Законодательство в области международных отношений и внешней политики Республики Беларусь

а) результаты международного правотворчества «опережают» внутригосударственное право;

б) результаты внутригосударственного правотворчества вступают в противоречие с действующим международным правом.

Дополнительные сложности в согласовании международного и внутригосударственного права создают такие факторы, как различные уровни разрабатываемых международно-правовых норм, характер отношений между различными звеньями государственного механизма, вовлеченными в правотворческий процесс во внешней и внутренней сфере [48, с. 148].

Процесс согласования между внутренним и международным правом обязателен, учитывая наличие объективных границ между двумя правовыми системами. Именно согласование двух правовых систем является наиболее удачной формой разрешения противоречий. При согласовании норм международного и внутригосударственного права согласовываются не воли государств, а нормативно юридические предписания. При этой процедуре решаются различные задачи: от устранения противоречивых предписаний правовых систем до выработки сходных нормативно-юридических предписаний, от установления общей формы предписаний до избежания такой реализации норм одной системы права, которая бы противоречила нормам другой системы [17, с. 210].

В международно-правовой науке сам процесс согласования нередко обозначается различными терминами: трансформация, национально-правовая имплементация, имплементация. Термин «трансформация» иногда употребляется как один из способов этого процесса. Основной чертой теории трансформации является то, что для применения норм международного права в государстве, необходимо создание правом страны возможности, для выполнения государством своих международных обязательств. При трансформации нормы международного права остаются нормами международного права, не превращаясь в нормы национального права.

Профессор А.С. Гавердовский считает, что процесс осуществления положений норм международного права внутри страны нужно обозначить термином «имплементация». Имплементация норм международного права - это целенаправленная организационно-правовая деятельность государств, предпринимаемая индивидуально, коллективно или в рамках международных организаций в целях своевременной, всесторонней и полной реализации принятых ими в соответствии с международным правом обязательств [20, с. 63].

Анализируя эту проблематику, Р.А. Мюллерсон пишет: «Мы предлагаем обозначить процесс помощи национального права исполнению норм международного права на территории государства, в сфере действия национального права, при помощи последнего, национально-правовой имплементацией. Здесь, во-первых, есть указание на то, что речь идёт о процессе осуществления норм международного права, и, во-вторых, на то, что осуществление последних происходит при помощи норм национального права. Часто государство, перед тем как стать участником договора, в предвидении такого участия во избежание конфликтов договора с нормами национального права вносит определённые изменения в своё право. Конечно, речь здесь также идёт о национально-правовой имплементации [37, с. 74].

Сопоставляя определения всех этих терминологий, можно заметить одно общее: все авторы понимают под этими терминами механизм осуществления норм международного права [22, с. 95].

Что касается способов согласования, большинство авторов употребляют термины «отсылка» и «имплементация», реже - «рецепция» и «легитимация». А.С. Гавердовский отмечает, что при имплементации возможны следующие способы согласования - рецепция, инкорпорация, отсылка. Р.А. Мюллерсон предпочитает отсылку и инкорпорацию. С.В. Черниченко данную процедуру обозначает инкорпорацией, легитимацией и отсылкой.

Таким образом, отсылка, инкорпорация и легитимация являются основными формами согласования норм международного и внутригосударственного права. Следовательно, отсылка, инкорпорация и легитимация, являясь видами трансформации, создают практическую и теоретическую базу для гармоничного взаимодействия двух правовых систем.

Таким образом, при согласовании происходит взаимодействие международного права и национального права. Без согласования международного и внутригосударственного права не могут быть разрешены основные задачи в межгосударственных отношениях. Взаимодействие двух правовых систем означает одно - обоюдное взаимовлияние и воздействие друг на друга.

2.2 Механизм имплементации норм международного права в законодательстве Республики Беларусь

Проблема имплементации норм международного права в национальной правовой системе является весьма актуальной для Республики Беларусь. Это обусловливается мировыми процессами глобализации, экономической и культурной интеграции, сопровождающимися повышением роли международного права, регламентирующего сегодня те отношения, которые еще вчера относились исключительно к вопросам внутригосударственного регулирования. Чтобы привлечь из-за рубежа капитал, технологии, специалистов и ученых, предпринимателей и туристов, чтобы вступить в престижные международные организации и не создавать оснований для дискриминации своих граждан за рубежом, государству необходимо обеспечивать эффективное выполнение своих международных обязательств не только в международной, но и во внутренней сфере.

Наличие эффективного механизма имплементации международного права в национальной правовой системе обеспечило бы гражданам лучшую защиту их прав и свобод, гарантированных им международным правом. В то же время, эффективный имплементационный механизм облегчил бы деятельность государственных органов власти по своевременной разработке и принятию национальных правовых актов во исполнение международных обязательств государства. Все это, в свою очередь, существенно снизило бы риск международно-правовой ответственности государства за несвоевременное и недолжное выполнение этих обязательств. Наконец, эффективный механизм имплементации международного права позволил бы избежать коллизий международного и национального права и обеспечил бы сбалансированное взаимодействие ветвей государственной власти в области международного правотворчества [16].

