Главная База знаний "Allbest" Государство и право Соотношение и взаимодействие государственной власти и местного самоуправления

Соотношение и взаимодействие государственной власти и местного самоуправления

Регион как объект государственного управления. Принципы разделения полномочий, прав, ответственности, ресурсов между органами власти. Государственное регулирование территориального развития. Центр и регионы: социально-экономическая составляющая отношений.

Рубрика Государство и право
Вид курсовая работа
Язык русский
Дата добавления 21.06.2011
Размер файла 69,7 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Страница:

В основу предлагаемого в концепции разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений заложены следующие основные принципы:

- верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов

Российской Федерации на всей территории России;

- единство системы исполнительной власти в Российской федерации, образуемой федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при определении и реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- разделение полномочий в сфере межбюджетных отношений преимущественно федеральными законами;

- равенство прав субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

- сбалансированность доходных полномочий и расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы;

- разграничение прав, обязанностей и ответственности по реализации полномочий

в сфере межбюджетных отношений между органами власти разных уровней;

- минимизация «необеспеченных мандатов»;

- самостоятельность бюджетов каждого уровня бюджетной системы;

- допустимость наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии их финансового обеспечения;

- исключение дублирования одних и тех же полномочий различными уровнями власти;

- экономическая целесообразности закрепления полномочий за определённым уровнем власти;

- прозрачность межбюджетных отношений и бюджетов всех уровней.

В целях предотвращения возникновения «необеспеченных мандатов» предлагается исходить из следующих принципов:

- собственные доходы местных бюджетов (установленные Налоговым кодексом поступления по местным налогам и местным надбавкам к региональным налогам) должны в основном соответствовать расходам , необходимым для решения вопросов местного значения, по которым все расходные полномочия закреплены на органами местного самоуправления;

- Бюджетным кодексом за местными бюджетами могут быть закреплены минимального гарантированные нормативы отчислений от федеральных налогов для решения вопросов местного значения и частично - для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления;

- законами субъектов Российской Федерации за местными бюджетами могут, а в установленных федеральным законодательством случаях и порядке должны, закрепляться отчисления от федеральных налогов (в том числе - по душевому принципу) для реализации конституционных гарантий, финансовое обеспечение и финансирование которых закреплено федеральными законами за органами местного самоуправления.

В свою очередь авторы Доклада ЦСИ ПФО «Полномочия, функции и предметы ведения в стратегической перспективе развития государственности»-2002 исходят из понимания того, что основой для рациональной организации процесса политико-правового (законодательного и договорного) и управленческого разграничения компетенций конкретных органов государственной власти и местного самоуправления должно быть установление стратегических принципов разграничения не только предметов ведения и полномочий, но и функций между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Определение подобных основополагающих принципов находится в тесной связи с концепцией развития федеративных отношений. Они полагают, что при разграничении предметов ведения, полномочий и функций органов власти должны соблюдаться следующие стратегические принципы:

- неприкосновенность Конституции на ближайшую перспективу;

- правовые нормы, наделяющие органы власти и местного самоуправления полномочиями, должны толковаться как императивные, т.е. как обязанность власти перед населением;

- единство инфраструктурного (связанного с «общими функциями»), ресурсного и правового (стандарты и социальные гарантии) обеспечения;

- расширительное толкование угроз безопасности, включение в их состав прогнозируемых угроз, т.е. любые «вызовы времени», на которые требуется ответ в рамках стратегических функций президентской власти;

- разграничение полномочий - это способ создания условий для более глубокого взаимодействия соответствующих органов власти и управления;

- приоритет федеральных законов при определении функций и разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления;

- разграничение полномочий должно происходить на двух функциональных уровнях, которые должны быть взаимно увязаны: на уровне «деятельных функций» субъектов власти и на уровне функций нормативного регулирования исполнения первых функций.

Действующее сегодня законодательство не содержит принципов и механизмов разграничения расходных полномочий. В результате в бюджетной системе Российской Федерации существует большое количество “необеспеченных мандатов” (прежде всего, в сфере предоставления социальных пособий и льгот, а также за счет централизованного установления заработной платы в бюджетной сфере), размывающих ответственность органов власти разных уровней за выполнение возложенных на них функций и вызывающих хроническую несбалансированность региональных и местных бюджетов. Сокращение, а в перспективе - полная ликвидация «необеспеченных мандатов» является основополагающей предпосылкой для повышения эффективности функционирования органов государственной власти и местного самоуправления.

Несбалансированность, в свою очередь, препятствует распространению на уровень субъектов и муниципальных образований бюджетной реформы. Региональные и местные власти не имеют заинтересованности и возможностей внедрять современные методы бюджетного планирования, обеспечивать прозрачность бюджетного процесса, разрабатывать и реализовывать средне- и долгосрочные программы модернизации бюджетной сферы. Ограниченность и неопределенность официальных налогово-бюджетных полномочий региональных и местных органов власти и общая нестабильность системы межбюджетных отношений вынуждает федеральный центр мириться с получившими широкое распространение на местах «неформальными» способами проведения бюджетной политики и нарушениями требований федерального бюджетного законодательства, которые изначально и фактически признаются невыполнимыми.

Результаты работы Комиссии могут и должны быть переведены в формат конкретных законодательных инициатив, увязанных в единую систему с широким спектром реформ в сфере государственного строительства, развития местного самоуправления, социально-экономической модернизации страны.

