головы и выбирал треть гласных в городскую думу. Первый разряд обычно насчитывал лишь десятки (если не единицы) избирателей, принадлежавших к наиболее крупным домовладельцам или торговцам, а третий - тысячи, т.е. основную массу городского населения. Но, несмотря на это, каждый из них посылал в думу одинаковое количество представителей, и неравенство в пользовании избирательными правами доходило до огромных размеров. Так, в начале 70-х годов в Петербурге разница в представительстве первого и третьего разрядов составляла 65 раз.

В то же время внутренняя организация городского управления была достаточно рациональной. Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же сделалась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Распределение занятий и порядок действий управы и подчиненных ей органов устанавливались инструкцией, издаваемой думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждений администрацией. Постановлением же думы члены управы могли быть устранены от должности и преданы суду. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от ранга города). Городской голова, как правило, занимал руководящее место не только в управе, но и являлся также председателем думы. К.А. Пажитнов отмечал: «Такой порядок нельзя, однако, считать правильным, т.к. он может при известных обстоятельствах легко затруднить критику действий управы; более целесообразным, поэтому является предоставление думе права выбирать из своей среды особого председателя».

Лучшей стороной реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении, местных дел. Утверждению губернской администрацией или в некоторых случаях Министерством внутренних дел подлежали лишь наиболее важные постановления думы (как правило, финансовые). Огромное же большинство дел, в том числе и годовые сметы, решались думой окончательно и не нуждались ни в чьем утверждении. На губернатора возлагался надзор лишь за законностью действий органов городского самоуправления. Судебную защиту городского самоуправления должно было обеспечивать губернское по городским делам присутствие. В его состав входили: губернатор, вице-губернатор, председатель казенной палаты, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города и председатель мирового съезда. А.А. Головачев замечал по этому поводу: «У нас считается необходимым все вопросы, возникающие в административной практике, разрешать также административным порядком... У нас забывают, что, вопросы, возникающие в административной практике, т.е. вопросы о так называемых пререканиях о пределах власти и законности административных распоряжений, суть также вопросы о праве и, как таковые подлежат разрешению судебных мест... Нет никакой необходимости учреждать особое присутствие, т.к. все вопросы в случае замеченной незаконности действий городского управления или жалоб и пререканий могли бы рассматриваться судом в общем порядке, законами установленном».⁸⁸ Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.

Но при всех своих недостатках Положение 1870 г. являлось крупным шагом вперед по сравнению, как с предшествующим периодом, так и с той обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление, в конце XIX - начале XX вв. Будучи построено на идее доверия к общественной самостоятельности, оно вывело российские города из спячки и придало им те силу и значение, о которых лишь мечтали преобразователи XVIII в. Оно позволило говорить о реальных предпосылках формирования в России муниципального права и, несмотря на усиление административных начал в 90-х годах XIX столетия, способствовало всплеску муниципального законотворчества 1906-1917г.

Годы царствования Александра III выдвинули на политическую арену идеи централизации и укрепления принципа самодержавия. «Русское самодержавие, - писал М.Н. Катков, - не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве... Самое главное -- устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление».

12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III, восстановившее сословность избирательных групп и благодаря, изменению ценза еще более усилившее представительство от дворян. По новому Положению в первую избирательную группу входили дворяне потомственные и личные, во вторую - прочие избиратели и юридические лица, в третью - крестьяне. Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях. В губернское собрание с 1890 г. обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ. Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Так, состав губернских гласных в 1897 г. по сословиям складывался следующим образом: дворяне и чиновники - 89,5%, разночинцы - 8,7%, крестьяне - 1,8%. Но, увеличив количество гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более чем на 30%. Сокращение гласных было проведено таким образом: от каждого уезда число гласных было уменьшено на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернских гласных.

Новое земское Положение фактически отрицало всякую связь с идеей местного самоуправления. По Положению 1890 г. избирательных прав были лишены: духовенство, церковный притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие в уезде частной землей, лица, имевшие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также иудеи. Сельские избирательные съезды были упразднены, гласные назначались губернатором из числа кандидатов, избранных волостными сходами. Был по существу уничтожен принцип выборности управ, вводился порядок утверждения не только для председателя управы, но и для всех ее членов, причем земские собрания лишались права обжаловать не утверждение. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст. 124), в председатели управ не могли быть избираемы лица, не имеющие права на государственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалось на окраинах, где председателями управ были, как правило, крестьяне или купцы. Ст. 87 Положения предоставила губернатору право останавливать исполнение постановлений собрания не только в случаях формальных нарушений закона, но и тогда, когда он усмотрит, что данное постановление «не соответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения» (принцип целесообразности).⁹⁹ Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.

