1.1 Регион как объект государственного управления

Государственная региональная политика должна являться неотъемлемой составной частью политики государства, направленной на организацию территории страны в соответствии с принятой государственной стратегией развития. Объективными предпосылками региональной политики выступают структурная неоднородность пространства страны в природно-географическом, ресурсном, экономическом, социальном, этническом и политическом аспектах. Подобная неоднородность вынуждает любое мероприятие принимать с учетом интересов и особенностей регионов.

Эффективная региональная политика осуществляется на основе следующих принципов:

- последовательное осуществление всеми органами власти государственной региональной политики;

- учет в решениях центральных органов управления интересов и особенностей регионов, которых эти решения касаются;

- повышение самостоятельности регионов в решении собственных проблем, т.е. формирование эффективного самоуправления.

Термин “региональный” для многих означает что-то малозначительное, не касающееся проблем государственной политики. Однако практически нет такой сферы государственной политики, в которой при успешном ее осуществлении можно было бы обойтись без реального учета региональных аспектов. Для достижения позитивных результатов в осуществлении государственной политики в любой сфере в большей или меньшей мере должен приниматься в расчет региональный фактор. Таким образом, когда речь идет о «региональной политике», имеется в виду не местная политика, а государственная политика с учетом интересов развития регионов. Региональной политикой является и внутренняя политика регионов, которая осуществляется органами управления регионом самостоятельно с учетом общегосударственных интересов. Эта часть политики может быть названа местной региональной политикой. Но региональной политикой государства является осуществление мер в области политической, экономической, социальной, научно-технической, экологической, демографической, гуманитарной, национальной, в которых учитываются особенности конкретных регионов.

Государственная региональная политика и политика регионов - не разрозненные части, а единое целое, они дополняют друг друга.

Региональная политика государства - целевые действия государства, направленные на сбалансирование условий деятельности регионов и их результатов, повышение эффективности использования совокупных региональных ресурсов и возможностей, создание условий для повышения эффективности деятельности отдельных регионов.

Внутренняя политика регионов - целевые действия органов власти региона, направленные на наиболее эффективное использование всех ресурсов региона для повышения благосостояния населения, совершенствования структуры материального производства, улучшения состояния окружающей среды, развитие социально-экономической инфраструктуры.

В государственной региональной политике можно выделить ряд взаимосвязанных элементов: экономическую, социальную, научно-техническую, экологическую, демографическую, гуманитарную и национальную политику. На основе общих принципов государственной региональной политики формируется региональная экономическая политика. В региональном управлении экономическая политика занимает ведущее положение. Решение социальных, экологических, научно-технических, демографических и других проблем региона возможно в необходимом объеме только при наличии соответствующих финансовых, кредитных и материальных ресурсов. Региональная экономическая политика включает:

- бюджетную и налоговую политику;

- планирование, прогнозирование в регионе;

- создание и реализацию целевых программ;

- использование природных ресурсов и распоряжение собственностью региона:

- размещение производительных сил;

- управление структурой производства;

- политику развития региональных комплексов;

- контрольно-аналитическую деятельность;

- информационное обеспечение.

Целью региональной социальной политики государства является повышение благосостояния и удовлетворение потребностей жизнедеятельности всего населения. Осуществление социальной политики в значительной мере находится в непосредственной зависимости от экономических возможностей страны, той части национального дохода, которая выделяется на потребление. Социальная политика государства и региона имеет общую экономическую и правовую основу, призванную обеспечить реализацию прав и интересов граждан России. Цели современной региональной политики в социальной сфере - обеспечение достаточного уровня благосостояния в каждом регионе, создание приблизительно одинаковых жизненных возможностей для всех граждан. Региональная социальная политика призвана препятствовать нежелательной миграции населения, ослабить внутреннее социальное напряжение, сберечь целостность и единство страны.

Государственная региональная научно-техническая политика выражает отношение государства к научно-техническим проблемам, которые являются составляющей частью региональной политики. К основным задачам региональной научно-технической политики относятся:

- изучение, анализ состояния научно-технического комплекса региона, выявление местной специфики и проблем;

- определение приоритетов развития научно-технического комплекса;

- сохранение, восстановление и развитие научно-технического комплекса в соответствии с установленными приоритетами;

- определение основных направлений инвестиционной деятельности;

- создание благоприятных условий для инноваций;

- развитие наукоемкой продукции, повышение экспортного потенциала, конкурентоспособности производителей продукции;

- минимизация негативных последствий научно-технического прогресса.

