Особенности административной ответственности должностных лиц по нормам российского права: теоретические и практические аспекты

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

На тему:

Особенности административной ответственности должностных лиц по нормам российского права: теоретические и практические аспекты

СОДЕРЖАНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• 1. Особенности административной ответственности должностных лиц
• 1.1 Понятие и сущность административной ответственности должностных лиц
• 1.2 Понятия и признаки должностного административного правонарушения - юридического основания административной ответственности должностных лиц
• 2. Правовые особенности административной ответственности должностных лиц
• 2.1 Законодательное закрепления понятия «должностное лицо»
• 2.2 Определение состава должностного административного правонарушения в нормах административного права
• 3. Особенности привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• ЛИТЕРАТУРА
• ВВЕДЕНИЕ
• Данная дипломная работа посвящена анализу административной ответственности должностных лиц как сложного явления, имеющего социальную природу своего происхождения, и как института отрасли административного права, рассмотрению признаков, отражающих специфику административной ответственности должностных лиц, уяснению ее роли, а также исследованию правовых проблем административной ответственности должностных лиц существующих на современном этапе.
• Актуальность данного исследования обусловлена необходимостью анализа и обобщения уже накопившегося в этой области комплекса знаний.
• Несмотря на то, что должностные лица давно являются субъектами административной ответственности, до настоящего времени в законодательстве не содержится однозначного определения понятия должностного лица, в то время как научная доктрина отличается большой разработанностью данного вопроса.
• В целом актуальность работы связана с необходимостью дать всестороннюю научно-практическую оценку административной ответственности должностных лиц, в свете произошедшей на федеральном уровне кодификации норм об административной ответственности.

Как показывает исторический опыт, формирование нового понимания правовых институтов на определенном этапе времени напрямую связано с происходящими в стране политическими, социально-экономическими и другими конструктивными процессами. В связи с этим некоторые институты, правовые явления и категории требуют нового рассмотрения и научного обоснования. Данное положение относится и к административной ответственности должностных лиц. Так, например, административно-правовой статус должностного лица не является неизменным, он укрепляется вместе с развитием государства, одновременно с совершенствованием правового регулирования общественных отношений. В настоящее время в связи с отделением местного самоуправления от государства и появлением частного сектора экономики статус должностного лица, безусловно, не должен связываться только с несением таким лицом государственной службы или с выполнением государственных функций, как это делалось долгое время. Все это требует уточнения понятия должностного лица.

До сих пор остается дискуссионным вопрос о разработке единого межотраслевого понятия должностного лица и формы его законодательного закрепления. При этом надо учитывать, что большинство работ и исследований, рассматривающих административную ответственность должностных лиц, написаны до появления законодательного определения понятия должностного лица в Кодексе РФ об административных правонарушениях, что оставляет поле деятельности для дальнейшего изучения и совершенствования, основывающегося на практических показателях эффективности его применения.

Также остаются не разработанными вопросы: применение мер административной ответственности к должностным лицам (их виды, соразмерность с причиненным вредом и т.д.); изучение эффективности применения мер административной ответственности к должностным лицам; разработка системы правовых гарантий должностных лиц, привлекаемых к административной ответственности, и т.д. Данные вопросы требуют, глубоко изучения материалов деятельности юрисдикционных органов с учетом изменений произошедших в законодательном установлении административной ответственности должностных лиц.

Таким образом, востребованность в научном изучении и разработке вопросов и проблем административной ответственности не ослабевает и должна носить комплексный характер.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие по поводу привлечения должностных лиц к административной ответственности.

Предмет исследования - теоретические и практические вопросы, связанные с определением содержания института административной ответственности должностных лиц и его функционированием на современном этапе в свете действующего законодательства.

Целью исследования является развитие теоретических и методологических основ по совершенствованию действующего законодательства об административной ответственности должностных лиц. Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

1) раскрыть сущность явления административной ответственности должностных лиц;

2) выявить признаки, составляющие содержание административной ответственности должностных лиц как института отрасли административного права;

3)дать определение административной ответственности должностных лиц;

4) рассмотреть содержание и специфику правового статуса должностного лица как организационно-правовой основы его понятия;

5) изучить содержание конструктивных признаков административного правонарушения применительно к административным правонарушениям, совершаемым должностными лицами, и сформулировать понятие «должностное административное правонарушение»;

6) обозначить и исследовать существующие в области правового регулирования административной ответственности должностных лиц проблемы;

7) сформулировать научно обоснованные выводы по поднятым проблемам, обнаружить потребности в дальнейшем совершенствовании российского законодательства в области установления административной ответственности должностных лиц и дать свои рекомендации и предложения.

