Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов федеральному законодательству и нормам международного права

Таким образом, значительное положение в обеспечении единого правового пространства отводится в юридической экспертизе нормативно- правовых актов.

Юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Главные принципиальные положения, на которых должно основываться проведение экспертизы законопроектов это - соблюдение законности; профессионализм лиц, осуществляющих экспертизу проекта; независимость экспертов в пределах предоставленных им полномочий; самостоятельность экспертов в принятии решений и выводов; ответственность экспертов за анализ законопроекта и обоснованность заключения по результатам экспертизы.

Правовая экспертиза законопроектов проводится по основным отраслям законодательства. Правовая экспертиза включает в себя оценку проекта сточки зрения его соответствия правовым принципам; правильности использования правовых категорий; соотношения проектируемых решений с другими актами, включая договоры и соглашения России с иностранными государствами.

Деятельность по проведению юридической экспертизы актов субъектов Российской Федерации является- частью деятельности по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации на территории Дальневосточного федерального округа.

Экспертиза региональных правовых актов проводится на предмет соответствия их нормативного содержания положениям Конституции РФ и федеральных законов, а также на соответствие нормативного документа правилам законотворческой техники.

Экспертизу правовых актов целесообразно проводить постатейно. То есть необходимо исследовать все положения документа, делая выводы об их соответствии или противоречии Конституции РФ и федеральному законодательству.

Приказом Министерства юстиции РФ от 29 октября 2003 г. N 278 "Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" Приказ Минюста РФ от 29.10.2003 N 278 "Об утверждении рекомендаций по проведению экспертизы нормативных актов субъектов Российской Федерации"// Бюллетень Минюста РФ. -2003.- N 11 и от 12 января 2004 г. N 5 "Об утверждении и введении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" Приказ Минюста РФ от 12.01.2004 N 5 "Об утверждении и ведении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"// Российская газета. -2004. - N 16. на сегодняшний день создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов РФ - федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов РФ.

Федеральный регистр представляет собой распределенную базу данных, содержащую в электронном и документальном виде правовые акты и сведения о них. Он имеет региональный, окружной, федеральный уровни и включает конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ, нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер.

ГЛАВА 3 ЭТАПЫ ПРОВЕДЕНИЯ ПРАВОВОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНО- ПРАВОВЫХ АКТОВ ОТДЕЛОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬТСВА МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ, ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО РЕГИСТРА И РЕГИСТРАЦИИ УСТАВОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

3.1 Повод проведения правовой экспертизы

Таким образом, начинать правовую экспертизу регионального нормативного акта необходимо с определения той отрасли законодательства, к которой относится исследуемый правовой акт.

Деятельность по проведению юридической экспертизы региональных актов включает в себя ряд обязательных требований.

К обязательным требованиям определение повода проведения юридической экспертизы акта (абзац 3 пункта 25 приказа Минюста России от 29.10.2003 №278).

При экспортировании вновь принятого акта рекомендуется указывать следующие поводы проведения юридической экспертизы:

-«Юридическая экспертиза акта (указывается сокращенное наименование акта) проведена в связи с его принятием (указывается наименование принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации)»;

- «Поводом проведения юридической экспертизы послужило принятие (указывается наименование принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации) нормативного правового акта, регламентирующего (устанавливающего, определяющего) порядок (положение)... на территории, в субъекте Российской Федерации (указывается наименование субъекта Российской Федерации).»

Так, в качестве примера можно привести экспертное заключение на постановление администрации Магаданской области от 03.07.2008 №255-па «Об утверждении Положения о порядке реализации областной адресной инвестиционной программы».

Поводом проведения данной юридической экспертизы послужило принятие администрацией Магаданской области постановления 03.07.2008 №255-па «Об утверждении Положения о порядке реализации областной адресной инвестиционной программы».

Рассматриваемым постановлением администрации Магаданской области утверждается Положение о порядке реализации адресной инвестиционной программы (приложение №1).

При экспертировании акта в новой (актуальной) редакции рекомендуется указывать:

- «Поводом проведения юридической экспертизы послужило внесение в основной акт (указывается сокращенное наименование акта) изменений, дополнений актом субъекта Российской Федерации (указывается наименование такого акта с реквизитами).»;

«Юридическая экспертиза акта (указывается сокращенное наименование акта) проведена в связи с внесением в него изменений (дополнений) актом субъекта Российской Федерации (указывается наименование такого акта с реквизитами).»

