Полномочия органов местного самоуправления в отношении муниципального имущества раскрываются в Положениях о порядке управлении и распоряжении муниципальным имуществом, разрабатываемыми муниципальными образованиями, которые принимаются представительным органы муниципального образования. Например, В Нижнем Новгороде Городская Дума, определяет порядок управления и распоряжения имущества, в том числе порядок принятия, отчуждения и приватизации имущества. Кроме того, на данный орган возлагаются обязанность определения общего порядка списания, принятие решения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий.

Таким образом, Городская Дума Нижнего Новгорода создает основы управления и распоряжения муниципальной собственностью, в то время как непосредственное пользование и распоряжение муниципальным имуществом осуществляет Администрация Нижнего Новгорода. Данный орган, принимает имущество в муниципальную собственность, принимает план приватизации, создает, реорганизует и ликвидирует муниципальные предприятия, ведет реестр муниципального имущества Решение от 27 мая 2015 года № 114 О Положении о порядке управления и распоряжения муниципальным имуществом города Нижнего Новгорода, о порядке принятия имущества в муниципальную собственность [Электронный ресурс] // - Режим доступа: [URL: http: //www.gorduma. nnov.ru/? id=25668]. - Загл. с экрана. Гл. 2 (дата обращения: 15. 02.2016). .

Муниципальное образование как собственник может передавать во временное и постоянное пользование на возмездной и безвозмездной основе физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления, совершать любые сделки, включая сдачу в аренду, передачу в хозяйственное ведение и оперативное управление.

Право муниципальной собственности прекращается в случае гибели, уничтожения, отчуждения имущества и в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с часть 1 статьи 132 Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местные бюджеты. Органы местного самоуправления самостоятельно, в пределах своей компетенции, принимают решения о составе муниципальной собственности, порядке ее приобретения, отчуждения, ведут реестры муниципального имущества, принимают участие в регистрации и ликвидации муниципальных предприятий, осуществляют контрольные функции, которые направлены на охрану общественного порядка и муниципальной собственности.

В отношении объектов муниципального имущества, муниципальные образования имеют право осуществлять следующие действия собственника, имеющие некоторые особенности. В первую очередь, муниципальные образования имеют право создавать муниципальные унитарные предприятия и учреждения.

Унитарное предприятие - это коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество. Муниципальное образование может создавать следующие виды муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений:

· Муниципальные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения

· Муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия)

В муниципальных образованиях разрабатываются положения о порядке создания, реорганизации, ликвидации и управления муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями. В соответствии с этими положениями местные администрации издают постановления с указанием целей предприятия, основных видов деятельности, сведений о передаваемом имуществе, о предстоящих мероприятиях, разрабатывают устав, а также указывают источники финансирования. Учредителем таких организаций выступает муниципальное образование. Муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества.

Муниципальное унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения создается в следующих случаях:

· для использования имущества, приватизация которого запрещена

· при необходимости решения социальных задач

· для осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации

· в иных случаях, предусмотренных федеральными законами.

Казенное предприятие создается в случаях:

· необходимости производства продукции, работ, и оказания услуг для обеспечения муниципальных нужд

· необходимости использования имущества в целях решения социальных задач

· необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации

· в иных случаях, предусмотренные федеральными законами Федеральный закон от 14. 11.2002 N 161-ФЗ (ред. от 23. 11.2015)"О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" // "Собрание законодательства РФ", 02. 12.2002, N 48, ст. 4746, - п. 4 ст. 8.

Основная особенность муниципальных унитарных предприятий заключается в том, что имущество, поступающее в распоряжение предприятий, не может быть продано или передано третьим лицам без разрешения собственника, поскольку право собственности остается у муниципального образования. Имущество, переданное предприятиям, не может разделяться по вкладам, паям, не может быть продано, отдано в залог. Кроме этого, в соответствии со статьей 295 Гражданского кодекса у хозяйствующих субъектов нет возможности создать дочерние предприятия путем передачи части собственности.

Основной целью муниципальных предприятий является решение определенных, чаще всего, социальных задач. Получение прибыли при осуществлении хозяйственной деятельности является вторичным, но при этом не менее важным. Муниципальные предприятия имеют право на получение части прибыли от использования имущества, но при этом на них возлагается обязанность ежегодно перечислять ее в местный бюджет после уплаты налогов и иных платежей в размерах и сроках, установленных местным самоуправлением.

На практике, к сожалению, возникают некоторые сложности, заключающиеся в неэффективности деятельности муниципальных предприятий. В первую очередь, их неэффективность заключается в том, что муниципальные предприятия ограничены в хозяйственной деятельности и выборе экономической стратегии, потому что в большинстве случаев эти вопросы решаются по воли собственника, то есть муниципального образования. Муниципальные образования не способны эффективно адаптироваться в связи с экономическими изменениями, в отличие от других хозяйствующих субъектов.

Большинство специалистов отмечают высокий финансовый риск, а также зачастую нерациональное использование муниципального имущества, что влечет за собой снижение поступлений в местные бюджеты. Стоит также отметить, подобные ситуации могут быть связаны с криминогенным характером. Следовательно, подобные ситуации не позволяют эффективно использовать переданные муниципальным предприятиям ресурсы Проведена проверка эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий [Электронный ресурс] // - Режим доступа: [URL: http: //ksp. mo-kirov.ru/news/provedena-proverka-effektivnosti-deyatelnosti-munitsipalnykh-unitarnykh-predpriyatiy.html]. (дата обращения: 15. 02.2016). .