Для развития на приоритетных направлениях, которые имеют ключевое значение для развития соответствующего региона, разрабатываются региональные научно-технические программы. Основная цель региональной экологической политики состоит в создании безопасных условий жизни человека и восстановлении природной среды. К числу конкретных целей региональной экологической политики относятся:

- гарантирование экологической безопасности ядерных объектов, радиационной защиты населения и окружающей среды;

- сведение к минимуму вредного влияния техногенных аварий и катастроф;

- улучшение экологического состояния бассейна рек;

- улучшение экологического состояния в городах и промышленных центрах;

- экологизация технологий в промышленности, энергетике, строительстве, сельском хозяйстве, транспорте и др.

В отдельных регионах следует осуществлять меры по улучшению состояния деградированных земель, рекультивации нарушенных природных ландшафтов, борьбе с водной эрозией, подтоплением и химическим загрязнением земельных ресурсов, сохранению биологического разнообразия флоры и фауны.

Демографическая политика, являясь составляющей частью региональной политики государства, разрабатывается в тесной взаимосвязи с экономической, социальной и экологической политикой. При этом учитывается специфика демографической ситуации в каждом регионе, и конкретизуются направления ее реализации. Основные цели демографической политики связаны с решением таких проблем, как: формирование пропорциональной возрастно-половой структуры населения, проведение социальных мероприятий, стимулирующих рождаемость, улучшение экологической ситуации, повышение безопасности работы и т.п.

Приоритетная цель региональной гуманитарной политики - духовное развитие общества, улучшение его морального состояния и здоровья. Гуманитарная политика должна быть направлена на формирование свободолюбивой, инициативной личности, воспитание национального, патриотического долга, возрождение национального, культурного фундамента общества.

Национальная политика в России должна быть направлена на осуществление конституционных, общественных, политических, экономических и социальных прав и свобод всех народов России. Важной задачей национальной политики является возрождение культурных и национальных традиций русского народа, который является государствообразующим этносом страны. Необходимо создание благоприятных условий для заселения русскими иммигрантами из республик бывшего СССР регионов России с неблагоприятной демографической обстановкой. Кроме того, необходима разработка и принятие законов, позволяющих ограничить миграцию в страну представителей национальностей, создающих социально-экономическое напряжение в стране.

Существует несколько научных подходов к изучению региональной политики, позволяющих вырабатывать ее правильную стратегию и пути формирования. Рассмотрим некоторые из них:

Пространственно-временной подход

История формирования данного подхода насчитывает несколько поколений в развитии научной мысли. Первое упоминание относится к XIX веку, а именно к немецкой классической школе, родоначальниками которой считаются К. Риттер и А. Геттнер, которые сформировали главные понятия “пространственной науки”, опираясь, главным образом, на географию.

В XX веке исследованием проблемы пространственных закономерностей занимались как зарубежные (А. Леш, Р. Харштон и др.), так и советские ученые. Например, советский ученый Б.Б. Родман утверждал, основываясь на свой позиционный принцип функционирования объектов в геопространстве, что экономический уровень развития регионов зависит преимущественно от их местоположения. Здесь подчеркивается положение относительно центров роста науки, производства и т.д. Б.Б. Родман исходил из того, что существует “локальный оптимум”, в котором все объекты функционируют наиболее эффективно. Находясь за пределами этого оптимума, объекты находятся под давлением силы (“позиционным давлением” или “давлением места”), что заставляет наиболее активные объекты изменять свое местоположение, а неприспособленные к изменениям объекты исчезать. Следует заметить, что данный позиционный принцип носил чисто теоретический характер.

Данный вопрос рассматривается и в рамках теорий Лундской школы в Швеции, согласно которой пространственно-временная организация предполагает синтез людей и природы или социально-географического пространства. Такое единство базируется на разуме каждого отдельного человека и мировой цивилизации в целом. Согласно теории, необходимо преодолеть все внутренние разногласия, противоречия (политические, религиозные, расовые и др.), что является сложной задачей, так как общество и природа не могут развиваться в гармонии.