Так, в качестве примера можно привести экспертное заключение на постановление администрации Магаданской области от 05.10.2006 №369-па «О Программе проведения административной реформы в Магаданской области в 2006 - 2008 годах» (в редакции постановления администрации Магаданской области от 28.12.2006 №498-па, от 12.04.2007 №101-па, от 09.04.2008 №120-па, от 31.07.2008 №298-па), в котором указывается, что поводом проведения юридической экспертизы послужило принятие администрацией Магаданской области постановления от 31.07.2008 №298-па, вносящего изменения в рассматриваемый нормативный правовой акт (приложение №2).

В случае проведения повторной юридической экспертизы указывается следующее:

«Поводом проведения повторной юридической экспертизы (указывается сокращенное наименование акта) явилось поручение Министерства юстиции Российской Федерации, обращение полномочного представителя Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, главного федерального инспектора в (указывается наименование субъекта Российской Федерации), обращение органа государственной власти субъекта Российской Федерации (указывается наименование такого органа), органа местного самоуправления (указывается наименование такого органа).»;

Так, в экспертном заключении на постановление губернатора Магаданской области от 19.07.2001 №155 «О лицензировании медицинской деятельности в Магаданской области» указано, что поводом проведения повторной юридической экспертизы послужило поручение Управления от 17.03.2008 №8-18/725 (приложение №3).

3.2 Предмет и оценка нормативного акта в экспертном заключении

Определение предмета правового регулирования рассматриваемого акта, под которым понимается качественно однородный вид общественных отношений, на который воздействуют нормы определенной отрасли права, регламентированные актом (абзац 4 пункта 25 приказа Минюста России от 29.10.2003 №278).

Необходимо соблюдать соответствие предмета правового регулирования, указываемого в тексте экспертного заключения, сфере общественных отношений согласно разделам проставленного Классификатора нормативных правовых актов в региональном компоненте базы данных федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Так, в экспертном заключении на постановление губернатора Магаданской области от 30.05.2003 №133 «О реорганизации отдела по физической культуре, спорту и туризму администрации Магаданской области» (в редакции постановления губернатора Магаданской области от 26.03.2004 №57, от 06.06.2008 №61-п) указано, что предметом правового регулирования являются общественные отношения в области установления общих принципов организации системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации в части определения органа исполнительной власти, осуществляющего государственное регулирование по вопросам физической культуры, спорта и туризма на территории субъекта Российской Федерации (приложение №4).

Далее, в экспертном заключении необходимо провести оценку соответствия предмета правового регулирования акта сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации с указанием конкретных частей и статей Конституции Российской Федерации (абзац 4 пункта 25 приказа Минюста России от 29.10.2003 №278).

Так, в экспертном заключении на постановление губернатора Магаданской области от 30.05.2003 №133 «О реорганизации отдела по физической культуре, спорту и туризму администрации Магаданской области» (в редакции постановления губернатора Магаданской области от 26.03.2004 №57, от 06.06.2008 №61-п) указано, что в соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской установление общих принципов организации системы органов государственной власти, отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (приложение №4).

В экспертном заключение необходимо провести определение основного нормативного регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений, а также необходимость и достаточность акта для их урегулирования на уровне субъекта Российской Федерации (абзац 5 пункта 25 приказа Минюста России от 29.10.2003 №278).

В данном случае не рекомендуется указывать все имеющиеся федеральные нормативные правовые акты, действующие в рассматриваемой сфере общественных отношений, а только те, на которые будут делаться ссылки в тексте экспертного заключения для обоснования доводов о соответствии либо противоречии положений акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Также не следует использовать слова «и другие», «и так далее», «и тому подобные» в конце приведенного списка актов федерального законодательства, так как предполагается, что приведенные основные акты являются исчерпывающими и достаточными для проведения юридической экспертизы регионального акта.

В тексте экспертного заключения рекомендуется вести перечисление выбранной основной нормативной базы, располагая каждый акт на новой строке и отделяя его дефисом для удобства восприятия и проставления гиперссылок при внесении в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Акты нормативного регулирования указываются только в последней редакции, вступившей в силу.

