Гражданско-правовое положение органов местного самоуправления
Основная проблема гражданской правосубъектности органов местного самоуправления - дуализм их правового статуса. Функции органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях. Признаки юридического лица в статусе органов местного самоуправления.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 24.07.2010 |
| Размер файла | 95,9 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
К муниципальной собственности относятся, согласно этому приложению, объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов, находящиеся на территории соответствующих городов:
предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;
учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта (п.2 приложения N 3).
Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (п.3), а также предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети) (п.4 приложения N 3), относятся также к муниципальной собственности.
Однако процедура передачи части государственного имущества в муниципальную собственность в данном Постановлении отсутствовала.
В связи с этим своим распоряжением от 18 марта 1992 г. № 114-рп Президент Российской Федерации утвердил Положение "Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности" (утратило силу в связи с принятием Указа Президента Российской Федерации от 12 июня 2006 г. № 603). В нем был определен сложный порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность. Этим распоряжением было положено начало процессу пообъектной передачи государственного имущества в муниципальную собственность, был установлен порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность, а также порядок оформления прав собственности в соответствующем реестре муниципальной собственности.
Порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную был упрощен Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5071., распоряжением Госкомимущества от 5 февраля 1993 г. № 217-р "Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения" Закон. - 1999. - № 4. - С. 27.. Согласно этим документам органам местного самоуправления было предоставлено право самостоятельного утверждения перечня объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, руководствуясь Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года.
Перечень объектов муниципальной собственности устанавливает сегодня статья 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (это достаточно подробный перечень, в котором перечислено имущество, находящееся в собственности поселений, муниципальных районов, городских округов). В то же время необходимо отметить, что муниципальные образования различаются между собой, и это должно учитываться в том числе и в рамках регламентации отношений муниципальной собственности. В соответствии с пунктом 3 статьи 6 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Как отмечено в этой связи в одном из определений Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, "таким образом, федеральным законодательством определены особенности местного самоуправления в городах федерального значения с учетом их особого статуса".
Согласно Положению " О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью городского округа Самара", утвержденному Постановлением Самарской городской Думы от 30 мая 2004 г. № 154 Самарская газета. - 2002. - № 106. - С. 19., определено имущество, находящееся в муниципальной собственности городского округа Самара. К нему относятся:
земли, приобретенные или переданные в муниципальную собственность в установленном порядке;
средства городского бюджета, целевых внебюджетных фондов, ценные бумаги, иные активы кредитно-финансовой сферы;
имущество, закрепленное за городскими муниципальными предприятиями, учреждениями; принадлежащие городу акции (доли, паи) в уставных капиталах организаций (хозяйственных обществ и товариществ);
принадлежащие городу культурные ценности;
имущество городского самоуправления;
городской муниципальный жилищный фонд;
иное движимое и недвижимое имущество, вошедшее в состав городской собственности на основаниях, не противоречащих законодательству.
Таким образом, федеральное законодательство, правовые акты субъектов Российской Федерации, а также нормативные акты органов местного самоуправления (уставы, положения о местном самоуправлении) регулируют отношения по составу и формированию экономической основы местного самоуправления.
В ст.9 Европейской хартии местного самоуправления Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466. установлено:
органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий;
финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, предоставленным им Конституцией или законом;
по меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом;
финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, насколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий;
защита более слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалентных мер, направленных на корректировку последствий неравномерного распределения возможных источников финансирования, а также лежащих на этих органах расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их собственной компетенции.
Указанные положения Европейской хартии местного самоуправления можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять финансово-экономическую политику любого демократического государства применительно к местным органам власти, получая отражение в его законодательстве.
Вместе с тем, по мнению Е.М. Андреевой, "аксиомой является тот факт, что любой принцип до тех пор останется лишь "голым" принципом, пока он не будет подкреплен экономическим содержанием. Поэтому очевидно, что органы местного самоуправления будут самостоятельны на деле только в случае закрепления материальных гарантий их самостоятельности. Такими экономическими гарантиями в общей теории местного самоуправления признаны закрепленные в законе источники поступления денежных средств (муниципальные налоги и сборы), а также наличие муниципальной собственности и права органов местного самоуправления свободно управлять ею и соответственно получать доходы от ее использования" Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации [Текст] // Государство и право. - 2001. - № 3. - С. 31..
Итак, содержание права собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Согласно ст.215 ГК Российской Федерации муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Муниципальное имущество делится на две части:
1) имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение;
2) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования (п.3 ст.215 ГК Российской Федерации).
Такое разделение муниципального имущества имеет значение прежде всего для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.