Теоретическая значимость работы заключается в обобщении и анализе накопившегося комплекса знаний в области, так же в выявлении особенностей административной особенности должностных лиц.

Практическая значимость работы обусловлена выявлением проблем, существующих в области правового регулирования административной ответственности должностных лиц, так же применением российского законодательства к должностным лицам, выполняющих определенные государственные функции.

Методологической основой работы послужили использованные автором в ходе исследования общенаучные и частные научные методы. Для выработки понятий и определений были применены законы формальной логики. Это позволило расширить, уточнить и углубить знания об исследуемых предметах.

Научно-теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых в области юриспруденции, философии права, теории государства и права, государственного управления, государственного и административного принуждения, юридической и административной ответственности таких ученых, как: Салищева Н.Г., Белошапко Ю.Н., Старилов Ю.Н., Агеева Е.А., Алексеев С.С., Братусь С.Н., Иоффе О.С., Лазарев Б.М., Петров Г.И., Галлиган Д.

Исходным нормативно-правовым материалом послужили Конституция Российской Федерации, действующее российское законодательство. В работе также использовались нормативные положения правовых актов Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации, утративших свою юридическую силу. Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются актуальностью и новизной рассмотренных вопросов и заключаются в их анализе и обосновании рекомендаций, выдвинутых по проблемам установления административной ответственности должностных лиц.

1. Особенности административной ответственности должностных лиц

1.1 Понятие и сущность административной ответственности должностных лиц

Институт административной ответственности является одним из важнейших в отрасли административного права, который всегда привлекал к себе внимание многих юристов - ученых и практиков. При этом отдельное место в проводимых ими исследованиях отводилось административной ответственности должностных лиц, в частности при изучении вопросов, связанных с осуществлением государственного управления. Так, начиная с 80-х гг. административная ответственность должностных лиц рассматривается в юридической литературе в качестве одного из эффективных средств обеспечения дисциплины и законности в государственном управлении.Административное право: История развития и основные современные концепции / Ю.Н. Старилов. - М.: Юристъ, 2011. - С.45.

В настоящее время актуальность в изучении данного института не только не снижается, а наоборот возрастает. Проводимые в стране социально-экономические и политические преобразования потребовали от науки пересмотра ряда положений, определяющих правовое регулирование существующих общественных отношений, особенно в сфере государственного управления, главной задачей которого является обеспечение согласованной и упорядоченной деятельности всех частей, составляющих нашу общественную организацию. К тому же среди, ученых бытует мнение: на сегодняшний день, очевидно, что административная ответственность, являясь важнейшим инструментом реагирования на административные правонарушения, не в полной мере выполняет присущие ей задачи.

Что же понимается под административной ответственностью должностных лиц, какой смысл вкладывается в это понятие сегодня?

Прежде чем дать определение понятию административной ответственности должностных лиц, следует отметить, что для более полного уяснения сути данного явления при его рассмотрении необходимо опираться на философское понимание категории ответственности, а также принять во внимание, что изучение понятия ответственности в административном праве одновременно означает ее анализ в общетеоретическом смысле через раскрытие сущности и основных признаков, составляющих содержание юридической ответственности, как соотношение «общего и частного».

Существование ответственности предопределено ответственным характером человеческого поведения и отражает взаимосвязи общества и отдельного человека. Жить в обществе и быть свободным от него нельзя: в любых жизненных ситуациях человек должен сообразовывать свои поступки с существующими в обществе нормами и ценностями, с интересами других людей. А. де Сент-Экзюпери писал, что «нет такого поступка, который не затрагивал бы другого человека. Обособленных личностей не существует. Тот, кто отчуждает себя от общности, наносит ей ущерб. Тот, кто печален, печалит других».Военный летчик / А. Сент-Экзюпери. - М.: Эксмо, 2010. - С.210. В свою очередь общество (государство, коллектив) постоянно контролирует деятельность субъекта, адекватно реагируя на различные варианты поведения (поощряя, одобряя ответственное поведение и наказывая нарушителя).

Отсюда, содержание ответственности представляет собой как бы взаимосвязь объективных и субъективных сторон.

Так, требования общества, предъявляемые к личности, ее социальным качествам и определяемые ее местом в системе общественных отношений (статусом) представляют объективную сторону ответственности. При этом положение личности в обществе очерчивает границы проявления ее ответственности.

Эмоциональное переживание и рациональное осмысление характера общественных требований, способности соответствующим образом осуществить деятельность, а также ее последствий, обуславливают субъективную сторону ответственности. В таком виде она выступает как социальное качество личности, связанное с ее волевой целеустремленностью для практического осуществления ответственной деятельности.