Не стоит забывать, каждое муниципальное образование самостоятельно определяет критерии оценки эффективности муниципальных унитарных предприятий, а также определяет орган, который будет оценивать их эффективность.

Оценивать муниципальные предприятия можно по следующим показателям:

· показатели бюджетной эффективности (размеры поступлений в местные бюджеты после уплаты налогов)

· социальный показатель (повышение уровня жизни в муниципальном образовании, удовлетворенность населения в той или иной услуге)

· экономическая и целевая эффективность (достижение предприятием возложенных целей с точки зрения финансовых показателей)

Стоит учитывать, что оценивать эффективность муниципальных предприятий необходимо не только основываясь на показателях бюджетной эффективности, но и на других вышеперечисленных показателях, что зачастую пренебрегается муниципальными образованиями.

Следующее действие в отношении муниципального имущества заключается в возможности сдачи его в аренду. Подобные действия позволяют муниципальному образованию избавиться от расходов на эксплуатацию данного имущества, получить дополнительные неналоговые доходы в местные бюджеты, а также привлечь субъектов малого и среднего предпринимательства.

В настоящее время Федеральный закон № 131-ФЗ установил запрет на прямую передачу муниципальной собственности в аренду. В соответствии со статьей 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Федеральный закон ФЗ-135) заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования и иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров Федеральный закон от 26. 07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 05. 10.2015)"О защите конкуренции" (с изм. и доп., вступ. в силу с 10. 01.2016) // "Российская газета", N 162, 27. 07.2006, - Ст. 17. 1 .

Существует обширная судебная практика, подтверждающая данный запрет. Например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 11.06.2009 N А19-11529/07-Ф02-2621/09 о признании незаконным решения антимонопольного органа. Муниципальным образованием город Братск было предоставлено в аренду сроком на 15 лет муниципальное имущество обществу с ограниченной ответственностью ООО "Братская студия телевидения". В удовлетворение требований о признании незаконным решения и предписания антимонопольного органа о привлечении к ответственности за передачу в долгосрочную аренду муниципального имущества без проведения торгов отказано, поскольку суд установил, что муниципальное образование город Братск нарушило часть 1 статью 15 ФЗ-135, так как передало в долгосрочную аренду муниципальное имущество без проведения торгов, тем самым предоставив хозяйствующему субъекту приоритетный порядок по отношению к другим. Доводы мера города Братска о фактически сложившихся отношениях не принимаются во внимание Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 11. 06.2009 N А19-11529/07-Ф02-2621/09 по делу N А19-11529/07 А19-11529/07 // - Режим доступа: [СПС Консультант плюс]. - Загл. с экрана. .

Таким образом, муниципальные образования должны проводить торги по сдаче нежилого помещения, несмотря на то финансовую затратность подобных мероприятий.

Без проведения торгов передача муниципальной собственности возможна только:

· на основании международных договоров

· если передача осуществляется религиозным организациям

· при предоставлении прав на имущество органам местного самоуправления и государственным органам

· на срок не более чем тридцать календарных дней

Организаторами торгов могут выступать органы, уполномоченные по управлению муниципальным имуществом, в отношении имущества, находящегося в муниципальной казне, а также в отношении имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными или муниципальными унитарными предприятиями, государственными или муниципальными бюджетными учреждениями. Проведение торгов на заключение договора регулируется приказом Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 № 67.

В большинстве случаев проводятся муниципальные аукционы. Торги на заключение договора в форме конкурса проводятся в исключительных случаях, которые предусмотрены вышеуказанным приказом, например, в отношении морских и речных портов или гидротехнических сооружений Там же - прил. 2 . Участником торгов может быть любое юридическое лицо и индивидуальный предприниматель. Информация должна быть опубликована на электронном ресурсеwww.torgi.gov.ru, на безвозмездной основе. Победителем аукциона является тот, кто предложит наиболее высокую цену договора, в то время как победителем конкурса становится тот, кто предложит лучшее условие исполнения договора Там же - п. 86, п. 142 .

Однако муниципальные образования и муниципальные предприятия часто допускают типичные ошибки, что делает процесс заключения таких договоров неэффективным. Одна из типичных ошибок заключается в предоставлении имущества в аренду без согласования с собственником. Пленум ВАС РФ от 22.06.2006 N 21 разъяснил, что муниципальным предприятиям необходимо согласовывать передачу муниципальной собственности в аренду до его заключения Постановление Пленума ВАС РФ от 22. 06.2006 N 21 (ред. от 19. 04.2007)"О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации" // "Вестник ВАС РФ", N 8, август, 2006. .

Кроме этого, на практике встречаются частые нарушения процедур проведения торгов. Особенно это было заметно до введения электронного портала. Муниципальные конкурсы и аукционы до создания интернет портала www.torgi.gov.ru публиковались в местных, малоизвестных СМИ, при этом условия и сроки данных мероприятий сообщались "своим" компаниям, что приводило к невыгодным условиям заключенного контракта и отрицательно сказывалось на экономическом положении муниципальных образований.

