Методы борьбы с коррупцией

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические и прикладные аспекты коррупции в политической науке на современном этапе

1.1 Коррупция в зарубежной и отечественной политико-управленческой литературе: сущность и характеристики

1.2 Зарубежный опыт борьбы с коррупцией

1.3 Антикоррупционная политика в РФ

Глава 2. Формирование и реализация антикоррупционной политики на федеральном и региональном уровне в Российской Федерации

2.1 Законодательство по борьбе с коррупцией и его практическая реализация в деятельности органов государственного управления на региональном уровне (на примере Кемеровской области)

2.2 Мероприятия по искоренению коррупции на региональном уровне (на примере Кемеровской области)

2.2.1 Оценка отношения к коррупции на региональном уровне

2.2.2 Совершенствование мероприятий по искоренению коррупции на региональном уровне

Заключение

Библиография

Приложения

Введение

Актуальность темы.

Среди глобальных проблем современности, от решения которых зависит дальнейшее развитие мирового сообщества в новом столетии, одной из самых острых и «кровоточащих» является проблема коррупции. Приобретшая в условиях глобализации новое качество, выражающееся, в частности, в ее транснациональных формах, коррупция является серьезнейшим противоречием глобализации, одним из вызовов мировому развитию.

В современном обществе эффективному решению проблемы коррупции придается большое значение. Одним из сигналов актуальности проблемы для российского и международного сообщества, является постоянное внимание руководителей стран к данной проблеме. Президент РФ Д.А.Медведев определил борьбу с коррупцией как приоритетную на настоящем этапе. Многочисленные исследования показывают, что в той или иной степени коррупцией поражены все системы социального управления, причем не только в «публичной», но и в негосударственной сфере. Актуальным для России остается не только вопрос о реализации эффективной антикоррупционной политики, но и о реализации данной политики для субъектов Федерации. Кемеровская область является одним из российских регионов с развитым антикоррупционным законодательством, в связи с чем, возникает необходимость оценить эффективность проводимой антикорррупционной политики, в том числе и с точки зрения общественного мнения. Все это предопределяет актуальность темы исследования в дипломной работе.

Степень разработанности проблемы показывает междисциплинарный подход к освещению проблем коррупции.

Кроме классических исследований политологов, в том числе научных трудов российских и зарубежных авторов, автором использованы труды по социологии, праву, такие как: И.Я. Гилинского, А.И. Долговой, П.А. Кабанова, А.Г. Кибальника, В.П. Коняхина, А.Г. Корчагина, В.Н. Кудрявцева, Н.Ф. Кузнецовой, В.Н. Лопатина, Н.А. Лопашенко, И.И. Лукашука, В.В. Лунеева, С.В. Максимова, Г.К. Мишина, А.В. Наумова, В.А. Номоконова, В.П. Панова, А.Л. Репецкой, С. Роуз-Аккерман, Г.А. Сатарова, Л.М. Тимофеева, К. Фридриха, В.Ф. Цепелева, Л. Шелли и многих других.

Аронов И.З. и Волженкин Б.В. в своих работах делают акцент на морально-этические и нравственные причины проявления коррупции во всех сферах человеческой жизни. Г.А.Сатарова, Кабанов П.А. и Максимов В.К. уделяют особое внимание рассмотрению коррупции как системного явления, сравнению различных трактовок и определений коррупции в государственном аппарате, а также выявлению причин, которые порождают коррупцию. Роуз-Аккерман С., Корнаи Я. и Порта Д. проводят анализ коррупции в зарубежных странах и подчеркивают успешные механизмы противодействия коррупции, которые активно внедряются мировым сообществом. Аслаханов А.А., Гилинский Я., Кирпичников А.И. и Номоконов В.А. раскрывают особенности российской коррупции, анализируют механизмы, которые могут противостоять коррупции в реалиях России, а также рассматривают исторические причины распространения коррупции на территории страны. Мишин Г.К., Левин М.И., Цирик М.Л. и Гамза В.А. описывают коррупцию с позиции экономических отношений в обществе и влияния теневой экономики на проникновение коррупции в общественное сознание.

В дипломной работе также широко использовались Интернет-источники в режиме свободного доступа, которые обогатили фактологическую базу исследования.

Методологической основой дипломного исследования стали компаративистского (сравнительного) анализа к определению коррупции как сложного феномена, системного анализа, а также принципы научности, историзма, объективности, которые позволяют видеть исторические процессы в их реальном развитии и взаимосвязи.

Среди общенаучных методов следует выделить такие как выявление и систематизация материала, обобщение, анализ, синтез, сравнение, системно-структурный анализ. Данные методы находятся в диалектическом единстве, взаимосвязи и дополняют друг друга, что, в конечном итоге, позволило автору рассмотреть тему с позиций объективности. Метод системного анализа предполагает анализ общественно-исторических систем, раскрытие внутренних механизмов их функционирования и развития. Автор широко использовал при изучении проблем междисциплинарный подход, поскольку в силу комплексного характера исследования затрагивается не только сфера политологии, но и область права и социологии.

Нормативная база исследования. В качестве нормативной базы исследования автором использовано международное (в том числе США) и российское законодательство о борьбе с коррупцией: международные глобальные конвенции, действующее российское законодательство, нормативные акты регионального уровня (Кемеровской области).

Предметом исследования данной дипломной работы являются политологические аспекты эффективной антикоррупционной политики на федеральном и региональном уровнях. Объектом исследования- проявление коррупции как значимой комплексной общественной проблемы на федеральном и региональном уровне .

Целью дипломной работы является проведение комплексного анализа проблем коррупции в РФ во взаимосвязи с уровнем субъекта Федерации -Кемеровской области.