Основное нормативное регулирование всегда начинается с Конституции Российской Федерации. В случае, если предметом правового регулирования акта являются общественные отношения по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, то в перечне основных нормативных правовых актов федерального законодательства обязательно включается Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - далее Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ наряду со специальными федеральными актами.

В случае, если предметом правового регулирования акта являются общественные отношения по предметам исключительного ведения субъекта Российской Федерации, то в перечне основных нормативных правовых актов федерального законодательства должен указываться Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ, так как его нормы необходимы для определения компетенция органов государственной - власти субъектов Российской Федерации при принятии актов.

Следует иметь в виду, что в основное нормативное регулирование включаются только акты федерального законодательства, так как юридическая экспертиза осуществляется в целях проверки норм региональных актов на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Региональные акты следует указывать непосредственно в мотивировочной части экспертного заключения.

Так, согласно анализируемому экспертному заключению на постановление губернатора Магаданской области от 30.05.2003 №133 (приложение №4) основное нормативное регулирование в данной сфере общественных отношений осуществляется:

· Конституцией Российской Федерации;

· Федеральным законом от 04.12.2007 №329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» - далее Федеральный закон от 04.12.2007 №329-ФЗ;

· Федеральным законом от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 29.03.2008 №30-ФЗ) - далее Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ;

В соответствии с частями 1, 2 статьи 4 Федерального закона от 04.12.2007 №329-ФЗ законодательство Российской Федерации о физической культуре и спорте основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из указанного Федерального закона, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области физической культуры и спорта, не могут противоречить указанному Федеральному закону.

В экспертном заключении необходимо провести оценку компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Оценку необходимо проводить со ссылкой на соответствующие статьи (части, пункты, абзацы) специальных федеральных актов, затем Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ и конституции (устава) субъекта Российской Федерации. Исключением из данного правила следует рассматривать случаи, когда концепция рассматриваемого акта в целом противоречит Конституцией Российской Федерации и федеральному законодательству. В таких случаях оценку компетенции проводить нецелесообразно.

Так, в экспертном заключении на постановление губернатора Магаданской области от 30.05.2003 №133 установлено, что: согласно пункту 1 части 1 статьи 8 Федерального закона от 04.12.2007 №329-ФЗ одним из полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта относится определение основных задач и направлений развития физической культуры и спорта в субъектах Российской Федерации.

Далее необходимо провести оценку соответствия содержания акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству (абзац 7 пункта 25 приказа Минюста России от 29.10.2003 №278).

В данном разделе экспертного заключения необходимо полно и всесторонне аргументировать доводы о соответствии либо противоречии отдельных положений акта или его концепции в целом Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству со ссылкой на конкретные нормы федерального законодательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 22 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.

Комитет по физической культуре, спорту и туризму администрации Магаданской области является органом исполнительной власти Магаданской области, уполномоченным на осуществление государственного регулирования и межотраслевой координации по вопросам физической культуры, спорта и туризма в Магаданской области.

Положение определяет правовой статус, полномочия, функции и основы деятельности комитета по физической культуре, спорту и туризму администрации Магаданской области.

Оценка соответствия формы экспертируемого акта общепринятым правилам юридической техники (абзац 8 пункта 25 приказа Минюста России от 29.10.2003 №278).

Например, в экспертных заключениях о соответствии акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется включать следующее положение: «Форма акта (указывается сокращенное наименование рассматриваемого акта) соответствует общепринятым правилам юридической техники.». Здесь также целесообразно включить положение о соблюдении порядка принятия и введения акта в действие: «Порядок принятия и введения в действие соблюдены.».

По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение о соответствии либо о противоречии акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

При составлении экспертного, заключения о соответствии акта федеральному законодательству вывод необходимо аргументировать. Если в рассматриваемый акт внесены изменения (дополнения), направленные на устранение выявленных ранее нарушений, рекомендуется отразить это в экспертном заключении.

В экспертном заключении на постановление губернатора Магаданской области от 30.05.2003 №133 указано, что изменения, вносимые в рассматриваемый нормативный правовой акт постановлением губернатора Магаданской области от 06.06.2008 №61-п, направлены на приведение текста нормативного правового акта в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Постановление администрации Магаданской области от 06.06.2008 №61-п, в соответствии с абзацем 5 пункта 35 Разъяснений о применении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минюста России от 12.01.2004 №5, вносит в рассматриваемый правовой акт изменения нормативного характера, не устанавливает новых норм права и самостоятельной юридической экспертизе не подлежит.