Разграничение полномочий в системе публичной власти - это только часть работы по формированию системы управления развитием страны в целом. Другими словами, разграничение полномочий - это необходимое, но недостаточное условие для достижения главной цели государственного управления: повышения эффективности системы публичной власти и формируемой на ее основе системы публичного управления. Разграничение полномочий позволяет лишь обеспечить функционирование государственной системы, т. е. сохранить достигнутый уровень, но не обеспечивает ее развитие. Необходимо формирование специальной системы взаимодействия органов государственного власти и местного самоуправления для комплексного территориального развития. Одним из условий ускорения социально-экономического развития территорий является налаживание конструктивного взаимодействия между этими уровнями власти.

Разграничение и взаимодействие - две важнейших составляющих одного и того же процесса развития. Механизмами, обеспечивающими взаимодействие, например, могут быть публично-правовые договора и соглашения, специальные переговорные технологии и процедуры, включающие целый комплекс мероприятий по согласованию интересов сторон, представляющих федеральные, региональные и местные интересы, а также интересы экономических субъектов. Отечественный опыт все еще небогат этими процедурами, он только складывается, но отдельные образцы механизмов взаимодействия уже разработаны и реализуются.

Осуществление новой стратегии территориального развития страны требует не только активизации региональной политики федерального центра, но и совершенствования всех институциональных и правовых, экономических и организационных механизмов федеративных отношений.

Глава 2. Государственное регулирование территориального развития

2.1 Центр и регионы: социально-экономическая составляющая отношений

Отношения между Центром и регионами находится под влиянием ряда обстоятельств, в том числе зависят от текущей социально-экономической ситуации в стране. По сути, «шоковые» либерально - монстаристкие реформы 90-х годов способствовали, среди прочего, к углублению противоречий между Центром и регионами. Наряду с относительно благополучной Москвой и некоторыми т.н. сырьевыми центрами, для большинства российских регионов характерными были спад промышленного производства и господствуют тенденции к деиндустриализации. Причем разрыв между первыми и вторыми имеет очевидные тенденции к росту.

В этой связи не случайными представляются данные исследования (1996-1999 г.г.) о том, как эксперты оценивали социальные изменения, связанные с реформами, проводившимися в течение последних 10 лет. Показательно, что только от 2% до 5% опрошенных указали, что реформы идут в правильном направлении. Подавляющее большинство опрошенных отметили, что изменения идут «отчасти в правильном, отчасти в неправильном направлении» (50%-78%) или «в неправильном направлении» (22%-42%).

В течение последних нескольких лет доминирующие тенденции в сфере взаимоотношений федерального центра и регионов характеризовались, прежде всего, нарастанием негативных моментов. Можно проследить какие причины и факторы выделялись в этой связи в качестве основных, детерминирующих при обсуждении социально-экономических проблем в данной предметной области.

Официальная точка зрения на взаимоотношения федеральной власти и субъектов Федерации состояла в том, что развитие региональной самостоятельности не должно быть и не является угрозой территориальной целостности страны. Именно в этом ключе было выдержано, например, Послание Президента Федеральному собранию РФ в 1999 г.

Какие оценки получала региональная политика Центра на местах? Об этом, среди прочего, можно судить по ответам экспертов на следующий вопрос - «Как Вы в целом относитесь к региональной политике Центра в отношении вашей области (края)?» Для представителей всех анализируемых нами регионов прослеживается устойчивая тенденция - значительное большинство респондентов (от 62% до 86%) высказали отрицательное отношение к региональной политике Центра. Меньшая часть (5%-18%) расценили эту политику положительно.

Следует заметить, что особенно остро проблема отношений Центра и регионов встала в связи с разразившимся в середине августа 1998 г. всеобъемлющим политическим и социально-экономическим кризисом, вернее, переходом в новое качество того, кризисного состояния, в котором пребывала страна в течение всего последнего периода т.н. «рыночных реформ». Именно в этот период стала как никогда ясно, что последние скрепы единства РФ - в форме I возможностей Центра использовать собственно финансовые средства и механизмы обеспечения единого пространства страны - по существу, исчезают.

Все мы были свидетелями, как по мере разрастания кризиса последовали заявления руководителей ряда регионов о приостановке выплат их регионами налогов и отчислений в федеральный бюджет. Показательно, что со стороны представителей федерального центра зачастую исходили лишь туманные фразы относительно его озабоченности данным вопросом, серьезная гласная реакция на подобные действия регионов отсутствовала.

С одной стороны, можно было бы не драматизировать такого рода явления. Ведь такие действия центральных органов власти РФ как невыплаты заработной платы и пенсий, постоянное урезание выделяемых средств по трансфертам субъектам Федерации представляют собой очевидное нарушение федеральной Конституции. В этой ситуации действия региональных лидеров можно было рассматривать как объективную реакцию на нерегулярные выплаты из федерального бюджета субъектам федерации. Причем выглядело это тем более правомерным потому, что приходящие в конечном итоге выплаты оказывались существенно более низкими, по сравнению с установленной ранее плановой нормой отчислений. Тем не менее, подобные действия представляли собой чрезвычайно серьезный, негативный симптом. Дело в том, что приостановление уплаты отчислений в федеральный бюджет означало, по сути своей, отказ от обеспечения единого государственного пространства, ликвидации де-факто таких ключевых функций государственности как поддержание безопасности, обеспечение разнообразных федеральных программ, укрепление обороноспособности страны и т.д. В ситуации доминирующего в 90-е годы экономического кризиса региональная элита в значительной мере оказалась заинтересованной в дистанциирования от Центра. Формы этого были самыми разнообразными - от замкнутых исключительно на экономику до популистских шагов с очевидным политическим оттенком.