Цель дипломной работы определила задачи, необходимые для ее достижения:

1. Охарактеризовать современные подходы к изучению проблем коррупции в зарубежной и российской литературе, оценить общее и специфическое в рассмотрении коррупции как социально-политического феномена.

2. Рассмотреть опыт борьбы с коррупцией в развитых странах.

3. Охарактеризовать антикоррупционную политику в России

4. Провести анализ антикоррупционного законодательства в России и нормативно-правовой базы в Кемеровской области

5. На основе опроса общественного мнения в Кемеровской области выявить основные направления совершенствования антикоррупционной политики в регионе.

6. Разработать рекомендации по эффективной антикоррупционной политике в регионе.

Научная новизна в данной дипломной работе состоит в систематизации взглядов различных авторов на эффективное решение проблем коррупции во взаимосвязи на уровне федеральном и региональном уровнях. коррупция законодательство политический

Структура работы определена постановкой цели и задач. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

Во введении обосновывается актуальность исследуемой проблемы, определяются объект, предмет исследования, характеризуются цели и задачи, новизна, а также методы исследования, применяемые в работе.

В первой главе рассматривается сущность коррупции как сложного социально-политического и экономического феномена.

Во второй главе исследуется нормативно-правовая база антикоррупционной политики на уровне РФ и Кемеровской области; приводятся результаты исследования автора по проблемам коррупции в регионе и предлагаются меры по эффективности антикоррупционной политики.

В заключении изложены основные выводы по исследуемой теме.

коррупция законодательство политический

Глава 1. Теоретико-методологические и прикладные аспекты коррупции в политической науке на современном этапе

1.1 Коррупция в зарубежной и отечественной политико-управленческой литературе: сущность и характеристики

Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного канонического определения. Однако, необходимо учесть что столь актуальная политологическая категория, предполагает рассмотрение различных терминологических трактовок.

Отличительной чертой современных исследований коррупции является междисциплинарный подход. Коррупция является предметом исследований не только юристов, криминологов и социологов, но и экономистов, политологов, философов и историков. Это обусловлено сложностью явления коррупции и его причинного комплекса, многозначностью проявления его последствий во всех областях жизни общества. Принципиально важным является то обстоятельство, что в большинстве исследований коррупция представляется не только как свойство только государственного аппарата, наряду с этим отмечается «коммерческая», «частная» коррупция в условиях современного значения частного сектора, особенно в форме транснациональных корпораций, является не менее опасной, чем коррупция «государственная», и соответственно требует осмысления и углубленного изучения. Абсолютно новым научным направлением является изучение международной и транснациональной форм коррупции

Формирование взглядов на коррупцию как политический и социальный феномен в современной интерпретации невозможно без компаративистского анализа. В то же время необходимо очертить временные рамки рассмотрения проблемы, так как коррупция интересовала исследователей со времен глубокой древности. В рамках данной работы мы рассматриваем и зарождение интереса к коррупции в древнем мире как следствие классовой организацией общества, образованием государства и права, следствием чего стало появление группы людей, выполняющих властные функции. «…Известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет определенного предела» Монтескье Ш. Собрание сочинений. М., 1955. С. 289..

При зарождении первых общественных организационных форм в качестве средства воздействия на них был опробован подкуп. С течением времени взяточничество стало проникать во все значимые государственные образования. Широкое распространение коррупции приводило даже к гибели отдельных государств: «не существует таких высоких крепостных стен, через которые бы невозможно было перебраться ослу, навьюченному золотом» Корчагин, А. Г., Иванов, А.М. Сравнительное исследование коррупционных и служебных преступлений [Текст] /А.Г.Корчагин, А.М. Иванов. -Владивосток, 2001. С.46..

Первое упоминание о коррупции в системе государственной службы, нашедшее отражение в архивах Древнего Вавилона относится ко второй половине XXIV в. до н. э. В эпоху шумеров и семитов Царь Лагаша Урукагина реформировал государственное управление с целью пресечения злоупотреблений своих чиновников и судей, а также уменьшения вымогательства незаконных вознаграждений у храмового персонала со стороны царской администрации, уменьшения и упорядочения платежей за обряды Большая советская энциклопедия [Электронный ресурс]-URL// http://bse.sci-lib.com/ . Упоминается о коррупции чиновников и в знаменитых законах Хаммурапи Ванцев, В.А. Проблема легального определения понятия коррупции [Текст]/В.А.Ванцев // Коррупция в России. Информационные и аналитические материалы. Вып. 3. М., 2001. С. 5..

Достаточно обширные сведения о коррупции содержатся в античном наследии. Величайшие древнегреческие философы Платон и Аристотель в своих работах неоднократно упоминали о разлагающем и разрушающем воздействии злоупотребления властью и взяточничества на экономическую, политическую и духовную жизнь общества. Так, Аристотель в выделял коррупцию как важнейший фактор, способный привести государство если не к гибели, то к вырождению. Примером такого перерождения является превращение монархии в тиранию. Friedrich Carl J. Corruption Concepts in Historical Perspective / Political corruption. - A handbook. Edited by A.J. Heidenmeier, V.T. LeVine. New Brunswick, N.J. , Oxford., 1989. P. 3. Борьбу с коррупцией Аристотель рассматривал как основу обеспечения государственной стабильности: «Самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться»; «Только те государственные устройства, которые имеют в виду общую пользу, являются, согласно со строгой справедливостью, правильными» Аристотель. Сочинения: В 4 томах. М., 1983. Т.4. С. 547, 456.. Аристотель, в частности, предлагал меру, которая могла бы быть эффективной и в настоящее время - запрет одному человеку в государстве занимать одновременно несколько должностей. Там же, С. 334. Некоторые из рекомендаций Аристотеля были реализованы в практике древних Афин, что было отмечено позже Гегелем: «В Афинах существовал закон, предписывающий каждому гражданину отчитываться, на какие средства он живет; теперь же полагают, что это никого не касается» Гегель Г.В.Ф. Философия права. М, 1990. С. 269..