По мнению И.В. Матанцева, "имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значение. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления". Е.А. Илюхина предлагает дифференцировать муниципальное имущество по трем группам. Во-первых, это объекты муниципальной собственности, непосредственно управляемые собственником. К этой группе следует отнести средства местных бюджетов и внебюджетных фондов, а также иное муниципальное имущество, закрепленное во владение, пользование и распоряжение за органами местного самоуправления, т.е. муниципальную казну (абзац 2 пункта 3 ст.215 ГК Российской Федерации).
Во-вторых, это социально-экономическая система города, т.е. унитарные предприятия, которым имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения (ст.294 ГК РФ). Такое владение имеет ограничения по сравнению с правом собственности.
Отдельные авторы предлагают отнести к муниципальной собственности (исходя из новых принципов формирования публичной собственности в соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) имущество: необходимое для осуществления полномочий органов местного самоуправления; необходимое для осуществления деятельности муниципальных учреждений; имущество, приватизация которого запрещена.
Как было отмечено, муниципальная собственность появилась путем выделения из государственной. Образование муниципальной собственности на имущество происходило на основании тех нормативных документов, которые были перечислены выше.
При этом российское законодательство, ученые, определяя общие для всех участников имущественного оборота правила, относящиеся к праву собственности, вместе с тем выделяют и особенности муниципальной собственности.
Как отмечают А.Н. Рябцев и Е.Г. Анимица, "муниципальная собственность представляет собой самый крупный имущественный комплекс на территории муниципального образования. Материальная основа муниципальной собственности - земля, жилые и нежилые здания, объекты транспорта и коммуникаций, здравоохранения, образования, различные производства, ориентированные на удовлетворение местных потребностей. Однако сегодняшняя структура всех этих комплексов такова, что они являются не столько капиталообразующими, сколько капиталопоглощающими комплексами" Абидова Ю.М. К вопросу об определении объектов муниципальной собственности в условиях нового этапа реформирования системы местного самоуправления в России [Текст] // "Черные дыры" в российском законодательстве. - 2006. - № 4. - С. 25..
Выделяя особенности муниципальной собственности, М.А. Овакимян также отмечает, что муниципальная собственность близка к государственной собственности, с одной стороны, и к частной собственности, с другой стороны, образуя некий "коридор свободы" муниципального управления. В то же время она не является и смешанной формой собственности Овакимян М.А. Муниципальная собственность в системе рыночных отношений: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. [Текст] - Ростов-на-Дону., 2000. - С. 12..
К особенностям, по мнению Н.А. Модина, можно отнести и то, что как собственники своего имущества муниципальные образования независимы друг от друга и выступают в гражданских правоотношениях в качестве вполне самостоятельных, равноправных и имущественно обособленных субъектов Модин Н. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления [Текст] // Российская юстиция. - 2002. - № 3. - С. 24..
Муниципальная собственность, начавшая с недавнего времени формироваться в муниципальных образованиях России, еще не приобрела законченной формы, сам процесс ее формирования находится в постоянном движении и совершенствовании. Муниципальная собственность, являясь формой публичной собственности, выступает средством социальной защиты населения муниципального образования, она позволяет обеспечить определенные социальные потребности людей и способствовать достойному существованию отдельным, слабо защищенным слоям населения. А это один из самых важных аргументов в пользу необходимости формирования муниципальной собственности. Но способы формирования ее не до конца на сегодня изучены юридической теорией и практикой.
Прежде чем непосредственно обратиться к способам формирования муниципальной собственности, рассмотрим общепринятые в юридической теории основания и способы приобретения права собственности.
Как и всякое правоотношение, правоотношения собственности возникают на основании определенных юридических фактов, которые обычно рассматриваются в качестве оснований возникновения права собственности. Статья 218 ГК Российской Федерации посвящена основаниям приобретения права собственности, однако она не содержит исчерпывающего перечня оснований и полной их классификации. Основания приобретения права собственности классифицируются на общегражданские и специальные способы возникновения права собственности.
Со времен римского права все способы возникновения права собственности принято подразделять на первоначальные и производные. Как отмечает Л.В. Щенникова, "к первоначальным способам возникновения права собственности относили случаи, когда право собственности на имущество устанавливается впервые либо помимо воли прежнего собственника. К производным - случаи возникновения права собственника у приобретателя по воле предшествующего собственника и с согласия самого приобретателя. Смысл и практическое значение этой классификации выражались известным римским принципом: "никто не может передать другому больше прав, чем имеет сам" Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. [Текст] - М., Волтерс Клувер. 2008. - С. 27..
