Коррупция в современном мире

Низовая коррупция в России возникает почти везде, где рядовой гражданин сталкивается с необходимостью обращаться к государству, или, наоборот, - государство считает уместным тревожить гражданина. Ниже перечисляются только основные сферы Мелешко Н.П. Коррупция в современной России. Ростов-на-Дону. ИУБиП. 2006.;.

1. Жилищно-коммунальная сфера, как показывают социологические опросы российского населения, воспринимается им как самая коррумпированная. Казалось бы, развитие рынка жилья должно привести к уменьшению коррупции в этой сфере. Однако укорененность ее здесь чрезвычайно прочна. Это яркий пример того, что одних мер по ликвидации экономических условий коррупции может не хватать для борьбы с ней.

2. Правоохранительные органы и, прежде всего, милиция, находятся на втором месте. В последнее время среди привлеченных к ответственности за коррупцию одну четверть составляют работники правоохранительных органов. Как уже упоминалось, наиболее весомый вклад в этот высокий результат вносит ДПС. Помимо дорог граждане часто вступают в коррупционные отношения с правоохранительными органами при выдаче водительских прав, разрешений на хранение огнестрельного оружия и в иных подобных случаях.

3. Налоги и таможенные сборы - прекрасная "питательная среда" для низовой коррупции. Опросы многострадальных российских "челноков" показали, что среди них практически нет тех, кто хоть раз не дал взятку таможеннику.

4. Призыв на военную службу последние годы сталкивается с постоянными трудностями. В связи с этим будет небезынтересно узнать, что, по предварительным оценкам, более половины молодых людей, освобожденных от призыва в армию, добились этого с помощью взяток.

В добавление к перечисленному упомянем еще ряд ситуаций, попадание в которые сопряжено с высокой вероятностью соприкосновения с коррупцией:

а) сбор штрафов и иных платежей с населения разными ведомствами;

б) выдача разрешений на занятие различными видами деятельности;

в) разрешение на строительство и наделение земельными участками;

г) контроль со стороны государственных служб (пожарные, санэпидемстанции и т.п.), от которого страдает малый бизнес в России.

Взаимодействие власти с гражданином возникает в двух случаях. Первый - когда власть должна предоставить ему некоторые услуги (дать разрешение, предоставить справку). В подобных ситуациях коррупции способствует (помимо перечисленного в предыдущих разделах):

а) сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным принципом;

б) незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновников на их предоставление;

в) сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан;

г) усложненность бюрократических процедур;

д) монополия ведомств на предоставление услуг;

е) структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство обладает полномочиями и принимать властные решения, и оказывать услуги.

Второй случай, когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию, обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушение действующих норм. В этих ситуациях коррупции способствуют следующие условия (помимо перечисленного в предыдущих разделах):

а) отсутствие удобных процедур реализации гражданином своих обязательств;

б) неадекватность шкал штрафов, способствующая уклонению от их уплаты с помощью взяток.

2.1.4 Социально-психологические условия коррупции

Морально-психологическая атмосфера в обществе серьезно влияет на уровень коррупции. Большинство чиновников рано или поздно сталкивается с обстоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. Появление этих обстоятельств зависит как от обсуждавшихся выше проблем и условий, порождающих коррупцию, так и от социально-психологических факторов. Поняв их природу, легче определить, что надо делать для борьбы с коррупцией.

Принятие первого коррупционного решения может облегчаться информационной средой, окружающей чиновника. Честный чиновник, каждый день слышащий и читающий одно и то же: "У нас берут все!", может начать воспринимать себя белой вороной, неудачником, которому даже взяток никто не предлагает. Такому остается только дождаться "удачного случая".

Важная особенность социально-психологического климата в обществе, способствующая процветанию коррупции, - двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушечная, считается общественно-неприемлемой. Это всячески поддерживается и обыденной моралью, и прессой, и политической практикой, эксплуатирующей антикоррупционную тематику.

С другой стороны, коррупция, особенно низовая, является принимаемой "по умолчанию" частью быта. Продолжают существовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настолько обыденными и расхожими, что грань между нормой и отклонением стирается.

Чиновник может стать коррупционером не только после принятия критического решения, но и в результате плавного перехода от действий "пограничного" характера к преступным. Это облегчается тогда, когда не налажены четкие технологии управления, принятия решений, когда размыты полномочия и сферы ведения Скобликов П. Коррупция и ее условное осуждение // ЭЖ-ЮРИСТ, 2003;.

2.2 Проблемы, порождаемые коррупцией

В рассуждениях о нынешнем состоянии России масштабная коррупция стала одним из главных и общепринятых тезисов. Более 60 % респондентов в социологических опросах относят коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70 % согласны с утверждением о том, что Россия может быть причислена к числу коррумпированных государств.

Несомненно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни. Описываемые ниже негативные последствия коррупции в большей или меньшей степени уже проявляются в России.

Экономические последствия:

1. Расширяется теневая экономика. Это приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Как следствие - государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных обязательств.

2. Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказываются не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это влечет за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции.

3. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности - при распределении государственных заказов и кредитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны.

4. Повышаются цены за счет коррупционных "накладных расходов". В итоге страдает потребитель.

5. Теряется доверие агентов рынка к способности власти устанавливать и соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов.

6. Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (на фирмах, предприятиях, в общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом.

Социальные последствия:

1. Отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы.