Определенной спецификой отличалась коррупция в древнеазиатских государствах, прежде всего в Древнем Китае и Японии. Во многом эта специфика определялась господствующими религиозными вероучениями. Так, конфуцианство определяло государство как «большую семью», где подарки «старшим» были нормой поведения и своеобразной частью древнекитайской традиции Сидихменов В.Я. Китай: страницы прошлого. М., 1978. С. 241-243. . Основой общественного устройства в Китае была предписываемая конфуцианством «гуаньси» (дословно - связи, отношения) - система неформальных социальных связей, построенных обычно по семейному (клановому) принципу Адамс О.Ю. Борьба с коррупцией в КНР на этапе реформ (1978-2000 г.) Дисс. …канд. полит. наук. М., 2001. С. 32..

Исследователи отмечают, что неразрывная связь политики и морали, со временем трансформировавшаяся в манипулирование моральной составляющей в интересах бюрократов, пренебрежительное отношение к закону и постепенное возвышение над ним чиновничества - все те средства сохранения собственного статус-кво, включая самое произвольное толкование конфуцианской традиции, которое китайское чиновничество выработало за долгие века своего существования, в основных сущностных чертах перекочевали в политический арсенал современного Китая Там же. С. 40..

В качестве примера приведем следующий. По архивным материалам реконструирована управленческая деятельность епископов южногерманского городка Бамберга во второй половине XVI века - первой половине XVII-го. Руководство было обеспокоено действиями перекупщиков и контрабандистов, скупающих у крестьян близлежащих сел товары и увозящих их для продажи на сторону, обделяя тем самым городской рынок, горожан и епископство. Его столицей был городок Бамберг, а верховную власть осуществляли епископы. Левинсон К.А. Чиновники в городах Южной Германии XVI-XVII вв.: опыт исторической антропологии бюрократии. - М.: ИВИ РАН, 2000.

Поначалу (с 1574 по 1593 год) князья-епископы издавали правила торговли, которыми запрещалась перекупка; вводились штрафы за нарушение запретов и контроль за соблюдением штрафов. Весь период штрафы увеличивались (санкции работали слабо). Затем, в 1594 г. были изданы «мандаты», подробно расписывающие процедуры контроля, а доли от штрафов отдавались секретным агентам, осуществлявшим контроль, и другим чиновникам. Но и это не помогало. Приходилось бороться со злоупотреблениями при дележе штрафов. В 1610 г. вводится разрешение вывозить небольшое количество товара с уплатой необходимых пошлин по предварительному разрешению отдельных чиновников. Десятью годами позднее появляется возможность для чиновников выдавать разрешения на перекупку продовольствия. Новые предписания сопровождаются сетованиями законодателей на возрастающие злоупотребления и коррупцию. Вот слова очередного возмущенного епископа: «Многие, причем, как нам сообщают, /именно/ те лица, которые должны были бы других удерживать и наказывать, обогащаются, /нанося/ урон и ущерб всей стране».

В 1649 г. делается существенный шаг: судьям и драгунам предписывается досматривать средства перевозки товаров и преследовать контрабандистов - появляется полицейская уголовная функция. Однако, несмотря на ужесточение запретов, введение материальной заинтересованности в успешном контроле и поощрение доносительства, ограничения не выполняются, а чиновники продолжают разлагаться. Параллельно регулирование осуществляет экспансию за пределы рынка и распространяется на улицы, трактиры, гостиницы, пристани, дома, скотные дворы и т.п. (ведь контрабандист может спрятаться или спрятать свой товар везде!). Множится число злоупотреблений, которые описываются в мандатах, направленных против них. Рост коррупции продолжается.

Выделим специфические черты коррупции на этом примере:

· вводя регулирование, власти искренне руководствуются соображениями общественной пользы;

· власти уверены, что эта польза будет достигнута, если все будут разделять их взгляды на общественную пользу и методы ее достижения, а потому будут дисциплинированно следовать властным предписаниям;

· власти берутся регулировать то, что регулировать крайне трудно, и используют для этого совершенно неадекватные методы;

· неудачи регулирования списываются не на неэффективность регулирования, т.е. на собственные просчеты, а на несовершенства объектов регулирования (граждан и чиновников);

· регулирование неизбежно ужесточается и расширяет сферу своего действия;

· параллельно этому неизбежно растет и укореняется коррупция;

· появляются нормы, расширяющие дискреционные полномочия чиновников, а потому, лишь усугубляющие коррупцию.

Можно сослаться также на многочисленные примеры влияния проведения антикоррупционных мероприятий, связанных с совершенствованием управления, на эффективность использования бюджетных средств. Один из примеров, допускающих недвусмысленную интерпретацию: снижение более чем вдвое затрат на строительство метро и аэропорта в Милане после наведения порядка в сфере распределения муниципального заказа. Еще один пример: оценки влияния коррупции на дополнительные издержки, связанные с инвестициями, полученные в одном из проектов PricewaterhouseCoopers. Головщинский, К.И., Сатаров, Г.А. Стимулы, эффективность, коррупция. Аналитический доклад. Фонд ИНДЕМ, 2004//URL//www.anti-corr.ru.

