Таким образом, вышеизложенное позволяет нам предложить авторскую трактовку понятия должностного административного правонарушения. Должностным административным правонарушением является противоправное, виновное действие или бездействие должностного лица, совершенное им в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, отличающееся от других административных правонарушений физических лиц повышенной общественной опасностью, возникающей в силу обладания должностным лицом специального правового статуса (положения), и за которое КоАП РФ и законами субъектов Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями/ М.С. Студеникина.- М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. - С.49.

административный должностной юридический ответственность

2. Правовые особенности административной ответственности должностных лиц

2.1 Законодательное закрепления понятия «должностное лицо»

На протяжении многих лет для правовой теории и правоприменительной деятельности одной из актуальных была и остается проблема законодательного определения понятия «должностное лицо». Неопределенность относительно правового, особенно административно-правового, содержания понятия должностного лица, наряду с активным использованием данного термина в законодательстве приводила к снижению эффективности реализации соответствующих правовых норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления, а также вызывала трудности в практической деятельности субъектов административной юрисдикции, рассматривающих дела об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами.

Существующая неоднородность мнений на решение обозначенной проблемы породила формирование двух противоположных подходов к законодательному закреплению понятия «должностное лицо».

Согласно первому мнению, необходимо разработать такое определение должностного лица, которое могло бы претендовать на межотраслевую значимость. По их мнению, специалисты отраслевых юридических наук рассматривают понятие должностного лица лишь в связи с целями и особенностями той или иной отрасли права, что ведет к односторонности в раскрытии содержания данного явления. Именно единое определение понятия должностного лица, независимо от сферы деятельности в государственных либо негосударственных структурах, способствует обеспечению неотвратимости наказания лиц, ответственных за противоправное деяние по службе.Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Изд-во: «Дело и Сервис», 2001. - С.157.

По другому мнению, наоборот, не считается возможным использование общего понятия должностного лица. Такое отрицание, в частности, вызвано несогласием с тем, что долгое время ученые и специалисты, делающие попытки объяснить понятие «должностное лицо», аргументацию своих исследований строили на выводах науки уголовного права, поскольку именно в нем были сделаны практические попытки его законодательного определения.Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Изд-во: «Дело и Сервис», 2001. - С.158. В результате механического заимствования понятий из уголовного права, по их словам, происходило их применение к неоднородным им понятиям и не учитывались следующие специфические черты административного права:

1. Юрисдикционная деятельность выступает для управления отнюдь не главной его составной частью. Управленческая деятельность и опосредующее эту деятельность административное право не предполагают систематического возникновения в сфере управления правовых конфликтов, постоянного «сопровождения» реализации управленческих функций спорными, требующими разрешения юрисдикционными правоотношениями. В то же время позитивная управленческая деятельность как вид государственной деятельности органов исполнительной власти нуждается в наличии понятия «должностное лицо», ибо, прежде всего каждый субъект государственного управления является таковым. Напротив, уголовно-процессуальная деятельность государственных органов является юрисдикционной по своей сути и призвана разрешать правовые споры.

2. Для административного и уголовного законодательства характерны разная динамика правотворческого процесса, в частности несовпадающая периодичность обновления соответствующих нормативно-правовых актов, а также разные уровень и принципы кодификации. Если уголовное право в современной России полностью кодифицировано (УК РФ, УПК РФ, УИК РФ), то в административном праве пока кодифицированы правовые нормы лишь одного института - об административных правонарушениях (КоАП РФ).

3. В понятие должностного лица, изложенное в Уголовном кодексе Российской Федерации, вкладывается свой смысл, отличный от природы института административного права. Так, например, понятие должностного лица, используемое в УК РФ, касается только перечня государственных служащих, служащих государственных и муниципальных учреждений, а также лиц, выполняющих перечисленные в примечании 1 к ст. 285 УК РФ функции. Неохваченными данным понятием остались служащие государственных и муниципальных предприятий. Анализ определений, данных в ст.ст. 201, 285, 318 УК РФ"Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 №63-ФЗ (ред. от 05.05.2014) // http:// СЗ РФ.1996. - №25. Ст.201, 285, 318., позволяет сделать вывод о том, что разграничение понятий «должностное лицо» и «лицо, выполняющее управленческие функции», проведено в уголовном законе, главным образом, исходя из особенностей соответствующей категории субъектов управления. Для института же административной ответственности важно определение должностного лица как категории, определяемой особенностями правового статуса, места и роли в организационной структуре, характером исполняемой деятельности.