Закрепляя в социальных нормах определенные требования к личности, поведению субъектов общественных отношений, определяя их обязанности, общество заинтересовано в обеспечении соблюдения этих норм. В этих целях выступить гарантом исполнения обязанностей участниками отношений призвана именно ответственность, которая и осуществляет контроль за соблюдением социальных норм. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов/ Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Изд-во: «Дело и Сервис», 2001. - С.271.В связи с этим еще одной из содержательных сторон ответственности, наряду с практической реализацией личностью общественных требований в своей деятельности, является оценка этой деятельности с точки зрения соответствия интересам общества.

Раскрытие сущности такого явления, как ответственность, через взаимоотношения личности и общества в результате позволяет говорить о ней как об особом виде социальной связи, которая представляет собой специфическое общественное отношение, имеющее сложный, комплексный характер. В какой бы сфере ответственность не проявлялась - экономической, политической, правовой, нравственной - она носит социальный характер, и по своей сути - это качество, характеризующее социальную типичность личности.Административное право: История развития и основные современные концепции/ Ю.Н. Старилов. - М.: Юристъ, 2011. - С.113

Являясь одним из основных видов социальной ответственности, юридическая ответственность в свою очередь также характеризуется наличием объективных и субъективных сторон своего содержания. При этом в зависимости от того, какая из сторон содержания, по мнению ученого, изучающего данный институт, является главенствующей (определяющей), и выстраивается определение понятия юридической ответственности.

На протяжении многих лет среди ученых-правоведов нет единого мнения по данному вопросу. Юридическую ответственность в своих произведениях анализировали такие ученые, как С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, О.С. Иоффе, Б.М. Лазарев и многие другие. Одни ученые рассматривают юридическую ответственность как объективную категорию, неразрывно связанную с отправлением функций государственной власти по защите прав, свобод и интересов всего общества. Другие - как субъективную категорию, которая характеризуется правовым положением и обязанностями субъекта.

Современный период развития российской государственности характеризуется все больше возрастающими требованиями со стороны общества к неуклонному исполнению гражданами и должностными лицами своих обязанностей, что в свою очередь ведет к применению государством средств, направленных на повышение их ответственности и уровня исполнительской дисциплины.Административное право: История развития и основные современные концепции/ Ю.Н. Старилов. - М.: Юристъ, 2011. - С.116.

В этой связи представляет интерес Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».Указ Президента РФ от 12.08.2002 №885 (ред. от 16.07.2009) "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих"// СЗ РФ. - 2002. - №33. Ст.1. Данным актом утверждены общие принципы поведения должностных лиц и других служащих государственной службы, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении своих должностных (служебных) обязанностей. Так, государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван: исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях эффективной работы государственного органа; осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа; не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих, граждан, при решении вопросов, лично его касающихся и т.д. Цель издания данного нормативно-правового акта - обеспечить условия для добросовестного и эффективного исполнения государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, а также исключить злоупотребления на государственной службе.

В широком, общесоциальном, плане административная ответственность должностного лица представляет собой связь между двумя субъектами, где одна сторона (ответственная) - должностное лицо - обязывается в силу своего правового статуса строить свое поведение в процессе осуществления служебной деятельности в соответствии с ожидаемой моделью, содержащейся в нормах права, охраняемых административными санкциями, а другая сторона - орган административной юрисдикции - контролирует, оценивает такое поведение и его результаты, и в случае их отрицательной оценки и наличия вины вправе применить соответствующее административное наказание, предусмотренное нормами административного права.Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Изд-во: «Дело и Сервис», 2001. - С.237.

К основным функциям, присущим юридической ответственности в целом и ее видам в частности, в юридической литературе относят: регулятивную, контрольную, воспитательную, предупредительную, охранительную, карательную и т.д.

Раскрытие сущности административной ответственности должностных лиц как сложного многопланового социального явления дает нам возможность перейти к вопросу определения ее понятия как категории административного права.

Как уже говорилось ранее, административная ответственность должностных лиц является видом административной ответственности и, соответственно, все признаки, присущие последней, свойственны и административной ответственности должностных лиц. В то же время в административном законодательстве некоторые признаки института административной ответственности преломляются и приобретают качества, характеризующие исключительно административную ответственность должностных лиц. Отсюда целесообразно рассмотреть всю совокупность названных признаков.

Итак, признаками, характеризующими институт административной ответственности (в целом) и административную ответственность должностных лиц (в частности) являются следующие:

1. Административная ответственность выступает как одна из мер государственно-правового принуждения, являющаяся реакцией государства на административное правонарушение, и выражается в применении к правонарушителю административных наказаний, предусмотренных санкциями административно-правовых норм.

Государственно-принудительный характер административной ответственности проявляется в целях и способе воздействия на поведение объекта управления, а также в процессе и результатах применения соответствующих мер ответственности.