По мнению Е.А. Суханова, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности делает возможным различие понятий "основания возникновения права собственности" (т.е. титулов собственности, или правопорождающих юридических фактов) и "способы приобретения права собственности" (т.е. правоотношений, возникающих на основе соответствующих юридических фактов) Суханов Е.А. Приобретение и прекращение права собственности [Текст] // Хозяйство и право. - 1998. - № 6. - С. 4.. Таким образом, различие первоначальных и производных способов приобретения права собственности сводится, по его мнению, к отсутствию или наличию правопреемства, то есть преемства прав и обязанностей владельцев вещи. Также он отмечает, что "многие способы возникновения права собственности могут применяться любыми субъектами гражданского права (например, различные сделки). Имеются, однако, и специальные способы возникновения этого права, которые используются лишь строго определенными субъектами. Так, реквизиция, конфискация, национализация могут служить основанием возникновения только государственной собственности, а сбор налогов и пошлин - также и муниципальной собственности, ибо для всех других собственников они являются способами прекращения их права на соответствующее имущество".
Что касается оснований возникновения муниципальной собственности, то источники ее формирования различны. Их можно условно разделить на две группы: общегражданские способы и способы, на основании которых может возникнуть только муниципальная собственность, т.е. специфические (специальные) способы формирования муниципальной собственности.
Общими для всех форм собственности, в том числе и для муниципальной, являются такие основания, как прибыль муниципальных предприятий, учреждений и организаций. И, кроме того, имущество, полученное по сделкам, в том числе поступления от сдачи муниципального имущества в аренду, и многие другие способы.
2.3 Проблемы правового регулирования муниципальной собственности
В регулировании экономического развития территории местное сообщество решает множество вопросов обеспечения своей жизнедеятельности. Проблема заключается в том, что на сегодня у органов местного самоуправления обязательств примерно в три раза больше, чем финансовых возможностей. Однако для решения хозяйственных задач необходимо стабильное финансовое благополучие муниципального образования. В регулировании финансового благополучия отводится ведущая роль объектам муниципальной собственности.
Гражданский кодекс РФ (далее ГК РФ) в статье 215 не дает определения понятия муниципального имущества, а лишь констатирует то, что имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) [Текст] / Под ред. Гришаева С.П., Эрделевского А.М. - М., ГроссМедиа. 2006. - С. 351..
В Федеральном законе РФ от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (ст.29) также отсутствовало понятие муниципальной собственности и только определялся ее основной состав Модин Н.А. Муниципальная собственность: проблемы правового регулирования [Текст] // Российская юстиция. - 2006. - № 7. - С. 29..
Ничего нового не внес в понятие муниципальной собственности и Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее - Закон о местном самоуправлении). Однако более подробно определяются объекты муниципального имущества, которые могут находиться в собственности поселений (ст.50). Это новое в муниципальном праве. Надо отметить, что это хорошо, когда определен состав муниципальный собственности под полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.
Если говорить о праве собственности муниципалитета как публичного образования, то приобретение такого права муниципальными образованиями происходит в первую очередь при наделении муниципалитетов полномочиями в законодательном порядке. И это регулируется не гражданским законодательством, а публичным правом. И только после наделения полномочиями определяется объектный состав муниципальной собственности. Как уже сказано выше само муниципальное образование, как и государство, не обладает правом собственности. Правом собственности обладают исключительно органы местного самоуправления в соответствии с определенными в законодательном порядке полномочиями. И не все, а только исполнительно-распорядительный орган. Представительный же орган таким правом не обладает.
Состав имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, определяется компетенцией муниципальных образований и необходимостью создания условий для деятельности органов местного самоуправления.
Компетенция муниципальных образований складывается из вопросов местного значения, отнесенных к таковым Законом о местном самоуправлении, и отдельных государственных полномочий, осуществление которых возложено на органы местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Формулировки вопросов местного значения предусматривают различные способы их решения органами местного самоуправления. В одних случаях органы местного самоуправления обеспечивают предоставление услуг населению посредством создания необходимых для этого муниципальных предприятий и учреждений. В других случаях органы местного самоуправления организуют представление указанных услуг, что возможно осуществить как через организации, находящиеся в муниципальной собственности, так и через другие хозяйствующие субъекты. В ряде случаев органам местного самоуправления предписывается создание условий для предоставления определенных услуг населению, то есть их деятельность должна быть направлена на развитие необходимой инфраструктуры, находящейся в иных формах собственности. В зависимости от этого решается вопрос о возможности нахождения тех или иных объектов имущества в муниципальной собственности. Однако в новом законе о местном самоуправлении не обусловлен порядок исполнения других полномочий органами местного самоуправления и наделения их дополнительным имуществом для реализации этих и других полномочий. Говоря о собственнике муниципального имущества, необходимо выделить и население местного сообщества, его участие в гражданских правоотношениях.
Конституция Российской Федерации в п.1 ст.130 рассматривает население как самостоятельный субъект права муниципальной собственности в решении вопросов местного значения. В старом законе о местном самоуправлении от 28 августа 1995 года (ст.29) в качестве собственника муниципального имущества рассматривалось и население. Новый же закон о местном самоуправлении право владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом от имени муниципального образования возлагает на органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст.51). Прямо закон не указывает в качестве субъекта права муниципальной собственности население, но в то же время это право должно соответствовать Конституции РФ.