Слово «имплементация» заимствовано из английского языка, в котором широко употребляемое в зарубежной юридической литературе и документах существительное «implementation» (от глагола «implement») означает «осуществление», «выполнение». В свою очередь, английский глагол «implement» происходит от латинского глагола «implere», который среди прочих имеет значения выполнять, исполнять, оправдывать, осуществлять. Таким образом, термин «имплементация международного права» означает практическое осуществление, реализацию нормативных предписаний международного права.

Имплементация международного права государством на своей территории и в отношении лиц, находящихся под его юрисдикцией (т.е. на внутригосударственном уровне), является национальной. Основу национального механизма имплементации международного права составляет национальная система нормативного обеспечения. Данная система, как это определяет В.Ю. Калугин, «включает в себя, во-первых, нормативно-правовые акты общего характера о соотношении международного и внутригосударственного права, о порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров, об осуществлении правотворческой деятельности, компетенции государственных органов в области имплементации и, во-вторых, национальные правовые акты, принимаемые в целях обеспечения реализации международных обязательств по конкретным международным договорам (имплементационные правовые акты)» [27, с. 237-238]. Помимо этого, важными элементами национального механизма имплементации международного права являются система государственных органов, уполномоченных на реализацию международно-правовых обязательств, и национальная правоприменительная практика [27, с. 234].

Неотъемлемым элементом формирования правового государства в Республике Беларусь является реформирование национальной правовой системы. Основная направленность кодификационного процесса в Республике Беларусь - приведение его в соответствие с международными обязательствами.

В Законе о международных договорах устанавливается, что «международные договоры Республики Беларусь подлежат добросовестному исполнению в соответствии с международным правом» (9, ст. 33).

В Конституции БССР 1978 г., как и в Конституции СССР, вопросы соотношения международного права и национального права не регулировались. Имплементационный механизм реализации норм международного права впервые получил закрепление в Конституции Республики Беларусь 1994 г. Изменения, внесенные в Конституцию Республики Беларусь в 1996 г., его не затронули.

27 июля 1990 г. Верховный Совет Республики Беларусь издал Декларацию о государственном суверенитете Республики Беларусь. Определенное внимание в Декларации было уделено международному праву. Так, в Преамбуле Верховный Совет провозгласил полный государственный суверенитет Республики Беларусь, действуя в соответствии с принципами Всеобщей декларации прав человека и другими общепризнанными международно-правовыми актами. Таким образом, Республика Беларусь выразила opinio juris в отношении Всеобщей декларации прав человека. Многие положения Всеобщей декларации впоследствии были трансформированы в Конституцию, равно как и положения Международного пакта о гражданских и политических правах и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Декларация о государственном суверенитете Республики Беларусь имела статус конституционного закона, который она утратила со вступлением в силу Конституции 1994 г.

Согласно Конституции Республики Беларусь в редакции 1996 г. признается приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечения соответствия им законодательства Республики Беларусь (5, ст. 8). Статья 18 Конституции предусматривает, что «Республика Беларусь в своей внешней политике исходит из принципов равенства государств, неприменения силы или угрозы силой, нерушимости границ, мирного урегулирования споров, невмешательства во внутренние дела и других общепризнанных принципов и норм международного права». Вместе с тем законодательство Республики Беларусь, принятое в 1993-2010 гг., свидетельствует о признании приоритета не только обычных норм (общепризнанных принципов), но и договорных норм.

Обобщив предшествующую законодательную базу, закон о международных договорах прямо указал, что «нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется принятие (издание) внутригосударственного нормативного правового акта…» (9, ст. 33).

Аналогичное положение закреплено в Гражданском кодексе Республики Беларусь, согласно которому нормы гражданского права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, являются частью действующего гражданского законодательства и подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта (6, ст. 6).

Гражданский процессуальный кодекс Республики Беларусь, констатируя применение международных договоров при рассмотрении гражданских дел с участием иностранных граждан и юридических лиц, вменяет в обязанность судам руководствоваться, кроме общих принципов гражданского судопроизводства, принципом приоритета международных договоров (ст. 543).

Принцип приоритета международного договора закрепляется и в Уголовном кодексе Республики Беларусь при решении вопроса о выдаче как граждан Республики Беларусь, так и иностранных граждан, совершивших преступление (ст. 7). Такого же принципа придерживается и Воздушный кодекс Республики Беларусь, провозглашающий в ст. 3 приоритет международного договора по отношению к нормам, содержащимся в Кодексе.

Примат норм вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь подчеркивается в Трудовом кодексе Республики Беларусь (ст. 8), а также в Хозяйственном процессуальном кодексе Республики Беларусь (ст. 25, 241) и Уголовно-исполнительном кодексе Республики Беларусь (ст. 3).