2. Закрепляются и увеличиваются резкое имущественное неравенство, бедность большой части населения. Коррупция подстегивает несправедливое и неправедное перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев населения.

3. Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступностью, и перед лицом власти.

4. Коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности. Последняя, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег.

5. Увеличивается социальная напряженность, бьющая по экономике и угрожающая политической стабильности в стране.

Политические последствия:

1. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Тем самым ставятся под угрозу любые благие начинания власти.

2. Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции.

3. Снижается политическая конкуренция. Граждане разочаровываются в ценностях демократии. Возникает угроза разложения демократических институтов.

2.3 Экономические потери от коррупции

Масштаб ущерба, наносимого России коррупцией, поддается денежному исчислению, конечно - приблизительному.

Для оценки потерь от верхушечной коррупции обратимся к известным примерам, когда подобные потери удалось установить.

Во-первых, было подсчитано, что в Италии после проведения операции "Чистые руки", направленной против коррупции, государственные затраты на строительство дорог сократились на 20 %.

Во-вторых, сошлемся на результаты исследований ученых Гарвардского университета, которые цитируются П. Беннетом Bennett P. Sleazy does it // Business Central Europe, december 2002 - january 2003. - P.26.. Подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Мексики до уровня Сингапура производит эффект, эквивалентный возрастанию сбора налогов на 20 %.

В другом докладе оцениваются потери от коррупции, возникающие от того, что коммерческие сделки осуществляются не на основе цен и лучшего качества товаров, а на основе взяток, "подарков", вымогательства. По приблизительным оценкам коррупция увеличивает стоимость товаров и услуг на 5 - 15%.

Общие дополнительные издержки в 15% эквивалентны сумме налогов со среднего рабочего с ежегодным доходом. Если эти средства использовать для развития производства, то количество рабочих мест возросло бы примерно на 10%.

В-третьих, упомянем дело одного британского чиновника Министерства обороны, осужденного на 4 года за взятки, которые по минимальной оценке составляли 2,25 миллиона долларов. Эксперты британского филиала ТИ установили, что ущерб, нанесенный действиями чиновника, за которые он получал взятки, составил 200 миллионов долларов, т.е. почти стократно превосходил суммарный размер взяток. Легко убедиться на многих отечественных примерах в том, что соотношение между размером взяток и нанесенным от коррупционных решений ущербом бывает и более существенным Системы общегосударственной честности: Пособие Транспаренси Интернешнл/ Под ред. Дж. Поупа, 2000..

В-четвертых, следует обратить внимание на наиболее распространенный во всем мире источник верхушечной коррупции - государственные заказы и закупки. Для них оценки ущерба (а он, как правило, самый значительный) проводились чаще всего. Согласно оценкам, потери от коррупции в этой сфере часто превышают 30 % всех бюджетных затрат по этим статьям.

По словам Удо Миллера, руководителя Счетной палаты земли Гессен, взятки в этой сфере нередко достигают 20% суммы заключаемых сделок; при этом взятки не выплачиваются наличными, а переводятся соответствующим лицам через подставные фирмы или принимают форму завышенных счетов за выполненную работу. По оценкам экспертов, завышенной является стоимость около 40% всех зданий, возводимых по заказу федеральных, земельных и коммунальных властей. По утверждению главного прокурора Франкфурта-на-Майне, коррупция в строительстве наносит государству колоссальный ущерб, в частности, путем завышения на 30% реальной себестоимости работ.

Если использовать приведенное выше соотношение между размером взяток и потерями от коррупции, то легко установить порядок соответствующих сумм, которые будут исчисляться миллиардами долларов.

Теперь обратимся к низовой коррупции. По подсчетам экспертов общественной организации "Технологии - ХХI век" мелкие предприниматели тратят по всей стране на взятки чиновникам минимум 500 миллионов долларов в месяц! В год это оборачивается суммой в 6 миллиардов долларов. (Следует добавить, что приведенные расчеты не включают платежи мелких предпринимателей "крышам".) Предварительный анализ показывает, что 10 % всего дохода в мелком и среднем бизнесе тратится на коррупционные сделки. При этом на начальном этапе (регистрация предприятия и т.п.) расходы существенно выше. "Вход в бизнес" требует разрешений примерно 50 чиновников. Эти потери напрямую перекладываются на рядовых покупателей и клиентов мелкого бизнеса, поскольку потраченные на взятки деньги закладываются в цену товаров и услуг.

Таким образом, при самых оптимистических оценках суммарные потери от коррупции в нашей стране могут составлять от 10 до 20 миллиардов долларов в год. Эти данные приведены здесь не для того, чтобы кого-либо удивить или напугать. Важно увидеть другое - насколько рентабельными могут оказаться вложения в серьезную осмысленную деятельность по систематическому ограничению коррупции.

Итак, отсутствие реальной борьбы с условиями, порождающими коррупцию, приводит к ее распространению, как по горизонтали, так и по вертикали, захвату новых учреждений и сфер влияния, способствует образованию коррупционных сетей или сообществ. Коррупция в таких условиях стремится захватить не только экономику, но и политику. В результате стране и обществу наносится гигантский невосполнимый ущерб. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а существующие демократические институты разрушаются. Усугубляется экономическое и политическое неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Под угрозу ставятся целостность страны и сохранение ее конституционного строя. Тем самым коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности страны.