Большинство определений коррупции трактуют ее либо как недостойное поведение, связанное со злоупотреблением служебных полномочий, либо как взаимодействие между взяткодателем и взяткополучателем. Это обедняет картину и сводит коррупцию к одной из разновидностей криминальных проявлений. Значимую перспективу открывает определение коррупционного поведения, основанное на принципал-агентской модели (часто - агентской модели). Пархоменко, С.А., Сатаров, Г.А. Разнообразие стран и разнообразие коррупции. Аналитический доклад. Фонд ИНДЕМ, 2000 URL// www.anti-corr.ru. Именно она позволяет увидеть один из аспектов взаимосвязи между эффективностью управления и коррупцией и наш взгляд, эта одна из зарубежных моделей, которые имеют прикладное значение. Норт, Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер. с англ. - М.: Фонд экономической книги «Начала», 2007.

В данной модели предполагается, что в отношения вступают два действующих лица. Первое из них называют принципалом (нередко используется термин доверитель). Принципал обладает и распоряжается некоторыми ресурсами (власть, деньги, пространство и т.п.) и намерен действовать для достижения определенных целей. Для этого он нанимает второе лицо - агента. Принципал и агент заключают контракт (не всегда этот контракт формален, т.е. обличен в форму заверенного сторонами документа). В соответствии с ним принципал формулирует цели, которые должен реализовывать агент; передает часть своих ресурсов для достижения указанных целей; устанавливает вознаграждение за работу агента по достижению своих целей; назначает санкции за нарушение агентом контракта. В соответствие с тем же контрактом агент обязуется: работать на достижение целей принципала; использовать переданные ему и принадлежащие принципалу ресурсы исключительно для достижения установленных принципалом целей.

По мере усложнения управленческих задач специфическая квалификация агента становится все важнее и одновременно возрастает зависимость принципала от агента, порождаемая проблемами агентских отношений. Вот основные из них:

1) агент может быть попросту не достаточно эффективен (профессионален);

2) принципал может неэффективно (неправильно) поставить перед агентом задачу и обеспечить ресурсами;

3) агент может стать принципалом, наняв для решения задач, поставленных перед ним его принципалом, своего собственного агента;

4) агент располагает собственными целями;

5) цели агента могут вступать в конфликт с целями принципала;

6) у агента может возникнуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих целей, а не целей принципала (такое поведение часто называют оппортунистическим).

Отношения принципала и агента сопровождаются важным эффектом, называемым асимметрия информации: агент по сравнению с принципалом располагает большей информацией о решаемой задаче, методах ее решения, обстоятельствах, в которых решается задача, затраченных ресурсах и результатах решения задачи. От того, как воспользуется этим агент, зависит его эффективность с точки зрения принципала. Итак, принципал для обеспечения эффективности агента, а значит - эффективности управления, должен: правильно ставить задачи перед агентами, снижать асимметрию информации, подбирать эффективных агентов, препятствовать их оппортунистическому поведению, частным случаем которого является коррупция.

Тем самым мы видим, что в данной модели коррупционное поведение (как разновидность оппортунистического поведения) напрямую связано с действиями принципала. Если описать государственное управление в целом как сеть принципал-агентских отношений, то устанавливается связь эффективности управления в целом с эффективностью принципал-агентских отношений, что, в свою очередь, взаимосвязано с коррупцией. В частности, приведенный выше пример Бамберга демонстрирует, как неправильная постановка задачи агентам порождает коррупцию.

Далее рассмотрим концепцию высокого модернизма, введенную и обстоятельно описанную английским социологом Джеймсом Скоттом. Скотт, Дж. Благими намерениями государства. Почему и как проваливались проекты улучшения условий человеческой жизни /Дж.Скотт: Пер. с англ. - М.: Университетская книга, 2005. Характеризуя наиболее трагические эпизоды государственного развития в конце XIX - начале XX веков, автор указывает на три типологических признака. Первый - в «административное рвение, стремящееся навести порядок в природе и обществе». Именно его Джеймс Скотт называет «высоким модернизмом». Второе - «безудержное использование власти современного государства как инструмента реализации этих проектов». И третье - «ослабленное, обессиленное гражданское общество, которое не имеет возможности сопротивляться претворению этих планов в жизнь». К идеологам высокого модернизма могут быть отнесены Анри де Сен-Симон, Ле Корбюзье, Вальтер Ратенау (автор мобилизационной, плановой экономики Германии во время Первой мировой войны), Роберт Макнамара (министр обороны США а затем директор Мирового банка). Среди проектов, осуществлявшихся в рамках высокого модернизма, наиболее известны следующие: коллективизация в СССР, Третий Рейх, социальная перестройка при апартеиде в Южной Африке, планы шаха Ирана модернизации страны.

Идеология высокого модернизма стала естественным следствием развития западной культуры, начиная с XVIII века. Оно сопровождалось длинной чередой побед над физическим миром, основанной на расцвете естественных наук. Отметим характерные черты модернизма:

1. стремление к благу людей, намерение облагодетельствовать человечество при полном пренебрежении к отдельной личности, уверенность в лучшем будущем оправдывает жертвы;

2. стремление к порядку и рациональности, к победе плана над случайностью;

3. наличие научного обоснования, приводящего к «вычислимости будущего»;

4. игнорирование прошлого и его результатов;

5. популярность среди масс утопических проектов;

6. независимость от политических идеологий (высокий модернизм присущ правым, левым, центристам и т.п.);

7. отрицание, подавление любых иных конкурирующих концепций и источников альтернативных суждений;

8. готовность подавлять инакомыслящих, сопротивляющихся модернизации (отсюда поиск виноватых при неудачах).