Таким образом, Республика Беларусь провозглашает не только верховенство норм международного права, но также возможность их прямого действия на территории страны и использование в правоприменительной практике судов. Предоставление Конституцией Республики Беларусь Конституционному Суду Республики Беларусь права давать заключение о соответствии нормативных актов любого государственного органа, а также международных обязательств Конституции и ратифицированным международным договорам Республики Беларусь (ст. 116) подтверждает вышеизложенный вывод.

2.3 Место норм международного права в правовой системе Республики Беларусь и способы воздействия на ее реформирование

Провозглашение Законом о международных договорах норм международных договоров Республики Беларусь частью действующего законодательства делает необходимым определить иерархию правовых актов с учетом места и роли международных обязательств.

Высший иерархический ранг в национальной правовой системе принадлежит Конституции, что вытекает из статьи 7 Конституции, устанавливающей, что «государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства. Правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы».

Каково же соотношение международно-правового акта и Конституции? Конституция дает определенный ответ на этот вопрос только в отношении международных договоров, закрепив, что «не допускается заключение международных договоров, которые противоречат Конституции» (5, ч. 3 ст. 8).

Что касается общепризнанных принципов международного права, то судить об их статусе можно, основываясь на доктринальных положениях и основополагающих международно-правовых актах.

Принципы международного права носят императивный характер и обязательны для любого государства, что вытекает из таких международных документов, как: Устав ООН (ст. 2), Декларация о принципах международного права 1970 г. и Хельсинкский заключительный акт СБСЕ 1975 г. Следовательно, положения статьи 8 Конституции Республики Беларусь о признании приоритета общепризнанных принципов международного права можно квалифицировать как признание их верховенства над Конституцией Республики Беларусь.

Таким образом, на вершине иерархической лестницы стоят общепризнанные принципы международного права, затем идет Конституция Республики Беларусь, обладающая высшей юридической силой по отношению ко всему нормативному массиву, действующему на территории Республики Беларусь.

Вслед за Конституцией ведущее место среди международных обязательств и национальных нормативных актов принадлежит ратифицированным международным договорам Республики Беларусь, что следует из полномочий Конституционного Суда Республики Беларусь определять «соответствие законов, декретов, указов Президента, международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь Конституции и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь» (5, ч. 5 ст. 116).

Кроме того, в Конституции среди нормативных актов, входящих в правовую систему, указываются акты межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, к ним могут относиться резолюции или решения международных организаций или иных межгосударственных образований.

Исходя из компетенции Конституционного Суда Республики Беларусь определять соответствие таких международно-правовых актов Конституции, ратифицированным международным договорам, законам, декретам и указам, их иерархический ранг следует квалифицировать как более низкий, чем нормативные акты законодательного органа (Парламент Республики Беларусь) или высшего исполнительного органа (Президент Республики Беларусь).

Таким образом, анализ норм Конституции позволяет дать следующее иерархическое соотношение нормативных актов, входящих в правовую систему Республики Беларусь:

1. общепризнанные принципы международного права;

2. Конституция Республики Беларусь;

3. ратифицированные международные договоры;

4. законы, декреты, указы Президента Республики Беларусь, международные обязательства Республики Беларусь, вытекающие из договоров, не подлежащих ратификации, и обычных норм международного права;

5. акты межгосударственных образований, участником которых является Республика Беларусь, подзаконные нормативные акты, принятые Советом Министров Республики Беларусь, Верховным Судом Республики Беларусь, Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь, Генеральным прокурором Республики Беларусь [40, с. 6].

Иерархическая структура норм, входящих в правовую систему Республики Беларусь доказывает определяющее влияние международного права на реформирование правовой системы. Причем международное право оказывает преимущественно опосредованное воздействие. Об этом свидетельствует весь процесс современных правовых реформ, направленных на приведение законодательства в соответствие с международными обязательствами.

Ряд законов, рецептирующих международно-правовые нормы, был принят без присоединения Республики Беларусь к соответствующим международным договорам. Например, в 1995 г. в нашей стране был принят Закон Республики Беларусь «О беженцах», хотя на тот момент Беларусь не была участником Конвенции о статусе беженцев 1951 г., к которой она присоединилась в 2001 г.

Механизм инкорпорации норм международного права особенно очевиден на примере Конституции. В полном соответствии с Международными пактами о правах человека 1966 г. в ней провозглашается в качестве основ конституционного строя принцип высшей ценности человеческой личности (ст. 2), а обеспечение прав и свобод граждан - наивысшей целью государства (ст. 21). Иностранцам Конституция гарантирует национальный режим и права, которыми они обладают в силу международных соглашений: иностранные граждане и лица без гражданства на территории Беларуси пользуются правами и свободами и исполняют обязанности наравне с гражданами Республики Беларусь, если иное не определено Конституцией, законами и международными договорами. Данные положения развиваются в статье 59 (1): «Государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией». Следует отметить, что статья 59 говорит не только о правах и свободах, непосредственно закрепленных в Конституции. Конституция, как это видно из вышеприведенных положений, предусматривает права граждан и иностранцев, вытекающие из международных обязательств Республики Беларусь. Толкование выражения «права и свободы… предусмотренные Конституцией» должно происходить не в рамках одной статьи, а в рамках и в духе всего Основного Закона. Если толковать статью 59 (1) ограничительно, то статьи 2, 11 и 21 не более чем декларации. Такой же подход должен быть и в отношении статьи 7 (2), предусматривающей, что «государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства». И Конституция, и акты законодательства Республики Беларусь содержат отсылки к источникам международного права, нормы которых обязательны для государственных органов и должностных лиц [16].