Муниципальные образования также допускают ошибки при составлении конкурсной и аукционной документации, начиная от типичных орфографических или лексических ошибок и заканчивая нарушением антимонопольного законодательства, например, устанавливая лишние требования и документы к участникам. Несомненно, такие действия приводят к ограничению конкуренции, что еще раз указывает на востребованность квалифицированных специалистов в области торгов в штате местных администраций.

К сожалению, муниципальное имущество, которое предназначено для сдачи в аренду, редко находится в хорошем состоянии, таким образом, имущество муниципального образования является непривлекательным для инвесторов. Как отмечалось в муниципальных образованиях Волгоградской области, за первое полугодие 2015 года произошло снижение неналоговых поступлений в местные бюджеты, потому что не было ни одного участника муниципальных торгов. См. подробнее Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации // Под ред.Е.С. Шугриной. 2-е изд. перераб. и доп., М: Изд-во «Проспецт», 2015. - 240 с. ISBN 978-5-98597-310-5 - с. 120 В качестве механизма привлечения частных инвестиций в сферу использования муниципального имущества муниципальное образование может использовать концессионные соглашения в отношении муниципального имущества, согласно которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать или реконструировать имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне концеденту (муниципальное образование), который в свою очередь обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 26. 01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 29. 06.2015) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01. 07.2015) // "Российская газета", N 23, 06. 02.1996, N 24, 07. 02.1996, N 25, 08. 02.1996, N 27, 10. 02.1996. ст. 1027 . Проще говоря, концессионное соглашение - это уступка муниципальным образованием на определенный срок муниципальное имущество частному субъекту для осуществления хозяйственной деятельности на условиях его восстановления.

Подобная практика до сих пор не прижилась в муниципальных образованиях. Связано это, в первую очередь, со сложностью оформления договорных отношений, а также с большими затратами на восстановление муниципального имущества. В отношении некоторых объектов восстановление и реконструкция не является целесообразной. Таким образом, подобную собственность практически невозможно отдать под концессионное соглашение. Более того, содержание такого муниципального имущества становится затруднительным для муниципальных образований, требующих серьезного бюджетного финансирования.

Отсюда следует, муниципальные образования вынуждены прибегать к четвертому действию в отношении муниципального имущества - приватизация. С одной стороны, приватизация является не самым лучшим способом для решения проблем, связанных с эффективностью использования и содержания муниципальной собственности. С другой стороны, она является одним из способов избавиться от доходопотребляющей собственности. Однако, как и при проведении торгов на заключение договоров аренды возникают сложности с поиском покупателей, обладающими достаточными средствами для приватизации, восстановления и реконструкции подобных объектов. Немаловажным фактором до сих пор остается криминогенный характер торгов.

На муниципальные образования помимо прав собственности также возлагаются обязанности собственника. Во-первых, муниципальные образования обязаны содержать имущество в надлежащем техническом состоянии, а также предотвращать нецелевое использование муниципальной собственности. Во-вторых, на муниципальные образования возлагается обязанность эффективного использования муниципального имущества. Муниципальное образование обязано формировать полную и достоверную информацию о муниципальном имуществе. В целях исполнения данной обязанности, муниципальное образование создает реестры муниципального имущества.

Таким образом, проанализировав историю формирования экономических основ местного самоуправления, структуру местных бюджетов, а также правомочия собственника муниципальной собственности, можно выделить следующие основные проблемы в сфере эффективного содержания и использования муниципальной собственности:

· Несбалансированность местных бюджетов

· Зависимость муниципальных бюджетов от поступлений средств из федерального бюджета

· Преобладающее количество доходопотребляющей собственности

· Неэффективное осуществление прав собственника муниципального имущества

Муниципальные образования имеют возможность повысить неналоговые поступления, но при условии эффективного использования доходообразующей муниципальной собственности. Именно благодаря эффективному осуществлению прав и обязанностей собственника можно надеяться на успешное экономическое развитие муниципальных образований.

2. Проблемы разграничения, эффективного содержания и использования муниципальной собственности

2.1 Проблемы разграничения имущества между уровнями публичной власти

Одна из основных проблем, связанных с эффективностью управления муниципальной собственностью, заключается в разграничении имущества между уровнями публичной власти. Разграничение осуществляется между федеральной собственностью, государственной собственностью субъектов, а также муниципальной собственностью.

В соответствии со статьей 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Отдельными государственными полномочиями являются полномочия, которые не отнесены к вопросам местного значения. Наделение этими полномочиями осуществляется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации Федеральный закон от 06. 10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 15. 02.2016)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // "Российская газета", N 202, 08. 10.2003. - Ч. 2 ст. 19 . В тоже время, статья 19 Федерального закона №131-ФЗ устанавливает осуществление финансового обеспечения отдельных государственных полномочий только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Таким образом, возникает коллизия норм, поскольку Федеральный закон № 131-ФЗ не предусматривает передачу материальных объектов.