Данный признак не только отражает объективную сторону рассматриваемого явления, но и показывает и объясняет государственно-правовое происхождение и назначение административной ответственности.

2. Административная ответственность наступает за виновное нарушение субъектом своих правовых обязанностей.

Данный признак является сложным по своему содержанию, и раскрыть его позволяют следующие категории:

1) Субъектный состав административной ответственности, в который входят как физические лица, так и юридические лица (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ)."Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. № 1 (ч. 1). Ст.2.1. Что не характерно для других видов юридической ответственности.

Если КоАП РСФСР"Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) // Ведомости ВС РСФСР. 1984. - №27. Ст.14, 15, 16, 17. регламентировал только административную ответственность физических лиц, а ответственность юридических лиц предусматривалась, лишь специальными нормативными актами: Федеральный закон «О пожарной безопасности» от 21 декабря 1994 г. (в редакции от 18 апреля 1996 г.) Федеральный закон от 21.12.1994 №69-ФЗ (ред. от 12.03.2014) "О пожарной безопасности" // СЗ РФ. 1994. - №35. Ст. 37, 38, 39., Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22 марта 1991 г. (с изменениями от 25 мая 1995 г.)Закон РСФСР от 22.03.1991 №948-1 (ред. от 26.07.2006) "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"// Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. - №16. Ст.45. и многие другие; то нормы нового КоАП распространяются и на юридических лиц.

Три вида юридической ответственности - уголовная, административная, дисциплинарная - наступают исключительно за виновные деяния, поэтому они по самой своей сущности рассчитаны только на физических лиц.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновными в совершении административного правонарушения, «если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению»."Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.2.1. Такое определение виновности идет вразрез с классическим ее пониманием, что является доказательством разрушения концепции института административной ответственности, главным для которой является принцип вины.

Как отмечает Н.Г. Салищева «сфера административной ответственности юридических лиц с учетом норм КоАП РФ требует серьезного теоретического осмысления».Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. - М.: Проспект, 2011. - 134с. Правоприменительная практика, связанная с привлечением к административной ответственности юридических лиц, выявит достоинства и недостатки КоАП РФ, в том числе, тех его норм, которые определяют понятие «вина юридического лица».

2) Основание административной ответственности, которым является административное правонарушение, то есть совершенное конкретным субъектом деяние, нарушающее предписания, охраняемые административными санкциями.

Заметим, что признание того, что административная ответственность наступает за виновное нарушение субъектом своих юридических обязанностей, имеет и сугубо практический аспект, прежде всего для нормотворческой деятельности. Так как для обоснования ответственности лица важное значение имеет характер его юридической обязанности, то встает необходимость более подробно очертить эти обязанности в правовых нормах. Особенно это важно для обоснования административной ответственности должностных лиц, которые в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.2.4. подлежат административной ответственности в случае совершения ими административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

3. Административная ответственность всегда сопровождается государственным и общественным осуждением и порицанием субъекта, виновного в совершении административного правонарушения.

Наличие данного признака обусловлено тем, что любое административное правонарушение наносит вред обществу, ибо оно направлено против его интересов, охраняемых нормами права.

Государство, осуждая такие деяния, применяет через соответствующие органы и их должностных лиц к виновным соответствующие меры административной ответственности

4. Административная ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителей. Такие последствия наступают в связи с применением к правонарушителю мер административной ответственности, средством выражения которых являются административные наказания. Их система закреплена в ст. 3.2 КоАП РФ"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.3.2..

Заметим, что нарушение требований административно-правовых норм влечет за собой применение и иных мер административного принуждения, но только административные наказания влекут за собой наступление административной ответственности. При этом их применение не влечет для нарушителя судимости и не является основанием для увольнения с работы. Эти меры могут быть направлены непосредственно против его личности, или же против личности и ее имущественных интересов, или только против ее имущественных интересов. Показательно, что имущественные интересы правонарушителя затрагиваются весьма часто.

5. Административная ответственность применяется широким кругом субъектов административной юрисдикции: судьями, государственными органами исполнительной власти, иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из возложенных на них задач и функций, их должностными лицами, специальными коллегиальными органами (гл. 22 КоАП РФ)"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Гл.22., которые, реализуя свои полномочия (гл. 23 КоАП РФ)"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Гл.23., налагают административные наказания на правонарушителей, не находящихся с ними в субординационной зависимости.

6. Административная ответственность, в отличие от иных мер государственного принуждения, реализуется в специфических, присущих ей процессуальных формах. Данный признак свидетельствует о том, что применение мер административной ответственности осуществляется в строго регламентированном законом порядке, регулирующем производство по делам об административных правонарушениях. Отступление от такого порядка является недопустимым в целях соблюдения гарантий законности в процессе реализации административной ответственности.