Действительно, подобное заимствование вряд ли можно назвать правильным. К тому же необходимо учитывать, что термин «должностное лицо» изначально принадлежит праву административному: ведь историческим предшественником должностных лиц является чиновничество времен полицейского государства и, как отмечает Ю.Н. Старилов, именно появление в XVII-XVIII вв. новой кадровой профессиональной категории - чиновников послужило предпосылкой выделения нового административного права.

Вызывает интерес вопрос: используется ли термин «должностное лицо» в законодательстве других отраслей права, и каким образом происходит его определение.

Так, Трудовой кодекс РФ не использует термина «должностное лицо», однако анализ его норм позволяет сделать вывод, что данная категория лиц подменяется понятием «руководитель». Согласно ст. 273 ТК РФ"Трудовой кодекс Российской Федерации" от 30.12.2001 №197-ФЗ (ред. от 02.04.2014, с изм. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13.04.2014) // http:// СЗ РФ. 2002. - №1 (ч. 1). Ст.22, 273. «руководителем является физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа». Согласно ст.ст. 20 и 33 ТК РФ руководитель является представителем работодателя, в результате чего наделяется его правами и обязанностями в трудовых отношениях с работниками организации, закрепленными в ст. 22 ТК РФ (например, заключать, изменять, расторгать трудовые договоры с работниками; привлекать работников к дисциплинарной и материальной ответственности; принимать локальные нормативные акты; обеспечивать безопасность труда и условия, отвечающие требованиям охраны и гигиены; вести коллективные договоры, а также заключать коллективный договор и т.д.). То есть руководитель организации-работодателя является ее легитимным представителем в отношениях с работниками, с органами социального партнерства, другими субъектами права. Он представляет интересы и защищает права организации как во внутренних (внутри организации), так и во внешних (с другими субъектами права) отношениях.

Несколько иной подход к использованию понятия должностного лица наблюдается в Бюджетном кодексе РФ. Так, например, термин «должностное лицо» употребляется в ст. 280 БК РФ"Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 №145-ФЗ (ред. от 28.12.2013, с изм. от 03.02.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014) // СЗ РФ. 1998. - №31. Ст.280.. Однако законодатель не дает его определение, а лишь перечисляет лиц, которые относятся к данной категории: «руководители и аудиторы Счетной палаты Российской Федерации, иные должностные лица, указанные в Кодексе». Наряду с этим также используются термины «руководитель государственного органа», «руководитель органа местного самоуправления», «руководитель получателя бюджетных средств».

Примечательно, что термин «должностное лицо» применяется в той части законодательного акта, где происходит нормативное установление ответственности за нарушение бюджетного законодательства. При этом предусматривается применение к нарушителям, как мер административной ответственности, так и уголовного наказания при наличии состава преступления. Из перечисленных в БК РФ составов административных правонарушений почему-то только три вошли в КоАП РФ (ст.ст. 15.14, 15.15, 15.16)."Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.15.14, 15.15, 15.16.

Земельный кодекс РФ, также как и Бюджетный кодекс, не дает понятия должностного лица и применяет данный термин в главах, где устанавливаются общие положения о контроле за соблюдением земельного законодательства и ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель.

Интересно отметить, что в отличие от указанных выше актов законодатель в ЗК РФ разделяет термины «должностное лицо» и «руководитель», так к числу последних он относит руководителей организаций независимо от их организацинно-правовой формы и формы собственности, в то время как термин «должностное лицо» применяет в отношении лиц, наделенных соответствующими распорядительными полномочиями в органах государственной власти и органах местного самоуправления. "Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014) // СЗ РФ. 2001. - №44. Ст.71.

Действовавший до недавнего времени Таможенный кодекс РФ тоже использовал термин «должностное лицо». Согласно ст. 231 «ответственность за нарушение таможенных правил несут должностные лица, если в их служебные обязанности в момент совершения ими правонарушений входило обеспечение выполнения требований, установленных данным Кодексом, а также иными актами законодательства РФ по таможенному делу». В частности, по ст. 288 ТК РФ «Невыполнение должностными лицами и иными лицами требований, действующих в таможенном деле», административную ответственность несут должностные лица, обладающие властными правами и обязанностями в государственных и негосударственных предприятиях, учреждениях, организациях. Такая ответственность была предусмотрена и ст.ст. 251, 265, 269, 270, 275 ТК РФ."Таможенный кодекс Российской Федерации" от 28.05.2003 №61-ФЗ (ред. от 27.11.2010) // СЗ РФ. 2003. - №22. Ст.251, 265, 269, 270, 275.