Таким образом, проведенная юридическая экспертиза показала, что рассматриваемое постановление губернатора Магаданской области от 30.05.2003 №133 «О реорганизации отдела по физической культуре, спорту и туризму администрации Магаданской области» (в редакции постановления губернатора Магаданской области от 26.03.2004 №57, от 06.06.2008 №61-п) издано в пределах компетенции высшего должностного лица Магаданской области - губернатора Магаданской области.

Форма и текст нормативного правового акта соответствуют общепринятым правилам юридической техники. Порядок принятия и вступления в силу соблюдены.

3.3 Организация работы по приведению нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с федеральным законодательством

С целью приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством актов субъектов Российской Федерации, в которых по результатам проведения юридической экспертизы выявлены противоречия, необходимо в случае;

-неполучения по истечении 30 дней ответа от органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего акт, на экспертное заключение с выводами о его противоречии Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, направлять письмо в орган прокуратуры субъекта Российской Федерации с приложенной копией экспертного заключения на противоречащий акт для принятия мер прокурорского реагирования, а также главному федеральному инспектору в субъекте Российской Федерации;

-длительного неприведения противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству акта - при наличии согласия органа государственной власти субъекта Российской Федерации с выводами экспертного .заключения, но истечения сроков, установленных в регламентах работы органов государственной власти субъекта Российской Федерации на устранение выявленных нарушений федерального законодательства, направлять копию экспертного заключения в орган прокуратуры субъекта Российской Федерации для принятия мер прокурорского реагирования, а также главному федеральному инспектору в субъекте Российской Федерации;

-длительного неприведения противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству акта при наличии вступившего в законную силу судебного решения - в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока, направлять соответствующую информацию в аппарат Управления и главному федеральному инспектору в субъекте Российской Федерации;

- несогласия, а также частичного согласия органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего акт, с выводами экспертного заключения о противоречии акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, направлять в течение 5 рабочих дней письмо в орган прокуратуры субъекта Российской Федерации с приложением копий экспертного заключения на противоречащий акт и ответа органа для принятия мер прокурорского реагирования;

- несогласия органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего акт, и органа прокуратуры субъекта Российской Федерации с выводами экспертного, заключения о противоречии акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, направлять в аппарат Управления в течение 5 рабочих дней с момента получения ответа из органа прокуратуры материалы: проект письма в управление Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, копии ответов (отзывов) на экспертное заключение.

После изучения всех материалов руководителем Управления или заместителем руководителя Управления принимается решение о направлении этих материалов для принятия мер прокурорского реагирования или готовится повторное экспертное заключение с измененными выводами (о соответствии акта федеральному законодательству), о чем информируется соответствующий отдел законодательства.

Специалист, подготовивший отрицательное экспертное заключение на региональный акт, контролирует ход работы по его приведению в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством и несет за это персональную ответственность.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, акты органов муниципальной власти должны соответствовать не только национальному законодательству, но и общепризнанным принципам и нормам международного права, тем более что жалобы российских граждан сближают как российское и европейское правосудие, так и их законодательства.

Административный нормоконтроль за законностью муниципальных нормативных правовых актов осуществляют различные исполнительные органы государственной власти.

Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права является одной из задач Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальных органов.

Министерство юстиции Российской Федерации осуществляет свою деятельность во взаимодействии, в частности, с органами местного самоуправления.

В Магаданской области структурным подразделением Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Магаданской области и Чукотскому автономному округу является отдел законодательства Магаданской области, ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований. Основными задачами данного отдела является обеспечение в пределах своих полномочий реализации государственной политики в установленной сфере деятельности, защиты прав и свобод человека и гражданина обеспечение единства правового пространства Российской Федерации в Магаданской области.

Юридическая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства. В ходе юридической экспертизы рекомендуется оценить также соблюдение правил юридической техники при подготовке акта, т.е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии. Она проводится в срок до тридцати дней с момента поступления документов, однако при необходимости этот срок может быть продлен, но не более чем на месяц. Вывод о несоответствии акта федеральному законодательству формулируется с учетом возможности обращения в прокуратуру. Не проводится юридическая экспертиза отмененных или признанных утратившими силу актов.