Так, практически для всех регионов сейчас характерным является дефицит их бюджетов. В этой ситуации одним важнейших из средств покрытия бюджетного дефицита субъектов Федерации становится выпуск региональных ценных бумаг. Ясно, что далеко не все регионы способны нести ответственность за выполнение своих финансовых обязательств. Другим фактором укрепления финансовой независимости регионов от Центра является возможность получения зарубежных займов напрямую, минуя федеральные финансовые институты. Кроме неконтролируемого роста объема внешнего долга России в целом, здесь надо иметь в виду и другое обстоятельство. Практика показывает, что наибольшее предпочтение в вопросе заимствований зачастую отдавалось как раз тем субъектам федерации, политика которых наиболее ярко окрашена в сепаратистские тона в целом.

Наряду с этим, в последние годы со стороны руководителей т.н. регионов-доноров высказывались требования особого к ним отношения. Под флагом необходимости оперативного решения бюджетных проблем делались попытки расширения полномочий регионов в деле управления объектами федеральной собственности. Конкретно речь шла о предприятиях топливно-энергетической и угольной отраслей. Другим распространенным аргументом, за которым стоит очевидное желание регионов ослабить свою зависимость от Москвы, является идея упразднения некоторых представительств федеральных министерств и ведомств на местах. В связи с попытками дистанциирования от Центра можно привести и другие примеры. Так нередки были случаи, когда в 1997 - 1998 г.г. руководители регионов возглавляли колонны трудящихся (в дни Всероссийских акций протеста против социально-экономической политики Президента и Правительства). Событием, имеющим знаковый характер, было заявление Президента Калмыкии К. Илюмжинова о том, что действия Центра подталкивают республику к возможности выхода из состава Российской Федерации, прозвучавшее в ноябре 1998г.

Основной причиной этого заявления является, по словам самого Илюмжинова, финансовая политика Центра. Дело якобы состояло в том, что Москва в течение последнего года не выполняла свои обязательства по перечислению установленных трансфертов из федерального бюджета в бюджет республики. Причем все это происходило, по мнению руководителя Калмыкии, на фоне того, что «все последние годы республика выполняла плановые поставки налогов в федеральный бюджет». Данный прецедент заслуживает особого внимания, поскольку после событий в Чечне это было первым проявлением открытого сепаратизма, причем исходившего от первого лица республики, находящейся в составе РФ, В этой связи следует обратить внимание на следующие моменты. Во-первых, фактическая сторона дела обстояла так, что при всей тяжелейшей экономической ситуации, в которой оказалась Россия в целом, Центр регулярно перечислял Калмыкии трансферты. Вместе с тем, в течение последних лет налоговые поступления из республики в Центр имели очевидную тенденцию к снижению. Показательно, что по данным проверки Генеральной прокуратуры в республике очевидными были факты не целевого расходования бюджетных средств. Во-вторых, важна та реакция, которую получило заявление Президента Калмыкии среди российского руководства и представителей элиты. В целом, эту реакцию можно оценить как весьма резкую, но выраженную не более чем на «вербальном» уровне. Показательным является отсутствие каких-либо практических действий со стороны законодательной и исполнительной ветвей власти. В-третьих, феномен заявления Илюмжинова в концентрированном виде отражает, основные кризисные тенденции, характерные для взаимоотношений российского Центра и регионов в целом.

Показательными в этом плане являются мнения экспертов относительно степени самостоятельности, которыми располагают их регионы. В ответах на вопрос «Достаточно ли самостоятельности имеет ваша область (край) для решения своих хозяйственно-экономических, социальных и культурных проблем?» проявляется тенденция возрастания (по сравнению данными исследования 1997 г.) доли неудовлетворенных уровнем самостоятельности региона. Если в 1997 году доли утвердительных и отрицательных оценок были примерно равными, то в 1999 году число респондентов расценивающих уровень самостоятельности их региона как недостаточный возросло и находилось в пределах 60%-71%.

Весьма симптоматичными является перечень конкретных проявлений недостаточной самостоятельности регионов. В ряде ответов на открытые вопросы в этой связи отмечалось, что проблема состоит «в необходимости проведения такой экономической политики, которая будет обеспечивать развитие производства в области». Суть проблемы, по мнению отдельных экспертов в том, «что Центр сознательно ведет разрушительную политику, в т.ч. на разобщение страны».

Вторая группа вопросов, поднятых в связи с вопросом самостоятельности регионов, касалась налогов и бюджетной политики. Достаточно типичным являлось, например, следующие высказывания: «львиная доля средств отчисляется Центру», «основная масса налогов должна оставаться на местах, должны существовать жесткие правила расходования этих средств».

Третья тема, прозвучавшая в контексте проблемы самостоятельности регионов касалась природных ресурсов. В целом это отражало тенденцию того, что все большее число субъектов Федерации в условиях нарастающего кризиса предъявляли права на землю и другие природные ресурсы. «Богатые области ничего не имеют от своих богатств», «недра должны принадлежать области», «имеющиеся в регионе сырьевые ресурсы должны использоваться в первую очередь на нужды области».