Воспроизводственный подход

Данный подход основывается на рассмотрении формирования единых региональных комплексных систем, в которых взаимосвязаны все подсистемы (внутренние элементы). Любая региональная система предполагает наличие своей внутренней структуры и элементов. Например, “вертикальное” деление основывается на наличии в народнохозяйственном комплексе страны различных отраслей (промышленность, транспорт, сельское хозяйство и т.д.), в свою очередь, данные элементы народного хозяйства также подразделяются на отрасли (отрасли промышленности: машиностроение, металлургия, легкая и др.), выделяют также межотраслевые комплексы (например, металлурга - промышленный). Деление по “горизонтали” предполагает выделение из любого регионального комплекса хозяйства города, поселка, области.

Основываясь на этом подходе, регионы функционируют и как единая система воспроизводства (предполагает наличие всех стадий воспроизводственного процесса) и как внутренний элемент макроэкономической воспроизводственной системы всей-страны.

Воспроизводственный подход ставит в качестве основной задачи региональной политики воспроизводство природных ресурсов, рабочей силы. В отношении природно-ресурсного потенциала акцент делается на его рациональном использовании и способности к само воспроизводству, определяются отрицательные факторы влияния на окружающую среду для поддержания экологического равновесия в каждом регионе. Воспроизводство рабочей силы предполагает проведение грамотной социальной политики, в том числе демографической, миграционной, занятости населения и т.д.

Проблемный подход

Целью данного подхода является выявление проблем и поиск механизмов и путей их решения. В.И. Вернадский говорил: “мы все больше специализируемся не по наукам, а по проблемам”.

Для того чтобы проблема была решена, ее необходимо правильно сформулировать, осознать и обосновать с научной позиции. Иными словами, первые шаги по преодолению определенных трудностей совершаются на теоретическом уровне. Среди наиболее важных и частых региональных проблем можно выделить: социальные, политические, экономические, этнические и др. Некоторые проблемы перерастают в глобальные, охватывая собой всю планету, и способные в будущем создать катастрофическую ситуацию (экологические проблемы, проблемы исчерпаемости природных ресурсов и т.п.). Наряду с вышеназванными подходами существуют и другие: геополитический, отражающий различные взаимосвязи регионов в географическом пространстве и характеризующий историческое развитие социально-географического пространства регионов.

1.3 Федеральное управление регионами

Государственные органы образуют единую систему осуществления государственной власти в Российской Федерации. Государственное управление регионами осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами РФ, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Федеральные органы различных ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) взаимосвязаны между собой, а принцип единства позволяет обеспечить баланс данных властей исходя из разграничения полномочий при осуществлении своих функций.

В настоящее время усиливается роль регионального управления. Система регионального управления включает в себя:

- систему федеральных и региональных органов власти;

- совокупность функций, осуществляемых государственными, органами, а также разнообразные методы, ресурсы, используемые для реализации этих функций;

- систему государственной службы;

- систему связей (прямых и обратных), возникающих между объектами и субъектами управления и т.д.

Вся система регионального управления базируется на общих принципах государственно-властного воздействия на регионы, которое находит свое выражение в правовых формах, а также в выработке общегосударственных целей, как для федеральных, так и для региональных органов власти.

В каждом регионе осуществляют свою деятельность территориальные отделения федеральных исполнительных органов государственной власти, которые находятся в прямом подчинении у Центра, но часто одновременно в сильной зависимости от региональных администраций. В настоящее время все избранные главы региональных администраций формально не находятся в прямом подчинении федерального центра, поэтому Глава Российской Федерации и Правительство должны иметь свои собственные подразделения в регионах.

Координация деятельности территориальных органов федеральной власти базируется на взаимодействии Федерального центра и муниципальной власти, а также является неотъемлемой частью в области решения региональных проблем и направлена на достижение поставленных целей федеральной региональной политики.

На законодательном уровне власти создаются комитеты и комиссии структуры, занимающиеся вопросами взаимодействия Центра с субъектами РФ.

Комитет по развитию Севера нес ответственность за проведение эффективной федеральной политики в отношении северных территорий. Практическая деятельности данного Комитета охватывала обширный спектр вопросов: от разнообразных исследований в области науки до снабжения необходимыми продуктами. Территорий Севера во время единственного короткого летнего периода.