Многие мыслители были уверены в том, что коррупция может влиять на весь спектр политических явлений и категорий - политическую систему, режимы, процессы, институты и даже форму правления. В данной интерпретации следует отметить, что политический процесс - как деятельность людей в различных группах по поводу борьбы за власть и её использования для достижения своих индивидуальных и групповых интересов. Политология. /А.Ю.Мельвиль и др.;М:Изд-во Проспект, 2005. С.-288

В XX веке теория коррупции получает свое дальнейшее развитие. Этому способствуют бурные исторические события, сопровождавшие все прошлое столетие. Разделение мира на два лагеря с различным социально-экономическим и политическим устройством не устранило проблемы коррупции, а наоборот, оттенило универсальность данного социального феномена. Развитие капитализма, рост благосостояния в Западной Европе и США, постепенный переход к постиндустриальному обществу высветили противоречия. В том числе это выразилось в масштабной коррупции правящих кругов Запада.

Возвращаясь к современным интерпретациям коррупции необходимо отметить, что изучению феномена коррупции в политике, экономике и культурной жизни Европы, Америки, а также развивающихся стран Азии и Африки уделено внимание в трудах С. Н. Алатаса, С.Роуз - Аккерман, С. Хантингтона, Р. Клитгаарда, Р. Ж. Перри, М. Джонстона, С. Вел и других видных исследователей современности. Alatas S H., «Сorruption: Its nature, Causes and Funcions». Aveburu, Gower Publishing Compani».1990; Rose- Askerman S. «Сorruption and Gowerment: Causes Conseguences, and Reform».Cembridge University Press. 1999; Scott J. C., Comparative Politikal Сorruption. Englewood Clifs, Prentice- Hall. 1972; Klitgaard R. «Controlling Сorruption». University of California Press. 1988; Perry P. J., «Politikal Сorruption and Politikal Geography».Dartmouth Pub. Co., 1997; Jonston M., «Wat Can Be Done Entrenched Сorruption». Paper presented at the Annual World Bank Conference on Development Economics 1997, 1998; Wel S-J., «Сorruption in Ekonomic Development».WRS No. 2048, World Bank, February. 1999

Во второй половине минувшего столетия исследования коррупции приобрели характер самостоятельного научного направления. Авторы наиболее авторитетной западной работы по данной проблематике «Political Corruption - a Handbook» (Нью-Йорк, 1989 г.) отмечают, что первые серьезные исследования коррупции в мире появились только в 70-80 годы. Introduction / Political corruption. - A handbook. Edited by A.J. Heidenmeier, V.T. LeVine. New Brunswick, N.J. , Oxford., 1989. P. XI. В этих исследованиях наметился подход к коррупции как к универсальному социальному явлению, имеющему международное значение. Окончание холодной войны, реставрация капитализма в большинстве стран социалистического лагеря, и последовавшая интенсификация глобализационных процессов в мировой экономике придали феномену коррупции новое качество. В настоящее время аксиоматичным является статус коррупции как глобальной угрозы мировому порядку, одного из вызовов развитию человечеству в новом столетии.

С. Роуз-Аккерман отмечает, что «экономика - действенный инструмент анализа коррупции. Культурные различия и мораль добавляют свои нюансы и частности, однако для понимания того, где искушение коррупции является наиболее ощутимым и где оно оказывает наибольшее воздействие, необходим общий экономический подход» Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: Пер. с англ. О.А.Алякринского. - М.: Логос, 2003. .

Необходимо отдельно остановиться на так называемом функциональном подходе к исследованию коррупции, находящемся на стыке социологического и экономического подходов. Исследователи отмечают, что первым, кто ввел функциональный подход к коррупции, был М. Вебер, который сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений. Согласно воззрениям сторонников такого подхода (С. Хантингтон, Я. Тарковски и др.), выполнив свои политические и экономические функции, коррупция исчезает Делла Порта Д. Действующие лица в коррупции: политические бизнесмены в Италии // Международный журнал социальных наук. 1997. №16. - С. 55.. Таким образом, помимо признания функциональности коррупции, данные исследователи выделяют ее позитивные (полезные) функции.

Рассмотрим модели коррупции, которым даны условные географические названия. Все три модели описывают превращение коррупции в системное явление, в неотъемлемую часть политического устройства и всей общественной жизни.

Азиатская модель: коррупция -- привычное и общественно-приемлемое культурное и экономическое явление, связанное с функционированием государства. Несмотря на масштабность коррупции в России, эта модель ей не грозит по ряду причин, среди которых не последней оказывается та, что гражданские свободы стали в России значимым фактором общественной и политической жизни.

Африканская модель: власть продается «на корню» группе основных экономических кланов, договорившихся между собой, и политическими средствами обеспечивает надежность их существования. Переход к этой модели возможен при следующих условиях:

· политическая власть в стране остается неконсолидированной;

· финансово-бюрократические группы под давлением инстинкта самосохранения прекращают противостояние и договариваются;

· формируется олигархический консенсус между консолидированными финансово-бюрократическими группами и частью политической элиты.

Для страны это означало бы сворачивание демократии и использование демократических процедур в качестве камуфляжа; экономика окончательно примитивизируется, удовлетворяя только самые основные потребности населения во избежание социальных потрясений и обеспечивая интересы узкой олигархической группы.

Латиноамериканская модель: попустительство коррупции дает возможность теневым и криминализированным секторам экономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным. Спохватившаяся власть оказывается на десятилетия втянутой в жесткое прямое противостояние с мафией, образующей государство в государстве. Экономическое благополучие становится задачей не только недостижимой, но даже второстепенной на фоне других проблем. Постоянная политическая нестабильность увеличивает шансы установления диктатуры на волне борьбы с коррупцией, а вслед за этим возрастает вероятность переход к африканской модели.