Однако с 1 июля 2002 г. указанные нормы утратили силу, так как положения Таможенного кодекса, предусматривающие административную ответственность за нарушение таможенных правил, вошли в Кодекс РФ об административных правонарушениях. Административно-правовые нормы гл. 16 КоАП РФ"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Гл.16., устанавливающие административную ответственность за нарушение правил в области таможенного дела (таможенных правил), уже не раскрывают понятия должностного лица, так как этому вопросу посвящена специальная норма (ст. 2.4). Теперь при привлечении лиц, виновных в нарушении таможенных правил, деяния которых совпадают с составами, закрепленными в КоАП РФ, соответствующие органы, в компетенцию которых входит рассмотрение данных дел, должны руководствоваться нормами КоАП РФ.

Одним из нормативных правовых актов, в котором не только применяется термин «должностное лицо», но и сделана попытка законодательно закрепить его определение, является Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ (ред. От 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// СЗ РФ. 2003. - №40. Ст.1. Так, согласно ст. 1 данного Закона под должностным лицом местного самоуправления понимается:

1) муниципальный служащий, выполняющий организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не являющийся государственным служащим;

2) выборное должностное лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Очевидно, что, давая подобное определение должностного лица, законодатель решал лишь частные задачи в рамках муниципального законодательства.

Данное определение, так же как и определение должностного лица в УК РФ, для административного права неприемлемо так как: во-первых, в самом Законе говорится о том, что указанное определение не распространяется на государственных служащих; во-вторых, при анализе закона видно, что данное определение не распространяется на любых других служащих, не являющихся работниками органов местного самоуправления; в-третьих, термин «организационно-распорядительные функции», выступающий в качестве основной характеристики понятия должностного лица в этом законе, также как и в УК РФ, до настоящего времени юридически не определен.

На основании вышеизложенного можно заключить, что термин «должностное лицо» употребляется в различных отраслях российского права. При этом конкретное должностное лицо выступает в качестве субъекта правоотношений, регулируемых нормами данных отраслей, которые, как правило, охраняются мерами административной ответственности. Но, ни один из приведенных выше кодифицированных актов не только не дает общего определения должностного лица, а напротив, трактует его с учетом особенностей определенной правовой отрасли.

Однако, как отмечает Е.А. Агеева, даже крайняя позиция некоторых исследователей о невозможности сформулировать общее для всех отраслей права понятие должностного лица не исключает того, что существуют определенные юридические признаки и характеристики должностного лица, без которых не обходится ни законодатель, ни различные отрасли права, ни теоретические обобщения, что позволяет говорить о возможности существования общего понятия должностного лица. Юридическая ответственность в государственном управлении: (социально-правовой аспект) / Е.А. Агеева. - Л.: ЛГУ, 1990.- С.134.

В этой связи, мы согласны с мнением, что наличие единого понятия должностного лица необходимо, но его формирование должно происходить именно в отрасли административного права, а все другие отрасли права могут лишь использовать его. И, безусловно, для глобального решения проблемы «должностного лица» следует предусмотреть его закрепление на федеральном уровне в рамках административного законодательства.

Определенную ясность в этом вопросе внес вступивший в действие с 1 июля 2002 г. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который закрепил легальное определение должностного лица как субъекта административной ответственности (примечание к ст. 2.4)."Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.2.4

В соответствии с ним должностным лицом является физическое лицо постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее следующие функции:

1) представителя власти (то есть лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него);

2) организационно-распорядительные;

3) административно-хозяйственные в:

- государственных органах;

- органах местного самоуправления;

- государственных и муниципальных организациях;

- Вооруженных Силах Российской Федерации;

- других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

К должностным лицам следует также относить руководителей и других работников иных организаций, а также лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в случае совершения ими административных правонарушений в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

Опираясь на вышеизложенное, мы попытались представить свое видение на решение данного вопроса. Так, законодательное закрепление понятия должностного лица концептуально можно представить в следующем виде.