В связи с последним следует еще раз отметить, что федеральные власти часто не только не пытались пресечь подобную «самостоятельность» регионов, но и в отдельных случаях способствовали этому. Так было, например, в случае с решением Законодательного собрания Саратовской области о продаже сельскохозяйственных земель в частную собственность - что противоречило федеральному законодательству. Очевидно, что при этом центральные власти не только теряют контроль над ресурсами, но и очевидно разрушают единое федеральное пространство.

2.2 Зарубежный опыт региональной политики

Первые шаги в области регулирования развития регионов были предприняты еще в середине девятнадцатого века. Основу региональной политики составляло соотношение «центр - периферия». В литературе выделяют несколько этапов развития регионального управления в западных странах:

Начальный этап приходится на 30-е гг. XX в. После разрушительного кризиса 1929-1933 гг. важность и необходимость изучения проблем регионального развития экономики не оставляла сомнений. Программы по развитию регионов получили наибольшее распространение в Великобритании и США. Например, в Великобритании в 1933 году для проведения антикризисной политики государства были выделены «специальные районы», так как спад производства наблюдался в области традиционных отраслей промышленности и в некоторых аграрных районах.

Второй этап приходится на 40-50-е гг. Данный период характеризуется также спадом производства, в основном в традиционных отраслях промышленности, что явилось последствием послевоенного экономического кризиса. Последствия этого кризиса в наибольшей степени проявились в странах Западной Европы (Новая Англия, Эльзас, Лотарингия, Северные районы Франции и др.). Однако спад производства наблюдался в некоторых штатах в США, что подтолкнуло правительство к активному освоению слаборазвитых районов: Аляски, северных районов Скандинавии и Канады.

Третий период: 60-70-е гг. Именно в этот период была признана эффективность формирования системы региональной политики, которая получила свое распространение в развитых странах Запада.

Четвертый этап приходится на середину 70-х гг.-1993 г. После кризиса 1974 г. на первый план выходят цели, носящие макроэкономический характер, нежели региональный. Иными словами, программы регионального развития отходят на второй план. В 1993 г. были подписаны Маастрихтские соглашения, что дало основу для осуществления новой «наднациональной» региональной политики в рамках Европейского Союза.

Пятый этап: 1993 г. - по настоящее время. После подписания Маастрихтских соглашений происходит активное развитие интеграционных процессов (в основном на территории ЕС), что характеризует превращение «Европы национальных государств» в «Европу регионов».

Региональная политика в США

Одним из важнейших принципов государственного устройства США является гарантированная конституцией республиканская форма правления штатов. При этом основной закон США содержит действенные механизмы поддержания целостности страны. По Конституции закреплено верховенство федерального права. Должностные лица штатов обязаны принимать присягу на верность Конституции США. В случае необходимости Конгресс имеет право лишить не подчиняющиеся федеральным законам штаты права представительства в нем. Для защиты от внутренних беспорядков и защиты федеральных законов президент имеет право отдать приказ о вводе войск на территорию не подчинившихся штатов.

Штаты могут защищать свои конституционные права в Верховном суде, либо, по решению представителей не менее 3/4 штатов внести изменения в Конституцию. В Конституции США выделен перечень вопросов находящихся в исключительном ведении конгресса, к важнейшим из которых могут быть отнесены:

- регулирование внутренней и внешней торговли,

- учреждение федеральных органов власти;

- набор и содержание армии и военно-морского флота;

- организация почтовых служб;

- выпуск денег;

- регламентация финансового, авторского права и вопросов натурализации;

- управление территориальными владениями США.

Конгресс США имеет права издавать все законы, необходимые для осуществления полномочий, предоставленных правительству США Конституцией, устанавливать уголовно-правовые санкции для обеспечения соблюдения федерального права. Конгресс также имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или оценкам числа их населения. Однако данное правило запрещено распространять на прямые налоги. Федерации не разрешается вводить дискриминационные косвенные налоги, предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их согласия.

К числу предметов совместного ведения федерального правительства и штатов могут быть отнесены:

- вопросы налогообложения;

- регламентация деятельности корпораций;

- обеспечение благосостояния населения.

Конституция США не устанавливает четкий перечень предметов ведения штатов. Штаты имеют право решать все вопросы, не отнесенные к исключительному ведению Федерации и не включенные в число специальных ограничений и запрещений.

Таким образом, полномочия органов управления штатов включают весьма обширный перечень:

- уголовное право;

- процессуальное право;

- гражданское право;

- вопросы собственности и обязательственного права;

- семейное право;

- вопросы здравоохранения и социального обеспечения;

- вопросы регулирования профессиональной деятельности, малого бизнеса, страхования, сельского хозяйства;

- вопросы организации и деятельности центральных и местных органов власти,

- разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и др.

В соответствии с Конституцией США исполнительная власть на федеральном уровне власти предоставляется президенту Соединенных Штатов на четыре года, который занимает свою должность вместе с вице-президентом и не имеет права переизбираться более двух раз. Президент является главнокомандующим США. Он может затребовать в письменном виде от высших должностных лиц мнение по любому вопросу, касающемуся их обязанностей по должности. Президент имеет право помилования и отсрочки исполнения приговоров за преступления против Соединенных Штатов, за исключением дел по импичменту. Президент может направлять в конгресс законодательные проекты.