7. Административная ответственность имеет собственную нормативную правовую базу.

Административное законодательство является весьма разнообразным и проникает во многие сферы жизнедеятельности государства и общества. Так, мерами административной ответственности охраняются правоотношения, регулируемые нормами финансового, банковского, налогового, таможенного и других отраслей права.Административное право: история развития и основные современные концепции/ Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. - М.: Юристь. 2002. - С.256. Наличие такого большого круга регулируемых отношений до недавнего времени имело следствием появление массива как законных, так и подзаконных актов, устанавливающих административную ответственность. Основу же такого законодательства составлял КоАП РСФСР"Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) (ред. от 20.03.2001) // Ведомости ВС РСФСР. 1984. - №27.. За прошедшие со времени принятия КоАП РСФСР годы в него было внесено более 60 изменений и дополнений, однако его нормы, еще будучи действующими, значительно устарели. Согласно Федеральному закону от 30 декабря 2001 г. №196-ФЗ «О введении в действие Кодекса РФ об административной ответственности»Федеральный закон от 30.12.2001 №196-ФЗ (ред. от 26.04.2007) "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"// СЗ РФ. 1995. - №18. Ст.2. нормы более 130 законодательных и подзаконных актов, устанавливающих административную ответственность, в том числе и КоАП РСФСР, утратили свою силу с 1 июля 2002 г. в связи с вступлением в действие КоАП РФ. Это связано с тем, что многие указанные правовые нормы трансформировались в новый Кодекс.

Вышеизложенное дает нам возможность обозначить следующие признаки, свойственные только для административной ответственности должностных лиц:

1. В качестве субъекта такой ответственности выступает должностное лицо, характеризующееся наличием специального правового статуса (см. примечание к ст. 2.4 КоАП РФ)."Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.2.4.

2. Основанием ее является должностное административное правонарушение (см. ст.ст. 2.1 и 2.4 КоАП РФ)."Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.2.1, 2.4.

3. Мерами административной ответственности, применяемой к виновным в совершении правонарушения должностным лицам,₎ является ограниченный перечень административных наказаний (штраф, предупреждение, дисквалификация, лишение специального права, предоставленного лицу).

4. Существование норм административного права, определяющих специфику административной ответственности должностных лиц, свидетельствует о наличии ее собственной нормативно-правовой базы, входящей в систему правовых норм, регулирующих институт административной ответственности в целом.

Административная ответственность должностного лица представляет собой урегулированные нормами административного права общественные отношения, возникающие по поводу применения субъектами административной юрисдикции в установленном процессуальном порядке административных наказаний к должностному лицу, совершившему административное правонарушение в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

1.2 Понятие и признаки должностного административного правонарушения как юридическое основание административной ответственности должностных лиц

В юридической литературе отмечается, что для наступления административной ответственности необходимо наличие достаточных оснований. В этой связи мы с научным руководителем согласны с теми авторами, которые в качестве таковых выделяют:

- нормативное основание - систему норм права, регулирующих административную ответственность;

- фактическое основание - деяние конкретного субъекта, нарушающее предписания, защищаемые административно-правовыми санкциями;

- процессуальное основание - акт компетентного субъекта административной юрисдикции о наложении административного наказания за конкретное административное правонарушение.Юридическая ответственность в государственном управлении: (социально-правовой аспект)/ Е.А. Агеева - Л.: ЛГУ, 2009. - С.97.

Как уже отмечалось выше одним из существенных признаков, отражающих особенности административной ответственности должностных лиц, является то, что в качестве основания такой ответственности выступает должностное административное правонарушение.

Для раскрытия содержания данной правовой категории существенное значение имеет как рассмотрение понятия административного правонарушения и его признаков в целом, так и обозначение, признаков, характерных для правонарушений, совершаемых должностными лицами, в частности.

Наличие до недавнего времени в России большого неупорядоченного массива нормативно-правовых актов, устанавливающих административную ответственность, и отсутствие единого для всех сфер общественной жизни четкого законодательного определения понятия правонарушения делали и делают еще сегодня вопрос об определении административного правонарушения одним из актуальных.

Обращает на себя внимание то, что каждый нормативный правовой акт, устанавливающий административную ответственность, интерпретировал в своем содержании понятие правонарушения таким образом, чтобы отразить в нем специфику той отрасли права, отношения которой им регулируются и в то же время охраняются административными санкциями.

Так, например, три кодекса имели три различных подхода к одному и тому же правовому явлению - административному правонарушению: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Налоговый кодекс РФ и Таможенный кодекс РФ. Данную ситуацию некоторые административисты характеризуют как «размывание» единого правового поля административных правонарушений и, следовательно, целостности самой категории административной ответственности.Административное право: история развития и основные современные концепции/ Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. - М.: Юристь. 2002. - С.274.