Сначала необходимо дать общеправовое определение понятия «должностное лицо». При этом оно должно быть широким по смыслу, с тем, чтобы могло использоваться применительно к любым видам правоотношений, то есть представлять собой некоторую собирательную конструкцию по содержанию. Например, должностное лицо - это лицо, замещающее должность, предусмотренную соответствующим правовым актом, отвечающее предъявляемым по ней требованиям к знаниям, квалификации и стажу работы, которое для осуществления своей профессиональной служебной деятельности наделено специальным правовым статусом, предусматривающим: обладание конкретными правами и обязанностями, необходимыми для осуществления возложенных на лицо функций; наличие нормативно закрепленных структурно-функциональных связей лица как в структуре организации, где лицо состоит на службе, так и вне ее; несение повышенной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей. Подобное изложение понятия «должностное лицо» обусловлено тем, что оно тесно взаимосвязано с двумя дефинициями: «должность» и «правовой статус», являющимися, по своей сути, сложными категориями, имеющими структуру с входящими в нее элементами.

Нам представляется, что главной целью законодательного закрепления понятия должностного лица является устранение всех пробелов и противоречий в действующем законодательстве с учетом всех имеющихся научно-теоретических разработок по данной тематике. Правовая наука России должна и дальше углублять исследования в данном направлении. Это позволит облегчить использование понятия «должностного лица» правоприменительными органами, особенно в части привлечения должностных лиц к юридической ответственности, а также повысить эффективность реализации соответствующих правовых норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления.

2.2 Определение состава должностного административного правонарушения в нормах административного права

Важным моментом, необходимым для привлечения должностного лица к административной ответственности, является определение юридического состава совершенного должностного административного правонарушения, то есть установленной правом обязательной совокупности элементов, при наличии которых антиобщественное деяние считается должностным административным нарушением.

Необходимо отметить, что осмысление данного вопроса имеет не только теоретическое, но и практическое значение, так как понимание состава должностного административного правонарушения способствует:

1) выявлению наиболее существенных элементов должностных административных правонарушений, позволяющих производить их специализацию и группировку;

2) правильной квалификации должностного административного правонарушения правоприменительными органами;

3) установлению и определению вида административного наказания соответствующего степени тяжести совершенного должностного административного правонарушения;

4) отграничению должностного административного правонарушения от смежных с ним правонарушений. Феноменология административного права / К.С. Вельский. Смоленск, 1995. - С.73.

Являясь логической конструкцией административного правонарушения, отражающей существенные признаки определенных антиобщественных деяний, его юридический состав состоит из совокупности следующих элементов: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Для правильной квалификации деяния как административного правонарушения необходимо наличие всех указанных элементов.

Как модель правонарушения, отраженная в норме закона, устанавливающей административную ответственность должностного лица, состав должностного административного правонарушения является его юридически закрепленным основанием. В свою очередь совершение должностным лицом правонарушения, содержащего в себе все признаки и элементы конкретного состава, будет являться фактическим основанием для применения к виновному лицу мер административной ответственности. Как видно, юридическое основание (состав административного правонарушения) возникает раньше фактического основания (правонарушение, содержащее все признаки состава).Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Н.Г. Салищева. - М.: Проспект, 2011. - С.100.

Объектом должностного административного правонарушения являются те общественные отношения, на которые оно посягает, то есть то, чему оно может причинить ущерб, и которые охраняются административно-правовыми санкциями. Принято выделять общий, родовой, и непосредственный объекты административного правонарушения.

Есть мнение, согласно которому для характеристики объекта административного правонарушения важен не общий, не родовой, а непосредственный объект противоправного посягательства: те конкретные отношения, которые охраняются административно-правовыми нормами, предусматривающими применение мер административной ответственности.Феноменология административного права/ К.С. Вельский. Смоленск, 1995. - С.44.

Тем не менее мы поддерживаем сложившуюся в теории административного права традицию подразделять объект административного правонарушения на указанные выше виды, так как характеристика этих категорий основывается на соотношении «целого», «части целого» и «части части».

Общим объектом должностного административного правонарушения является вся совокупность общественных отношений, на которые оно посягает, охраняемых действующим законодательством об административных правонарушениях, иными словами, вся сфера государственного управления.