Ежегодно президентом направляется в парламент три главных послания: доклад-отчет о состоянии страны, бюджетное послание и доклад об экономическом положении государства, целью которых является формулирование законодательной программы администрации, обозначение президентских приоритетов во внутренней и внешней политике.

Президенту подчиняется исполнительный аппарат, выполняющий следующие основные функции:

- ежедневное организационное обслуживание и помощь президенту в связях с общественностью, конгрессом и прессой;

- определение бюджетной политики и координация позиций исполнительной власти перед конгрессом;

- оказание помощи президенту в планировании и разработке приоритетных направлений, контролировать развитие кризисных ситуаций, особенно в области национальной безопасности;

- обеспечение процесса принятия президентом решений. Исполнительный аппарат президента состоит из следующих структурных подразделений:

- служба Белого дома;

- служба вице-президента;

- административно-бюджетное управление;

- национальный совет безопасности;

- совет экономических консультантов;

- совет по качеству окружающей среды;

-административная служба;

-управление по науке и технике;

-управление специального представителя на торговых переговорах;

-надзорный совет по разведке;

-совет по стабилизации заработной платы и цен;

-служба по вопросам внутренней политики и др.

В системе исполнительной власти кабинет министров выполняет в основном консультативные функции. Исполнительными органами кабинета министров являются: Государственный департамент, Министерство финансов, Министерство торговли, Министерство обороны, Министерство юстиции, Министерство внутренних дел, Министерство энергетики, Министерство сельского хозяйства, Министерство здравоохранения и социальных служб, Министерство жилищного строительства и городского развития, Министерство транспорта, Министерство труда, Министерство образования и военные департаменты.

Особый интерес с точки зрения опыта регионального управления представляют так называемые независимые агентства, которые наделяются либо чисто административными, либо квазизаконодательными, либо квазисудебными полномочиями. Среди них следует отметить агентства, регулирующие экономическую деятельность, например Комиссия по междуштатной торговле, государственные корпорации, управляющие собственностью федерального правительства, например, Администрация долины р. Теннеси и т.п.

Вся полнота законодательной власти на федеральном уровне принадлежит конгрессу США, состоящему из сената и палаты представителей. От каждого штата избирается по два представителя в сенат Соединенных Штатов, сроком на шесть лет. Выборы в сенат проводятся каждые два года, но переизбирается только 1/3 сенаторов, что обеспечивает преемственность в работе верхней палаты парламента. Председателем сената является вице-президент США, но он не имеет права участвовать в голосовании, если только голоса сенаторов не разделились поровну. Члены палаты представителей также избираются раз в два года. Места представителей распределяются между отдельными штатами пропорционально численности их населения.

Спорные вопросы, которые исполнительная и законодательная власти не могут разрешить, становятся предметом разбирательства в федеральных судах.

Судебная власть представлена Верховным судом и нижестоящими судами, количество которых устанавливается конгрессом. Хотя формально закон, признанный решением суда неконституционным, не отменяется и продолжает оставаться в официальных публикациях законодательства, такой закон объявляется недействительным и теряет всякую правовую силу.

Воздействие института судебного контроля на законодательство очень велико. Благодаря институту конституционного контроля Верховный суд имеет своеобразное вето по отношению к законодательным актам, которое, в отличие от вето президента, не ограничено сроком давности. Так, по подсчетам американских юристов, за 190 лет Верховный суд признал неконституционными 122 федеральных закона, аннулировал около 950 законов штатов или отдельных положений их конституции.

Органы исполнительной власти в штате возглавляет губернатор, который в большинстве штатов избирается сроком на 4 года. Во всех штатах губернатор имеет право переизбираться на два срока и более. Кандидат должен быть гражданином США не менее определенного срока (от 2 до 20 лет). Устанавливается также возрастной минимум (в большинстве штатов губернатор должен быть не моложе 30 лет, в отдельных - не моложе 21 и 25 лет). В двух штатах кандидат должен быть не моложе 35 лет. Конституции штатов, за исключением одного, предусматривают возможность смещения губернатора в порядке импичмента. В 12 штатах определена процедура отзыва губернатора избирателями. По конституциям штатов, к числу обязанностей губернатора относится надзор за соблюдением в штате законов. В большинстве штатов губернатор самостоятельно назначает членов управлений и комиссий. В отдельных штатах губернатору также предоставляется право освобождать должностных лиц от занимаемой ими должности.

В большинстве штатов в качестве главы исполнительной власти губернатор ответствен за подготовку и представление в законодательный орган штата проекта бюджета. Формально законодательный орган штата вправе изменить проект бюджета по своему усмотрению, однако в конституциях штатов финансирование многих программ предусмотрено в твердо зафиксированной форме. В некоторых штатах до 50 % бюджетных поступлений распределяются подобным образом. В конституции всех штатах, кроме одного, губернаторы наделены правом вето на решения законодательного органа власти. Для преодоления вето необходимо квалифицированное большинство каждой из палат законодательного органа.

Губернатору непосредственно подчиняется милиция или национальная гвардия штата. Во многих штатах губернатору принадлежит право помилования осужденных судами штата. В системе исполнительной власти штата важная роль отводится канцелярии, которой ведает исполнительный секретарь губернатора, ответственный за ее организацию и деятельность. В состав канцелярии входит также секретарь по связям с общественностью, секретарь по связям с законодательным органом, секретарь, ответственный за связь с департаментами и др.