В руководстве, подготовленном секретариатом 8 конгресса ООН, по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, 1990 г.) «Практические меры борьбы с коррупцией» предлагаются следующие признаки коррупции.

а) противозаконный характер использования своего служебного положения субъектом коррупционного правонарушения;

б) многоотраслевой характер коррупционных правонарушений (дисциплинарные, административные и уголовные правонарушения);

в) ограничение круга субъектов коррупционных преступлений государственными должностными лицами;

г) деление наиболее опасных проявлений коррупции на два больших вида:

- коррупционные хищения государственного или общественного имущества;

- злоупотребление государственными служащими своим служебным положением в целях незаконного получения каких-либо преимуществ при отсутствии признаков хищения. Максимов В.К. Понятие коррупции в международном и российском праве // Право и безопасность. 2002. №2 - С.12.

Международное право в целом использует широкую трактовку коррупции как корыстного служебного злоупотребления, не сводя ее к подкупу-продажности служащих. В тех случаях, когда международные документы используют более узкие формулировки понятия коррупции, такое понятие как правило, является не универсальным, а используется для целей конкретного международного документа.

Предприняв экскурс в зарубежную историю политической коррупции, автор отмечает, что исторически наиболее благоприятные условия для ограничения коррупции сложились в европейских странах, где само государство, изначально сформировалось как аппарат власти господствующего класса собственников. Власть собственников не отличалась непримиримостью к экономическим свободам и даже в период абсолютной монархии не стремилась к полному огосударствлению экономики.

Тем не менее, в целях воспрепятствования вмешательства в дела частных собственников, пресечения вымогательства и установления произвольных поборов со стороны органов центральной власти, местные феодалы, а потом и нарождающаяся буржуазия стремились к ограничению королевской власти и полномочий королевских чиновников. Борьба за ограничение возможности злоупотребления властью, соблюдение гражданских прав, свободу экономики и собственности, будучи положенная в основу политической деятельности различных социальных групп, определила характер основных политических процессов, происходивших в средневековой Европе, способствовали формированию ещё в эпоху раннего средневековья институтов по ограничению власти монарха и защите прав граждан в лице представительных органов власти (парламента), счётных (контрольных палат), независимых судебных органов, омбудсмана, прокуратуры, органов местного самоуправления.

На этой основе произошло становление особой европейской политической культуры, которая отличается плюрализмом и толерантностью, подконтрольностью и зависимостью политической власти от гражданского общества, активным участием населения в принятии политических и правовых решений. Утвердились такие политические ценности и принципы как разделение властей, уважение к закону, правам и свободам граждан, равенство всех перед законом и судом, неприкосновенность собственности и свобода экономики.

Сформировавшийсяв ходе этого процесса европейский политический менталитет характеризуется высокой политической сознательностью и активностью населения, ощущения их собственной причастности к власти и необходимости осуществления контроля за её деятельностью, развитым чувством индивидуализма и собственного достоинства, непримиримостью к произволу и нарушениям своих прав.

Как следствие этого, формировавшаяся европейская модель развития коррупции характеризуется относительно низким уровнем её присутствия в политической и социальной сфере, меньшей уязвимостью граждан от произвола чиновничества, восприятия коррупции как аномалии, сопряжённое с нарушением закона. Коррупция этого типа больше сосредотачивается в отдельных сферах экономики, где выступает в качестве законспирированных разновидностей теневых услуг.

В отличие от Европы, в азиатских странах первоначальное развитие государственности, политической власти и институтов администрации протекали в условиях, когда частная собственность ещё не существовала.

В этом регионе более длительное существование общинного хозяйства, где обобществление и перераспределение общественного продукта, осуществляемое вождями и старейшинами, позволяло им извлекать выгоду из своего положения, привело к узурпации ими не средств производства, а функций управления последними. Экономической основой такого общества было такое явление как «верховная власть - собственность», заключающаяся в возможности распоряжения общественной собственностью в силу причастности к политической или административной власти.

«Верховная власть - собственность», предполагала с одной стороны, максимальное огосударствление собственности и приоритет государственного способа производства, а с другой - игнорирование представляющих угрозу этому укладу жизни политических и экономических свобод, подавление попыток претендовать на эту власть или ограничить её пределы. Эта особенность порождала отличие в институтах и традициях, в частности, отсутствия в древних и средневековых азиатских странах парламента, независимого суда, местных представительных органов власти, прокуратуры, омбудсмена, адвокатуры и других институтов по защите прав и свобод человека, политическую апатию и безразличие населения к вопросам контроля за деятельностью власти.

В настоящее время понятие коррупция имеет правовое измерение, так и этическое измерение. Экономическая форма коррупции - важная, но не единственная. Существует много форм неэкономической коррупции - коррупция в полиции, коррупция в юридической системе, политическая коррупция, академическая коррупция. Более того, экономические цели не являются единственными мотивациями для коррупции. Political Corruption in America: An Encyclopedia of Scandals, Power, and Greed, Grey House Pub, 2008, стр .11 Отметим также то, что в разных культурах и государствах к коррупции могут относить частично отличающийся набор практик. Отдельно выделяется такое понятие как политическая коррупция . Политическая коррупция имеет четыре основных значения. Первое - явно незаконные действия в сфере политики, например - взяточничество. Второе связано с государственной практикой, может быть легальной, но имеющей неэтичный характер. Третье значение связано с конфликтом интересов у должностных лиц. Например, представитель законодательной власти, владеющий акциями нефтяных компаний, использует свой голос для поддержки решений, ведущих к истощению недр. Четвертое значение имеет как этическую, так и юридическую основу. Оно относиться к политическим действиям, которые не соответствуют интересам общества.