В отличие от ст.10 КоАП РСФСР"Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) // Ведомости ВС РСФСР. 1984. - №27. Ст.10., где был сформулирован общий объект возможного посягательства, ст.2.1 КоАП РФ "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.1 такого перечисления не дает. В этой связи обращают на себя внимание положения статьи 1.2 КоАП РФ «Задачи законодательства об административных правонарушениях», из смысла которой вытекает, что общим объектом посягательств административных правонарушений в целом и должностных правонарушений в частности является совокупность общественных отношений, обеспечивающих защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, здоровье граждан, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защиту общественной нравственности, охрану окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства.

Родовым объектом должностного административного правонарушения является совокупность однородных общественных отношений, на которые оно посягает, составляющих неотъемлемую и самостоятельную часть общего объекта. Данный вид объекта определяется в Особенной части КоАП и, как правило, предусмотрен отдельной ее главой. Однако некоторые статьи, закрепляющие должностные административные правонарушения, составы, которых входят в совокупность, объединенную одним родовым объектом, могут располагаться также и в разных главах КоАП РФ. Так как составы административных правонарушений, предусматривающие в качестве субъекта административной ответственности должностное лицо, содержатся почти в каждой главе КоАП РФ, то можно сделать вывод, что родовыми объектами должностных правонарушений являются: права граждан; здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественная нравственность; охрана собственности; охрана окружающей природной среды и природопользование; промышленность, строительство и энергетика; сельское хозяйство, ветеринария и мелиорация земель; отношения на транспорте; безопасность дорожного движения; отношения в области связи и информации и т.д. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. - М.: Проспект, 2011. - С.122.

Непосредственным объектом является то, на что посягает конкретное административное правонарушение, совершаемое должностным лицом. Например, при совершении должностным лицом административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.5 «Сокрытие или искажение экологической информации» КоАП РФ"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.8.5., непосредственным объектом посягательства будут отношения по поводу конкретного порядка предоставления экологической информации: о состоянии окружающей природной среды, об источниках загрязнения окружающей природной среды, о радиационной обстановке и т.д. При этом родовым объектом будут отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Следующим элементом состава должностного административного правонарушения является его объективная сторона. Как и объективная сторона любого административного правонарушения, она представляет собой внешние проявления должностного административного правонарушения, которые, в первую очередь, выражаются в совершении противоправного деяния. Его разновидностями могут быть действия, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей и бездействие - неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей.

Большинство составов должностных административных правонарушений, как правило, не содержат указания на наступление вредных последствий, так как основным видом противоправных деяний должностных лиц являются нарушения установленных правил, порядка и требований в различных сферах жизни. При этом само нарушение таких правил, независимо от того, наступил ли от этого вред или нет, является противоправным и объективно вредным фактом, так как вносит известную дезорганизацию в общественные отношения. Феноменология административного права / К.С. Вельский. Смоленск, 1995. - С.49.

В ряде случаев, обозначенных законодательством, для квалификации административного правонарушения как такового важное значение имеют место, время, способ и средства его совершения, относящиеся также к объективной стороне. К примеру, ст. 7.16 КоАП РФ предусматривает административную ответственность должностных лиц за незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного назначения.Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Н.Г. Салищева. - М.: Проспект, 2011. - С.135. Таким образом, для привлечения должностного лица к административной ответственности по указанной статье квалифицирующим признаком будет уяснение вопроса, относятся ли земли, на которых произведен незаконный отвод, к особо охраняемым землям историко-культурного назначения.

Отметим, что объективной стороной должностного административного правонарушения будет являться лишь такое действие или бездействие должностного лица, совершение которого входит в совокупность его служенных обязанностей.

В связи с этим, на наш взгляд, для обеспечения правильного применения на практике норм, содержащих составы должностных административных правонарушений, исключающего субъективизм при оценке поведения должностных лиц, а также сужение или расширение пределов их ответственности, при осуществлении законодательного закрепления данных составов необходимо учитывать следующее:

1. Формы противоправных деяний, в которых может быть совершен должностной административный проступок, требуют того, чтобы они были названы в тексте правовых норм КоАП, устанавливающих общие основания административной ответственности должностных лиц.

2. Обязанности, возлагаемые на должностное лицо, должны быть достаточно четко сформулированы в соответствующем нормативно-правовом акте или акте применения норм права, которыми они возлагаются на данное лицо или соответствующую организацию, в которой данное должностное лицо находится на службе.