Между тем ни один из нормативных актов не определяет форму владения, пользования и распоряжения населением муниципальной собственностью.
Хотя ГК РФ в гл.3 и предусматривает способность граждан (физических лиц) иметь гражданские права и нести обязанность, но такое право, прежде всего, относится к личным имущественным и неимущественным правам гражданина. Такие выводы вытекают из положений ст.8 ГК РФ, которая делает ссылки на основания возникновения гражданских прав и обязанностей. В соответствии с данной нормой закона гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя не предусмотрены законом или таковыми актами, но в силу общих начал смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Следовательно, на основании закона о местном самоуправлении население муниципального образования можно признать субъектом гражданского права в силу закона. Что касается иных правовых актов, то таковыми являются законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований. В них и должна быть четко прописана роль населения как собственника муниципального имущества и участника гражданских правоотношений.
Несмотря на то, что объекты муниципальной собственности определены во многих нормативных правовых актах, все же нормы по разграничению права собственности на объекты культуры отсутствует.
Порядок отнесения объектов к памятникам истории и культуры республиканского и местного значения установлен ст.18 Закона РФ от 15 декабря 1978 года "Об охране и использовании памятников истории и культуры".
25 июня 2002 года Президент РФ подписал Федеральный закон "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 26. - Ст. 2519.. Этот Закон призван разрешить многочисленные споры, связанные с памятниками истории и культуры.
Преамбула Закона определяет, что государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Заметим, что данное право собственности принадлежит не муниципальным образованиям на территории, которых располагаются объекты культурных ценностей, а Российской Федерации и субъектам Российской Федерации. При этом государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) объявлена в качестве одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.
Несомненным достоинством Закона является легальное определение объектов культурного наследия. К ним отнесены, в частности, объекты недвижимого имущества со связанными с ними произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры. Все объекты культурного наследия Закон подразделяет на памятники (в частности, мемориальные квартиры, церкви, произведения монументального искусства), ансамбли (например, произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства) и достопримечательные места (памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов на территории России, историческими, военными событиями).
В Законе конкретизированы полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, в том числе и муниципальных образований в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Вместе с тем Закон оставил нерешенным ряд вопросов и проблем, связанных с охраной объектов культурного наследия. Большинство этих проблем носят комплексный характер, сочетая в себе вопросы гражданского, конституционного, бюджетного права Беседина А.С. Компетенция представительных органов местного самоуправления по установлению межбюджетных отношений [Текст] // Гражданин и право. - 2006. - № 6. - С. 27..
Наиболее болезненной проблемой следует считать отсутствие до настоящего времени четкого механизма разграничения государственной собственности на объекты культурного наследия между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Несмотря на то, что отношения собственности являются, по сути, гражданско-правовыми, сам механизм разграничения этой собственности носит ярко выраженный административный характер. Без ясного ответа на вопрос о том, кому что принадлежит, невозможна постановка вопроса о том, кто отвечает за сохранность собственности, невозможны эффективные управленческие решения.
Теперь многие объекты необходимо из собственности муниципального района передать вновь образованным муниципальным образованиям. Кроме того, муниципалитеты обязаны обеспечить безвозмездную передачу в федеральную собственность субъектов РФ, находящегося в муниципальной собственности имущества, предназначенного для осуществления полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, в соответствии с разграничением полномочий, установленным названными выше и другими федеральными законами. До 01.01.2009 г. произвести отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности, не соответствующего указанным выше перечням и не переданного в государственную собственность. В остатке муниципального района останется примерно 3% объектов муниципальной собственности.
Как указано в Законе о местном самоуправлении, отчуждение муниципального имущества производится безвозмездно, и осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством о приватизации.
Избавляться от муниципальной собственности району диктует новый закон о местном самоуправлении, согласно которому к 2009 году у администрации муниципального района в управлении должны остаться только помещения, необходимые для осуществления своих полномочий, и здания, где располагаются социальные объекты - школы, больницы и т.д. Все остальное будет продаваться с аукционов.
При обсуждении этого вопроса на заседании районного Совета депутатов звучали мнения о продаже зданий постепенно, а не всех вместе. И, на наш взгляд, такой подход депутатов правильный. Чем больше в муниципальном районе останется объектов муниципальной собственности, тем стабильнее будет их экономический потенциал.
В связи с предстоящей приватизацией муниципальной собственности большую обеспокоенность проявляют многочисленные арендаторы. Многие из них вложили немалые средства в ремонт и реконструкцию помещений, повысив тем самым их рыночную стоимость. Однако действующее законодательство не дает им никаких преимуществ при выкупе приватизируемых объектов. Согласно закону, приватизируемый объект должен выставляться на открытый конкурс - кто больше заплатит, тот его и получит.