Эту проблему не способна решить власть в отрыве от общества. Без ложного пафоса, эта проблема касается каждого, кто понял опасность дальнейшего усиления коррупции для себя и своих близких, для своего дела, для общества и страны, кто считает себя гражданином.

Глава 3. Коррупция за рубежом

3.1 Проблема коррупции в развитых странах

Факты коррупции стали вызывать значительный общественный резонанс именно в последнее время. Сложно однозначно оценить причины повысившегося интереса к морально-этической чистоте людей, ответственных перед обществом. Эксперты высказывают различные суждения.

С одной стороны, все эти процессы могли быть спровоцированы общественностью через СМИ. Принятие этой точки зрения означало бы, что изменилась не коррупция, а общественное мнение о ней. Причины возросшей нетерпимости различны. Наиболее простое объяснение - это ставший возможным в условиях глобализации диалог различных культурных традиций. Информационный плюрализм позволил переоценить реалии повседневной жизни и осознать нежелательность и необязательность коррупции во всех аспектах человеческой активности.

Другой подход предполагает увеличение масштаба коррупции из-за тех же процессов глобализации и информатизации. В условиях глобализации коррупция преодолела государственные границы и стала явлением международным. Ставки возросли, и незаконные махинации стали затрагивать интересы и благосостояние не одной, а многих стран. Становление и развитие процессов и институтов, сопутствующих информационному обществу, значительно повысили ценность информации, к которой имеют монопольный доступ те или иные категории бюрократии.

Еще одна причина повышенного интереса к проблеме коррупции может быть связана с задачами управления, как на уровне государств, так и на уровне корпораций. Развиваясь по пути совершенствования структур управления, наука об управлении подошла к некоторому порогу совершенствования, уткнувшись в проблему конфликта интересов органа управления и частного интереса человека, работающего в этом органе. Этот конфликт - один из факторов, порождающих коррупцию. Не решив проблему конфликта интересов, а значит - проблему коррупции, невозможно дальше увеличивать эффективность управления.

Коррупция - это интернациональная проблема. Она свойственна всем странам, независимо от политического устройства и уровня экономического развития. Дело лишь в масштабах.

Ни одна страна не может считать себя застрахованной от коррупции. Так, в 1994 г. Швейцария, которая гордилась неподкупностью своих государственных служащих, была потрясена грандиозным скандалом вокруг чиновника из кантона Цюрих - ревизора ресторанов и баров. Ему инкриминировались взятки на сумму почти 2 миллиона долларов. Сразу вслед за этим было начато расследование против пяти ревизоров-взяточников из состава правительства Швейцарии, покровительствовавших отдельным фирмам при организации государственных поставок. Затем разразилось еще два скандала.

Во Франции происходят массовые расследования коррупционных действий, совершаемых бизнесменами и политическими деятелями. В 1993 г. премьер-министр впервые пообещал, что не будет этому препятствовать. "Ситуация во Франции постепенно меняется, еще 10 лет назад здесь запрещалось расследование случаев взяток и коррупции", - утверждал французский судья Жан-Пьер Тьери.

Многочисленные случаи коррупции в Италии, затронувшие самые высокие политические круги, привели к тому, что более 700 бизнесменов и политических деятелей предстали перед судами в результате начавшихся в 1992 г. расследований в Милане.

В сентябре 1996 г. в Берлине прошла специальная конференция по проблемам борьбы с коррупцией. По представленным там материалам во многих крупных городах ФРГ прокуратуры заняты расследованием нескольких тысяч случаев коррупции: во Франкфурте-на-Майне более тысячи, в Мюнхене - около 600, в Гамбурге - около 400, в Берлине - около 200 ИТАР-ТАСС, 19.09.97. Борьба с коррупцией в ФРГ.. В 1995 г. было официально зарегистрировано почти 3 тысячи случаев взяточничества. В 1994 г. перед судом оказались почти 1,5 тысячи человек, а в 1995 - более 2 тысяч, причем эксперты считают эти данные лишь вершиной айсберга. В коррупцию вовлечены ведомства по проверке иностранных беженцев, пункты регистрации новых автомобилей и многие другие учреждения. Так, за наличные деньги можно "купить" право на открытие ресторана или казино, водительские удостоверения, лицензии на отбуксировку неверно припаркованных автомобилей. Наиболее сильно коррупцией заражена строительная индустрия Козочкин. И. Д. Уголовное право Федеративной Республики Германии М., 2004.;.

Время от времени мы становимся свидетелями крупных коррупционных скандалов, герои которых - лидеры ведущих держав мира и высшие руководители уважаемых международных организаций. Суммы взяток, о которых идет речь, многократно превосходят доходы наших коррупционеров. В одном из своих бюллетеней международная общественная организация "Трансперенси Интернэшнл" (далее - ТИ), цель которой - оказание сопротивления коррупции на международном и национальных уровнях и в бизнесе, утверждала: "Она (коррупция) стала привычным явлением во многих ведущих индустриальных государствах, богатство и устойчивые политические традиции которых позволяют, однако, скрыть размах огромного ущерба, наносимого коррупцией социальной и гуманитарной сферам". Исследование, проведенное национальными филиалами ТИ в 1995 г., показало, что "коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздействует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развивающейся стране".