В Конституции содержится специальный раздел «Личность, общество, государство», где закрепляются права и свободы граждан в трактовке Международных пактов о правах человека 1966 г.

Однако, несмотря на определяющую роль опосредованного воздействия международного права, законодательство Республики Беларусь создает предпосылки для прямого применения международно-правовых норм в сфере внутригосударственной деятельности.

Возможность непосредственного действия ратифицированных международных договоров устанавливается Законом о международных договорах, Гражданским кодексом, Законом о нормативных правовых актах, предусматривающим, какие договоры не могут быть самоисполнимыми. К ним относятся договоры, устанавливающие обязательства, регулируемые внутренним правом, но не урегулированные законодательством Республики Беларусь; выполнение договорных обязательств по которым невозможно без принятия внутреннего акта; если участники договора договорились о принятии соответствующих внутренних нормативных актов.

Кроме того, некоторые законодательные акты допускают возможность совместного регулирования, например, законы Республики Беларусь «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» (ст. 2), «О гражданстве Республики Беларусь» (ст. 5, 16), «О Государственной границе Республики Беларусь» (ст. 3).

Согласно Конституции Конституционному Суду Республики Беларусь предоставлено право давать заключения о соответствии нормативных актов любого государственного органа Конституции, законам и ратифицированным международным договорам (5, ст. 116).

Практика деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь свидетельствует о том, что он активно использует международные и национальные правовые критерии для определения законности оспариваемых нормативных актов.

2.4 Внутригосударственный механизм реализации норм международного права в Республике Беларусь

Закрепление в Конституции и ином законодательстве принципов и способов имплементации международных обязательств не исчерпывает проблему их реализации.

Внутригосударственный механизм реализации представляет собой сочетание использования нормативных средств и деятельности государственно-властных институтов, обеспечивающих осуществление норм международного права в сфере юрисдикции государства.

Правообеспечительная деятельность государственных органов, связанная с имплементацией на внутригосударственном уровне предписаний, содержащихся в нормах международного права, по содержанию представляет собой:

- реализацию полномочий в нормотворческой области по принятию новых, отмене или изменению национальных нормативных правовых актов, которая осуществляется в целях выполнения положений международного права;

- осуществление исполнительно-распорядительной деятельности, направленной на реализацию предписаний, вытекающих из самоисполнимых норм международных договоров и национальных имплементационных нормативных правовых актов;

- обеспечение предупреждения, пресечения и наказания за совершение нарушений международного права и национального имплементационного законодательства в той или иной сфере (правоохранительная деятельность);

- проведение организационной, материально-технической и иной деятельности в пределах национальной юрисдикции, необходимой для выполнения международных обязательств.

Правообеспечительная деятельность государственных органов осуществляется в правовых и неправовых формах. К правовым формам относятся нормотворческая деятельность, исполнительно-распорядительная и правоохранительная деятельность, а к неправовым формам - организационная, материально-техническая, идеологическая деятельность.

Нормотворческая деятельность является основным способом воздействия на общественные отношения, главное средство придания праву юридической силы. От ее результатов зависит создание необходимых правовых условий для достижения целей международно-правового регулирования. Особое значение эта деятельность имеет еще и потому, что с ее помощью конкретизируются, уточняются права и обязанности национальных правоприменителей, вытекающие из норм международного права (при этом подобная конкретизация должна осуществляться в точном соответствии с содержанием международно-правовых норм и особенностями национальной правовой системы).

Нормотворческая деятельность государств осуществляется в различных видах и формах. В каждой стране существуют свои особенности этой деятельности, которые проявляются в наличии у того или иного государства особенных видов нормотворчества, в существовании различной процедуры принятия и вступления нормативных правовых актов в силу, в установлении особого порядка законодательного закрепления нормотворческой деятельности государственных органов и др.

Наиболее сильно влияние национальной правотворческой процедуры сказывается на выборе участниками международных соглашений видов имплементационных нормативных правовых актов, призванных урегулировать отношения, вытекающие из их международных обязательств, а также на способах восприятия норм международного права внутренним законодательством.

Ответственность демократического социального правового государства, которым объявляется Республика Беларусь в статье 1 Конституции, неразрывно связана с ответственностью его органов и должностных лиц. Поэтому статья 59 (2-3) Конституции устанавливает, что «государственные органы, должностные и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности. Эти органы и лица несут ответственность за действия, нарушающие права и свободы личности».