Как же данную ситуацию воспринял новый КоАП РФ?

В соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. №196-ФЗ «О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» Федеральный закон от 30.12.2001 №196-ФЗ (ред. от 26.04.2007) "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"// СЗ РФ. 1995. - №18. Ст.2. в отношении Таможенного кодекса РФ установлено, что подлежат отмене все статьи, главы и разделы, устанавливающие административную ответственность за таможенные нарушения, в том числе и нормы, дающие понятие таможенного правонарушения. Это объясняется включением в КоАП РФ гл. 16 «Административные правонарушения в области таможенного дела (нарушения таможенных правил)», содержащей 22 статьи. Однако в отношении Налогового кодекса РФ, к сожалению, такие меры приняты не были и до настоящего времени его нормы, предусматривающие административные санкции за нарушение норм налогового законодательства, применяются непосредственно.

Заметим, что единства в понимании правовой категории административного правонарушения нет и в юридической литературе.

Так, некоторые авторы в своих работах пытаются дать понятие правонарушения применительно к конкретной науке, дисциплине, отрасли (например, финансовое правонарушение, налоговое правонарушение и т.д.). Однако данные правонарушения по своей природе и характеру являются аналогами административного правонарушения, и содержат все присущие ему признаки, как-то: противоправность, общественная опасность, виновность, наказуемость. Наказуемость, в свою очередь, предусматривает применение к нарушителю административных наказаний, являющихся мерой административной ответственности.Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявский. М.: Изд-во: «Дело и Сервис», 2001. - С.391.

Другие авторы, не желая вступать в какие-либо теоретические дискуссии, просто безоговорочно принимают те определения, которые устанавливает законодатель.

В этой связи мы согласны с мнением Ю.Н. Белошапко, который считает, что любой термин, использующийся в законодательстве, необходимо увязывать с категориями, выработанными общей теорией права и соответствующими отраслевыми науками.Правонарушение и ответственность в финансовом и налоговом праве Российской Федерации/ Ю.Н Белошапко. - М.: Известия ВУЗов, 2001.- С.54. Отсюда применение специфических терминов, как, например, «финансовая ответственность» или «финансовое правонарушение», возможно только в научных целях для обозначения специфики применения соответствующих санкций (административных, гражданско-правововых, уголовных) за нарушение финансово-правовых норм действующего законодательства.

Как видно, наличие разногласий в обозначенном нами вопросе продолжает сохранять его актуальность по настоящее время.

Административное правонарушение, как и любой деликт, отличается от других правонарушений (дисциплинарных, уголовных и гражданских) своими характерными признаками.

Анализ действующего законодательства об административных правонарушениях позволяет выделить три таких признака:

1) противоправность, то есть совершение такого деяния (действия или бездействия), которое запрещено действующим на момент его совершения законодательством;

2) виновность деликвента - проявление воли и разума действующего (бездействующего) лица в форме умысла или неосторожности;

3) административная наказуемость, то есть за совершение данного административного правонарушения законодательством установлена административная ответственность, выражающаяся в применении к правонарушителю уполномоченными государственными органами предусмотренного правовой нормой административного наказания.Административное право: история развития и основные современные концепции/ Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. - М.: Юристь. 2002. - С.137.

Следует отметить, что в науке административного права отмечается два источника, в которых изложены признаки административного правонарушения.

КоАП РФ является правовым источником, в котором закреплено легальное понятие административного правонарушения с указанием его конкретных признаков. Так, согласно ч.1 ст. 2.1 КоАП РФ «административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность»."Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.2.1.

Вторым источником является понятие и выделенные в нем признаки административного правонарушения, вытекающие из юридической доктрины.

Существенными отличиями между указанными понятиями административного правонарушения является то, что в КоАП РФ отсутствует указание на такой признак административного правонарушения, как общественная опасность. К сожалению, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях унаследовал ту концептуальную тенденцию, которая была закреплена в ст.10 КоАП РСФСР. Ее поддерживают и некоторые ученые из числа административистов (например, Г.И. Петров, О.Э. Лейст, Н.Г. Салищева и др.)Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Н.Г. Салищева. - М.: Проспект, 2011. - С.52., которые считают, что раз в Кодексе не обозначена общественная опасность как признак правонарушения, то он должен отсутствовать и в научном обосновании его понятия. По их мнению, ученые должны опираться только на легальные дефиниции. Однако большинство административистов и представителей науки общей теории права не только считают общественную опасность одним из признаков административного правонарушения, но и признают его важнейшим среди всей совокупности признаков. Ведь «от официального общества до некоторой степени зависит квалификация некоторых нарушений установленных им законов как преступлений, или только как проступков».Административное право: история развития и основные современные концепции / Д. Галлиган, В.В. Полянский, Ю.Н. Старилов. - М.: Юристь. 2002. - С.261.

