Гражданско-правовое положение органов местного самоуправления

При анализе изложенного внимание на себя обращают следующие моменты. Авторы, рассматривающие вопрос об организационно-правовой форме органов местного самоуправления, в качестве основного признака, по которому их относят к учреждениям или уподобляют им, называют цель создания: для осуществления управленческих функций. Данная посылка, однако, заслуживает серьезного критического рассмотрения в силу следующих причин Козлов Р.А. Демократические принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в решениях органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации [Текст] // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 5. - С. 22..

Авторы, выдвигающие данный тезис, по сути, осуществляют следующую логическую операцию: более узкое понятие (органы власти как юридические лица) определяется через более широкое понятие (учреждения как юридические лица), поскольку оба эти понятия обладают одним общим признаком (цель создания - осуществление управленческих функций). При этом допускаются неправильное построение силлогизма, основанное на следующих неверных исходных посылках.

1. Необоснованна посылка об обязательном наличии данного признака - специфической цели создания - у органов местного самоуправления. Необходимо констатировать часто допускаемое смешение понятий "орган местного самоуправления" и "местный орган", первое из которых иногда употребляется в широком значении, включающем второе, тогда как второе не подразумевает осуществление управленческих функций.

Рассуждая о типологии властных органов иного уровня - органов государственной власти, - профессор А. Осавелюк указывает, подкрепляя свое мнение, в частности, ссылками на высказывание М.В. Баглая Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. [Текст] - М., Инфра-М. 2005. - С. 78., что в литературе допускается необоснованное смешение терминов "орган государственной власти" и "государственный орган". Проводя в рассматриваемой публикации диверсификацию государственных органов, автор приходит к выводу, что все государственные органы следует разделить на органы государственной власти, то есть гражданина или коллектив граждан, профессионально выполняющих государственно-властные полномочия в пределах установленных государством задач и функций, и вспомогательные государственные органы, то есть гражданина или коллектив граждан, профессионально выполняющих консультативные, экспертные, организационные и иные функции, установленные государством для обеспечения деятельности органов государственной власти Осавелюк А. Понятие и система государственный органов [Текст] // Журнал российского права. - 2008. - № 8. - С. 21-24.. Автор проводит также более глубокую классификацию, которая, однако, остается за рамками текущего рассмотрения.

Допускается подобное смешение и в отношении органов местного самоуправления. Так, В.А. Козбаненко указывает: "Муниципальные органы - это органы местных самоуправляющихся сообществ, которыми они формируются и перед которыми ответственны за осуществление своих полномочии" Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное [Текст] // Государство и право. - 2003. - № 1. - С. 23; Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т. 2 [Текст] / Под ред. Козбаненко В.А. - М., Статут. 2002. - С. 278.. Тем самым автор наделяет понятие "муниципальные органы" признаками, характерными для органов местного самоуправления. Сравним с легальным определением последних: "Выборные..." (т.е. "... избранные населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления... ")"... и иные..." (то есть невыборные, сформированные иным способом)"... органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения..." (ст.1 Закона 1995 г). Формулировка нового Закона 2003 г. еще более однозначна в рассматриваемом вопросе: органы местного самоуправления определяются как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В данном случае более широкое понятие "местные органы" приравнивается к более узкому "органы местного самоуправления". Отсутствие продуманного подхода к терминологии в данном вопросе приводит и к обратной ошибке: под "органом местного самоуправления" может подразумеваться любой "местный орган", в том числе и не наделенный властными полномочиями - именно на ошибку такого характера в отношении государственных органов и органов государственной власти указывает А. Осавелюк Осавелюк А. Указ. соч. - С. 23..

Какие именно органы имеют в виду вышепроцитированные авторы, определяя их организационно-правовую форму как "учреждение", - органы местного самоуправления в тесном смысле этого слова, либо органы местного самоуправления как любые муниципальные органы - определить из приведенных цитат не представляется возможным. Более того, анализ этих цитат дает основания полагать, что их авторами не ставилась цель классификации местных органов по признаку наличия у них властных полномочий. Однако, учет этого момента кардинально влияет на вопрос об организационно-правовой форме и даже инкорпорированности того или иного местного органа.