Абсолютно неправомерно разделение стран по коррумпированности, основанное на оси Восток-Запад. Исторические исследования дают многочисленные примеры того, как коррупция заносилась в восточные колонии западными колонизаторами. Индонезию, например, заразили коррупцией чиновники голландской Восточно-Индийской компании; на Филиппины она была занесена испанскими колонизаторами, а в Индию - британской администрацией. Филиппины и Бангладеш, восстававшие против военных коррумпированных режимов, дают примеры того, что коррупция не может считаться частью восточной культурной традиции. Сингапур и некоторые другие развивающиеся страны можно привести в качестве примера успешной реализации антикоррупционных государственных программ.

3.2 Интернациональные аспекты коррупции

Расширяющееся политическое и экономическое сотрудничество превращает коррупцию в интернациональную проблему. Открываясь мировому сообществу, Россия также подвергается воздействию этой тенденции. Можно указать на следующие каналы международной коррупции.

Коррупция в международных организациях существует в силу общих тенденций: в них также распределяются ресурсы (например - помощь странам-участницам или клиентам этих организаций); их распределяют чиновники, не являющиеся собственниками этих ресурсов. Кроме того, бюрократия в международных организациях находится под менее пристальным контролем по сравнению с национальными, контролируемыми общественными организациями своих стран. Все это влечет за собой коррупцию, которая, к тому же, в силу специфики работы международных организаций, находится в зоне значительно меньшего риска для участников коррупционных сделок. Издание ТИ отмечает, например: "Мошенничество с бюджетом в Европейском Союзе стало огромной проблемой …" Transparency International Submission Prepared for the Russian State Duma on the draft Federal anti-corruption law. - Berlin, 1998..

Коррупция в международном экономическом сотрудничестве проявляется при создании предприятий с участием иностранного капитала, при реализации инвестиционных проектов и приватизации государственной собственности, при решении проблем раздела продукции и в других формах. От этого вида коррупции не защищена ни одна страна. Так, авторы доклада, сделанного экспертами США, утверждают, что в 1994 г. при заключении крупных контрактов в 80% случаях они достались иностранным компаниям, предлагавшим взятки Джонстон М.. Что может быть предпринято по отношению к укоренившейся коррупции: Пер. доклада на Ежегодной конференции Мирового банка по проблемам развития экономики. - Вашингтон, 2006..

В России сложилась странная ситуация. С одной стороны, многие иностранные бизнесмены оправданно сетуют на коррупцию чиновников, препятствующую нормальному экономическому сотрудничеству. Среди бизнесменов, имеющих дело с Россией и другими странами СНГ, более 70 % опрошенных убеждены в том, коррупция входит в число главных препятствий для развития нормального предпринимательства в России. Президент Всемирного банка Д. Вульфенсон сказал во время своего приезда в Москву в 1996 г.: "После окончания холодной войны коррупция стала главным тормозом на пути демократического развития" Отчет о мировом развитии 1997: Государства в изменяющемся мире. - Москва: Агентство экономической информации "Прайм-ТАСС", Международный банк реконструкции и развития, 1997;.

С другой стороны, многие представители иностранных компаний не брезгуют взятками для получения преимуществ в конкуренции. Более того, налоговое законодательство многих стран поощряет такое поведение. Исключением служат законы США, напрямую запрещающие своим бизнесменам использование взяток на территории других стран. Без преувеличения можно утверждать, что иностранный бизнес вносит свой весомый вклад в рост коррупции в нашей стране.

Увод незаконных доходов за границу уменьшает риск коррупционных сделок и тем самым подстегивает коррупцию. От этого страдают многие страны. Известно немало случаев, когда лидеры развивающихся стран прятали в иностранных банках полученные в результате коррупционных действий доходы, исчисляющиеся миллиардами долларов.

В России увод капиталов из страны давно стал проблемой экономики и финансовой системы. Существенную часть этого потока составляют незаконно полученные доходы, в том числе - от коррупционных сделок. Русло для этого потока расчищается отсутствием двусторонних и многосторонних соглашений с участием нашей страны об аресте счетов, о выдаче преступников и т.п.

В заключение следует упомянуть о наличии обратной связи - влиянии национальной коррупции на существенные обстоятельства международной жизни. Достаточно привести один пример: Адольф Гитлер пришел к власти, эксплуатируя, в числе прочего, лозунг коррумпированности Веймарской республики. То, что приход Гитлера к власти стал фактом не только внутригерманским, вряд ли нуждается в доказательстве.

3.3 Некоторые статистические данные о коррупции в мире

Положение России в «Индексе восприятия коррупции», который ежегодно составляет Transparency International, в очередной раз ухудшилось. Согласно опубликованному исследованию в 2008 году, Россия получила 2,1 балла и разделила 147-е место с Кенией и Сирией. В 2007 г. Россия получила 2,3 балла (143-е место). Ее соседи по прошлогоднему рейтингу Гамбия, Индонезия и Того. А в 2006 г. - 127е место поделила с Гондурасом, Непалом и Филиппинами при 2,5 баллах.

В 2004 г. Россия получила 2,8 балла (90-е место из 146 стран), а в 2005 г. -- 2,4 балла (126-е место из 159 стран). «Индекс восприятия коррупции» составляется на основе опросов экспертов, оценивающих уровень коррупции в государственных секторах. В этом году в него включены 180 стран (в 2006 г. -- 163). Страны ранжируются по шкале от 0 до 10 баллов: ноль обозначает наибольший уровень восприятия коррупции, 10 -- наименьший. Первые три места с 9,4 балла поделили Дания, Финляндия и Новая Зеландия, на 4-м и 5-м местах с 9,3 балла расположились Сингапур и Швеция.