3. Формулировки объективной стороны, присутствующие в законодательстве об административных правонарушениях, должны точно и полно отражать сущность противоправного деяния должностного лица. Так как на практике из-за неопределенности некоторых понятий, встречающихся в законодательных актах, возникают трудности при привлечении должностных лиц к ответственности. Например, неясно содержание таких противоправных действий должностных лиц, как «воспрепятствование» чему-либо (ст. 5.26 предусматривает ответственность должностных лиц за воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и вероисповедания, ст. 13.16 - воспрепятствование осуществляемому на законном основании распространению продукции средства массовой информации, ст. 14.14 - воспрепятствование осуществлению функций временной администрации и др.), «вмешательство» в какую-либо деятельность (ст. 17.2 предусматривает ответственность должностных лиц за вмешательство в деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ), «уклонение» от совершения чего-либо (ст. 5.28 - уклонение работодателя от участия в переговорах и т.д., ст. 9.13 - уклонение от исполнения требований к обеспечению условий для доступа инвалидов к объектам инженерной инфраструктуры) и т.п.Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Н.Г. Салищева. - М.: Проспект, 2011. - С.136. То есть за изложением общего понятия деяния должно следовать описание всех возможных вариантов поведения, охватываемых данным понятием, или даваться раскрытое определение данному действию, как, например, это сделано в ст. 19.1 «Самоуправство».

4. Если в описании объективной стороны состава должностного административного правонарушения имеется отсылка к нормам права, на которые посягает данный проступок, то необходимо называть все реквизиты нормативного правового акта содержащего данные нормы. При невозможности последнего следует указать хотя бы, кем принят (утвержден) правовой акт.

Так, например, в гл. 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» КоАП РФ из 40 статей, закрепляющих составы административных правонарушений, 26 статей, где в качестве возможного субъекта административного правонарушения указано должностное лицо, ссылаются на соответствующие правила, которые устанавливаются конкретными органами государственной власти в определенных нормативно-правовых актах. Однако в статьях подобное указание отсутствует.

С одной стороны, такое изложение составов административных правонарушений можно объяснить желанием законодателя уберечь нормы КоАП от неоднократных изменений, так как российское законодательство отличается своим непостоянством, в силу чего различные правила и требования периодически подлежат либо отмене, либо новой разработке и принятию. Но, с другой стороны, данное обстоятельство, во-первых, вызывает трудности в применении таких норм на практике (усложняет поиск нарушенных правил) как субъектами административной юрисдикции, так и другими участниками правоотношений, охраняемых административными санкциями, которые должны руководствоваться установленными правилами и не допускать их нарушения в процессе осуществления своей служебной деятельности. Во-вторых, подобное изложение норм в КоАП РФ, как показывает практика, затрудняет законотворческую деятельность на уровне субъектов Федерации. Юридическая ответственность в государственном управлении: (социально-правовой аспект) / Е.А. Агеева - Л.: ЛГУ, 2009. - С.69.

О степени разработанности норм КоАП РФ в части определения объективной стороны составов административных правонарушений, совершаемых должностными лицами, можно судить по следующему примеру. Так, ст. 8.2 КоАП РФ"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.8.2. предусматривает привлечение к административной ответственности должностных лиц за несоблюдение экологических, санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке и ином обращении с отходами производства и потребления и иными опасными веществами.

Так как основная масса составов должностных административных правонарушений, закрепленных в КоАП, предусматривает совершение должностным лицом проступка в виде нарушения различного рода установленных правил, на наш взгляд, при формировании новых составов должностных правонарушений и их дальнейшем законодательном закреплении в КоАП данному условию необходимо уделить особое внимание. В этой связи мы согласны с Г.В. Атаманчуком, подчеркивающим, что перемены и процессы в среде обитания и жизнедеятельности каждого гражданина России, обусловливают актуальность выработки и практической реализации административных правил поведения и деятельности, адресованных каждому человеку и гражданину.Теория государственного управления. - М.: Омега-Л, - 2004.- С.148. При этом проблема охраны и защиты интересов гражданина и общества, стоящая перед административным законодательством, намного шире и сложнее. Она, безусловно, включает в себя меры административного контроля и ответственности, но на первый план выдвигаются вопросы о том, как и посредством каких административных правил (норм) можно обеспечивать реально возможную безопасность жизнедеятельности человека и общества в целом.