2. Определение органа местного самоуправления как учреждения осуществляется через общий признак, который не является сущностным, атрибутивным, а в некоторых случаях является малозначимым как для определяемого понятия, так и для определяющего, что приводит к некорректному определению.

Авторы делающие вывод о том, что органы местного самоуправления являются учреждениями, опираются на общность для этих понятий одного признака; цели создания - осуществление управленческих функций. Такая посылка представляется неверной в силу того, что этот признак не является атрибутивным ни для органов местного самоуправления, ни для учреждений. Если мы говорим "создано для управления", то ни "орган местного самоуправления", ни "учреждение" не является первым и единственным, что возникает в нашем сознании в связи с данным признаком. Использование же неатрибутивного - а в случае с понятием "учреждения" и случайного - признака при определении одного понятия через другое представляется необоснованным и может привести к неверному результату определения как логической операции.

Кроме того, сущность некоторых органов местного самоуправления в значительной части проявляется через осуществление деятельности по извлечению дохода. Такую деятельность, разумеется, нельзя считать управлением.

Ситуация, когда одной из основных целей деятельности органа местного самоуправления является извлечение прибыли, не противоречит публичной природе органов местного самоуправления и не является "издержками практики", поскольку прибыль такими органами местного самоуправления извлекается с целью формирования доходной части бюджета, то есть, для выполнения их основной социальной функции.

Это побуждает обратиться к вопросу об отнесении органов местного самоуправления - юридических лиц к некоммерческим организациям. Опираясь на базовое различие коммерческих и некоммерческих организаций, данное в п.1 ст.50 ГК РФ - наличие либо отсутствие извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности - представляется, что, тогда как органы местного самоуправления; очевидно не являются коммерческими организациями, их отнесение к некоммерческим не столь очевидно, как может показаться на первый взгляд. Органы местного самоуправления могут иметь одной из основных целей своей деятельности в рамках осуществления своих публично-правовых функций извлечение прибыли, что не позволяет отнести их к некоммерческим организациям в соответствии с действующей законодательной концепцией деления организаций на коммерческие и некоммерческие.

Описанная ситуация, когда органы местного самоуправления - юридические лица - невозможно с полным основанием отнести ни к коммерческим, ни к некоммерческим организациям, подтверждает обоснованность критики законодательного деления организаций на коммерческие и некоммерческие со стороны современных цивилистов Гражданское право России. Курс лекций Ч. 1. [Текст] / Под. ред. Садикова О.Н. - М., Норма. 2004. - С. 53.. Так, Ю.К. Толстой утверждает, что такое деление ущербно как с точки зрения последовательности его проведения, так и связанных с ним практических последствии Толстой Ю.К. Указ. соч. - С. 100-101..1ем не менее, учреждения в соответствии с действующим законодательством являются только некоммерческими организациями. Необходимо констатировать, что из неоднозначности в вопросе об отнесении органов местного самоуправления к некоммерческим организациям вытекает неоднозначность в вопросе об их отнесении к учреждениям.

3. Определяя органы местного самоуправления как учреждения на том основании, что учреждения выполняют управленческие функции, авторы упускают из виду, что учреждение - не единственная предусмотренная действующим законодательством организационно-правовая форма, созданные в которой организации могут осуществлять управленческие функции. Авторы не мотивируют, почему из всего разнообразия таких организационно-правовых форм они останавливаются именно на учреждениях.

Так, согласно ст.7.1. Федерального Закона от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" (с изменениями от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта 2002 г., 28 декабря 2002 г), управленческие функции осуществляет также государственная корпорация. Из п.1 ст.8 данного Закона с учетом отсылки к п.2 его ст.2 следует, что управленческие функции могут осуществлять некоммерческие партнерства.