В обеих палатах парламента существуют профильные комитеты, деятельность которых сосредоточена на разработке законов в области региональной политики государства. Одним из важных составляющих региональной политики является углубленное изучение и анализ последствий принятия различных законов для предотвращения потенциальных отрицательных последствий для отдельных территорий. Такое исследование должно проводиться в рамках официально одобренной федеральной региональной политики. В Государственной Думе над данной проблемой работает Комитет по вопросам федерации и региональной политики. Комитеты, которые осуществляют свою деятельность в обеих палатах парламента, работают в области экспертного анализа законов, годового бюджета и иных официальных документов.

Организационная структура управления регионами на федеральном уровне состоит из следующих основных элементов:

- Администрация Президента РФ, которая имеет подразделения, занимающиеся вопросами региональной политики. В функции администрации входит решение основных политических вопросов.

- Ведомства и департаменты Правительства РФ, в компетенцию которых входят вопросы региональной политики (в частности вопросы национальной политики, миграционной политики).

- Министерства Правительства РФ, например министерство финансов. Функции министерства финансов связаны с решением вопросов в области финансов, участии в бюджетном процессе;

- Отраслевые ведомства, в компетенцию которых входит управление в регионах процессами, связанными с функционированием соответствующих отраслей народного хозяйства.

Функционирование организационных структур управления регионами нуждается в совершенствовании в целях координации их работы для повышения эффективности проводимой социально-экономической политики. Оптимальной считается ситуация при которой:

- обеспечено взаимодействие всех ведомств для наиболее полной реализации функций в области социально-экономической политики;

- функции четко распределены между ведомствами;

- межведомственные конфликты отсутствуют.

Администрация Президента осуществляет контроль в отношении социально-экономического развития регионов и при необходимости может оказывать непосредственное влияние на органы государственного управления субъектов Федерации. В целях обеспечения реализации Главой Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением Президент РФ Указом О создании федеральных округов” от 13 мая 2000 года создал на территории Российской Федерации семь федеральных округов:

- Центральный (с центром в Москве);

- Северо-Западный (Санкт-Петербурга);

- Уральский (Екатеринбург);

- Южный (Ростов-на-Дону);

- Приволжский (Нижний Новгород);

- Сибирский (Новосибирск);

- Дальневосточный (Хабаровск).

Центральный федеральный округ:

Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва.

Северо-Западный федеральный округ:

Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербурга, Ненецкий АО.

Уральский федеральный округ:

Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО.

Южный федеральный округ:

Республика Адыгея, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия (Алания), Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область.

Приволжский федеральный округ:

Республика Башкортостан, Республика Марий-Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий АО.

Сибирский федеральный округ:

Республика Бурятия, Республика Алтай, Республика Тува, республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский АО, Таймырский (Долгано-Ненецкий) АО, Усть-ордынский Бурятский АО, Эвенкийский АО.

Дальневосточный федеральный округ:

Якутия, Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская АО, Корякский АО, Чукотский АО.

Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Главы Российской Федерации в федеральных округах.

Полномочный представитель Президента России в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Главу Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента России, соответственно он назначается на должность и освобождается от должности Главой Российской Федерации по представлению Руководителя Администрации. Полномочный представитель непосредственно подчиняется Президенту Российской Федерации и подотчетен ему. Срок назначения на должность, определяется Главой Российской Федерации, но не может превышать срока исполнения Главой России своих полномочий.

Полномочный представитель имеет заместителей, распределяет между ними обязанности и руководит их деятельностью. Заместители полномочного представителя также являются федеральными государственными служащими и входят в состав Администрации Президента Российской Федерации. Назначение на должность заместителей полномочного представителя, освобождение их от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарного взыскания осуществляются Руководителем Администрации.

Основными задачами полномочного представителя являются:

- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Главой Российской Федерации;

- организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Главы Российской Федерации;

- представление Главе Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Полномочный представитель в целях решения возложенных на него задач осуществляет следующие функции:

- обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе;

- анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, вносит Главе Российской Федерации соответствующие предложения;

- организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

- разрабатывает совместно с ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

- согласовывает кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа, если назначение на эти должности осуществляется Главой Российской Федерации, Правительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительной власти;

- организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

- согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа;

- согласовывает направляемые в федеральные органы исполнительной власти органами государственной власти субъектов Федерации, находящимися в пределах федерального округа, представления о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Главы Российской Федерации, а также о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий;

- вручает в федеральном округе по поручению Главы Российской Федерации государственные награды Российской Федерации, а также объявляет благодарность Главы Российской Федерации;