«Коррупция остается бездонной дырой, в которой исчезают ресурсы, жизненно необходимые для сфер образования, здравоохранения и развития инфраструктуры, -- заявила Угетт Лабелль, председатель правления Transparency International. -- Страны, набравшие наименьшее количество баллов, должны… предпринять действия, направленные на усиление подотчетности в государственных учреждениях. Не менее важным условием должны стать действия со стороны благополучных стран, особенно в отношении борьбы с коррупционными явлениями в частном секторе».

Об остроте проблемы в развивающихся странах свидетельствует коррупционный скандал, разразившийся на Филиппинах. Председатель госкомиссии по высшему образованию Ромуло Нери заявил сегодня на слушаниях в сенате, что в бытность его министром экономического планирования ему предлагали взятку в $4,4 миллиона за помощь в получении контракта китайской ZTE Corp. Заседание транслировалось в прямом эфире по телевидению и радио. По утверждению Нери, председатель филиппинского Избиркома Бенджамин Абалос во время игры в гольф предложил ему 200 млн песо ($4,4 млн), чтобы он помог ZTE, одной из крупнейших телекоммуникационных компаний Китая, получить контракт на строительство сети широкополосной связи для госучреждений. Стоимость контракта оценивалась в 330 миллионов долларов¹ Оверченко М. «Коррупция в России процветает все сильнее»; Ведомости, 26.09.2007..

3.4 Международный опыт борьбы с коррупцией

Согласно международным исследованиям, за последние 15 лет положение России ухудшается с каждым годом. Надеясь на исправление этого прискорбного обстоятельства, полезно оценить опыт стран трех типов: не преодолевших коррупцию, болевших коррупцией в тяжелой форме, но умудрившихся существенно снизить ее; слабо коррумпированных стран, предпринимающих для этого серьезные усилия.

Одним из соседей России по статистическим данным является Китай, испытывающий те же трудности переходного периода, что и наша страна. Коррупция неоднократно объявлялась в Китае важнейшей национальной проблемой на партийных и государственных форумах, периодически начинались кампании борьбы с коррупцией, сводившиеся в основном к борьбе против коррупционеров. В итоге на непродолжительный срок коррупция пряталась, но вслед за тем возникала с новой силой.

Основная причина неудач китайских антикоррупционных кампаний уходит корнями в стратегию реформирования экономики и политической системы, избранную китайским руководством. Её суть - постепенная либерализация экономики при сохранении фундамента политической системы, обширного государственного контроля, политического монополизма Коммунистической Партии Китая. В частности, под жестким государственным и административным контролем функционируют рынки земли и недвижимости, ограничивается передвижение граждан, особенно в свободные экономические зоны, сохраняются элементы централизованного распределения ресурсов, судьба многих предприятий, производств зависит от организационных решений, принимаемых властями. Тем самым сохраняются и усугубляются все описанные выше негативные эффекты переходного периода, способствующие процветанию коррупции.

Китай - типичный пример страны с переходной экономикой, где сохраняется сильная централизованная власть, которая, однако, не может обуздать коррупцию в силу объективных обстоятельств, связанных с переходным периодом. Можно ожидать, что шанс на реальное ограничение коррупции в Китае появится только после серьезной реконструкции политической системы и изменения принципов государственного присутствия в экономике.

По различным экспертным оценкам Нигерия относится к числу самых коррумпированных стран. Согласно материалам Canadian Security Intelligence Service, "В конце 1970-х годов нигерийские бароны и их синдикаты (криминальные банды) в результате взлета цен на нефть получали огромную прибыль. Эти деньги могли бы, но не были пущены на пользу общества. Когда в конце 1980-х астрономические цены на нефть упали, синдикаты стали изыскивать новые пути для обогащения, и, как заметил высланный нигерийский академик Юлиус Ихонвбер, "единственными путями оказались поставка наркотиков, контрабанда валюты и т.д" Интернет, http:\\www.csis-scrs.gc.ca/eng/comment/com66e.html. Commenatary No. 66, A Canadian Security Intelligence Service publication, Nigeria: Prospects For Stability, by Dr. Robert D'A. Henderson, 1996..

С 1994 г. London-based Economist Intelligence Unit дал Нигерии рейтинг одного из самых опасных для ведения бизнеса мест. Коррупция в Нигерии продолжала процветать, и некоторые экономисты предполагали, что ее доля в ВНП страны составляет 10%. Коррупция существовала и на нижних уровнях, где чиновники просили "подарки" за выполнение даже простой бумажной работы, впрочем, в основном из-за того, что им самим приходилось месяцами ожидать свою низкую зарплату. У иностранных бизнесменов при приезде в Нигерию (особенно в Лагос) обслуживающие чиновники и чиновники иммиграционной службы постоянно спрашивали, привезли ли те "подарки", особенно интересуясь американскими долларами. На высших правительственных уровнях Нигерии коррупционная практика стала практически институциональной, особенно при распределении контрактов на "супер-проекты" и на продажу лицензий для производства редких товаров потребления. Предполагается, что от 10 до 15% "переплат" на аукционах по продаже контрактов передается на иностранные банковские счета государственных чиновников. Другой практикой является "продажа" лицензий на импорт, особенно редких товаров, таких как лекарства, рис, растительное масло".