Необходимо также отметить слабую сторону Закона о местном самоуправлении в определении полномочий и наделения муниципалитетов объектами муниципальной собственности. Муниципальные образования имеют разные весовые экономические категории. Например, крупные города областного значения, отнесенные к муниципальным образованиям наряду с сельскими, не могут иметь одинаковые экономические возможности. И от этого исполнение возложенных Законом о местном самоуправлении обязанностей в одинаковой мере такими разноуровневыми по экономическим показателям образованиями невозможно. А задачи практически Закон определил единые для всех муниципалитетов. Для обеспечения исполнения полномочий органами местного самоуправления необходимо выполнить большой объем работы по разграничению имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. Опыт передачи имущества из государственной собственности в муниципальную и из муниципальной в государственную в Самарской области показал, что при этом возникают дополнительные финансовые издержки на перерегистрацию учредительных документов организаций и учреждений, объектов недвижимости, а также лицензирование учреждений.
В связи с отсутствием в законодательстве приемлемого правового регулирования общей долевой собственности муниципальных образований и правил учреждения организаций на основе общей долевой собственности муниципальных образований возникают затруднения при передаче в муниципальную собственность сетей и предприятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, обслуживающих территории нескольких муниципальных районов или поселений.
Разграничение права собственности на автомобильные дороги между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями показывает, что существующая классификация автомобильных дорог не отвечает принципам разграничения полномочий между органами публичной власти, положенным в основу Закона о местном самоуправлении.
До сих пор не оформляется право собственности муниципальных образований на природные и водные ресурсы, леса, на муниципальные земли, в связи с неудовлетворительным регулированием порядка разграничения государственной собственности на землю.
Не установлен порядок разграничения собственности на землю между муниципальными районами и входящими в их состав муниципальными образованиями.
Правительству Российской Федерации необходимо срочно принять меры по разработке и утверждению порядка разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Анализ перечня вопросов местного значения муниципальных образований и сопоставление с перечнем имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований для обеспечения реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, показывает, что указанные перечни требуется расширить и привести в соответствие друг с другом. В связи с указанным представляется необходимым принять закон "О муниципальной собственности".
Заключение
Проведенное исследование позволяет сделать вывод о возможности наличия у органов местного самоуправления, являющихся организациями, гражданской правосубъектности, отличной от правосубъектности самого муниципального образования, и как проявления этой правосубъектности - их инкорпорированности. К наделению органов местного самоуправления - организаций статусом юридического лица имеются все основания, и, вместе с тем, отсутствуют достаточные препятствия.
1. Орган местного самоуправления в первом понимании этого выражения представляет собой неовеществленную систему прав, обязанностей и полномочий, существующую форме нормативного акта компетентного органа местного самоуправления. Такой орган может существовать и в отрыве от конкретного людского наполнения, хотя такое положение может рассматриваться только как временное. Нормальной же формой существования органа местного самоуправления в первом модусе может считаться только существование в единстве со вторым модусом, то есть с конкретным людским наполнением. Именно в первом своем модусе органы местного самоуправления выступают при выполнении своих публично-правовых функций, а так же при выступлении в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования в соответствии со ст.125 ГК РФ.
2. Второе понимание органа местного самоуправления представляет собой организацию. Орган местного самоуправления, являющийся организацией, должен признаваться юридическим лицом во всех случаях, когда условия его деятельности, как по осуществлению основных функций, так и по поддержанию и развитию собственного существования, обуславливают необходимость наличия в его существовании признаков юридического лица. Возможность наличия признака организационного единства представляется в достаточной степени очевидной. Предлагается изложить ч.1 ст.41 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в следующей редакции: "Органы местного самоуправления и их структурные подразделения, являющиеся коллегиальными, могут являться юридическими лицами в соответствии с положениями об этих органах либо структурных подразделениях".
3. Авторы же, отрицающие имущественную обособленность органов местного самоуправления, а также выступление в гражданских правоотношениях от своего имени, по нашему мнению, допускают некоторую непоследовательность в своих рассуждениях. Во-первых, необоснованно смешивается имущество, непосредственно используемое органом местного самоуправления для выполнения своих основных функций либо для поддержания и развития своего существования, с одной стороны, и имущество, в отношении которого у органа местного самоуправления существуют правомочия по распоряжению им от имени муниципального образования. Имущественная обособленность возможна только в отношении первой группы имущества. Во-вторых, выступление в гражданском обороте от своего имени предполагает наличие собственного интереса, отличного от интереса самого муниципального образования. Интерес органа местного самоуправления заключается в поддержании и развитии уровня его существования. Также интерес органа местного самоуправления может быть обусловлен участием в гражданских правоотношениях от собственного имени, но при выполнении публичных функций.