По мнению Коростылевой М.В. и Ивановой Т.Б., практически в каждом субъекте принимался специальный закон субъекта, содержащий процедуру наделения отдельными государственными полномочиями субъекта. Например, в Волгограде до 1 января 2006 года действовал Закон Волгоградской области от 16 ноября 1998 г. №223-од "О порядке наделения органов местного самоуправления Волгоградской области отдельными государственными полномочиями" См. подробнее Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации // Под ред.Е.С. Шугриной. 2-е изд. перераб. и доп., М: Изд-во «Проспецт», 2015. - 240 с. ISBN 978-5-98597-310-5 - с. 86 . После того, как данный закон утратил силу, новый закон, устанавливающий единый порядок наделения отдельными государственными полномочиями местного самоуправления в субъекте до сих пор, не был принят. Стоит отметить, в принципе, отсутствие такого закона не должно отрицательно сказаться на распределении полномочий, поскольку для каждой отдельной сферы, в которой передаются отдельные государственные полномочия органам местного самоуправления, принимается отдельный нормативный акт. В тоже время, заложить некую основу в виде типового закона, все же необходимо.

Отсутствие нормативных актов, которые регулировали бы процедуру разграничения имущества, отмечается и на уровне федерального законодательства. Гражданский кодекс Российский Федерации в пункте 5 статье 214 устанавливает: отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов осуществляется в порядке, установленном законом. Однако, стоит заметить, такой закон не был принят. Некоторые специалисты, в качестве специального закона, устанавливающего порядок разграничения государственной собственности и собственности субъектов, относят Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации…" (далее Федеральный закон 122-ФЗ).

Данный Федеральный закон, в первую очередь, устарел и имеет непроработанную структуру. Самый главный недостаток заключается в том, что помимо распределения государственного имущества и имущества субъектов в нем урегулированы вопросы разграничения муниципальной собственности между вновь образовавшимися муниципальными образованиями.

В 122-ФЗустановлены следующие основания перераспределения муниципального имущества:

· имущество, принадлежащее муниципальному образованию, не предназначено для вопросов местного значения

· изменение перечня вопросов местного значения

· вновь образованным муниципальным образованиям

· изменение границ муниципальных образований

· в иных случаях Федеральный закон от 22. 08.2004 N 122-ФЗ (ред. от 30. 12.2015) // "Российская газета", N 188, 31. 08.2004. - п. 11. 1 ст. 154 .

Разграничение муниципального имущества между муниципальными образованиями должно основываться на равенстве, гласности и прозрачности, стремясь оптимизировать использование муниципального имущества. Основной для разграничения муниципального имущества между различными муниципальными образованиями являются вопросы местного значения, которые закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ.

Кроме того, в соответствии с пунктом 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ возможно перераспределение муниципального имущества на основе соглашений о передаче части полномочий органов местного самоуправления поселений органам местного самоуправления муниципальных районов и наоборот.

К сожалению, на сегодняшний день большинство постановлений, которые регулировали процедуру муниципализации, утратило силу. Отчасти это связано с тем, что основная часть имущества уже приватизирована и муниципализирована. Кроме этого, вопросы, связанные с перераспределением имущества между муниципальными образованиями, теперь устанавливает каждый субъект Российской Федерации самостоятельно.

В Ростовской области принят областной закон от 28 декабря 2005 № 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области". Для выявления проблем, связанных с разграничением муниципального имущества, предлагаю рассмотреть процедуру, основываясь на данном законе.

Данный закон установил, что разграничение муниципального имущества основывается на положениях Федерального закона № 131-ФЗ, а также на данном областном законе. Процесс разграничения имущества начинается с инициативы, которую может выдвинуть как должностное лицо местного самоуправления, так и органы государственной власти субъекта. Инициатор составляет предложение о необходимости разграничения муниципального имущества и направляет его главе местной администрации, являющейся собственником разграничиваемого имущества.

Собственник имущества обязан в течение 30 дней со дня поступления такого предложения направить принимающей стороне перечень имущества, подлежащего передаче, в котором будет содержаться информация об этом имуществе. Принимающая сторона в течение 30 дней рассматривает перечень. В случае, если не имеется ни каких возражений и замечаний, он подписывается и отправляется обратно собственнику. Если же между сторонами не возникло никаких возражений и замечаний, собственнику и принимающей стороне необходимо составить Областной закон о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, для последующего внесения в Законодательное Собрание Ростовской области.

Стоит отметить, помимо основных документов, необходимых для рассмотрения областного законопроекта подаются следующие документы:

· перечень распределяемого имущества

· выписки из реестра прав на недвижимое имущество

· кадастровые паспорта

· уставы предприятий

· другие документы, указанные в законе субъекта Областной закон от 28 декабря 2005 № 436-ЗС О местном самоуправлении в Ростовской области это закон о местном самоуправлении ростовской области [Электронный ресурс] // - Режим доступа: [URL: http: //www.donland.ru/Data/Sites/1/DonlandDocuments/mid134977/doc345/oz436_red501_29022016. doc] гл. 5. - Загл. с экрана. (дата обращения: 15. 02.2016). .

Право собственности возникает с момента, когда вступает силу закон субъекта или от даты, которая указана в самом законе.