Экономика страны продолжает стагнировать, что постоянно подрывает внутреннюю стабильность страны и затрагивает экономику других стран. Все попытки демократизации и экономических реформ в Нигерии провалились.

Коррупция, сочетающаяся со слабостью государства, невыполнением им своих минимальных обязанностей, является серьезной проблемой для многих других развивающихся стран Африки, Латинской Америки, Азии. Для каждого из этих регионов можно привести примеры стран, где образовался "порочный круг" бедности, отсталости и коррупции.

Вместе с тем есть страны, начавшие преобразования и мало-помалу вышедшие на "благотворный цикл реформ". В таких странах удается обуздать коррупцию.

Уганда была клептократическим государством в первый постколониальный период. До 1967 г. режим правил страной без выборов и создал к 1971 г. предпосылки прихода к власти Иди Амина, при котором правительство практически превратилось в систему организованной преступности, которая наживалась за счет населения. Процветали поддержка экономически невыгодных проектов, чрезмерных военных расходов, взятки за получение государственных контрактов, грабительский контроль над экспортом, экспроприация собственности.

В ходе гражданской войны в 1986 г. под руководством Йовери Музевени было создано новое правительство, которое начало преобразования. Были предприняты реформы социально-экономической политики, менялись объем и способы государственного регулирования экономики для уменьшения базы извлечения коррупционных доходов. Реформировались государственные учреждения с целью упрощения бюрократических процедур; сокращался аппарат, улучшались оплата труда чиновников, их профессиональная подготовка; был создан жесткий этический кодекс. Кроме того, была укреплена служба Генерального инспектора, имеющего полномочия проводить расследования, выдвигать обвинения и привлекать к ответственности. Немалую роль сыграла организация кампании по связям с общественностью для консолидации общественных усилий, направленных на борьбу с коррупцией.

Действующая в Гонконге «Независимая комиссия по борьбе с коррупцией» (НКБК) является одним из примеров института, успешно реализующего решительные меры против глубоко укорененной коррупции. Основой для борьбы служит тщательный мониторинг действий властей - как со стороны официальных институтов, так и со стороны отдельных граждан, - а также судебное преследование виновных.

Однако у комиссии есть свои проблемы. Главная из них та, что она отчитывается только перед губернатором. А комиссия по борьбе с коррупцией, отчитывающаяся перед единоличным правителем, может быть использована как инструмент репрессии против политических противников; такие обвинения делались и в адрес НКБК. Ее проверяли несколько комиссий по надзору и независимые судебные инстанции, но без скандалов все же не обошлось. Чтобы подобная организация не вышла из-под контроля, она должна отчитываться не перед главой исполнительной власти, а перед законодателями, как служба Генерального инспектора в Уганде и Центральное финансово-контрольное управление в Соединенных Штатах. Сильная независимая организация по борьбе с коррупцией - это мощное оружие, обладающее доверием и нацеленное на перспективу. Но следует делать все возможное, чтобы такая организация не стала инструментом тенденциозного использования в политических целях.

Агентство (комиссия) по борьбе с коррупцией в Сингапуре подчинялось премьер-министру Ли Куан Ю, обладая при этом значительной политической и функциональной независимостью.

Одной из ключевых мер антикоррупционной программы в Сингапуре было существенное повышение заработной платы государственных служащих. Отчитываясь в 1985 г. перед парламентом об оправданности затрат на содержание аппарата, премьер-министр говорил: "Я являюсь одним из самых высокооплачиваемых и, вероятно, одним из самых бедных премьер-министров стран третьего мира…. Имеются различные пути решений. Я же предлагаю наш путь в рамках рыночной экономики, который является честным, открытым, оправдываемым и осуществимым. Если вы ему предпочтете лицемерие, вы столкнетесь с двуличием и коррупцией. Делайте выбор".

С июля 1973 г. специальная антикоррупционная программа была развернута в Министерстве финансов Сингапура. Эта программа включала, в частности, следующие меры:

а) совершенствование процедур взаимодействия с гражданами и организациями с целью исключения проволочек;

б) обеспечение прозрачности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими;

в) введение ротации чиновников во избежание формирования устойчивых коррупционных связей;

г) проведение непредвиденных проверок;

д) обеспечение режима конфиденциальности для предотвращения утечек важной информации, которой можно воспользоваться в коррупционных целях;

е) введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3-5 лет Куракин А.В Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Журнал российского права, N 7, 2004 г.;.

Введя в действие в начале 70-х годов антикоррупционную программу, Сингапур достиг в этом впечатляющих успехов, и теперь занимает четвёртое место в рейтинге коррупционности (по состоянию на 2007 год).

В результате серьезных целенаправленных усилий позитивные сдвиги отмечаются в Перу. Там с 1990 г. началось наступление на коррупцию и неэффективность в сфере услуг. К 1995 г. доход в этой сфере был повышен от $625 миллионов до $2.6 миллиардов в год и было уменьшено среднее время отгрузки товаров с пяти дней до двух часов.

"70% служащих общественного сектора в Перу профессионально тренированы, тогда как в 1990 г. их было всего 2%, и любое свидетельство коррумпированности ведет к немедленному увольнению", - отмечал Генеральный секретарь Мировой организации потребителей Джеймс Шейвер The Seattle Times, Global bribery is rampant, analysts say by Laurie Goering, Chicago Tribune. - Sept. 10, 2001.