4. К органам местного самоуправления не применима в полной мере организационно-правовая форма учреждения. Специфика организационно-правовой формы органов местного самоуправления обусловлена сочетанием осуществляемых ими публично-правовых и частно-правовых функций. Однако, до введения в законодательство соответствующей организационно-правовой формы, нормы об учреждениях могут применяться к органам местного самоуправления по аналогии с учетом того, что последние осуществляют властные и управленческие функции публичного характера, действуют исключительно в системе с иными органами местного самоуправления, могут осуществлять деятельность по извлечению прибыли, если такая прибыль направляется этим же или иным органом местного самоуправления на выполнение общих функций таких органов по управлению жизнедеятельностью муниципального образования.
5. Полагаем, что органы местного самоуправления должны действовать на основании положений о них, в которых должна содержаться как констатация их инкорпорированности, так и подробности их корпоративного статуса. В тех случаях, когда в пределах одного муниципального образования действуют несколько подобных органов местного самоуправления - юридических лиц, их учредительным документом может быть общее положение. Указанные учредительные документы и вносимые в них изменения должны подлежать государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей". Предлагается ч.3 ст.41 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" изложить в следующей редакции: "Органы местного самоуправления и их структурные подразделения, являющиеся юридическими лицами, действуют на основании положений о них, либо общих положений для юридических лиц одного типа, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с действующим законодательством".
6. Кроме того, необходима разработка Минрегионом России и Минэкономразвития России с участием заинтересованных министерств и ведомств методических рекомендаций (отраслевых нормативно-правовых актов) для отнесения объектов имущества, с учетом их целевого назначения и на основании установления определенного комплекса критериев (признаков), к тому или иному виду публичной собственности, а также собственности муниципальных образований разного типа.
7. Положения Федерального закона № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" требуют принятия специального федерального закона, устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Этот федеральный закон должен быть разработан с учетом практики формирования муниципального имущества и повышения эффективности его использования в переходный период.
Библиографический список
Нормативно-правовые акты
1. Местного самоуправления [Текст]: [Европейская Хартия совершено в Страсбурге 15.10.1985 г.] // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 36. - Ст.4466.
2. Конституция Российской Федерации [Текст]: офиц. текст. от 12.12.1993 г. // Российская газета. - 1993. - № 237.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Текст]: [Федеральный закон № 51-ФЗ, принят 30.11.1994 г., по состоянию на 30.12.2008] // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст.3301.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) [Текст]: [Федеральный закон № 14-ФЗ, принят 25.12.1996 г., по состоянию на 14.07.2008] // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 5. - Ст.410.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) [Текст]: [Федеральный закон № 146-ФЗ, принят 26.11.2001 г., по состоянию на 30.06.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 49. - Ст.4552.
6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации [Текст]: [Федеральный закон № 138-ФЗ, принят 14.11.2002 г., по состоянию на 25.11.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 46. - Ст.4532.
7. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации [Текст]: [Федеральный закон № 95-ФЗ, принят 24.07.2002 г., по состоянию на 03.12.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст.3012.
8. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) [Текст]: [Федеральный закон № 146-ФЗ, принят 31.07.1998 г., по состоянию на 26.11.2008] // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст.3824.
9. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст]: [Федеральный закон № 131-ФЗ, принят 06.10.2003 г., по состоянию на 25.12.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 40. - Ст.3822.
10. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации [Текст]: [Федеральный закон № 73-ФЗ, принят 25.06.2002 г., по состоянию на 23.07.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 26. - Ст.2519.
11. О некоммерческих организациях [Текст]: [Федеральный закон № 7-ФЗ, принят 12.01.1996 г., по состоянию на 24.07.2008] // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 3. - Ст.145.
12. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации [Текст]: [Указ Президента РФ № 2265, от 22.12.1993 г.] // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1993. - № 52. - Ст.5071.
13. О министерстве финансов Российской Федерации [Текст]: [Постановление Правительства РФ № 329, от 30.06.2004 г., по состоянию на 07.11.2008] // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 31. - Ст.3258.
14. О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность [Текст]: [Постановление ВС РФ № 3020-1, принят 27.12.1991 г., по состоянию на 24.12.1993] // Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1992. - № 3. - Ст.89.
15. О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью городского округа Самара [Текст]: [Постановление Самарской Городской Думы № 154, от 30.05.2002 г., по состоянию на 26.06.2008] // Самарская газета. - 2002. - № 106. - С. 19.
16. Об упорядочении процесса учета и разграничения прав собственности на нежилые помещения [Текст]: [Распоряжение Госкомимущества РФ № 217-р, от 05.02.1993 г., по состоянию на 17.05.1993] // Закон. - 1999. - № 4. - С.27.