Конституция не только устанавливает ответственность государственных органов и должностных лиц, но также предоставляет каждому лицу, чьи права нарушены, право на судебную защиту. В соответствии со статьей 60, «каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки. С целью защиты прав, свобод, чести и достоинства граждане в соответствии с законом вправе взыскать в судебном порядке как имущественный вред, так и материальное возмещение морального вреда». Новеллой в Конституции после внесения в нее изменений и дополнений стало положение, содержащееся в статье 61: «Каждый вправе в соответствии с международно-правовыми актами, ратифицированными Республикой Беларусь, обращаться в международные организации с целью защиты своих прав и свобод, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».

Правовым основанием для рецепции законодательством Республики Беларусь норм международного права служат положения ч. 1 ст. 34 Закона о международных договорах, в соответствии с которой «Президент Республики Беларусь, Национальное собрание Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь и руководители государственных органов Республики Беларусь, руководитель департамента государственного органа, к компетенции которых относятся вопросы, содержащиеся в международных договорах межведомственного характера, в пределах своей компетенции принимают меры для обеспечения исполнения международных договоров Республики Беларусь путем принятия соответствующих решений».

Следует отметить, что положения ч. 1 ст. 34 Закона о международных договорах, являясь основанием для рецепции законодательством Беларуси норм международного права, не содержат ответа на вопрос о том, в каких случаях принимаются меры по приведению законодательства в соответствие с принятыми международными обязательствами. Данный вопрос урегулирован статьями 21 и 22 Закона о нормативных правовых актах.

В соответствии со статьей 21 названного Закона в случаях, когда для реализации международных обязательств Республики Беларусь требуется имплементация норм вступивших в силу международных договоров Республики Беларусь на внутригосударственном уровне, нормотворческими органами (должностными лицами) Республики Беларусь принимаются (издаются) соответствующие нормативные правовые акты.

Такие нормативные правовые акты согласно ст. 22 принимаются (издаются) в случаях, если:

- предметом международных договоров Республики Беларусь являются вопросы, относящиеся к сфере законодательного (нормативного) регулирования, но не урегулированные нормативными правовыми актами Республики Беларусь;

- выполнение международных обязательств, принятых в соответствии с международным договором Республики Беларусь, невозможно без принятия соответствующего нормативного правового акта;

- участники международного договора договорились о принятии (издании) соответствующих национальных нормативных правовых актов.

Все вышеуказанные основания для принятия (издания) нормативных правовых актов, направленных на реализацию международных обязательств Республики Беларусь, могут встречаться как в отдельности, так и в совокупности.

Порядок принятия, требования к содержанию нормативных правовых актов Республики Беларусь определяются Конституцией (например, ст. 79, 85, 99, 100, 101, 108), законами («О нормативных правовых актах Республики Беларусь», «О Президенте Республики Беларусь», «О Совете Министров Республики Беларусь»), а также иными нормативными правовыми актами Республики Беларусь.

Исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов по своему содержанию представляет, с одной стороны, реализацию предписаний, содержащихся в нормах международного права и принятых в соответствии с ними имплементационных правовых актов, и, с другой стороны, в ходе этой деятельности государственные органы в зависимости от правового статуса не только исполняют эти веления, но и сами принимают правовые акты, обязательные для нижестоящих государственных органов. Тем самым в процессе данной деятельности в пределах определенной компетенции различных государственных органов через исполнение и передачу властного веления в пределах системы государственного управления производится, в конечном счете, достижение на внутригосударственном уровне целей, содержащихся в нормах международного права.

Правоохранительная деятельность государственных органов связана прежде всего с защитой вытекающих из международных договоров прав лиц, предупреждением нарушений международного права и норм, принятых в соответствии с ним национальных имплементационных нормативных правовых актов, а также с привлечением к различным видам юридической ответственности лиц, виновных в совершении данных правонарушений.

Проведение организационной, материально-технической и иной деятельности в пределах национальной юрисдикции, необходимой для выполнения международных обязательств является одним из значимых элементов правообеспечительной деятельности государственных органов, осуществляемой на национальном уровне. Эта деятельность позволяет провести непосредственную практическую работу по объединению, сплочению и направлению в единое русло принимаемых на национальном уровне мер по достижению целей международного права, создать необходимые для этого материально-технические и мировоззренческие условия. Причем проведение меры может предусматриваться как самим международным договором, так и определяться самостоятельно на внутригосударственном уровне.

К числу этих мер могут относиться: проведение анализа национального законодательства с точки зрения его соответствия нормам международного права, проведение различного рода совещаний, семинаров, информирование о ходе выполнения тех или иных положений международного права, выделения необходимых ресурсов и т.п.