По результатам проведения юридической экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение. Оно содержит следующие сведения:

- реквизиты акта, проходящего юридическую экспертизу (в случае, если проводится юридическая экспертиза акта с изменениями и дополнениями, то указываются реквизиты всех актов, вносящих изменения и дополнения, по которым осуществлялась юридическая экспертиза);

- повод (поводы) рассмотрения акта (принятие нового акта, внесение в него изменений (дополнений), принятие нового федерального закона, поручение Минюста России или федерального управления, обращение полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе, органа государственной власти субъекта Федерации, прокурора, иных органов, а также если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в акте противоречие федеральному законодательству, и другие);

- предмет регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта РФ, совместного ведения РФ и его субъектов или ведения России, установленной Конституцией РФ (с указанием конкретных статей и пунктов);

- состояние нормативного регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался акт), необходимость и достаточность акта для урегулирования общественных отношений;

- оценку компетенции принявшего акт органа государственной власти субъекта РФ;

- соответствие содержания акта Конституции России и федеральным законам;

- соответствие формы и текста акта правилам юридической техники.

При выявлении в акте положений, не соответствующих Конституции России и (или) федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта РФ, принявший акт. Экспертное заключение на акт, затрагивающий компетенцию территориальных органов федеральных органов исполнительной власти или иных государственных органов, при необходимости может быть направлено в их адрес. Для принятия мер прокурорского реагирования копия экспертного заключения на акт, дающая основания для рассмотрения дела в суде, может направляться в органы прокуратуры.

В заключение считаю целесообразно остановиться на некоторых проблемах проведения правовой экспертизы и методах ее совершенствования. Правовая экспертиза законодательных актов давно стала реальной практикой современного законотворческого процесса. Сегодня трудно представить, что новый законодательный акт может быть создан без участия профессионалов, прежде всего юристов. Поэтому весьма положительным фактом стало утверждение Минюстом РФ Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

Очевидно, стоило бы порядок проведения независимой научной экспертизы регламентировать специальным Федеральным законом об экспертизе проектов законов, законодательных предложений и иных актов, вносимых на рассмотрение законодательных органов России. Такого закона в России пока нет, но в порядке проработки идеи такого закона считаем полезным обратить внимание на ряд проблем и возможных вариантов их решения:

1. Нормативно не определена и не закреплена возможность координации экспертной деятельности разных субъектов законотворческого процесса. На наш взгляд такая необходимость назрела.

Правовая экспертиза региональных законопроектов осуществляется целым рядом различных органов и лиц.

Это может быть юридическая служба инициатора подготовки законопроекта или иначе «инициатора законодательной инициативы» (к примеру, одного из региональных органов исполнительной власти, крупного общественного объединения).

Далее, это собственно субъекты законодательной инициативы. Например, согласно ст.48 Устава Кировской области право законодательной инициативы принадлежит председателю областной Думы, Губернатору области, Правительству области, представительным органам местного самоуправления, областному суду и арбитражному суду области, прокурору области, избирательной комиссии области, а также гражданам области при наличии подписей, собранных в порядке, предусмотренном законом области о референдуме(2).

Практически это могут быть штатные структуры субъектов законодательной инициативы, например: правовое управление Правительства региона, правовое управление регионального законодательного (представительного) органа, - или привлеченные ими по договору специалисты.

Экспертизу ведут прокуратура области и региональное управление Министерства юстиции РФ также в тех случаях, когда не являются субъектами законодательной инициативы по эспертируемому законопроекту.

Это могут быть и другие органы или организации, осуществляющие фактически правовую экспертизу по собственной инициативе (когда законодательный акт затрагивает сферу их интересов) или по просьбе субъекта законодательной инициативы.

Серьезной проблемой является недостаточный уровень подготовки экспертов, точнее, специальной подготовки. При работе над законопроектом существенную роль играют субъективные качества или особенности его создателей и экспертов: личный опыт, мировоззрение, не только профессиональная, но и общая культура, способность логически мыслить, политические приоритеты, даже настроение и состояние здоровья. С одной стороны, приходится согласиться, что это неизбежно. Однако и здесь возможны меры, сокращающие некоторые негативные последствия влияния субъективного фактора.

Во-первых, следует признать, что экспертная деятельность имеет свои особенности и требует специальных знаний. Значит, должны быть определены критериальные требования к эксперту, необходимый объем знаний, навыков и умений.