Государственный секретарь штата хранит архивы и подтверждает правильность и законность публикуемых государственных актов штата, а также осуществляет надзор за выборами и утверждает законность всех связанных с ними действий, ведает лицензиями штата и статистическими данными и справочниками. Казначей штата в большинстве штатов является избираемой должностью. Казначей имеет право определять, в каком банке должны храниться денежные средства штата, во многих штатах собирает налоги и осуществляет наблюдение за правильностью их взимания.

В целом система органов управления в штатах очень сложна. В среднем в штатах насчитывается около 40 постоянных органов и часто столько же временных. По наиболее важным вопросам, связанным с управлением, на постоянной основе создаются департаменты, комиссии, лицензионные бюро и комиссии, агентства и ведомства, а также комитеты при губернаторе, в состав которых входят главы основных департаментов и ведомств. Формы участия губернатора в законодательном процессе закреплены в конституциях штатов. Губернатор обязан направлять в представительный орган доклады о положении дел в штате, обозначая контуры дальнейшей законодательной работы. Губернатор имеет право непосредственно обращаться к законодательному органу со специальными посланиями, предлагая принятие законов или выполнение ими программ. В большей части конституций предусмотрено право губернатора созывать специальные сессии представительного органа власти.

Органы региональной законодательной власти представлены в основном двухпалатными парламентами. Численный состав сенатов штатов колеблется от 20 человек на Аляске до 67 в Миннесоте. Члены палаты представителей избираются в основном на два года, и их число колеблется от 40 человек на Аляске до 400 в Нью-гемпшире. Работа осуществляется на сессиях, в комитетах и комиссиях. Основные функции представительных органов власти согласно региональным конституциям:

- утверждение бюджета;

- принятие законов;

- формирование аппарата исполнительной и судебной власти;

- контроль за деятельностью правительственного аппарата;

- регулирование межправительственных соглашений;

- осуществление квазисудебных функций.

Региональный законодательный орган в США утверждает бюджет штата, который разрабатывается и представляется на рассмотрение законодательными советами - специальными самостоятельными образованиями, состоящими из представителей законодательной, либо законодательной и исполнительной власти штата.

Эксперты отмечают заметное усиление контроля легислатур за деятельностью судебного и административного аппаратов. Например, широко используются законы о создании административных ведомств на определенный срок - 4, 6 и 8 лет. Если к моменту истечения срока действия не издан новый акт, продлевающий их полномочия, соответствующие органы управления должны быть распущены. Тем самым, существование многих подразделений исполнительной власти зависит от законодателей, что вынуждает администрацию более осторожно и внимательно относиться к запросам и требованиям представительного органа власти.

Суды, в первую очередь Верховный суд штатов наделены правом конституционного толкования и надзора, что позволяет жестко контролировать деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти региона и активно вмешиваться в решение экономических, политических и социальных проблем.

Центр активно проводит региональную политику путем реализации федеральными агентствами специальных федеральных программ.

Несмотря на то, что функции государственного управления штатов и местного управления в США полнее, чем в любой из других стран мира, учитывают территориальную дифференциацию, экономическое развитие США географически очень неоднородно. Часто динамично развивающиеся районы с относительно высоким уровнем благосостояния соседствуют с депрессивными районами бедности.

Федеральное правительство еще в XIX веке было вынуждено осуществлять вмешательство в экономическое развитие штатов, стимулируя заселение западных районов страны. До середины XX века такое вмешательство носило эпизодический характер и сопровождалось соответствующими законодательными актами. Основной целью вмешательства являлась ликвидация разрывов в социально-экономическом развитии региона долины реки Теннеси по сравнению с другими более развитыми частями страны. Так, в 1933 г. был принят закон об организации государственной корпорации - Администрации долины Теннеси.

Уже с 60-х годов региональная политика в США становится обязательной функцией государственного регулирования социально-экономического развития страны, как для федерального правительства, так и для отдельных штатов. Данная политика обусловлена не только желанием устранить региональные противоречия, но и стимулировать экономический рост с изменением структуры хозяйства.

С данной целью был принят ряд законов:

- в 1965 году закон об общественных работах и экономическом развитии (определены основные направления помощи депрессивным районам);

- в 1965 году закон о создании Аппалачской региональной комиссии, (о целевом развитии региона Аппалачских гор, депрессирующего более 30 лет);

- в 1968 году закон о межправительственном сотрудничестве, (регламентировано распределение полномочий по региональному регулированию между органами власти федерации, штатов и муниципалитетов);

- в 1972 г. закон о сельском развитии (определены основные направления федеральной политики в отношении сельскохозяйственных районов);

- в 1974 г. закон о жилищном строительстве и городском развитии (определена федеральная политика в отношении городских районов);

- в 1975 г. закон о региональном развитии.

До 60-х годов региональная политика в США осуществлялась только штатами и местными органами, что препятствовало согласованию государственных мероприятий регионального характера в масштабах всей страны. Позже произошло перераспределение компетенции регионального развития в пользу федеральных органов власти. Так, были значительно расширены полномочия федерального правительства в сфере социально-экономического развития и охраны окружающей среды.

Основной формой реализации региональной политики в США являются различного рода целевые региональные программы.