Некоторые некоммерческие организации могут выполнять управленческие функции, хотя это явно не прописано в регламентирующих их статус нормах закона, но следует из дозволительных норм и общего смысла закона. Автономная некоммерческая организация, как следует из нормы п.1 ст.10 вышеназванного Закона, может заниматься оказанием "иных услуг", что в соответствии с п.2 ст.2 данного Закона не исключает и управленческую деятельность. Объединения юридических лиц_? как указано в п.1 ст. И Закона, создаются в целях координации предпринимательской деятельности их членов, что также подразумевает известную долю управления.

Управленческими функциями могут наделяться и коммерческие организации, возможность наличия таких функций выводится из смысла закона. Наличие значительной доли основного или преобладающего хозяйственного общества в уставном капитале соответственно дочернего или зависимого (ст.105, 106 ГК РФ) дает возможность первым формировать органы управления вторых, и тем самым, фактически, управлять ими. В особенности это характерно для холдинговых структур. На это обстоятельство обращается внимание и в теории корпоративного права. И.А. Парфенов отмечает, что наличие контроля, осуществляемого основной компанией над дочерней, является важным признаком холдинга. В частности, автор указывает: "... холдинг-центр может воздействовать на формирование аппарата управления, осуществлять хозяйственный контроль и регулировать деятельность предприятий, входящих в структуру холдинга" Парфенов И.А. Управление холдингом в нефтегазовом комплексе (правовые аспекты). [Текст] - М., Юнити. 2006. - С. 21, 30..

В соответствии с действующим законодательством управленческие функции могут осуществляться юридическими лицами многих организационно-правовых форм. В каждой из них можно найти свойства, препятствующие установлению точного соответствия с определяемым понятием "орган местного самоуправления". Организационно-правовая форма учреждения также не полностью подходит под характеристики органа местного самоуправления. Причина, по которой авторы, определяющие организационно-правовую форму органов местного самоуправления как учреждение, останавливают свой выбор именно на этой, а не на какой-либо иной организационно-правовой форме, подразумевающей возможность осуществления управленческих функций, или не предлагают введение в законодательно установленную систему юридических лиц новой организационно-правовой формы, специально рассчитанной на органы местного самоуправления (органы государственной власти), этими авторами не обосновывается.

При разрешении вопроса о том, с какой существующей организационно-правовой формой - возможно, даже в целях дальнейшей ее переработки в самостоятельный вид - следует сравнивать характеристики органов местного самоуправления как юридических лиц, следует руководствоваться не тем, насколько отличия существенны, а характером этих отличий. Определяя предусмотренную законодательством организационно-правовую форму, соответствующую органам местного самоуправления или применимую к ним по аналогии, следует установить, какая организационно-правовая форма в наибольшей степени соответствует правовой природе органов местного самоуправления.

4. Необходимо затронуть и вопрос о значении слова "управление" в определении учреждения - ст.120 ГК РФ. Авторы, определяющие организационно-правовую форму органов местного самоуправления, исходят, несомненно, из публичного характера управления, осуществляемого органами местного самоуправления. Взгляд на местное самоуправление как на явление публичной природы характерен еще для русского права XIX столетия. Так, А.Д. Градовский указывает на публичный характер местного самоуправления Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 3. [Текст] - М., Статут. 2005. - С. 28.. Этот взгляд последовательно проводится и в современной научной литературе. Например, по мнению С.Н. Латышева, местное самоуправление, также как и государственное управление, имеет четко выраженный публичный характер. Нельзя обойти вниманием существование так называемой хозяйственной теории местного самоуправления, основные положения которой строятся на понимании местного самоуправления как института, основной целью которого является организация муниципального хозяйства. Данная теория является исторически не самой новой, однако существует мнение, что концепция местного самоуправления, заложенная в Конституции РФ, опирается именно на эту теорию Латышев С.Н. К вопросу об организационной обособленности местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - № 2. - С. 19.. Если следовать такому подходу, исключается из рассмотрения политический аспект местного самоуправления. Однако, даже хозяйственная теория не исключает публичности как свойства местного самоуправления. Даже управление муниципальным хозяйством осуществляется в публичных целях - в интересах населения муниципального образования.