Многим странам, достаточно чистым в отношении коррупции, - они входят в первую десятку или двадцатку стран по рейтингу коррупционности, по-видимому, удалось создать эффективный механизм борьбы с коррупцией. К таким странам относятся (по увеличению рейтинга): Дания, Финляндия, Новая Зеландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Норвегия, Австралия, Люксембург, Швейцария, Ирландия, Германия, Великобритания, Израиль, США, Австрия.

Рассмотрим некоторые особенности организации антикоррупционной деятельности в таких странах. Коррупция, во-первых, осознается правительством этих стран как серьезная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза. Четко разделяются два аспекта коррупции: политическая и экономическая. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно отметить, что усилия по ограничению коррупции в этих странах, как правило, институциализированы и впечатляют своим масштабом.

Система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает следующие процедурные и институциональные меры.

1. Постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий - наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.

2. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.

3. Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию. Эта система указывает также правила поведения по исправлению допущенных нарушений.

4. Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба, например пенсионного и социального обслуживания. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.

5. Во всех значимых организациях, в частности в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, обязанностью которых является регистрация и выявление ошибок чиновников, их намеренных или случайных нарушений действующих правил и соответствующих последствий таких нарушений. Государственные организации стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном, и в моральном планах вести себя честно и эффективно.

6. Организована система подбора лиц на должности, выявляющая опасных лиц с точки зрения коррупции.

7. Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными для общественности.

8. Каждый чиновник имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны.

9. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая, в частности, политический, общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней.

10. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.

11. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, и эта информация по соответствующим каналам передается в министерства внутренних дел и юстиции.

12. Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят их независимые расследования. В то же время клеветнические сообщения приводят к утере общественного доверия и репутации соответствующих источников информации. Тем самым предотвращается, в значительной степени, безответственность в подготовке разоблачительных материалов.

Израиль является одной из достаточно свободных от коррупции стран. Это обеспечивается, наряду с аналогичными применяемыми в Нидерландах мерами, системой определенного дублирования мониторинга за возможными коррупционными действиями. Оно осуществляется правительственными организациями и специальными подразделениями полиции, ведомством Государственного контролера, обладающего независимостью от министерств и государственных ведомств, и общественными организациями типа Ведомства за чистоту правительства. Эти организации исследуют возможные коррупционные точки, а в случае их обнаружения информируют органы следствия. Причем полученная информация должна в обязательном порядке доводиться до общественности. Очень важна независимость этих организаций от руководства министерств и ведомств, чьи чиновники могут быть вовлечены в коррупцию. На управление по борьбе с коррупцией, входящее в Администрацию премьер-министра, возложена также обязанность постоянно обучать чиновников предотвращению возможных коррупционных действий и координировать работу различных внутриведомственных служб по борьбе за чистоту государственных органов.

Важную роль также играют СМИ. Согласно высказыванию одного из крупнейших политических деятелей этой страны, наиболее опасны для его политической карьеры обвинения в коррупции, которые могут появиться в уважаемой газете.

Следует отметить, что в Израиле, в силу значительных социальных льгот для чиновников и безжалостного их наказания при обнаружении коррупции, низовая коррупция практически отсутствует.

Рассмотрев специфику коррупции в международном аспекте, нетрудно понять, что все мероприятия, практикуемые странами Запада и Востока, отличаются комплексным подходом к решению злободневной проблемы с учётом национальных особенностей каждого конкретного государства.

Сравнивая сегодняшнюю Россию и развитые страны, обладающие многовековыми демократическими традициями, мы должны учитывать, что пытаемся сопоставлять социальные организмы, находящиеся на разных стадиях развития демократии и рыночных институтов, поэтому нашему государству необходима своя собственная программа по борьбе с коррупцией, построенная на основе социальных исследований, научных концепций, политических, экономических и культурных особенностей страны.

Глава 4. Исследование НПА на наличие коррупциогенности

4.1 Анализ ФЗ «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 года

Борьба с коррупцией поставлена Президентом России Дмитрием Медведевым как общегосударственная задача. Что вполне закономерно. Высказанные в этой связи суждения наших крупных ученых, парламентариев, представителей общественности, руководителей субъектов Федерации позволяют определить нынешний уровень коррупции как угрозу национальной безопасности России.

Чтобы успешно противодействовать коррупции -- явлению, укоренившемуся во многих общественных институтах и бытовом сознании большинства граждан, -- нужны меры системного характера.

Прежде всего, надо привить в обществе негативное отношение к этому явлению.

Во-вторых, нужно активно снижать административные барьеры, которые служат сегодня серьезным фактором, провоцирующим коррупцию. По моему мнению, надо сделать так, чтобы предпринимателю удобнее было не платить взятки, а действовать по закону при контакте с контрольно-надзорными и другими государственными органами.

В-третьих, эффективным должно быть пресечение и устранение последствий коррупции, то есть наказание за нее. В этом смысле не обойтись без сильных независимых судов.

Замечу сразу, что вступивший в силу Закон “О противодействии коррупции” в значительной мере соответствует поставленным целям, хотя и не явился пока исчерпывающей основой для многоплановой борьбы с этим опаснейшим злом.

Вместе с тем не могу согласиться в полной мере с теми гражданами, которые считают, что в законе нет новых, совершенно принципиальных подходов и решений. Главное в нем, хотя и не названное прямо, это как раз понимание коррупции как угрозы для национальной безопасности страны.