Из положительных приобретений, привнесенных Положением 1890 г., необходимо отметить: а) расширение круга лиц, подлежавших избранию в председатели и члены управ (ими могли быть не только гласные, но и вообще лица, имеющие избирательный ценз); б) некоторое увеличение компетенции земств, перечня предметов, по которым земства могли издавать обязательные постановления (ст. 108); в) восстановление почти в полном объеме прав земств на бесплатную пересылку корреспонденции. К ограничительным мерам, направленным на уменьшение самостоятельности земских органов, относится лишение уездных собраний права непосредственных, помимо губернского земства, ходатайств перед правительством. Прежний порядок возбуждения ходатайств был восстановлен лишь законом от 2 февраля 1904 г. Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Городовое Положение 1892 г. значительно урезало избирательное право для горожан, что привело к уменьшению числа избирателей в 6-8 раз (до 0,5-2% всего городского населения). Сокращено было и число гласных (примерно в 2 раза). Произошли также изменения во внутреннем устройстве органов городского управления. Управа была поставлена в более независимое от думы положение, права городского головы как председателя думы значительно расширены за счет прав гласных, дума лишалась права отдачи под суд членов управы. Вместе с тем новое Городовое Положение приравнивало выборных должностных лиц городского управления к правительственным чиновникам и ставило их в дисциплинарную зависимость от администрации. Городские головы и члены управы считались состоящими на государственной службе, и губернатор получил право делать им предписания и указания, а губернское по городским делам присутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена. «Есть ли что-либо ненормальнее такого положения вещей!» - горестно восклицал по этому поводу К.А. Пажитнов. - Можно сказать, что после реформы 1892 г. у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова...».¹¹⁰ Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.⁰ Реформа 1890-1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое Положение 1870 г. во многом напоминало тот порядок, который существовал в городах Западной Европы, то законы 1890-1892 гг. внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких не знало в то время ни одно цивилизованное государство. Реально действующее земство не продержалось и 25 лет... Официозные «Московские Ведомства» тех лет писали: «Земство нужно только нашим конституционалистам, лелеющим мечту вырастить из этого чахлого растеньица большое и ветвистое дерево, а местное «благоустройство только выиграет от изъятия его из цепких рук земских дельцов». Однако нельзя не признать, что к концу 70-х годов XIX в. наступил кризис земских учреждений. Лишенные инициативы, задушенные произволом администрации, земства работали как бы по инерции. Многие из гласных настолько утратили интерес к своей общественной обязанности, к тому же довольно обременительной, что перестали посещать заседания земских собраний. Исполнение земских дел в управах при отсутствии должного контроля со стороны гласных принимало все более формальные рамки, не связанные с решением реальных нужд населения. Земства быстро превращались в еще одну «начальственную» надстройку, существовавшую за счет дополнительных поборов с населения. К концу XIX в. тревоги «смутных» 60-80-х годов были забыты, формальное земство демонстрировало «верноподданичество», крестьянский мир, ведомый земскими участковыми начальниками, заменившими в 1889 г. разнобой деревенского самоуправления, был освобожден от «тягот» не прижившейся демократии. Государственный механизм работал как часы. По крайней мере, так казалось царскому двору и хотелось правительству. Тем более что источник «смут и потрясений» - местное общество было благодаря усилиям администрации Александра III сведено на нет. В таких условиях думать о реформе земского и городского «самоуправления, расширении его прав и демократизации вряд ли было плодотворным.

2.2 Попытки реорганизации местной власти в начале XX века

Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано Положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была возложена задача «установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей».

С открытием деятельности новых законодательных органов вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые ее частности (Указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях от 5 октября 1906 г., Указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1920 г., принятие в 1912 г. Государственной Думой законопроекта о введении Городового Положения в Царстве Польском, так и не рассмотренного Государственным советом), однако в целом вопрос не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Думы не успели дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу правительством был внесен проект положения о поселковом и волостном управлении, а кадетами - о выборах земских гласных. Министерством внутренних дел подготавливался к внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились в одном: необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства -- поселок, волость, у кадетов - «участковое земство») для включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи. После роспуска второй Государственной Думы правительство переработало (значительно ухудшив) свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью Государственную Думу. На обсуждение проекта волостного управления ушло в комиссиях и в Думе целых три года; проект поселкового управления так и застрял в комиссии, не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой с большими спорами и волокитой законопроект о волостном земском управлении (как и законопроект о введении Городового Положения в Царстве Польском) перешел затем в Государственный совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 г., когда на первый план вышли совсем другие, военные проблемы.