Следующим элементом состава должностного административного правонарушения является субъект, которым соответственно может быть только должностное лицо, обладающее признаками, указанными в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ."Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.2.4

В процессе юрисдикционной деятельности по делам о должностных административных правонарушениях уполномоченный на то орган, должностное лицо или судья, анализируя содеянное, обязан выяснить, во-первых, относится ли виновное лицо к категории должностных лиц, для чего необходимо установить его правовой статус и характеристику всех составляющих его элементов, и, во-вторых, входило ли совершенное противоправное деяние, квалифицируемое в качестве административного правонарушения, в совокупность служебных обязанностей данного должностного лица. Это важно как для правильной квалификации совершенного противоправного деяния, так и для определения справедливого, эффективного и законного административного наказания.

И, наконец, четвертым важнейшим элементом должностного административного проступка является субъективная сторона, под которой понимается психическое отношение виновного лица к содеянному и к наступившим последствиям. Основной категорией, характеризующей субъективную сторону, является вина, то есть осознание лицом недопустимости (противоправности) своего поведения и связанных с ним последствий.

В правовом смысле вина является строго конкретным понятием. Будучи обязательным признаком состава должностного административного правонарушения, она рассматривается не как порицаемое состояние психики вообще, а как психическое отношение должностного лица к совершенному им конкретному антиобщественному деянию, то есть его внутреннее психическое состояние, органично связанное с его поведением.Административное право: История развития и основные современные концепции/ Ю.Н. Старилов. - М.: Юристъ, 2011.- С.147.

Если вредные последствия явились результатом случайного стечения обстоятельств в процессе выполнения служебных обязанностей должностным лицом, то вины нет, а значит - не будет и субъективной стороны состава правонарушения и соответственно не может идти речь об административной ответственности. В этой связи мы согласны с мнением М.С. Студеникиной, которая отмечает, что при установлении административной ответственности должностных лиц в каждом случае надо учитывать реальные возможности фактических исполнителей тех или иных предписаний. При этом учет сбалансированности прав и обязанностей является необходимой предпосылкой усиления эффективности самой административной ответственности.Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями/ М.С. Студеникина. - М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. - С.62.

Вина должностных лиц при совершении административных правонарушений может выражаться в форме умысла или неосторожности, содержание которых раскрыто в ст. 2.2 КоАП РФ. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.2.2.

Тем не менее, в КоАП РФ закреплены составы должностных правонарушений, которые могут быть совершены только в форме умысла (прямого или косвенного). Например, ст. 5.7 «Отказ в предоставлении отпуска для участия в выборах, референдуме». При этом в небольшом числе статей умысел называется прямо как конструктивный признак состава правонарушения (ст. 5.14 «Умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму»)."Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст. 5.14.

В целом можно заключить, что в составах должностных административных правонарушений, содержащихся в статьях КоАП РФ, указания на форму вины чаще всего отсутствуют. И если описанное в законе противоправное деяние совершено виновно, то форма вины на квалификацию не влияет.

Рассмотрение элементов, образующих совокупность необходимых признаков юридического состава должностного административного правонарушения, позволило выделить среди них такой, который является, на наш взгляд, самым определяющим, то есть характеризующим всю специфику должностных правонарушений. Таким элементом является субъект состава - должностное лицо. Именно наличие специального правового статуса должностного лица со всеми присущими ему признаками обусловливает особые черты всех остальных элементов состава. Его глубокое понимание обеспечивает правоприменительным органам правильную квалификацию должностного административного правонарушения и определение соответствующего вида административного наказания.Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями / М.С. Студеникина.- М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. - С.173.

На протяжении последних лет многие составы административных правонарушений оказались за пределами КоАП. Такая ситуация коснулась и составов должностных правонарушений. Однако новый Кодекс об административных правонарушениях, имеющий одной из своих целей кодификацию нормативно-правовых актов, устанавливающих административную ответственность, сконцентрировал в себе все имеющиеся до этого в других актах составы должностных правонарушений.

3. Особенности привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции

Федеральные законы закрепляют особые правила привлечения к административной ответственности депутатов законодательных органов государственной власти, судей, прокуроров, военнослужащих и некоторых других категорий должностных лиц.