Научная и учебная литература
17. Абидова Ю.М. К вопросу об определении объектов муниципальной собственности в условиях нового этапа реформирования системы местного самоуправления в России [Текст] // "Черные дыры" в российском законодательстве. - 2006. - № 4. - С.25.
18. Административно-государственное управление: Учебное пособие [Текст] / Отв. ред. Глазунова Н.И. - М., Норма. 2004. - 476 с.
19. Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор [Текст] // Право и Жизнь. - 2000. - № 31. - С.24.
20. Андреева Е.М. Становление права муниципальной собственности в Российской Федерации [Текст] // Государство и право. - 2001. - № 3. - С.31.
21. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. [Текст] - М., Инфра-М. 2005. - 632 с.
22. Баженова О.И. Органы местного самоуправления как юридические лица: проблемы реализации законодательной концепции [Текст] // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - № 2. - С.22.
23. Берг О.В. Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях [Текст] // Государственная власть и местное самоуправление. - 2001. - № 2. - С.35.
24. Берг О.В. Субъекты муниципального и гражданского права [Текст] // Законность. - 2003. - № 2. - С.15.
25. Беседина А.С. Компетенция представительных органов местного самоуправления по установлению межбюджетных отношений [Текст] // Гражданин и право. - 2006. - № 6. - С.27.
26. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности [Текст] // Государство и право. - 2006. - № 3. - С.89.
27. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России [Текст] - М., Норма. 2008. - 538 с.
28. Брагинский М.И. Участие органов исполнительной власти в отношениях, регулируемых гражданским законодательством [Текст] // Адвокат. - 2001. - № 7. - С.17.
29. Васильев В.И. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления [Текст] // Журнал российского права. - 2008. - № 11. - С. 19.
30. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. [Текст] - М., Юридическая литература. 1948. - 536 с.
31. Вобленко С.В. Вобленко Н.А., Говоренкова Т.М., Огнев Г.Г. Основы муниципальной деятельности [Текст] - Обнинск., ЗАО "Институт муниципального управления". 1991. - 476 с.
32. Государственное управление: основы теории и организации. Учебник. В 2 т. Т.2 [Текст] / Под ред. Козбаненко В.А. - М., Статут. 2002. - 528 с.
33. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т.3. [Текст] - М., Статут. 2005. - 536 с.
34. Гражданское право. Учебник. Часть 1. [Текст] / Под ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К. - М., Проспект. 2008. - 802 с.
35. Гражданское право. Часть первая. Учебник [Текст] / Под ред. Калпина А.Г., Масляева А.И. - М., Юрист. 2007. - 672 с.
36. Гражданское право России. Курс лекций Ч.1. [Текст] / Под. ред. Садикова О.Н. - М., Норма. 2004. - 468 с.
37. Елисеева С.В. К вопросу о разграничении государственного контроля и вмешательства в сфере местного самоуправления [Текст] // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 19. - С.27.
38. Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права [Текст] // Журнал российского права. - 2008. - № 6. - С.32.
39. Кожевников А., Саначев И. Быть или не быть местному самоуправлению в Приморском крае? [Текст] // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - 1998. - № 1. - С.111.
40. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных и муниципальных служащих: общее и особенное [Текст] // Государство и право. - 2003. - № 1. - С.23.
41. Козлов Р.А. Демократические принципы организации и деятельности органов местного самоуправления в решениях органов конституционной юстиции субъектов Российской Федерации [Текст] // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 5. - С.22.
42. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой (постатейный). [Текст] / Под ред. Садикова О.Н. - М., Инфра-М. 2008. - 864 с.
43. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) [Текст] / Под ред. Абопой Т.Е., Кабалкина А.Ю. - М., Юрайт. 2008. - 832 с.
44. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) [Текст] / Под ред. Гришаева С.П., Эрделевского А.М. - М., ГроссМедиа. 2006. - 806 с.
45. Латинские юридические изречения [Текст] / Сост. Темпов Е.И. - М., Экзамен. 2003. - 612 с.
46. Латышев С.Н. К вопросу об организационной обособленности местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] // Муниципальная служба: правовые вопросы. - 2008. - № 2. - С. 19.
47. Михеева Л.Ю. Общие положения об опеке и попечительстве [Текст] // Юридический мир. - 2008. - № 9. - С.31.
48. Михеева Л.Ю. Практика доверительного управления недвижимостью, относящейся к государственной или муниципальной собственности [Текст] // Имущественные отношения в РФ. - 2006. - № 12. - С.36.
49. Модин Н. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления [Текст] // Российская юстиция. - 2002. - № 3. - С.23-24.
50. Модин Н.А. Муниципальная собственность: проблемы правового регулирования [Текст] // Российская юстиция. - 2006. - № 7. - С.29.