С точки зрения дипломной работы, вышеперечисленные подходы и определения оставляют возможность для произвольной трактовки понятия коррупция. В связи с этим в последующем тексте, мы будем использовать и узкие определения коррупции. Например, такого рода определение дает организация Transparency International, в своем издании «Книга по борьбе с коррупцией», основанном на выпущенной этой организацией в 1996 году книге «Системы общегосударственной этики поведения» под редакцией Джереми Поупа.

Итак, согласно терминологии Transparency International, под коррупцией понимают: Основы борьбы с коррупцией (системы государственной этики поведения//. Под ред. С.В.Максимова, Transparency International.// URL:www.transparency.org.ru/CENTER/c_book.asp

1. Социальное явление, включающее совокупность этических и правовых нарушений, выражающихся в использовании служащими своего статуса в целях незаконного получения имущественных и неимущественных благ и преимуществ, а также предоставление им таких благ и преимуществ;

2. Использование государственными, муниципальными или иными публичными служащими, либо служащими коммерческих или иных организаций (в том числе, международных) своего статуса для незаконного получения каких-либо преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера), либо предоставление последним таких преимуществ;

3. Не предусмотренное законом принятие материальных и нематериальных благ и преимуществ публичными служащими (государственными, муниципальными служащими; лицами, непосредственно исполняющими полномочия государственных органов; иные лица, исполняющие публичные функции), а также подкуп данных лиц, путем предоставления им указанных благ и преимуществ физическими и юридическими лицами;

4. Подкупаемость и продажность государственных, муниципальных или иных публичных служащих, либо служащих коммерческих или иных организаций (в том числе, международных), достигшие такого уровня распространенности, при котором незаконный порядок реализации ими своих служебных полномочий становится господствующим.

Как следует из этого определения, коррупция относится не только к государственным, но также и к коммерческим структурам и общественным организациям. Именно это подчеркивается в Transparency International: Содержание коррупции не исчерпывается подкупом государственных и муниципальных служащих, но включает в себя также различные проявления использования служебного статуса вопреки интересам службы сотрудниками общественных и даже коммерческих организаций. Основы борьбы с коррупцией (системы государственной этики поведения//. Под ред. С.В.Максимова, Transparency International.// URL:www.transparency.org.ru/CENTER/c_book.asp

В последнее время следует отметить рост интереса к проблемам коррупции и в отечественной академической и прикладной литературе, отмечается рост научных исследований, посвященных проблеме.

Политические аспекты коррупции, в частности, вопросы коррупциогенности политических процессов в Российской Федерации затрагиваются в трудах В.Н. Лопатина, П.А.Кабанова, А.Ю. Мельвиля, В.Н.Лавриненко, А.С. Гречина, В.Ю. Дорошенко, А.Николаева, Т.Новицкой, А.С. Панарина, Г.А. Сатарова, и других ученых - политологов и юристов. Антикоррупционная политика/ под редакцией Сатарова Г.А., М.2004; Кабанов П.А. Политическая коррупция: понятие и некоторые перспективные направления её криминологического познания// Государство и право. - 2003. -№4.С. 106-113; Лопатин В.И. О системном подоходе в антикоррупционной политике//Государство и право. - 2001. - №7; Лопатин В.И. Проблемы предупреждения политической коррупции в России //Государство и право. - 2003. -№4. С.106-108; Панарин А.С. Политология. -М.: 2000; Политология /А.Ю.Мельвиль и др/;. М.: Изд-во Проспект, 2005.; Политология /В.Н.Лавриненко, А.С. Гречина, В.Ю. Дорошенко и др.- М.: ЮНИТИ, 2001; Николаев А. Проблемы реализации принципа разделения властей в Конституции РФ.//Право и жизнь. - 2000. - №25.; Новицкая Т. Отдельные аспекты принципа разделения властей в Российской Федерации//Право и жизнь. -2008-№ 2

Наиболее развернутое изложение теории институциональной коррупции присутствует в монографии Л.М. Тимофеева. Уже в предисловии автор провозглашает: «…во многих случаях коррупция будет рассматриваться как явление положительное, разумное, как проявление здравого смысла в экономическом поведении человека. Оказывается, что именно так она становится видна, если обратиться к исторической ретроспективе. Коррупция, в изложении Л.М. Тимофеева, - инструмент рынка, компенсирующий препятствия, создаваемые явно демонизированным автором государством «здравому смыслу экономического интереса». С точки зрении теории, выдвинута гипотеза, что главная и самая очевидная особенность теневых экономических отношений в России (в отличие от хорошо изученной неформальной экономики на Западе) состоит в том, что они в принципе неотделимы от коррупции. Внелегальная практика начинается не как независимая частная инициатива за пределами действующего закона (как это бывает, например, в развивающихся странах), но возникает в недрах официального правового порядка. Более того, во многих случаях именно официальный статус дает право распоряжаться теми или иными благами, превращая само это право в предмет купли-продажи.