В поддержку последней точки зрения надо отметить, что ответ на вопрос: относится ли общественная опасность к признакам административного правонарушения или нет, содержится в социальном характере природы правонарушения. Правонарушение как социальное явление есть деяние крайне вредное, посягающее на правопорядок, установленный порядок управления, права и интересы граждан, общественную безопасность и т.д. Вредность является общим объективным признаком, характеризующим природу всех противоправных деяний как деяний общественно опасных. Именно поэтому они и закрепляются законом, и пресекаются мерами юридической ответственности.

В связи с этим представляется верным высказывание о том, что противоправность правонарушения является юридическим выражением его общественной опасности. Противоправность и общественная опасность в данном случае выступают как форма и содержание и неотделимы друг от друга: «как нет противоправного деяния без общественной опасности, так и нет признака общественной опасности без противоправного действия или бездействия».Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями / М.С. Студеникина.- М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. - С.182.

Отсюда, четвертым признаком административного правонарушения, несомненно, является его общественная опасность, уровень которой выше чем у дисциплинарного проступка и ниже чем у преступления. Именно она позволяет правильно их квалифицировать.

Следует подчеркнуть, что только наличие всех четырех признаков в своей совокупности позволяет судить о совершенном административном правонарушении.

Заметим, что отдельным административным правонарушениям дополнительно к рассматриваемым признакам присуши также свои специфические черты, учет которых в процессе административно-юрисдикционной деятельности позволяет ее субъектам правильно квалифицировать конкретное противоправное виновное деяние, применять наказание, предусмотренное законом. С учетом исследуемой нами темы речь в данном случае идет о выделении среди физических лиц, совершающих административные правонарушения, специального субъекта - должностного лица.

В силу обладания такими лицами специального правового статуса, предусматривающего наличие властных полномочий, полномочий распорядительного характера по отношению к другим лицам, противоправные и виновные деяния должностных лиц, как правило, способны причинить обществу и государству значительно больший вред, чем административное правонарушение, совершенное обычным гражданином.

Противоправность у таких субъектов административных правонарушений, во-первых, выражается не только в том, что они не выполняют установленных административно-правовыми нормами правил в сфере государственного управления, но и не исполняют конкретных обязанностей, предусмотренных должностными инструкциями. Во-вторых, их противоправные и виновные деяния имеют место, как правило, в наиболее важных отраслях и сферах жизнедеятельности человека (природопользование, охрана окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологическое благополучие, общественный порядок, общественная безопасность и др.), что ведет к наступлению негативных последствий, не только подрывающих существующих порядок государственного управления, но и создающих угрозу безопасности общества.Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями/ М.С. Студеникина.- М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. - С.79.

Следует подчеркнуть, что при рассмотрении административных правонарушений, совершаемых должностными лицами, помимо положений ст. 2.1 КоАП РФ"Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.2.1., закрепляющих общее понятие административного правонарушения, необходимо также учитывать нормы ст. 2.4 «Административная ответственность должностных лиц» Кодекса, определяющие специфику совершения административного правонарушения должностным лицом. Заметим, что положения, закрепленные в ст. 2.4 КоАП РФ, претерпели некоторые изменения по сравнению с положениями ст. 15 «Ответственность должностных лиц» КоАП РСФСР. Так, согласно ст. 15 КоАП РСФСР административная ответственность должностных лиц наступала за административные правонарушения, связанные с несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых входило в их служебные обязанности. Статья 2.4 КоАП РФ установила административную ответственность должностного лица в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Сравнительный анализ указанных норм позволяет сделать вывод о том, что редакция, ст. 2.4 КоАП РФ, имеет более широкий смысл, чем ст. 15 КоАП РСФСР, что более удобно для правоприменительной деятельности.

Показательным является то, что в юридической литературе при рассмотрении вопроса об административных правонарушениях, совершаемых должностными лицами, авторы при раскрытии их объективной стороны прибегали к расширительному толкованию содержания ст. 15 КоАП РСФСР. Так, например, Ю.Н. Старилов перечисляет следующие способы несоблюдения должностными лицами установленных правил:

1) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения;

2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, то есть не соответствуют им;

3) невыполнение обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных правовых актах общеобязательных правил поведения или административных процедур.Административное право: История развития и основные современные концепции / Н.Ю. Старилов. - М.: Юристъ, 2002.- С.195.