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве была предпринята Временным Правительством. 3 марта 1917 г. оно приняло Декларацию, в которой во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. По реформе местного самоуправления при Министерстве внутренних дел под председательством С.М. Леонтьева было созвано Особое совещание. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых были утверждены Временным Правительством. Вот общий перечень главнейшего, что было сделано в период с 26 марта по 26 сентября 1917 г.

По реформе городского и организации поселкового самоуправления: 1. Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах (утверждено 15 апреля); 2. Наказ о производстве городских выборов (3 мая); 3. Преобразование 41 поселения в городские, с введением Городового Положения (30 мая); 4. Городовое Положение (9 июня); 5. Введение Городового Положения в дворцовых городах (26 мая и 14 июня); в городах Туркестана и в Темире Уральской области (14 июня); 6. Положение о поселковом самоуправлении (15 июля); Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборе поселковых гласных (11 августа); 7. О порядке выделения городов из земств (сентябрь).

По реформе губернского и уездного, организации волостного земства: 1. Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43 губерниях Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостном земстве в тех же губерниях (21 мая); 2. Положение о Всероссийском земском союзе (7 июня) и Земское Положение (9 июня); 3. Наказ о производстве выборов волостных гласных в 43 губерниях Европейской России (11 июня) и Наказ о производстве выборов уездных и губернских земских гласных в тех же губерниях Европейской России (17 июня); 4. Введение земства в Архангельской губернии (17 июня), в Сибири (26 августа), в Степном крае (17 июня), в Туркестане (1 июля), в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (30 марта и 22 июня), в Калмыцкой степи (1 июля) и в Киргизской орде Астраханской губернии (5 августа), в инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля), в Измаильском уезде Бессарабской губернии (1 июля), в области Войска Донского (10 августа) (ввиду возникших осложнений окончательного утверждения проекта не последовало), Виленской и Ковенской губерниях (26 июля), в Камчатской области (26 августа); 5. Выборы волостных земских гласных в Виленской и Ковенской губерниях (26 июля); 6. Положение о губернских и уездных комиссарах (19 сентября).¹¹¹ Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: 1999.¹

По организационному и финансово-экономическому обеспечению становления местного самоуправления: 1. Постановление о союзах, товариществах и съездах земств, городов и поселков (23 июня); 2. Положение о милиции (17 апреля) для Петрограда, Москвы, Киева и Одессы (29 июня); 3. Административные суды и их штаты (30 мая); 4. О реформе воинских присутствий (5 августа); 5. О гарантировании займов городов и земств (8 августа); 6. О преобразовании кассы городского и земского кредита в банк (14 сентября), и Об улучшении городских и земских финансов (21 сентября), многие другие документы.

Одновременно были разработаны и переданы на места для обсуждения проекты нормативных документов: 1. «О мировых посредниках». 2. «О составлении городами планов и «Об образовании в крупных городах домовых комитетов. 3. «Об основах земской реформы и переделе губерний и уездов в Закавказском крае»; «О введении земства в Тверской и Кубанской областях и «О земском самоуправлении для русских поселенцев Уранхайского края».

В итоге реформа охватила следующие основные группы вопросов:

1) Усовершенствование городских выборов на демократических началах с введением в ряде городов впервые Городового Положения, пересмотр действовавшего Городового Положения с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлении; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов; выделение более крупных городов из земств и предоставление им самых широких прав по вступлению в союзы и с городами, и с земствами.

2) Создавалось поселковое самоуправление, напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство.

3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица - волостное земство, было изменено Земское Положение, с устранением опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, последним предоставлено самое полное право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Земство вводилось почти повсюду в стране с изменениями, вызываемыми местными особенностями.

4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Введены административные суды, призванные охранять законность, подготавливалось преобразование губернского и уездного управления.

Важно обратить внимание на наиболее существенные положения реформы. Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем. Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, так как сами приравнивались по правам к уездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами.

В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей ведомств и должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на один год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности. Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.

Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления следует отнести оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией. Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда, и протесты допускались лишь в случае нарушения закона.