В случае возникновения разногласий главы местных администраций обязаны обратиться в комиссию по рассмотрению разногласий. Данный орган является новым для Ростовской области, который был создан при правительстве субъекта Российской Федерации. Комиссией по рассмотрению разногласий рассматриваются и обобщаются предложения органов местного самоуправления по вопросам, связанных с разграничением муниципального имущества. При разрешении разногласий данный орган обязан вынести мотивированное решение, принимающееся путем открытого голосования большинством голосов присутствующих членов комиссии. Решение комиссии является основанием для принятия решения о передачи муниципальной собственности принимающей стороне. Там же ст. 29. 2

Стоит отметить, ни закон субъекта, ни Федеральный закон №131-ФЗ не предусматривает никакой ответственности за отказ в передаче муниципального имущества или отказ в исполнении решений комиссий. Более того, в положении о комиссии Ростовской области не указан статус принимаемых решений и возникает вопрос, о том, может ли муниципальное образование обратиться напрямую в суд с целью разрешить спор по вопросу разграничения муниципального имущества. В то же время, комиссия по урегулированию споров между муниципальными образованиями Московской области является органом досудебного разбирательства Положение о Комиссии по урегулированию споров между муниципальными образованиями Московской области при Совете муниципальных образований Московской области [Электронный ресурс] // - Режим доступа: [URL: http: //sovetmo.ru/data/upload/arbitration/479. doc]. - Загл. с экрана. (дата обращения: 15. 02.2016). . Таким образом, спорящие муниципальные образования обязаны обратиться в первую очередь в данную комиссию, которая должна будет вынести решение. Однако, ни в одном положении не указано о возможности обжалования данного решения.

С одной стороны, нельзя не согласиться, что данный орган необходим для быстрого справедливого разрешения спора между муниципальными образованиями, но в тоже время необходимо более детально регулировать статус данной комиссии. Кроме этого, стоит отнести к деятельности этой комиссии разрешение иных споров о праве муниципальной собственности.

Основные проблемы разграничения муниципального имущества возникают в случае, если имущество, предназначенное для решений вопросов местного значения, может быть как в собственности муниципального района, так и поселения. Решение данной проблемы может быть осуществлено исключительно путем соглашения сторон.

Кроме этого, стоит вспомнить о том, что в процессе муниципализации возникла проблема, связанная с чрезмерной концентрацией муниципального имущества на районном уровне, которое неохотно перераспределяется поселениям, предназначенное для решения вопросов местного значения. Эти сложности связаны с обоснованной жадностью муниципальных районов, поскольку они не хотят делиться доходообразующим имуществом. Муниципальные районы предоставляют поселениям чаще всего убыточное имущество, зачастую находящееся в аварийном состоянии, требующее больших бюджетных вложений.

Сложности возникают также при распределении имущества, рассматриваемого в качестве неделимого имущественного комплекса, который принадлежащим нескольким муниципальным образованиям. Единственным решением этой ситуации является договоренность муниципальных образований. При этом муниципальные образования должны осознавать необходимость сохранения единства объекта муниципальной собственности, предназначенного для решения вопросов местного значения.

Таким образом, основным решением этих проблем в большинстве случаев может стать длительный переговорный процесс между муниципальными образованиями, что в очередной раз подчеркивает необходимость более детального регулирования субъектом Российской Федерации деятельности комиссий по урегулированию таких споров.

Муниципальное имущество может изыматься также в федеральную собственность и собственность субъектов без какой-либо компенсации, поскольку компенсация предусмотрена только в случае изъятия собственности для государственных нужд. 122-ФЗ устанавливает не порядок изъятия, а порядок разграничения имущества между уровнями публичной власти. Таким образом, любо неразграничение имущества должно осуществляться безвозмездно вне зависимости от стороны, которая принимает.

Использование этой нормы чаще всего выгодно только для государственного бюджета или для бюджета субъекта Российской Федерации, поскольку она позволяет изъять имущество без бюджетных затрат. В тоже времяподобное изъятие может нанести серьезный вред муниципальному образованию, поскольку оно чаще всего теряет доходообразующую собственность без какой-либо компенсации в местный бюджет. В результате, финансовое состояние муниципального образования ухудшается.

Таким образом, проведя анализ законодательной базы, посвященный разграничению муниципальной собственности, мы в очередной раз выявили необходимость совершенствования правового регулирования порядка разграничения имущества, а также разрешения коллизий. Субъектам Российской Федерации необходимо вплотную заняться регулированием данного вопроса, включая процедуру распределения собственности. Кроме этого, им следует особое внимание уделить возможности расширения полномочий деятельности комиссий. Их деятельность на практике действительно позволяет снизить сроки разрешения споров и не доводить до их судебного разбирательства. Чем лучше будет проработан механизм распределения имущества между уровнями публичной власти, тем более эффективно будет управление и содержание муниципального имущества.

2.2 Проблемы оптимизации управления муниципальной собственностью

Использование и содержание муниципальной собственности является частью управления муниципальной собственности.

Управление муниципальной собственностью это сознательная профессиональная плановая деятельность субъектов муниципального права, связанная с выработкой, принятием и исполнением решений по формированию, содержанию, использованию муниципального имущества в целях улучшения жизнедеятельности людей См. подробнее Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция. // М.: юриспруденция, 2014. 144 с. Гл. 1. По мнению Н.В. Постового, управлению муниципальной собственностью является формой реализации правомочий собственника, то есть муниципального образования в отношении муниципального имущества Там же гл. 4 п. 6.