Кроме того, некоторые авторы подчеркивают, что взгляд на местную администрацию как на предприятие сферы услуг (муниципальный менеджмент) не является до конца оформившимся явлением, в настоящее время правильнее говорить о местном самоуправлении как о явлении публичном Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели [Текст] - М., Статут. 2007. - С. 50,434.. В этой связи следует даже по формально-юридическим соображениям усомниться в правомерности приравнивания такого управления к управлению, о котором идет речь в ст.120 ГК РФ.

Как следует из содержания ст.2 ГК РФ, гражданское законодательство регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Ни в данной статье, ни в какой иной норме гражданского законодательства даже не упоминается о возможности распространения гражданского законодательства на неимущественные отношения публичного характера.

В теории права общепризнанным является положение о том, что значение терминов может различаться за пределами одной единицы системы права (отрасли, института и т.п.). В специальных исследованиях, посвященных юридической технике, отмечается значительное количество омонимов в текстах нормативных правовых актов Административно-государственное управление: Учебное пособие [Текст] / Отв. ред. Глазунова Н.И. - М., Норма. 2004. - С. 19-20.. При этом, если наличие омонимов в пределах одной отрасли, института права, тем более - в одном нормативном акте считается существенным недостатком юридической техники, то омонимы в различных отраслях права - скорее правило, чем исключение.

В этой связи оптимальным решением является определение понятий в тексте нормативного акта, что не всегда возможно из-за обилия используемых омонимичных терминов. В итоге для определения значения того или иного термина в каждом конкретном нормативном акте (институте, отрасли права) следует использовать выработанные в теории методы и приемы толкования. Однако, одно представляется очевидным: в рамках данной конкретной структурной единицы права употребление понятия в значении иной структурной единицы возможно только в прямо оговоренных случаях. Примером такого исключительного случая является норма п.1 ст.11 Налогового кодекса РФ Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3824..

С учетом этого представляется правильным толкование, согласно которому законодатель, закрепляя в ст.120 ГК РФ такую цель деятельности учреждений, как выполнение управленческих функций, имел в виду управление в рамках гражданско-правовых отношений.

Представляется очевидным возможность существования управления именно в гражданско-правовом контексте. При рассмотрении видимого противоречия между понятием управления как воздействия субъекта на объект и требованием равенства субъектов и автономии воли, установленным ст.1 ГК РФ, следует учитывать следующее.

Во-первых, употребление слова "управление" в гражданском законодательстве допускается не только в значении управления субъектами, но и управления объектами гражданских прав. Примерами такого словоупотребления могут служить нормы ст.37, 38, 41, 43, 44 ГК РФ и другие подобные нормы. В таких случаях у объекта управления - объекта гражданского права - отсутствует воля и невозможно говорить о его равенстве либо неравенстве с субъектом управления, в связи, с чем вышеназванные основные начала гражданского законодательства остаются соблюдены.

Во-вторых, даже когда объектом управления является субъект гражданского права, в соответствии с общими началами гражданского законодательства допускается наличие определенных элементов императивности. Примером тому могут служить нормы статей 105 и 106 ГК РФ. Характер и степень допустимой императивности с учетом предмета и метода гражданско-правового регулирования в любом случае не выводит правоотношения за рамки гражданских.

Следовательно, говоря об управленческих функциях учреждений следует под таковыми понимать управление в гражданско-правовом смысле, которое даже с учетом допустимой степени императивности не приобретает публично-правового характера. В то время как управление, осуществляемое органами местного самоуправления является по своей природе публично-правовым.

Таким образом, мы приходим к выводу о невозможности определения органов местного самоуправления в качестве учреждений, поскольку в основу определения положены разные признаки, имеющие одинаковое наименование (омонимы).