Кроме того, впервые определены такие понятия как “коррупция” и “противодействие коррупции”, дан перечень их признаков, не содержавшихся ранее в нашем законодательстве.

Принципиальный характер имеет статья 7 закона. По сути, она одна из главных. Достаточно обширная по объему (в ней 21 пункт), статья к тому же охватывает почти все возможные направления борьбы с коррупцией. Здесь и проведение единой государственной политики в данной области, и создание механизмов взаимодействия правоохранительных и других государственных органов с общественными и парламентскими структурами, и введение антикоррупционных стандартов, иначе говоря, системы запретов, ограничений и разрешений, обеспечивающих предупреждение коррупции, и многое другое.

В целом одна эта статья создает широкую программу правового обеспечения борьбы с коррупцией, усиливает роль практически всех сфер государственной и общественной деятельности на важном направлении, что, безусловно, относится к плюсам данного закона.

В ходе принятия закона отдельные положения проекта, естественно, уходят, другие значительно корректируются. Но если в одних случаях это кардинальным образом не сказывается на качестве закона, то в других дает ненужный минус. Например, в обществе неоднозначно воспринимается определение круга близких родственников госслужащего, обязанных подавать декларации об имуществе. Причем самые серьезные сомнения вызвал подход к определению в законе круга “членов семей” служащего. По моему мнению, с точки зрения правоприменительной практики эта норма может стать фактически мертвой, так как в действительности возможности передачи коррупционно приобретенных благ другим родственникам, в том числе непрямым, безграничны.

При этом не учитываются и возможности передачи незаконно приобретенных благ доверенным или зависимым лицам, не состоящим с коррупционером в родстве.

Понимая, насколько непросто прописать эту норму в правовом и моральном плане, я думаю, нужно попытаться найти какой-либо иной подход при юридическом оформлении.

Как вариант, возможно вообще исключение этой нормы и замена ее тезисом о том, что проверке на коррупционность могут быть подвергнуты любые лица, связанные с подозреваемым служащим, при наличии законодательно определенных оснований для этого. Перечень таких оснований и круг должностных лиц, определяющих их наличие, можно было бы установить также законом или указом Президента.

Слабостью принятого закона, на мой взгляд, является отсутствие в нем требования об обязательности антикоррупционной экспертизы проектов правовых актов. Я считаю, что ужесточение этой нормы не станет таким уж затратным, а выработка практикой механизма подобных процедур, четких критериев и признаков сделает ее скорой и недорогой.

Значительный простор для разработки правовых механизмов предупреждения коррупции дает реализация некоторых пунктов ст. 7 закона, где говорится о совершенствовании системы и структуры государственных органов, создании механизмов общественного контроля за их деятельностью, введения антикоррупционных стандартов с единой системой запретов, ограничений и дозволений. Однако акцент на возможность наступления ответственности служащего за коррупционные действия тогда, когда они уже совершены, мне представляется явным недостатком закона. Ведь инструментом контроля остается только обязанность декларировать доходы и имущество и последующая проверка этих документов. А меры, сужающие базу для коррупционных действий, пока продекларированы лишь как задача для проработки. Если я понимаю коррупцию как угрозу национальной безопасности России, то, считаю, что следует законодательно закрепить обязанности чиновника в области социальной деятельности путем определения конкретного исчерпывающего перечня документов, предоставляемых гражданином при обращении его в орган управления, установки обязательного срока выдачи гражданину требуемого документа и ответственности чиновника за нарушение этих норм.

Совершенно очевидно, что это крайне объемная и многослойная проблема, как по вертикали управления -- от федеральных органов власти до муниципальных, так и по горизонтали (вся территория России). Но нам этот путь необходимо пройти.

Более того, кроме изменений в ряд законов о государственной службе целесообразно внести коррективы и в избирательное право. Суть этого заключается в том, что известны факты выдвижения на выборные должности лиц потенциально или фактически “коррупционно опасных”, а то и криминализованных. По моему мнению, установленные против этого законодательные барьеры слабы. Вместе с тем лица, избираемые на определенные должности, автоматически получают доступ к сведениям, составляющим государственную тайну. А это само по себе уже опасно как с коррупционной, так и общегосударственной точки зрения.

В качестве выхода возможен вариант, чтобы в избирательном законодательстве было прописано обязательное согласие баллотирующегося лица на его проверку соответствующими органами по процедуре допуска к государственной тайне еще до регистрации избирательной комиссией. Нечто подобное существует в ряде зарубежных стран и не вызывает протеста в обществе.

Реализация антикоррупционного закона началась и идет по разным направлениям. Важное место в нем должен занять мониторинг действенности закона, в том числе в регионах. Об эффективности его деятельности можно будет судить по количеству заведенных уголовных дел против недобросовестных чиновников, количеству случаев лишения полномочий за коррупцию.

Наиболее эффективной действенности, по моему убеждению, закон достиг бы при проведении жёсткой целенаправленной пропаганды выявленных случаев коррупционного поведения чиновников и государственных служащих как аморального явления в социуме, тогда бы, наконец, удалось подключить к противостоянию сознательное гражданское общество, независимые средства массовой информации и общественные политические и молодёжные движения. Ведь борьба с коррупцией сегодня - и осознанная необходимость, и политический лозунг одновременно.