Общегосударственные региональные программы рассматриваются на уровне федеральной законодательной и исполнительной власти США и финансируются из федерального бюджета. Наиболее важные решения по таким программам принимаются конгрессом США, который определяет генеральные цели региональных программ, совокупность частных программных мероприятий, максимально допустимые размеры ассигнований из федерального бюджета, а также устанавливает права и обязанности органов, на которые возлагается руководство проведением программных мероприятий. Периодически конгресс проводит слушания о ходе реализации осуществляемых программ.

Согласно закону о межправительственном сотрудничестве 1968 года президент США получает право устанавливать правила, определяющие формулирование, оценку и порядок рассмотрения федеральных программ и проектов, оказывающих влияние на экономическое развитие того или иного района.

В выработке и координации политики регионального развития на федеральном уровне участвует большое число подразделений: управление по разработке политики и Административно-бюджетное управление при президенте, межведомственный координационный совет, федеральный консультативный совет по экономическому развитию, федеральные региональные советы при правительстве. Кроме того, созданы соответствующие комиссии при конгрессе США. Руководство региональными программами осуществляют не сами регионы, а система специальных независимых учреждений в системе федерального правительства и специально созданных совместных федерально-штатных органов.

2.3 Региональная политика стран-членов ЕС

Политические задачи. Для характеристики задач региональной политики необходимо разделить 15 стран ЕС на четыре большие группы:

Четыре так называемые «интегрированные» страны (Ирландия, Греция, Португалия и Испания). Перечисленные страны традиционно являются наиболее слаборазвитыми странами Европейского Союза (в этих государствах расположены самые бедные регионы на территории ЕС);

Данную группу образуют Германия и Италия. Этих страны характеризуются большими внутренними различиями - между севером и югом Италии, а также между «старыми» и «новыми» землями Германии;

Данная группа представлена территориями Финляндии и Швеции. Этим государствам можно дать следующую характеристику: низкая плотность населения, обусловленная суровым климатом и большой удаленностью населенных пунктов друг от друга;

Австрия, Франция, Дания, Бенилюкс и Соединенное Королевство. Главные региональные проблемы, возникающие в этих странах, обычно связаны со структурными изменениями экономики, а также с проблемами занятости населения. В «интегрированных» странах региональная политика проводится в условиях слабого развития национальной экономики по сравнению с другими странами-членами ЕС, то есть особое внимание уделяется проблемам национального экономического развития, решению же проблем регионального развития отводится второстепенная роль. Например, в Ирландии региональная политика не выделяется в качестве самостоятельного направления развития экономики. Первостепенное значение отводится развитию национальной промышленности, хотя и предпринимаются шаги, направленные на установление равномерности регионального развития. В Португалии была разработана четкая региональная политика на период 1994 - 99 гг. Данная политика характеризовалась недостаточностью обеспечения финансовыми ресурсами, в то время как ЕС финансировал проекты по развитию национальной конкурентоспособности в области промышленности. Что касается Испании, то здесь наибольшее внимание уделяется проблеме сбалансированного развития регионов.

Конституционный закон Испании гласит, что общественные власти должны «способствовать созданию условий, благоприятствующих более равномерному распределению доходов», а для обеспечения реализации принципа солидарности государство должно «осуществлять контроль за установлением справедливого и адекватного уровня экономического равновесия между различными частями страны».

Вторая группа стран (Германии и Италии), характеризуется высокой степенью различия относительно развития отдельных регионов. Конституции этих стран подчеркивают принципы справедливого развития, уделяя тем самым большое внимание вопросам региональной политики. Согласно статье 3 Конституции Италии государство обязано «устранять все препятствия к эффективному участию всех граждан в экономическом, социальном и политическом развитии страны». Конституция Германии подчеркивает необходимость «создать одинаковые условия для работы и жизни людей во всех частях страны». Таким образом, в качестве первостепенной задачи региональной политики выделяется обеспечение возможности для структурно слабых регионов принимать активное участие в социально-экономическом развитии страны путем минимизации влияния негативных факторов, которые связаны с положением этих регионов. Региональная политика нацелена на укрепление экономического роста структурно слабых районов. Для достижения данной цели создаются долгосрочные и конкурентоспособные рабочие места, позволяя при этом стабилизировать ситуацию на региональном рынке труда и облегчить проведение структурных преобразований.

В отношении региональной политики скандинавских стран можно сказать, что ее главным направлением является решение Проблем удаленных северных территорий, хотя большое внимание уделяется равномерному развитию регионов по стране. Политика, проводимая в Швеции, направлена на формирование самостоятельного развития отдельных регионов в области экономики, уделяя при этом внимание развитию экономически сильных и активно развивающихся компаний в наиболее слабо развитых регионах. Необходимо также сделать акцент на следующем факторе, который предполагает равноправие в политике страны.

Страны северной Европы не проводят столь активную региональную политику, так как проблема неравномерного развития регионов не так актуальна. Наибольшее внимание уделяется привлечению инвестиций во внутренние районы. В данной области региональная политика является по большей части процессом промышленной реструктуризации регионов. Политика регионов в области «конкурентоспособности» является составной частью подхода в рамках политики «возрождения» и имеет ярко выраженную цель улучшения конкурентоспособности отдельных регионов.

Если проанализировать положение в 15 странах Европейского Союза, то можно заметить, что региональная политика практически во всех странах направлена на создание условия, которые позволяют регионам полностью реализовать имеющийся у них потенциал и тем самым увеличить их вклад в развитие национальной экономики. Можно сказать, что это и является главной задачей региональной политики стран-членов ЕС. Важным отличием между этими странами является существование ярко выраженного обязательства, позволяющего обеспечить равенство регионов.