51. Овакимян М.А. Муниципальная собственность в системе рыночных отношений: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. [Текст] - Ростов-на-Дону., 2000. - 42 с.
52. Осавелюк А. Понятие и система государственный органов [Текст] // Журнал российского права. - 2008. - № 8. - С.21-24.
53. Парфенов И.А. Управление холдингом в нефтегазовом комплексе (правовые аспекты). [Текст] - М., Юнити. 2006. - 432 с.
54. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели [Текст] - М., Статут. 2007. - 418 с.
55. Санжалов О. К вопросу о местной казне [Текст] // Хозяйство и право. - 1999. - № 4. - С.91.
56. Сурков Д. Регистрация уставов муниципальных образований [Текст] // Законность. - 2007. - № 1. - С.24.
57. Суханов Е.А. Приобретение и прекращение права собственности [Текст] // Хозяйство и право. - 1998. - № 6. - С.4.
58. Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе [Текст] // Проблемы современного гражданского права: Сборник статей. - М., Городец. 2000. - 586 с.
59. Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество [Текст] // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 15. - С.27.
60. Уваров А. О правовых основах создания и управления муниципальной собственностью [Текст] // Муниципальное право. - 2008. - № 10. - С.22.
61. Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления [Текст] // Журнал российского права. - 2003. - № 5. - С.17-19.
62. Фаминцев И., Макарова Е. Муниципалы хотят зарабатывать, а не проедать [Текст] // Бизнес-адвокат. - 2008. - № 24. - С.13.
63. Чеботарев Г.Н. Муниципальное право РФ: Учебно-методический комплекс. [Текст] - Тюмень., Изд-во ТГУ. 2001. - 518 с.
64. Шишкин А. А, Правовые проблемы управления муниципальной собственностью в Российской Федерации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. [Текст] - Тюмень., 1999. - 38 с.
65. Щенникова Л.В. Вещные права в гражданском праве России. [Текст] - М., Волтерс Клувер. 2008. - 478 с.
Материалы юридической практики
66. Постановление Президиума ВАС РФ от 24 июня 2008 г. № 1816/07 // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 11. - С.32.
67. Постановление Президиума ВАС РФ от 22 апреля 2008 г. № 12169/07 // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 10. - С.45.
68. Постановление ФАС Поволжского округа от 19 мая 2008 г. по делу № А55-8322/07 // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 10. - С.59.
69. Постановление ФАС Поволжского округа от 31 января 2008 г. по делу № А55-41426/07 // Вестник ВАС РФ. - 2008. - № 6. - С.67.
70. Постановление ФАС Поволжского округа от 28.04.2007 г. по делу № А55-12497/06 // Вестник ВАС РФ. - 2007. - № 9. - С.61.
71. Постановление ФАС Поволжского округа от 02.07.2006 г. по делу № А55-5847/06 // Вестник ВАС РФ. - 2006. - № 12. - С 49.
Подобные документы
Сущностные характеристики системы органов местного самоуправления. Полномочия представительных органов, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц. Правовое положение органов местного самоуправления: проблемы и особенности.
контрольная работа [53,4 K], добавлен 21.11.2011Основы правового статуса органов местного самоуправления как одного из субъектов административного права РФ. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименования и полномочия выборных и других органов местного самоуправления.
контрольная работа [19,5 K], добавлен 18.08.2011Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Досрочное прекращение полномочий органов местного самоуправления. Уголовная, административная и гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления.
реферат [25,0 K], добавлен 08.06.2013Эволюция развития правовых основ формирования органов местного самоуправления. Проблемы деятельности органов местного самоуправления. Формы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления.
курсовая работа [45,4 K], добавлен 28.12.2011Сущность местного самоуправления и его многоаспектное конституционное значение. Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации. Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.
курсовая работа [88,5 K], добавлен 24.06.2015Типы государственного управления в рамках централизованного и децентрализованного правового регулирования. Нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления. Проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в РФ.
дипломная работа [96,7 K], добавлен 08.09.2016Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.
реферат [26,8 K], добавлен 27.06.2014Характеристика органов местного самоуправления. Принципы организации деятельности органов местного самоуправления. Особенности местной власти и механизм ее взаимодействия с государственной властью. Структура администрации муниципального образования.
курсовая работа [712,5 K], добавлен 14.07.2013Исторические аспекты формирования органов местного самоуправления в постсоветской России. Обзор ситуации после распада Советского Союза. Первая реформа местного самоуправления. Этапы организационно-правовой трансформации института местного самоуправления.
контрольная работа [36,5 K], добавлен 11.04.2012Анализ системы органов местного самоуправления в РФ: понятие, признаки и принципы функционирования. Обзор форм осуществления принципов управления муниципалитета. Проблемы соотношения органов местного самоуправления и местных органов государства.
курсовая работа [38,7 K], добавлен 04.02.2016