Управление муниципальной собственностью включает в себя не только традиционные административные, организационно-распорядительные и бюджетные методы, а также маркетинговые, финансовые и экономические См. подробнее Абанкина, Т. Проблемы управления местной собственностью // Вопросы экономики. 2006. N 10.С. 57 - 65. . Сочетание всех методов позволяет муниципальным образованиям укрепить экономическое положение муниципальных образований, повысить эффективность использования муниципального имущества и снизить зависимость от поступлений средств из федерального бюджета.

В настоящее время законодателем не определены показатели эффективности управления муниципальной собственностью по аналогии с оценкой эффективности деятельности органов местного самоуправленияУказ Президента РФ от 28. 04.2008 N 607 (ред. от 14. 10.2012)"Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов" // "Собрание законодательства РФ", 05. 05.2008, N 18, ст. 2003. . Муниципальные образования самостоятельно принимают нормативные акты, утверждающие показатели эффективности содержания и использования муниципальной собственности. К сожалению, не все муниципалитеты разработали модели для оценки эффективности управления муниципальным имуществом. Отсутствие подобных актов свидетельствует об оторванности местных администраций от нужд и забот граждан, а также о неспособности к формулированию целей. Такое отношение отрицательно сказывается на экономическом развитии муниципальных образований.

Одним из наиболее свежих постановлений местных администраций, посвященных эффективности управления муниципальным имуществом, является постановление городского округа Урай Ханты-Мансийского автономного округа от 28.01.2014 №190 Постановление городского округа Урай от 28. 01.2014 №190 О системе показателей эффективности управления муниципальным имуществом городского округа город Урай [Электронный ресурс] // - Режим доступа: [URL: www.uray.ru/document/6674]. - Загл. с экрана. (дата обращения: 15. 02.2016). .

В данном постановлении закреплены следующие показатели эффективности управления муниципальным имуществом:

· Исполнение плана по поступлению доходов от управления имуществом в бюджет городского округа

· Исполнение плана по поступлению в бюджет городского округа средств от приватизации

· Удельный вес неиспользуемого недвижимого имущества

· Доля зарегистрированных объектов

· Доля имущества зарегистрированного на праве оперативного управления

· Удельный вес объектов недвижимости на праве хозяйственного ведения

· Доля унитарных предприятий с положительным результатом

· Доля имущества зарегистрированного на праве постоянного бессрочного пользования

· Стоимость чистых активов с участием муниципального образования

· Расходы на подготовку имущества

· и другие показатели Там же приложение 1

Однако, основываясь на анализе Постановлений муниципальных образований, а также на анализе мнений выдающихся специалистов к этим критериям также следует дополнить следующие положения:

· наличие реестра муниципальной собственности и его актуальности

· наличие бюджетного планирования и плана формирования имущества

· способность субъектов обеспечивать содержание объектов

· вовлеченность населения

· профессиональная пригодность кадров См. подробнее Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция. // М.: юриспруденция, 2014. 144 с. гл. 3 п. 8.

Таким образом, при оценке эффективности содержания и использования муниципальной собственности в обязательном порядке должны оцениваться и отражаться следующие показатели:

1) Показатели бюджетной эффективности (доходность от арендных платежей в бюджеты, доля неналоговых доходов, основную часть которых составляют доходы от использования имущества)

2) Показатель развития рынка (количество сделок в отношении муниципального имущества, количество приватизированного и муниципализированного имущества)

3) Показатели социальной значимости

Таким образом, законодателю необходимо проработать вопрос, связанный с возможностью разработки универсальных критериев эффективности. Стоит отметить, установление подобных критериев на государственном уровне не является целесообразным, поскольку каждое муниципальное образование имеет различное имущество, а также финансовое положение. Соответственно, разрабатывать критерии эффективности необходимо на уровне муниципальных образований, но при этом они должны быть объективными.

Особенность местного самоуправления в России, а именно в сфере содержания и использования муниципального имущества, заключается в том, что местное самоуправление не могут существовать без государственной поддержки, в частности в инвестировании на содержание школ, детских садов и иных учреждений. Большинство принятых целевых программ, направлены на развитие основных сфер жизни людей. Обеспечение решения социальных вопросов требует существенное государственное финансирование, без которого, как мы видим из бюджетов муниципальных образований, это фактически невозможно. Как показывает мировая практика, создать полностью самообеспеченное муниципальное образование невозможно См. подробнее Кеня И.А. Экономическая основа местного самоуправления: понятие и особенности правового регулирования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 3.С. 20 - 23. . Поддержка государства должна осуществляться таким образом, чтобы не ставить муниципальные образования в зависимость от поступлений из других бюджетов страны.

Еще больше сложностей у муниципальных образований возникло после принятия Федерального закона № 131-ФЗ, запретившего иметь муниципальным образованиям ряд объектов собственности, пригодного для предпринимательской деятельности. В настоящее время муниципальная собственность должна обеспечивать оказание услуг населению, функционирование муниципальных учреждений, но при этом оставшееся муниципальное имущество также должно пополнять местные бюджеты. Именно за счет эффективного использования муниципального имущества, которое предназначено для сдачи в аренду, а также имущества, которое было передано муниципальным предприятиям, у местного самоуправления появляется возможность повысить неналоговые доходы, что положительно скажется на экономическом положении муниципальных образований.