Во-вторых, экспертов надо соответствующим образом отбирать, а экспертной деятельности надо обучать точно так же, как сегодня учат оценке, аудиту, антикризисному управлению, выдавая при этом соответствующий сертификат. Для начала стоило бы ввести спецкурс «Правовая экспертиза» в учреждениях высшего и среднего профессионального образования по всем юридическим и по большинству экономических специальностей.

Субъекты Российской Федерации нуждаются в усиленной методической и методологической помощи как при осуществлении законотворческой деятельности в целом, так и при организации экспертизы законопроектов (и не только правовой). Вероятно, стоило бы на базе одного из регионов (может быть, на паритетных началах) создать Научно-методический центр экспертизы в сфере законотворчества. Разрабатывая теоретические и практические вопросы экспертизы, осуществляя разработку и экспертизу отдельных законопроектов по заявкам регионов, специальную подготовку и сертификацию кадров экспертов, создавая специальную информационную базу данных, предлагая регионам модельные проекты различных правовых актов, такой Центр мог бы внести значительный вклад в совершенствование законотворческого процесса в России. В качестве примера можно привести Научно-методический центр государственной аккредитации Министерства образования РФ, который наряду с решением других задач разрабатывает и апробирует методику экспертизы образовательной деятельности.

На наш взгляд очевидна необходимость научной разработки критериев качества законодательного акта.

В процессе законотворчества нередки неправильные действия субъектов законодательной инициативы, да и законодательных (представительных) органов.

Нарушения процедуры, юридической техники зачастую ведут к негативным юридическим и социальным последствиям. Экспертиза сама по себе не может исключить неправильные действия субъекта законодательной инициативы, законодательного (представительного) органа, но она может быть более действенной:

во-первых, в случае, как уже говорилось, четкого нормативного закрепления процедуры экспертизы и ответственности субъекта законодательной инициативы за игнорирование ее результатов;

во-вторых, в случае ясного и единообразного представления у субъектов законотворческой деятельности о критериях оценки закона с точки зрения его качества.

В настоящее время органы юстиции при выявлении незаконного нормативного правового акта, в том числе муниципального, установленного в ходе юридической экспертизы, вправе лишь рекомендовать органу, принявшему его, устранить нарушения. Но этим исчерпываются правовые возможности органов юстиции в обеспечении соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права. Чтобы повысить эффективность работы органов юстиции в этом плане, на мой взгляд, целесообразно: а) в соответствующих законах и правовых актах закрепить за ними право обращения в суд с предложением признать муниципальный нормативный правовой акт незаконным; б) в п. 4 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации в числе документов, норм и принципов, которыми руководствуется Минюст России в своей деятельности, следует указать общепризнанные принципы и нормы международного права, тем более что они, согласно Конституции Российской Федерации (ч. 4 ст. 15), являются составной частью правовой системы России; в) в п. 17 указанного Положения предусмотреть юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия не только Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, но и конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации и предоставить органам юстиции право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации по вопросам своей деятельности. Тем более что п. 1 ст. 6 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставляет такую возможность, однако оставляет решение этого вопроса на усмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Кроме того, в случае обнаружения противоречия подлежащего государственной регистрации нормативного правового акта Конституции и законодательству Российской Федерации при реализации органами юстиции своих полномочий считаю целесообразным направление органами юстиции в соответствующие органы предложения об отмене или о приостановлении действия такого акта. В случае если акт не отменен или не приведен в соответствие с действующим законодательством, то органы юстиции вправе обратиться в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования либо обратиться с запросом в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации для признания этого акта неконституционным по порядку принятия и введения в действие Цалиев А.М. "Обеспечение законности муниципальных норматвиных правовых актов//Государственная власть и местное самоуправление", 2007, N 3.

Разумеется, проблемы правовой экспертизы, являющиеся частью проблем законотворческого процесса в целом, вовсе не ограничиваются перечисленными выше. Поэтому одной из перспективных мер могло бы стать периодическое формирование перечня этих проблем путем специального опроса субъектов законодательной инициативы в регионах.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Европейская Хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985)// Собрание законодательства Российской Федерации. -1998.- N 36.- ст. 4466

2. Конституция Российской Федерации (принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993г.)//Российская газета №237 от 25. 12.1993г.

3. Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований"// Собрание законодательства Российской Федерации. -2005.- N 30 (ч. 1).- ст. 3108

4. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации. -1999. -N 42.- ст. 5005

5. Приказ Минюста РФ от 29.10.2003 N 278 "Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативно- правовых актов субъектов Российской Федерации" //Бюллетень Минюста РФ. -2003.-№11

6. Приказ Минюста РФ от 12.01.2004 N 5 "Об утверждении и ведении в действие разъяснений по применению положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации"// Российская газета. -2004. - N 16;

7. Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы министерства юстиции Российской Федерации "// Собрание законодательства РФ", 18.10.2004, N 42, ст. 4108

8. Приказ Управления Минюста России по Дальневосточному федеральному округу от 11.06.2008г. №90-П "Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации "

9. Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. N 2 - 3.

10. Апт Л.Ф, Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов// Журнал российского права. - 2008.- N 2. -С 18-25

11. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998. Гулягин А.Ю., Князев С.Д. Обеспечение законности нормативных правовых актов управления, издаваемых в субъектах Российской Федерации // Правоведение. 2006. N 6. С. 9.

12. Васильева Л.Н. Двуязычие нормативных актов в Российской Федерации: совершенствование правовой основы //Журнал российского права. -2008.-№8. -С.24-32

13. Горохов Д.Б. Правовой мониторинг: концепция и организация: о контроле за качеством нормативных правовых актов//Журнал российского права. -2007. -№5. -С. 25-38

14. Закиров И.А. Значение результатов правовой экспертизы для деятельности суда //Юрист. -2007. -№11. С. 3-8

15. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ " "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (постатейный)"// под ред. К.А. Ишекова, П.Ю. Тюрина, К.В. Черкасова. -М.: 2006.

16. Кожевников О.А. Дефектное правотворчество//Российский юридический журнал. -2008.- №1. С. 135-138

17. Лаврин А.Ю. Понятие и признаки правотворческой политики//Право и государство: теория и практика. -2008. -№9. -С. 14-17

18. Лукьянова Е.Г. Некоторые проблемы правотворчества в современной России//Известия вузов. Правоведение. -2007. -№6. -С. 159-165

19. Наконечный Я.Е. Правовая природа мониторинга нормативно- правовых актов и его роль в правотворчестве//право и образование. -2008.-№4. С. 70-75

20. Наконечный Я.Е. Мониторинговые экспертизы законопроектов//Право и государство. -2007. -№2. -С. 8-12

21. Нормография: теория и методология нормотворчестаа / Под ред. Ю.Г. Арэамасоаа М., 2007. С, 203.

22. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М.- 1998. -241с.

23. Рихтинова Л. Роль международно- правовой экспертизы законопроектов и законов в законодательном процессе// Закон и право. -2005. -№43. -С.3-4

24. Павлов А.И. Вопросы мониторинга законодательтсва в Российскйо Федерации// Право и государство: теория и практика. -2008. -№9. -С. 6-9

25. Поленина СВ. Качество и эффективность законодательства.М.2003. - 356с.

26. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002

27. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. N 12. С. 27.

28. Сомов С. Единство правового пространства // Законность. -2001. - N 2. -С. 15-17

29. Тихомиров Ю.А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона//Законодательство и экономика. -2008. -№6. -С. 5-9

30. Тихомиров Ю.А. Рекомендации по проведению мониторинга действия закона//Законодательстов и экономика. -2008.-№6. -С. 5-9

31. Цалиев А.М. Обеспечение соответствия муниципальных нормативных правовых актов национальному законодательству и нормам международного права //Конституционное и муниципальное право. - 2007.- N 18.

32. Цалиев А.М. "Обеспечение законности муниципальных нормативных правовых актов//Государственная власть и местное самоуправление", 2007, N 3

Приложение №1

экспертиза правовой нормативный акт

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на постановление администрации Магаданской области от 03.07.2008 №255-па «Об утверждении Положения о порядке реализации областной адресной инвестиционной программы».

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 №1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», и Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.10.2006 №321 «Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам», провело юридическую экспертизу постановления администрации Магаданской области от 03.07.2008 №255-па «Об утверждении Положения о порядке реализации областной адресной инвестиционной программы» - далее постановление.

Поводом проведения юридической экспертизы послужило принятие администрацией Магаданской области постановления 03.07.2008 №255-па «Об утверждении Положения о порядке реализации областной адресной инвестиционной программы».

Рассматриваемым постановлением администрации Магаданской области утверждается Положение о порядке реализации адресной инвестиционной программы - далее Положение.