Политические принципы стран-членов ЕС

В странах ЕС выработаны следующие политические принципы, необходимые для достижения поставленных целей в области региональной политики:

Выработка надежной законодательной базы для достижения последовательности и прозрачности проводимой политики. Региональная политика неизбежно включает в себя выбор слаборазвитых районов для выделения необходимых финансовых ресурсов. Данный выбор должен осуществляться в соответствии с существующим законодательством, для проведения политики в области развития регионов вырабатываются основные законодательные нормы, подкрепленные более подробными рабочими директивами, создавая тем самым законодательные рамки для принятия и обоснования политических решений. Например, в Германии такие директивы содержатся в «Структурном плане» (Rahmenplan) и согласованы федеральным правительством и правительствами земель, и действуют в рамках «Совместной оперативной группы» (GA, Gemeinschaftsaufgabe);

В качестве одного из основополагающих принципов региональной политики выделяется следующий: выделение необходимой помощи регионам, которые претерпевают структурные изменения. Также наибольший акцент делается на привлечение дополнительных инвестиций, нежели на долгосрочное субсидирование;

Региональная экономика предполагает активное развитие рыночных отношений. В качестве одного из основополагающих направлений такой политики выделяется усовершенствование структуры рыночных отношений. Целью является создание надежных и привлекательных возможностей получения работы, а именно создание рабочих мест. Данное направление политики находит поддержку в Директорате по политике рыночных отношений в странах ЕС. Необходимо подчеркнуть, что существует небольшой ряд исключений, которые не подчиняются правилам рыночной ориентации. К подобным исключениям можно отнести случаи, где проведение региональной политики имеет внеэкономическую мотивацию;

Данный принцип региональной политики характеризует ее пространственную направленность. Ограниченность бюджетных источников финансирования требует необходимость выбора между районами, нуждающимися в помощи.

Для получения финансовой поддержки необходимо четко обосновать критерии выбора района. В соответствии с «Директивами ЕС по оказанию помощи национальным регионам»:

- методология определения района была четкой и объективной, чтобы позволить Европейской Комиссии оценить ее достоинства;

- указанные показатели должны быть объективными, существенными, подкрепленными надежными статистическими источниками;

- политика должна проводиться в отношении соответствующих целостных территориальных единиц.

Региональная политика предполагает наличие скоординированного политического подхода. В странах Европейского Союза в решении этих проблем принимает участие Европейская Комиссия - частично через деятельность Директората по региональной политике, а также через контролирующие функции Директората по политике рыночных отношений. Для обеспечения эффективного развития экономики определенного региона требуется финансовая поддержка не только государственных органов, занимающихся региональной политикой, но и помощь широкого спектра лиц и организаций, заинтересованных в таком развитии.

Структура управления

Государственное устройство страны определяет уровень децентрализации или делегирования полномочий в области региональной политики.

Если рассматривать пример «интегрированных» стран, то в Ирландии, Португалии и Греции используется централизованный подход относительно вопросов региональной политики. В Греции практически всю ответственность за проведение региональной политики возложена на Министерство национальной экономики. В 1989 была предпринята попытка передачи ответственности за сравнительно небольшие проекты на территориальный уровень. Однако внедрение такой практики столкнулось с проблемой отсутствия необходимого опыта на местах. Индустриальная политика в Ирландии осуществляется через государственные ведомства (IDA-Ireland и Enterprise Ireland), которые подотчетны Министру предпринимательства и занятости. В Португалии вся ответственность за проведение региональной политики возложена на Генеральный директорат по региональному развитию Министерства планирования и регионального развития. Это характеризует Португалию как централизованное унитарное государство.

Структура управления Италии и Германии коренным образом отличается от структуры управления «интегрированных» стран. Это также находят свое отражение в уровне проведения региональной политики: например, в Германии ответственность за проведение региональной политики возложена на земли, а большинство элементов итальянской системы носят централизованный характер. В Италии направления региональной политики со временем претерпели различные изменения, например, закон, касающийся вопросов реформы государственной административной системы (Legge Bassanini) выделяет в качестве одной из четырех основных задач децентрализацию деятельности, которая проводится в настоящее время центральным правительством. В Германии в качестве основной функции федерального правительства в области региональной политики выделяют в установлении партнерских отношений с землями в рамках GA (Совместной оперативной группы). Комитет по планированию определяет состав GA, разрабатывает проект ежегодного Генерального плана, а также приоритеты регионального развития. Проект Генерального плана содержит в себе меры и условия оказания необходимой помощи районам, карта районов, которые нуждаются в ней. Финансирование данной региональной политики осуществляется в равных долях с двух сторон: с одной стороны, Федеральным правительством и землей - с другой стороны. Администрации земли несет ответственность за осуществление региональной политики.

В Финляндии Министерство внутренних дел несет ответственность за формирование региональной политики: координирование региональной политики, подготовка законодательства в данной области, определение проблемных районов и т.д. Ответственность за проведение региональной политики возложена на различные центральные министерства. Поскольку Регионы Финляндии принимают отдельные решения (в рамках небольших проектов), так как основные решения принимаются централизовано.

Страница:


Подобные документы

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.

© 2000 — 2023, ООО «Олбест» Все права защищены