В ряде случаев в целях содействия процессу имплементации норм международного права могут создаваться национальные межведомственные комиссии или другие органы, которые осуществляют координацию организационной, материально-технической и иной деятельности министерств и других органов государственного управления, организаций и учреждений, необходимой для выполнения международных обязательств. Примером такого органа может служить Комиссия по имплементации международного гуманитарного права при Совете Министров Республики Беларусь.

Важную роль в имплементации международного права на внутригосударственном уровне играет такое правовое средство, как правоприменительная практика. Именно она призвана решать задачи адаптации международного права к постоянно меняющимся условиям окружающего мира, согласованного применения как самоисполнимых международно-правовых норм, так и норм национального права, обеспечивающих реализацию обязательств, вытекающих из международных договоров.

Неприменение нормы может привести правоприменительную практику к замороженному состоянию, при котором она существует формально. С другой стороны, практика способна наполнить норму реальным содержанием, выходящим за формальные рамки. Норма - это возможность, которая усилиями субъектов может быть превращена в действительность.

Механизм реализации норм международного права на внутригосударственном уровне включает в себя и государственные органы, уполномоченные на реализацию обязательств, вытекающих из международного права. Обычно это органы государства, которые в пределах своей компетенции осуществляют внешние сношения - главы государств, парламенты, правительства.

Компетенция Президента Республики Беларусь, Парламента и Правительства Республики Беларусь в области имплементационной деятельности закреплена в Конституции, специальных законах, а министерств и других республиканских органов государственного управления - в положениях об этих органах, утверждаемых нормативными правовыми актами Президента Республики Беларусь или Совета Министров Республики Беларусь. Кроме того, общие полномочия в этой области регулируются ст. 33-35 Закона о международных договорах, в соответствии с частью первой которого Министерство иностранных дел Республики Беларусь «координирует и контролирует заключение международных договоров Республики Беларусь и их исполнение…»

В отдельных случаях для обеспечения исполнения договора на внутригосударственном уровне Президент Республики Беларусь, Национальное собрание Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь могут принять в соответствии с частью первой ст. 34 Закона о международных договорах решение об определении «государственного органа (должностного лица), ответственного за исполнение международного договора или координирующего исполнение международного договора». Как правило, это делается путем либо формулирования специальной нормы в нормативном правовом акте о выражении согласия на обязательность для Республики Беларусь международного договора (о ратификации, утверждении и т.п.), либо принятия специального акта, посвященного данному вопросу.

Например, в целях реализации международного обязательства по введению в действие законодательства, необходимого для обеспечения эффективной защиты эмблемы Красного Креста и Красного Полумесяца в нашей стране был принят Закон Республики Беларусь «Об использовании и защите эмблем Красного Креста и Красного Полумесяца».

В соответствии со статьей 84 (20) Конституции, Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры. Согласно статье 97 (2) Конституции, Палата представителей рассматривает проекты законов о ратификации и денонсации международных договоров.

Статья 8 Закона о международных договорах устанавливает необходимость ратификации Национальным собранием следующих международных договоров:

1) при подписании которых стороны договорились о ратификации;

2) которые устанавливают иные правила, чем те, что содержатся в законах Республики Беларусь, декретах и указах Президента;

3) предметом которых являются вопросы, относящиеся только к сфере законодательного регулирования, но не урегулированные законами Республики Беларусь, декретами и указами Президента;

4) о территориальном разграничении Республики Беларусь с другими государствами;

5) об участии Республики Беларусь в межгосударственных образованиях.

Институт ратификации международных соглашений обеспечивает соблюдение принципа разделения властей. Однако представляется целесообразным при ратификации различать «обычные» договоры и договоры, изменяющие и дополняющие конституционные положения, и, соответственно, ратифицировать первые «обычными» законами, а последние - конституционными.

Следует отметить, что акты ратификации (утверждения, присоединения), с международно-правовой точки зрения, являются лишь формой выражения государством согласия на признание обязательности международного договора и носят лишь процедурный характер [40, с. 7]. В законодательстве Республики Беларусь ничего не сказано о дополнительных функциях ратификационных законов.

Закон о Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах 1998 г. устанавливает обязанность Совета Министров обеспечивать предусмотренные обязательствами государства права и свободы граждан (10, ст. 7), предоставляет Совету Министров право проводить переговоры и заключать международные соглашения в пределах своей компетенции, возлагает на него обязанность принимать меры по обеспечению выполнения международных договоров Республики Беларусь (10, ст. 9). Закон также наделяет республиканские органы государственного управления, подчиненные Совету Министров, правом в пределах своей компетенции проводить переговоры о заключении международных межведомственных договоров (10, ст. 13).

Согласно статьям 4, 5, 9, 10, 11 Закона о международных договорах, при принятии решений о проведении переговоров по проектам международных договоров, о подписании, ратификации, утверждении международных договоров Республики Беларусь и присоединении к международным договорам в соответствующих предложениях, среди прочего, должны быть представлены:

- заключения Министерства иностранных дел о соответствии проекта международного договора международным обязательствам Республики Беларусь;

- заключения Министерства юстиции о соответствии (проекта) международного договора Конституции и иному законодательству Республики Беларусь;

- перечни норм законов, актов Президента и Правительства, подлежащих изменению, дополнению, отмене или принятию в целях исполнения международного договора Республики Беларусь;

- заключения заинтересованных государственных органов;

- финансово-экономическое обоснование предполагаемых затрат в связи с реализацией соответствующего договора.