Так, согласно ФЗ от 8 мая 1994 г. №3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"Федеральный закон от 08.05.1994 №3-ФЗ (ред. от 23.07.2013, с изм. от 02.12.2013) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"// СЗ РФ. 2000. - №32. Ст.10. член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть привлечены к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке. В случае начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации РФ, депутата Государственной Думы РФ, орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Если производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы РФ, связанных с осуществлением ими своих полномочий, Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания РФ представление о лишении члена Совета Федерации РФ, депутата Государственной Думы РФ неприкосновенности. После окончания производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ. Член Совета Федерации РФ, депутат Государственной Думы РФ не могут быть привлечены к административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания РФ и за другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации РФ и статусу депутата Государственной Думы РФ, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации РФ, депутат Государственной Думы РФ допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляется только в случае лишения члена Совета Федерации РФ, депутата Государственной Думы РФ неприкосновенности.

Федеральными законами так же закреплен порядок привлечения судей к административной ответственности. В отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения и др. решение по вопросу о привлечении к административной ответственности принимается судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда РФ по представлению Генерального прокурора РФ. В отношении иных судей -- судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области, автономного округа также по представлению Генерального прокурора РФ. Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается в 10-дневный срок после поступления представления Генерального прокурора Российской Федерации. Юридическая библиотека ЮРИСТЛИБ

Так же ФЗ от 28 декабря 2010 г. №403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации"Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ (ред. от 03.02.2014) "О Следственном комитете Российской Федерации"// РГ. 2010. - Федеральный выпуск №5375. Ст.29. и ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации»Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1 (ред. от 02.04.2014) "О прокуратуре Российской Федерации"// СЗ РФ. 1995. - №47. Ст.42. установлен особый порядок привлечения прокуроров и следователей (системы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации) к административной ответственности. Любая проверка сообщения о том, что правонарушение совершено прокурором или следователем, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. Не допускаются задержание, привод, личный досмотр прокурора и следователя, досмотр их вещей и используемого ими транспорта.

Военнослужащие также могут быть задержаны и подвергнуты аресту, в том числе в качестве дисциплинарного взыскания, только по основаниям и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и общевоинскими уставами. О задержании военнослужащих вне воинской части, в которой они проходят службу, немедленно уведомляются органы военного управления и военной прокуратуры. С учетом особенностей прохождения службы военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут административную ответственность на общих основаниях и согласно воинским уставам. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы и некоторых других органов также несут административную ответственность за совершение лишь отдельных административных правонарушений, в остальных случаях они подвергаются мерам дисциплинарного характера. Дела об их административных правонарушениях, за совершение которых предусматривается дисциплинарная ответственность, рассматриваются непосредственным начальником, которому данные сотрудники подчинены по службе. Вышестоящий начальник вправе отменить, смягчить или ужесточить наказание. Видами наказаний являются: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; понижение в должности; увольнение.Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. - М.: Проспект, 2011. - С.95.

В связи с этим ст. 2.5 КоАП РФ"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 2.5. предусмотрены особые условия привлечения к административной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания. К последним лицам относятся имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов. Все эти лица в соответствии с ч.2 указанной статьи несут административную ответственность согласно КоАП РФ на общих основаниях лишь за совершение административных деликтов, связанных с нарушениями:

§ избирательных прав граждан и законодательства о проведении выборов (ст. 5.1-5.25, 5.45-5.52, 5.56);

§ законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях (ст. 5.26);

§ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3);

§ требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (ст. 7.29-7.32, ч. 7 ст. 19.5, ст. 19.7);

§ требований в области охраны окружающей природной среды и природопользования (гл. 8);

§ правил пожарной безопасности вне места военной службы или прохождения военных сборов (ст. 11.16, 20.4);

§ в области дорожного движения, финансов, налогов, сборов, рынка ценных бумаг, таможенного дела (гл. 12, 15, 16);

§ норм, определяющих необходимость выполнения законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении (ст. 17.7); пограничного режима (ст. 18.1-18.4).

При этом имеются определенные ограничения при назначении военнослужащим административных наказаний. В соответствии с ч. 6 ст. 3.5 КоАП РФ"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.3.5. административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы. Согласно ст. 3.9 КоАП РФ"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.3.9. к военнослужащим, гражданам, призванным на военные сборы, а также к имеющим специальные звания сотрудникам органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов не может применяться административный арест.

За совершение других административных правонарушений военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и лица, имеющие специальные звания, несут дисциплинарную ответственность согласно федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, регламентирующим прохождение ими службы и их статус.