Предметом правового регулирования являются общественные отношения в сфере бюджетного законодательства в части реализации адресной инвестиционной программы субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации полномочия по принятию и выполнению бюджетов субъектов Российской Федерации делегированы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации по вопросам регулирования бюджетных правоотношений на уровне субъектов Российской Федерации принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в пределах их компетенции.

На основании части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Основное нормативное регулирование в данной сфере общественных отношений осуществляется:

- Конституцией Российской Федерации;

- Бюджетным Кодексом Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 24.07.2008 №161-ФЗ) - далее Бюджетный кодекс РФ;

- Федеральным законом от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 22.07.2008 №157-ФЗ) - далее Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ;

В соответствии с частью 4 статьи 3 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с положениями указанного Кодекса.

В соответствии с положениями пункта 4 статьи 10 Закона Магаданской области от 07.12.2007 №934-ОЗ «О бюджетном процессе в Магаданской области» при предоставлении в Магаданскую областную Думу проекта закона о бюджете на очередной финансовый год, ко второму чтению, также должен предоставляться проект областной адресной инвестиционной программы.

Статьей 26 Закона Магаданской области от 17.12.2007 №935-ОЗ «Об областном бюджете на 2008 год» утверждена областная адресная инвестиционная программа на 2008 год.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивает исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и готовит отчет об его исполнении и отчеты о выполнении программ социально - экономического развития субъекта Российской Федерации.

Таким образом, рассматриваемое постановление принято в пределах полномочий администрации Магаданской области.

Рассматриваемое постановление администрации Магаданской области принято с целью нормативного закрепления порядка реализации областной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год.

В соответствии со статьей 5 Закон о бюджете вступает в силу с 01 января текущего финансового года и подлежит обязательному официальному опубликованию не позднее пяти дней после его подписания.

Рассматриваемое постановление администрации Магаданской области опубликовано в средствах массовой информации Магаданской области.

Таким образом, проведенная юридическая экспертиза показала, что постановление администрации Магаданской области от 03.07.2008 №255-па «Об утверждении Положения о порядке реализации областной адресной инвестиционной программы» принято в пределах компетенции высшего исполнительного органа государственной власти Магаданской области - администрации Магаданской области, не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Форма и текст нормативного правового акта соответствуют общепринятым правилам юридической техники.

Начальник отдела законодательства

субъектов РФ, федерального регистра

и регистрации уставов муниципальных

образований по Магаданской области

юрист 3 класса А. В. Кочиеру

Приложение №2

ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на постановление администрации Магаданской области от 05.10.2006 №369-па «О Программе проведения административной реформы в Магаданской области в 2006 - 2008 годах» (в редакции постановления администрации Магаданской области от 28.12.2006 №498-па, от 12.04.2007 №101-па, от 09.04.2008 №120-па, от 31.07.2008 №298-па).

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу на основании Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 №1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», и Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.10.2006 №321 «Об утверждении Положения об управлении Министерства юстиции по федеральному округу и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по федеральным округам», провело юридическую экспертизу постановления администрации Магаданской области от 05.10.2006 №369-па «О Программе проведения административной реформы в Магаданской области в 2006 - 2008 годах» (в редакции постановления администрации Магаданской области от 28.12.2006 №498-па, от 12.04.2007 №101-па, от 09.04.2008 №120-па, от 31.07.2008 №298-па) - далее постановление.

Поводом проведения юридической экспертизы послужило принятие администрацией Магаданской области постановления от 31.07.2008 №298-па, вносящего изменения в рассматриваемый нормативный правовой акт.

Предметом правового регулирования являются общественные отношения в сфере органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в части, касающейся повышения эффективности и результативности работы органов исполнительной власти и повышения качества государственного управления.

В соответствии с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

На основании части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Основное нормативное регулирование в данной сфере общественных отношений осуществляется:

- Конституцией Российской Федерации;

- Федеральным законом от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 23.07.2008 №160-ФЗ) - далее Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ;

- Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 №1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 28.03.2008 №221) - далее распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 №1789-р.

В соответствии с положениями пункта 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 №1789-р органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы, в соответствии с Концепцией и планом, утвержденными указанным распоряжением Правительства.

В соответствии с подпунктом «з» пункта 2 статьи 21 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными Конституцией Российской Федерации.