Таким образом, на основании подготовительных документов можно сделать вывод, какие положения международных соглашений, с точки зрения государства, являются несамоисполнимыми и требуют осуществления дополнительных мер.

При рассмотрении механизма организационной имплементации международного права в Республике Беларусь следует обратить внимание на вопрос опубликования международных договоров. Статья 20 Закона о международных договорах устанавливает, что «ратифицированные международные договоры Республики Беларусь публикуются в «Ведамасцях Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь», а не подлежащие ратификации и вступившие в силу - в приложении к Собранию декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь».

В соответствии с Положением об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь, официальным опубликованием является доведение правовых актов до всеобщего сведения путем воспроизведения их текстов в полном соответствии с подписанными подлинниками в соответствующих официальных изданиях (8, п. 4). Все международные договоры Республики Беларусь публикуются в издании Национального реестра правовых актов Республики Беларусь. Кроме того, международные договоры, которые не подлежат ратификации и вступили в силу для Республики Беларусь, публикуются в газете «Советская Белоруссия». Ратифицированные договоры Республики Беларусь также официально публикуются в газете «Звязда» и «Народной газете».

Согласно статье 16 Закона о международных договорах, первоначальную ответственность за реализацию международных договоров Республики Беларусь несут Президент, Национальное собрание и Совет Министров. Данные органы принимают решения об определении государственных органов (должностных лиц), ответственных за исполнение или координацию исполнения международных соглашений, а также за приведение национального законодательства в соответствие со вступившим в силу международным договором. В силу статьи 15 (4), Министерство иностранных дел обязано в пределах своей компетенции осуществлять содействие таким органам.

Что касается общих норм международного обычного права, то они обязательны вне зависимости от волеизъявления нашего государства. Более того, несоответствие международного обязательства императивной норме общего международного права (jus cogens) является основанием для признания договора ничтожным (ст. 53 Венской конвенции).

Чтобы избежать коллизий, должен осуществляться конституционный контроль за соответствием национального законодательства и международных обязательств не только ратифицированным международным соглашениям, но также международным соглашениям, не подлежащим ратификации, нормам международного обычного права, равно как и актам межгосударственных образований, на обязательность которых Республика Беларусь выразила свое согласие. Кроме того, следует иметь в виду, что Конституционный суд не может лишить юридической силы международно-правовые акты и нормы, поскольку он не наделен компетенцией принимать решения, обязательные для других суверенных государств и международных организаций.

Таким образом, на основании существующего законодательства возможно определенно установить органы и лица, ответственные за имплементацию конкретных международных соглашений, и, в принципе, подать жалобу в порядке производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, на их действия (бездействие) в случае невыполнения обязательств по имплементации вступивших в силу международных соглашений, предусматривающих права и свободы для граждан.

3. Международное законодательство в Республике Беларусь

3.1 Эффективность норм международного права

Проблема эффективности международного права и его норм выдвигается на одно из первых мест в доктрине и практике международно-правового регулирования. Актуальность и практическая значимость ее исследования обусловлены повышением роли международного права в регулировании международных отношений. К числу объективных факторов, которые оказывают влияние на данные процессы, можно отнести возрастающую взаимозависимость между народами. Современный мир становится все более целостным, интегрированным и нуждается в упорядоченном, предвидимом поведении государств. Это можно обеспечить с помощью общеприемлемых правил поведения, которые могут быть выработаны только в рамках международного права. Другой причиной возрастания роли международного права и его норм является возникновение и обострение глобальных проблем, имеющих жизненно важное значение для мирового сообщества. Ни одно государство не в состоянии решить эти проблемы в одиночку, без объединения интеллектуальных и материальных ресурсов, без выработки единой стратегии. Только международное сотрудничество государств на основе баланса интересов позволит решить указанные проблемы. Международное право с его общепризнанными принципами поведения государств служит основой такого сотрудничества.

Для того, чтобы международно-правовые нормы могли успешно выполнять возложенные на них задачи, необходимо повышать их эффективность. Повышение эффективности международного права и его норм носит объективный характер, так как современное состояние международных отношений настоятельно требует соблюдения всеми государствами существующих международно-правовых принципов и норм, приведения их в соответствие с требованиями общепризнанных норм международного права, в особенности принципов мирного сосуществования и мирного разрешения международных споров [36, с. 53].

В целом современное международное право отвечает своему социальному назначению. Во многих сферах международного сотрудничества международные нормы, содержащиеся в международных договорах, и нормы обычного права добросовестно соблюдаются государствами и другими субъектами права. Примерами могут служить Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Договор об Антарктике от 1 декабря 1959 г., ряд соглашений в области разоружения и т.д.