- принимает участие в работе органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

- организует по поручению Главы Российской Федерации проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, находящимися в пределах федерального округа;

- вносит Главе Российской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов законодательству;

- взаимодействует с Главным контрольным управлением Главы Российской Федерации и органами прокуратуры Российской Федерации при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

Полномочный представитель имеет право:

- запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Главы Российской Федерации, от федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;

- направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

- пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента России и федеральных органов государственной власти;

- использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;

- организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Главы Российской Федерации, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;

- направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;

- вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа, и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

- привлекать сотрудников Главного контрольного управления Главы Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;

- образовывать совещательные и консультативные органы.

Полномочный представитель при исполнении должностных обязанностей имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа. Оперативное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет Руководитель Администрации Президента России. Непосредственное обеспечение деятельности полномочного представителя осуществляет аппарат полномочного представителя, являющийся самостоятельным подразделением Администрации Президента России. В состав аппарата полномочного представителя входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента России.

Главное контрольное управление Главы России осуществляет методическое руководство указанной окружной инспекцией по вопросам организации контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Главы Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, реализацией федеральных программ.

Руководитель Администрации Президента Российской Федерации утверждает структуру и штатную численность аппарата полномочного представителя, определяет количество заместителей полномочного представителя.

Полномочный представитель:

- руководит деятельностью аппарата полномочного представителя, обеспечивая решение возложенных на него задач;

- распределяет обязанности между своими заместителями;

- утверждает должностные инструкции работников аппарата полномочного представителя;

- назначает на должность и освобождает от должности сотрудников своего аппарата, поощряет их и применяет к ним меры дисциплинарного взыскания;

- подписывает служебную документацию в пределах своей компетенции;

- издает распоряжения по вопросам деятельности аппарата полномочного представителя;

- решает вопросы о командировании сотрудников аппарата полномочного представителя в пределах Российской Федерации.

Полномочный представитель размещается в центре федерального округа. Место размещения заместителей полномочного представителя и его аппарата на территории федерального округа определяется полномочным представителем.

власть регион государственный самоуправление

1.4 Основные принципы разделения полномочий и прав, ответственности и ресурсов между органами власти

Первая статья Конституции гласит, что Россия является федеративным государством, а это предопределяет существенную степень децентрализации и деконцентрации власти, то есть наличие субъектов власти, имеющих собственную компетенцию и ресурсы, в пределах которых они самостоятельны. Это положение ни кем не оспаривается, но не все разделяют необходимость дальнейшей децентрализации и деконцентрации власти. Россия так велика и многообразна, что региональное управление также недостаточно эффективно - об этом красноречиво говорит количество дотационных регионов.

Народ является единственным источником власти, и он реализует свою власть либо непосредственно, либо - через различные органы власти. Последние, в свою очередь, подразделяются на три уровня - федеральный, региональный и местный, что обусловлено необходимостью рассредоточения центров власти с учетом многочисленности и сложности решаемых задач, размеров России и большого разнообразия исторических, культурных и других особенностей территорий. Каждый уровень власти, что характерно для федеративного государства, имеет определенные цели и решает свои задачи, обладая для этого соответствующими полномочиями и отвечая за свои предметы ведения. Проблема их разграничения между Центром и субъектами Федерации, субъектами и муниципальными образованиями, в силу ее политической остроты и правовой неурегулированности была и остается актуальной в области федеративных отношений и региональной политики.

В последние годы вступили в силу законы, развивающие конституционное положение по вопросам федеративного устройства, решающие задачи укрепления российской государственности и принципов федерализма, направленные на устранение правовых противоречий и пробелов в отношениях между Федеральным центром и субъектами.

Среди них Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», вступивший в силу в 1999 году. Он определяет характер устройства федеративного государства, устанавливает порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также основные принципы, порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между федеральными и региональными органами государственной власти.

В нем устанавливаются следующие основные принципы разграничения предметов ведения и полномочий:

- конституционность;

- верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов;

- равноправие субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий;

- недопустимость ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации;

- согласование интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации;

- добровольность заключения договоров, соглашений;

- обеспеченность ресурсами;

- гласность заключения договоров, соглашений.