5. Некорректно используется в качестве определяющего признака органов местного самоуправления осуществление управленческих функций еще и потому, что каждый отдельно взятый орган местного самоуправления юридическое лицо - управления (именно как местного самоуправления) не осуществляет. Местное самоуправление как управление жизнедеятельностью муниципального образования осуществляет только в совокупности вся система органов местного самоуправления конкретного муниципального образования.

Выше уже было сказано о необходимости точного учета лингвистических аспектов при толковании ключевых терминов в процессе определения организационно правовой формы органов местного самоуправления. Следует еще раз остановиться на особенностях употребления термина "управление", на этот раз - в отношении управления публичного характера.

Как отмечается, для местного самоуправления как разновидности социального управления характерно единство субъекта и объекта управления как системы, в которой, в свою очередь, выделяют управляющую и, управляемую подсистемы, второй из которых является комплексный объект жизнедеятельность муниципального образования Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России [Текст] - М., Норма. 2008. - С. 67.. Исходя из такого понимания местного самоуправления мы приходим к выводу о том, что осуществлять местное самоуправление (то есть, то самое управление, которое мы рассматриваем в качестве определяющего критерия) может только вся система органов местного самоуправления конкретного взятого муниципального образования. Отдельные же органы местного самоуправления могут лишь выполнять определенные роли в рамках системы управления жизнедеятельностью муниципального образования. Так, руководство системой начального образования не является управлением жизнедеятельностью муниципального образования, а только его элементом. Более того, выполнение этого элемента в отрыве от других (финансового, целеполагающего, координирующего и прочих) невозможно.

На вопрос о том, не является ли деятельность отдельного органа местного самоуправления - элемента управления жизнедеятельностью муниципального образования - сама по себе управлением, следует ответить отрицательно по следующим основаниям.

Во-первых, для того, чтобы определить, является деятельность отдельного органа местного самоуправления управлением или нет, следует установить, является ли такая деятельность самостоятельным объектом, применительно к которому возможна постановка данного вопроса. Ответ на него, в свою очередь, будет также отрицательным.

В то время как любое социальное явление (рассматривая в общефилософском аспекте - любая вещь), в том числе деятельность, немыслимы в изоляции от иных явлений (иной деятельности), для деятельности органов местного самоуправления взаимосвязь с деятельностью иных органов местного самоуправления является наиболее значимой, необходимым элементом, атрибутом. Любая деятельность невозможна в отрыве от иных явлений вообще, но не от каких-то конкретных явлений - в противном случае, они рассматриваются как элементы единого явления. Взаимные связи между явлениями являются относительно легко изменяемыми, как по характеру и степени, так и по направленности. Деятельность, осуществляемая во взаимосвязи с другой деятельностью, как правило, может осуществляться и во взаимосвязи с иной, третьей деятельностью, если это будет более соответствовать целям данной деятельности.

Взаимосвязь же деятельности органов местного самоуправления между собой носит совершенно иной характер. Деятельность отдельно взятого органа не только невозможна без деятельности иных, но и деятельность иных сливается с деятельностью данного, является не просто его дополнением, а органическим продолжением. Взаимные связи между деятельностью конкретных органов местного самоуправления являются более прочными, изменяются труднее, и такие изменения могут быть обусловлены не целями данной деятельности, а только целью местного самоуправления в целом. Данный признак - наличие общей цели при отсутствии равных ей по значению частных целей - в решающей степени обусловливает единство местного самоуправления как деятельности.

Во-вторых, деятельность отдельного органа местного самоуправления нельзя назвать управлением в вышеназванном смысле этого слова, поскольку управление в таком толковании предполагает сравнительно высокую степень автономности процесса, начиная с целеполагания и заканчивая анализом результатов. Даже если отвлечься от поставленного в прошлом абзаце вопроса о том, является ли деятельность отдельного органа местного самоуправления управлением или только его элементом, такая деятельность в любом случае не будет управлением в значении "местное самоуправление", поскольку, взятая отдельно, она не имеет своим объектом жизнедеятельность муниципального образования.

Глава 2. Юридическая личность органов местного самоуправления