Вместе с тем, эффективность международно-правовых норм во многих случаях остается еще весьма невысокой. В ряде областей сотрудничества они подчас нарушаются. Эти нарушения имеют место в сферах, связанных с поддержанием мира, безопасности, защитой прав человека, защитой окружающей среды и т.д. Недостаточно эффективны (или вовсе неэффективны) нормы международного права, запрещающие применение силы в международных отношениях, вмешательство во внутренние дела суверенных государств, нормы по борьбе с международным терроризмом и другими преступлениями международного характера. Весьма острой и актуальной остается проблема повышения эффективности международных норм в области прав человека.

Как представляется, основные направления повышения эффективности международного права и его норм связаны с прогрессом в деле достижения нового качества международных отношений, характерной чертой которых должны стать господство принципов ненасилия и примата права, а также с дальнейшим развитием международного права, его совершенствованием путем конкретизации общих принципов и создания новых международных норм, соответствующих назревшим потребностям и изменившимся условиям, с формированием новых и усовершенствованием существующих международных и национальных механизмов имплементации.

Можно выделить основные элементы понятия эффективности норм. К ним следует отнести качество (совершенство) самих норм, их успешное действие, полную и точную реализацию, оптимальность затрат (издержек), степень достижения непосредственной социальной цели.

Вся система условий должна определяться с учетом специфики норм международного права. Наиболее важной и обобщающей является особенность, присущая юридическому механизму норм международного права. Значительная часть международно-правовых норм осуществляется при содействии национального права. В таких случаях достижение целей норм возможно лишь в результате их имплементации внутри государств. Нередки и такие ситуации, когда норма создается на международной арене, а действует и реализуется непосредственно в пределах государств. Таковы, к примеру, нормы договоров о правовой помощи [36, с. 54].

Координационный характер международного права порождает и особенности принуждения в осуществлении его норм, где многое зависит от согласия и доброй воли государств. Однако такое свойство права, как обязательность, предполагает гарантированность его норм, обеспечение их правовыми средствами реализации. В международном праве можно выделить два пути реального обеспечения норм: санкции и четкий порядок реализации предусмотренных прав и обязанностей. Определенные возможности повышения эффективности норм международного права заключаются именно в закреплении мер, обеспечивающих их осуществление. Невысокая эффективность ряда принципов и норм зачастую может быть объяснена недостаточностью юридических гарантий их реализации. Когда процедура защиты нарушенных интересов нормативно не определена, потерпевшему государству трудно, а порой и невозможно заставить сторону, нарушившую соглашение, нести ответственность. Значительная часть многосторонних договоров и конвенций предусматривает определенные средства обеспечения их соблюдения: использование международных процедур в рамках ООН, создание комитетов экспертов, подача жалоб в Совет Безопасности, расследование, контроль, взаимные посещения, обязанность принятия законодательных мер и т.д.

Определяющую роль в оценке норм международного права играют интересы международной системы. Здесь проблема действенности международно-правовых норм имеет «выход» в область политики. Задача оценки норм состоит как раз в том, чтобы ответить на вопрос, насколько эффективно та или иная норма отвечает назревшим потребностям сегодняшнего дня. Поэтому в каждой конкретной ситуации определение критерия будет зависеть по меньшей мере от двух факторов: от общих целей международной системы и от конкретных результатов действия норм. Только тогда можно сравнить действительный и возможные варианты осуществления норм, выбрать наилучший (оптимальный) и определить, насколько действительный результат соответствует оптимальному [36, с. 55].

Развитие и эффективное осуществление права достигается только тогда, когда есть внутренняя согласованность его составных элементов, прежде всего самих норм права. Противоречивость и несогласованность правовых норм ведет к нарушению системности правового регулирования и тем самым снижает его эффективность как в масштабе страны, так и в международном правопорядке. Во внутригосударственном праве необходимо, чтобы все нормы права соответствовали конституции. И эта система норм права должна быть стройной, внутренне согласованной и непротиворечивой для их существования и успешного функционирования. Без такой согласованной системы невозможно успешное осуществление функций права, обеспечение регулирующего воздействия его норм на общественные отношения.

Успешное правовое регулирование внутригосударственных отношений в настоящее время становится все в большей мере зависимым от согласованности норм национального права с международным правом, что, в свою очередь, также диктуется целым рядом глобальных факторов:

1. осознанием приоритетности общечеловеческих ценностей, уважением прав человека и основных свобод, необходимостью поддержания международного мира, безопасности и справедливости, стабильности и демократии;

2. интернационализацией производства, науки и обмена техникой;

3. задачей сохранения окружающей среды;

4. культурным сотрудничеством;

5. задачей выживания человеческой цивилизации.

С первым, третьим и пятым из этих факторов связаны защита этнической, культурной, языковой и религиозной самобытности национальных меньшинств, создание условий для их стабильного развития.