В свою очередь, в субъектах Федерации их взаимоотношения с муниципальными образованиями регламентируются собственными законами. К примеру, закон «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления Тамбовской области», принятый в 1998 году, в целях эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития области и муниципальных образований в интересах населения, устанавливает следующие общие принципы взаимодействия:

- законность;

- сочетание интересов населения области и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций;

- самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

- взаимное согласие органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении вопросов, требующих совместного решения;

- обеспеченность финансовыми и материальными ресурсами при осуществлении вопросов, требующих совместного решения;

- добровольность заключения договоров и соглашений;

- взаимную ответственность;

- гласность.

Воронин А., как ведущий специалист в области взаимоотношений субъектов и муниципальных образований, предлагает следующие общие принципы разграничения ресурсов между региональными и муниципальными органами управления с учетом региональных и иных особенностей организации власти в Российской Федерации:

Достаточность, здесь предусматривается, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам власти, должны быть соразмерны тем задачам, которые поставлены перед этими органами.

Ограниченность ресурсов подведомственной органу власти территории, здесь предусматривается, что при распределении ресурсов необходимо, прежде всего, использовать те ресурсы, которые имеются на территории, подведомственной органу власти, за которым они закрепляются.

Инфраструктурную целостность ресурсов, здесь требуется комплексный поход к наделению органов власти ресурсами, исходя из тех предметов ведения, которые определены для данного органа власти законом. Следует максимально стремиться к завершенности технологического цикла, поскольку закрепление объектов управления за разными собственниками затрудняет их эксплуатацию и распределяет между ними и ответственность за работу системы в целом.

Наивысшую эффективность использования ресурсов, здесь требуется закрепление ресурсов за теми уровнями власти, где оптимально может быть построена система эксплуатации данных ресурсов. Совершенно очевидно, что максимальная эффективность в использовании ресурсных возможностей земли, объектов недвижимости будет достигнута на муниципальном уровне, поскольку легче всего наладить контроль за их использованием и оперативное регулирование вопросов распоряжения землей и объектами недвижимости на местном уровне. Реализация полномочий органов власти разных уровней невозможна без их четкого финансового обеспечения, то есть эффективной и прозрачной системы межбюджетных отношений.

Несмотря на проведенные в 1990-х годах реформы, сложившаяся в

России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. В 2001 году Правительством РФ было одобрена Программа развития бюджетного федерализма, в которой обозначены долгосрочные - на период до 2005 года - направления реформ в данной сфере. В ней разграничение расходных полномочий предлагается в соответствии со следующими принципами:

- Субсидиарность, т.е. максимальная близость органов власти, реализующих расходные полномочия, к потребителям соответствующих бюджетных услуг;

- территориального соответствия, т.е. максимальное совпадение территориальной юрисдикции органа власти, реализующего расходные полномочия, и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг;

- внешних эффектов, т.е. чем выше заинтересованность общества в целом в реализации расходных полномочий, тем, при прочих равных условиях, за более высоким уровнем власти они должны закрепляться;

- эффекта территориальной дифференциации, т.е. чем выше региональные и местные различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться;

- эффекта масштаба, т.е. концентрация бюджетных расходов, при прочих равных условиях, способствует экономии бюджетных средств.

Следует стремиться к закреплению всех 3-х видов расходных полномочий (нормативно-правовое регулирование, обеспечение средствами, финансирование) по конкретной общественной услуге (функции) за одним уровнем бюджетной системы, исходя, прежде всего, из конституционного разграничения предметов ведения, что предотвратит возникновение "необеспеченных мандатов".

В Программе предлагаются следующие принципы разграничения налогов (налоговых полномочий) и доходных источников между органами власти и управления разных уровней:

- стабильности разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов;

- собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципалитетов;

- налоговые полномочия региональных и местных властей не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципалитеты;

- разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципалитетами) бюджетное выравнивание;

- каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив отчислений от налогов (в зависимости от типа или уровня муниципального образования), поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня;

- часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральном законодательством случаях - должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.).

В целях совершенствования законодательной основы федеративных отношений и реализации Федерального закона "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" Указом Президента в 2001 году была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Рабочая группа Комиссии по вопросам межбюджетных отношений в проекте «Концепции разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений» определила принципы и основные подходы к разграничению полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений в целях финансового обеспечения деятельности всех трёх уровней публичной власти в Российской Федерации.