Подобного же мнения придерживается и Студеникина М.С., указывая, что к административной ответственности могут быть привлечены должностные лица, во-первых, при нарушении своими собственными действиями установленных правил; во-вторых, при даче подчиненным указаний, идущих вразрез с требованиями этих правил; в-третьих, за непринятие мер по обеспечению соблюдения правил подчиненными лицами, если обеспечение соблюдения этих правил входит в круг служебных обязанностей конкретного должностного лица.Законодательное обеспечение борьбы с административными правонарушениями/ М.С. Студеникина. - М.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, 1995. - С.94.

Такой подход возможен и в процессе реализации аналогичных правовых норм КоАП РФ.

С другой стороны, круг противоправных деяний, совершаемых должностными лицами, не ограничивается только несоблюдением установленных правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности (хотя, как мы отмечали, данный вид деяний должностных лиц является наиболее распространенным), а предусматривает и иные их виды. Так, административная ответственность для должностного лица может наступать в случае нарушения им конституционных прав гражданина (например, ст. 5.1 КоАП РФ - нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, ст. 5.42 - нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости), нарушения определенных норм действующего законодательства (например, ст. 5.27 - нарушение законодательства о труде и об охране труда, ст. 15.25 - нарушение валютного законодательства),совершения конкретных противоправных действий либо бездействия (ст. 7.4 - самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, ст. 9.7 - повреждение электрических сетей, ст. 12.32 -повреждение дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, ст. 9.13 - уклонение от исполнения требований доступности для инвалидов объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур) и т.д.Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях / Н.Г. Салищева. - М.: Проспект, 2011. - С.125. При этом главным условием является то, что совершение определенных действий, соблюдение соответствующих прав граждан, норм законодательства, установленных правил, требований, порядка и пр. должно входить в совокупность служебных обязанностей должностного лица, что объясняется спецификой его правового статуса, выражающейся в наличии дополнительных прав и обязанностей, необходимых для осуществления служебной деятельности.

Особенности совершения административного правонарушения должностным лицом не только собственными действиями, но и непринятием необходимых мер по осуществлению надлежащего контроля за неуклонным соблюдением установленных правил подчиненными существенно влияют на форму вины должностного лица в совершенном административном правонарушении. Отсюда признак виновности для должностных правонарушений характерен тем, что, административные правонарушения совершаются должностными лицами по неосторожности. Совершая противоправные деяния в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих обязанностей, должностные лица могут предвидеть возможность наступления вредных последствий своих действий или бездействия, но они легкомысленно рассчитывают на их предотвращение. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. - М.: Омега-Л, 2012.- С.129.

Признак наказуемости, состоящий в угрозе и реальном применении к виновным в совершении административного правонарушения мер административного наказания, предусмотренных в санкциях административно-правовых норм, также имеет некоторые особенности своего выражения применительно к должностным административным правонарушениям. Так как противоправное поведение должностного лица при наличии у него властных полномочий может причинить больший вред, нежели административное правонарушение обычного гражданина, то государство в своих правовых нормах предусматривает адекватные меры административного наказания. Так, в отдельных статьях Особенной части КоАП РФ, где в качестве возможных субъектов ответственности названы как гражданин, так и должностное лицо, в отношении последнего установлен повышенный размер штрафных санкций.

Наряду с этим следует отметить, что к должностным лицам могут быть применены не все меры административной ответственности. КоАП РСФСР, например, предусматривал применение к должностным лицам только двух видов административного взыскания: предупреждение и штраф. В соответствии с КоАП РФ к должностным лицам применяются такие виды административных наказаний, как административный штраф (например, ст. 5.37), предупреждение (например, ст. 6.3), дисквалификация (например, ч.2 ст. 5.27), лишение специального права, предоставленного должностному лицу (например, ст. 11.5)."Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 05.05.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 25.05.2014) // СЗ РФ. - 2002. №1 (ч. 1). Ст.5.27, 5.37, 6.3, 11.5. Имеется статья, содержащая в качестве одного из видов административного наказания, применяемого к должностному лицу, административный арест (ст. 20.5). Одним из часто применяемых к должностному лицу административных наказаний является административный штраф. В качестве дополнительного наказания наиболее применяемым является конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения (ст. 8.17).

Анализ норм КоАП РФ об административной ответственности показывает, что они имеют некоторую дифференциацию, то есть предусматривают составы административных правонарушений, ответственность за совершение которых несут только должностные лица, и составы, в которых наряду с должностными лицами указаны также и другие субъекты ответственности: граждане и юридические лица. При этом меры ответственности должностных лиц выше, чем у простых граждан, но ниже, чем у юридических лиц. Комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях/ Н.Г. Салищева. - М.: Проспект, 2011. - С.137.