К сожалению, у муниципальных образований имеются проблемы, связанные с эффективным содержанием и использованием муниципальной собственности. Самая главная и наиболее сложная проблема заключается в состоянии муниципального имущества. Как мы отмечали на основании ряда постановлений Правительства Российской Федерации, муниципальным образованиям были переданы объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения в целях удовлетворения социальных потребностей населения. В тоже время нельзя не согласиться с тем, что органы государственной власти сняли с себя всю тяжесть осуществления невыгодных в первую очередь для них социальных функций. При этом, несмотря на то, что данные объекты находились в неудовлетворительном состоянии и требовали больших финансовых вложений, государством не были предусмотрены какие-либо компенсации на восстановление данных объектов. Таким образом, муниципальные образования вынуждены повысить затраты на содержание такого имущества, а также на его текущий ремонт, чтобы хоть как-то сделать его пригодным для использования в целях решения вопросов местного значения.

Стоит также отметить, муниципальное имущество, которое могло бы приносить хоть какую-то прибыль и позволило бы повысить наполняемость местных бюджетов, становится меньше. При этом на оставшееся имущество возлагается большая нагрузка, поскольку прибыль, которую получит доходообразующее имущество, в дальнейшем будет перераспределено доходопотребляющим объектам на их содержание.

Снижение неналоговых поступлений серьезно влияет на состояние муниципального имущества, поскольку часть муниципальной собственности, в связи с отсутствием текущего ремонта перешли в разряд аварийных, часть из которых со временем восстановить становится экономически нецелесообразно. Особенно остро эту проблему чувствуют поселения, которые не имеют надежной финансовой основы.

Стоит отметить, что муниципальное имущество, которое предназначено для приватизации или передачи в аренду из-за своего неудовлетворительного состояния, не интересно для инвесторов, так как они не заинтересованы помимо арендной платы дополнительно осуществлять текущий ремонт за свой счет. Имущество, которое было наиболее привлекательным для инвестиционной деятельности, было или приватизировано сразу же после распада Советского Союза, илив настоящее время эти объекты заняты под долгосрочную аренду не всегда на выгодных для муниципальных образований условиях.

Кроме этого, субъекты малого и среднего предпринимательства отмечают затруднительный, долгий бюрократический и коррумпированный процесс получения данного имущества. Как мы уже отмечали, заключение договоров аренду муниципального имущества происходит только по результатам проведенных торгов, которые проводятся в среднем около трех месяцев, начиная с подготовки конкурсной или аукционной документации и заканчивая самим подписанием контракта от имени муниципального образования с победителем торгов.

Таким образом, большая часть муниципального имущества находится в невостребованном состоянии. При этом на муниципальном образовании остается обязанность содержать не приносящее доход имущество, что экономически не целесообразно.

Кроме проблемы, связанной с состоянием муниципального имущества, существует еще одна, тесно связанная с местными бюджетами, а именно, снижение количества налогов, которые идут в местные бюджеты. Налоговые поступления играют важную роль в содержании социально значимого доходопотребляющего муниципального имущества.

Доля местных налогов в местном бюджете муниципальных образований Российской Федерации составляет 10%, в то время как в США - 65%, в Японии - 41,6%, во Франции - 41,7%, в Дании - 36%. См. подробнее Кеня И.А. Экономическая основа местного самоуправления: понятие и особенности правового регулирования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2014. N 3.С. 20 - 23. Такое соотношение налоговых поступлений к муниципальному бюджету демонстрирует основную проблему его несбалансированности и несамостоятельности.

По данным из доклада о местном самоуправлении в Волгоградской области с 2014 года отмечается снижение следующих налоговых поступлений: единого налога на вмененный доход, страховых взносов в пенсионный фонд России, налога на доходы физических лиц в связи с увольнениями работников, а также снижение количества зарегистрированных индивидуальных предпринимателей См. подробнее Доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации // Под ред.Е.С. Шугриной. 2-е изд. перераб. и доп., М: Изд-во «Проспецт», 2015. - 240 с. ISBN 978-5-98597-310-5 - с. 120.

Кроме того, местные администрации не особо озабочены проблемой наполняемости местных бюджетов, поскольку они полагаются на безвозмездные поступления из других бюджетов.

В условиях сложности получения неналоговых поступлений в местные бюджеты, а также снижения налоговых поступлений муниципальным образованиям необходимо больше внимания уделять распределению бюджетных средств в зависимости от их социальной значимости муниципальных программ развития социальной сферы. В муниципальном образовании город Волгодонск имеется множество муниципальных программ, например, развитие физической культуры и спорта, развитие культуры, благоустройство города и другие программы, играющие важную роль в развитии города. В целом, на развитие муниципальных программ Волгодонска было потрачено 4 125 миллиона рублей за 2015 год.

Однако возникают вопросы относительно некоторых муниципальных программ, на которые также тратятся бюджетные средства. Например, охрана, защита и воспроизводство городских лесов в муниципальном образовании город Волгодонск, а также программа отлова животных. Несомненно, финансирование данных программ является необходимым, но при этом, в отношении воспроизводства городских лесов, возникает вопрос относительно географического положения муниципального образования город Волгодонск, который находится в степи, и за исключением центрального муниципального парка отсутствуют лесонасаждения. Стоит отметить, благоустройство парка осуществляется на основании другой муниципальной программы. Также общественные организации, в том числе общественная плата города Волгодонска не раз поднимали вопрос об отсутствии организации, которая занималась бы отловом животных.