Формальное и неформальное, легальное и нелегальное парадоксальным образом составляют в России единую систему, охватывающую не только хозяйственную деятельность, но и прочие сферы общественного бытия - политику, административную, правоохранительную и правоприменительную деятельность, область социальных гарантий и т.п. Говоря иначе, российская система теневых отношений есть не что иное, как приватизированное государство, выступающее в роли всеобъемлющего теневого парагосударства. Такое государство тем-то и отличается от государства легального и конституционного, что функции, которые должны быть исключены из рыночного оборота (например, функции суда или армии), утрачивают характер общественного блага и становятся предметом купли-продажи на теневых рынках. Тимофеев Л.М. Научно-учебный Центр по изучению нелегальной экономической деятельности (ЦИНЭД ИЭУП РГГУ): итоги и перспективы Общие принципы и направления деятельности/ URL: http://www.rsuh.ru/article.html?id=66

Л.М. Тимофеев не одинок в своей роли «адвоката» коррупции. Тимофеев Л. Институциональная коррупция: Очерки теории. М.: РГГУ, 2000. Так, исследователи из фонда «ИНДЕМ» Г. Сатаров и М. Левин полагают, что коррупция как «смазочное средство» может компенсировать недостатки государственного управления, являться инструментом внедрения рыночных отношений Россия и коррупция: кто кого? М., 1999 - С.19, очищать рынок или содействовать процессам модификации Левин М.И., Цирик М.Л. Математические модели коррупции // Экономика и математические методы. 1998, Т. 34. Вып. 3. - С. 40-62. Я.И. Гилинский пишет, что в «современном обществе, включая российское, коррупция - социальный институт, элемент системы управления, тесно взаимосвязанный с другими социальными институтами - политическими, экономическими, культурологическими.» Гилинский Я. Коррупция, теория, российская реальность, социальный контроль // http://narcom.ru/ideas/socio/84.html В.А. Номоконов констатирует: «Принято считать, что коррупция выполняет роль своеобразной смазки ржавых шестеренок государственного механизма («не подмажешь - не поедешь»). На самом деле истинная роль коррупции в том, что она ведет к еще большей коррозии, деформации государственных институтов, неотвратимо и необратимо разрушая основы общества и государства» Номоконов В.А. О стратегии борьбы с коррупцией в России // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. / Под ред. В.В. Лунеева. М., 2001. - С. 166.. Коррупция - социальный феномен, не имеющий однозначного понимания и интерпретации в научных исследованиях, но то что коррупция стала неотъемлемой частью социально-экономической и политической систем современной России5, сегодня не вызывает сомнения. Однако, как в национальном масштабе, так и в границах мирового научного сообщества до сих пор нет единого консолидированного определения коррупции, как социального явления, более того, в этом аспекте оно практически предстает как сущностно оспариваемое научное определение. Римский В.Л. Коррупция во взаимоотношениях граждан и власти: социальная основа и формы проявления // Политический анализ: Доклады Центра эмпирических исследований СПбГУ. Вып. 8 / Под ред. Г.П. Артемова. - СПб.: Издательство С.-Петербургского университета. 2007. С. 69. Следует отметить, что научные исследования коррупции, осуществляемые в рамках одной науки, не могут раскрыть многоаспектный характер коррупции. Коррупция как социально-политическое, экономическое, духовное явление и совокупность многообразных связей требует более углубленного и междисциплинарного анализа. К подобному выводу приходят такие исследователи коррупции как Коновалов H.H. и Хамзина О.И. Коновалов И.Н., Хамазина О.И. Специфика научного анализа коррупции. Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции. 2006. Они в таком подходе видят специфику анализа коррупции и полагают, что природа коррупции может быть раскрыта только посредством всестороннего исследования, проведенного в рамках различных фундаментальных наук, таких как: право, социология, политология, философия и т.д.

Анализируя феномен коррупции, очень важно выявить все его результаты и следствия. Современная коррупция формируется институциональными стимулами, включая ключевые структуры всей политической системы государства, которыми являются законодательная, исполнительная и судебные власти, правоохранительные и контролирующие органы, СМИ, гражданское общество. Особенно в условиях стран с переходной экономикой она представляется, прежде всего, институциональным явлением, которая связана со структурными особенностями и взаимоотношением политических институтов, экономической политикой государства, социальными отношениями и общественным сознанием.

Автор классифицирует следующие возможные формы проявления неэффективной институционализации, которые могут служить стимулом коррупции:

- непрочность основания (фундамента) под политическими институтами - неразвитость демократических ценностей (равенство, свобода слова и мысли, гарантии прав и свобод, защищённость собственности и т.д.) и недостаточная осведомлённость общества (отсутствие прозрачности, подотчётности государственных органов и доступа к информации);

- неполнота политических институтов - отсутствие одной или нескольких важных, исходя из условий данной страны, политических институтов (например, общенационального органа по предупреждению коррупции, омбудсмена, контрольной (счётной) палаты и т. п.);

- дисфункция политических институтов - отсутствие у одного или нескольких политических институтов реальных возможностей выполнения возложенных на них задач в силу отсутствия у них независимости, надлежащих полномочий, ресурсов или наличия внутренних изъянов (конфликт интересов, недостаток прозрачности, слабая подотчётность, несовершенство механизмов контроля и обжалования);

- дисбаланс политических институтов - нарушение принципа разделения властей, усиление одного из институциональных структур за счет другого или движение одного из них в направлении противном от других (обычно выражается в стремлении исполнительной власти к «захвату» парламента, присвоению его полномочий, сохранения контроля над судебной властью).

1.2 Зарубежный опыт борьбы с коррупцией

Рассмотрим зарубежный опыт борьбы с коррупцией. Начнем с Италии, поскольку именно эта европейская страна является наиболее коррумпированной в глазах общественного мнения.

Операцию по борьбе с коррупцией «Чистые руки» (Mani pulite), проводимую в Италии в 1990-х годах, возглавил миланский следователь Антонио Ди Пьетро. В результате расследования была вскрыта сеть промышленного лобби, напрямую связанного с сицилийской мафией. Прогремела серия показательных процессов. Всего в ходе кампании было возбуждено несколько тысяч уголовных дел, опрошены несколько тысяч человек, большинство из которых являлись представителями государственной власти. Многие из них были осуждены и приговорены к тюремному заключению, десятки покончили с собой. Однако спустя 25 месяцев после начала операции едва ли не половина дел была закрыта.