Расходование бюджетных средств на такие сомнительные муниципальные программы снижает доверие населения к местным администрациям. К тому же, необходимо обратить внимание на то, являются ли они обоснованными с точки зрения предполагаемых затрат. Таким образом, неконтролируемое расходование бюджетных средств на некоторые необоснованные муниципальные программы влияет на содержание муниципального имущества, потому что при перераспределении бюджетных средств, предусмотренных этими муниципальными программами, могли бы пойти на текущий ремонт муниципального имущества.

Наконец, главная проблема - коррумпированность местных администраций. Данный недуг проявляется в каждой сфере местного самоуправления, в том числе при распределении бюджетных средств и использования муниципального имущества.

Местные органы власти чаще всего недоступны для населения, что приводит к невозможности гражданам принять участие в управлении муниципальным имуществом, в том числе определить потребность в той или иной муниципальной программе в социальной сфере. Справедливо стоить заметить, подобная ситуация существует не во всех муниципальных образованиях. Некоторые муниципальные образования, как например городской округ Волгодонск, имеют активно действующие общественные организации, например, Общественная палата города Волгодонска, при этом местная администрация всегда идет с ними на диалог, учитывая мнение ее представителей, в том числе при решении вопросов об управлении муниципальным имуществом и расходовании бюджетных средств на муниципальные программы.

Таким образом, вышеуказанные проблемы оказывают существенное влияние на эффективное использование и содержание муниципального имущества, что в свою очередь воздействует на экономическое положение муниципального образования.

2.3 Основные направления совершенствования правового регулирования муниципальной собственности на современном этапе

Проведя широкий анализ состояния муниципального имущества, выделив основные проблемы разграничения имущества и основные проблемы, связанные с вопросами управлением муниципальной собственности, можно сделать вывод о довольно непростом положении муниципального имущества в Российской Федерации. Муниципалитеты должны совершенствовать систему управления и использования муниципальной собственности.

В настоящее время муниципальные образования самостоятельно определяют судьбу имущества, подготавливают списки имущества, предназначенного для приватизации, а также самостоятельно определяют вопросы перераспределения имущества между ними.

Стоит учесть, что муниципальное имущество, предназначено для решений вопросов местного значения, то есть позволяет создать систему социальных функций, необходимых для населения. Соответственно, возникает вопрос о возможности учета мнения населения по вопросам управления муниципальной собственностью. Подобные действия могут осуществляться как путем общественных слушаний, так и конференций или местного референдума. Общественные организации, такие как Общественная палата муниципального образования города Волгодонска, могут оказать существенное влияние на принятие решений, связанных с управлением муниципальной собственности, и определению расходов на содержание муниципального имущества и муниципальных программ.

С одной стороны, подобные действия позволяют привлечь внимание большей части населения к решению проблем муниципального образования, особенно это необходимо в нашем развивающемся гражданском обществе. Но с другой стороны, следует ли привлекать население при решении вопросов управления и распоряжения имуществом слишком часто, и будет ли вообще население пользоваться таким правом, поскольку это повлечет за собой лишние бюджетные затраты, что в условиях сложной экономической ситуации для муниципального образования будет крайне тягостным. Однако, даже не смотря на учет интересов различных сторон, включая население, органам местной власти, по мнению А.И. Чернышова, необходимо изыскивать средства для текущего функционирования и стратегического развития территории См. подробнее Чернышев А.И. Актуальные вопросы управления имуществом муниципального образования // Административное и муниципальное право. 2014. N 10.С. 1025 - 1030. - гл. 3 п. 8.

Следующая проблема, которая требует решения, несостоятельность местных бюджетов. Как мы видели из таблицы 1 по местному бюджету города Волгодонска лишь около 38% это самостоятельные доходы бюджеты, остальное это поступления из федерального и бюджета субъекта Таблица 1 - стр. 11 . В подобных ситуациях говорить о самостоятельности муниципальных образований невозможно. При этом несбалансированность муниципальных бюджетов главным образом влияет на содержание муниципального имущества.

К сожалению, найти решение данной проблемы очень сложно, поскольку требуется комплексный подход к расширению экономической составляющей местного самоуправления. Пути решения данной проблемы могут быть связаны с расширением налоговой базы, снижения затрат и оптимизацией действий по восстановлению и содержанию муниципального имущества.

Необходимо задуматься о восстановлении муниципального имущества, предназначенного для долгосрочной аренды, тем самым создавая условия большей привлекательности в сфере инвестирования на данной территории. Возможно, муниципальным образованиям необходимо создать, экономические зоны для развития бизнеса. Однако мы должны понимать следующие условия. Во-первых, возникает проблема с финансирование муниципального имущества. К сожалению, здесь необходимо все же будет обратиться к государству с целью софинансирования развития площадок для бизнеса. Но подобные перечисления не должны ставить муниципальные образования в некую зависимость. Во-вторых, необходимо понимать, что не все муниципальные образования могут развить и содержать подобные площадки. Распределение бюджетных средств может быть осуществлено путем конкурса между муниципальными образованиями, который может быть проведён на условиях эффективности показателей управления муниципальным имуществом, а также эффективности деятельности органов местного самоуправления.