Определение понятия "государственный служащий" в уголовном праве

3) правоохранительная служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Такой категории служащих присваиваются специальные звания и классные чины. Определенным разновидностям этого вида государственной службы в настоящее время посвящено несколько специальных федеральных законов См., напр.: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О полиции» // Российская газета. - 08.02.2011; 10.02.2011; 09.12.2011. и подзаконных актов.

Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Юридическая ответственность государственных служащих выступает важным элементом их правового статуса и может быть определена как предусмотренная санкцией правовой нормы мера государственного принуждения, в которой проявляется государственное осуждение служащего, виновного в совершении правонарушения, который должен понести наказание личного или имущественного характера. Для государственных служащих предусмотрены все виды юридической ответственности: уголовная, административная, материальная, дисциплинарная, за исключением гражданско-правовой (имущественной) ответственности, что отражает комплексное правовое регулирование всего института государственной службы. Уголовная ответственность государственных служащих регламентируется не законодательством о государственной службе, а исключительно УК РФ.

Проблема общего понятия служащего разрабатывалась в рамках административного права. Так, В. Манохиным, Ю. Адушкиным и З. Багишаевым предложено свое понимание служебной деятельности, а также классификация видов службы в современной России. Авторы выделяют три основных отличительных признака служащего: 1) в процессе труда служащий воздействует на человека; 2) это воздействие является непосредственным, т.е. не через товар; 3) деятельность служащего имеет общественно полезные цели Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 1996. - С. 102-103..

В статьях гл. 23 УК РФ имеются в виду служащий - работник «коммерческой или иной организации» (ст.ст. 201, 204 УК РФ) либо «службы» (ст. 203 УК РФ); в статьях гл. 30 УК РФ - «представители власти» либо субъекты, выполняющие названные в примечании 1 к ст. 285 УК РФ функции в «государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации»; «лица, занимающие государственные должности» РФ или субъектов РФ, установленные «для непосредственного исполнения полномочий государственных органов».

Служащий представляет то или иное объединение или государство в целом. Иными словами, просматривается связь служащего с какой-либо организационной структурой: организацией, службой, органом, учреждением, предприятием, воинским формированием и т.п. Исключением стали, пожалуй, только частный нотариус и частный аудитор (ст. 202 УК РФ). Но отнесение их к категории негосударственных служащих вполне оправданно. Частного нотариуса, исходя их характера и юридической значимости его действий, следует считать представителем власти. Частный аудитор выступает как независимый эксперт, проверяющий законность финансовой деятельности хозяйствующих субъектов.

Работа педагога, репетитора, переводчика и т.п. лиц, не связанных рамками организации, не может быть отнесена к служебной: такие лица не только не находятся с кем-либо в отношениях служебной подчиненности, но и не обладают властными полномочиями и не совершают действий, порождающих правовые последствия. Иначе весьма сложно станет отличить негосударственного служащего от индивидуального предпринимателя. Таким образом, можно было бы взять за основу следующее определение службы.

Служба - это, как правило, возмездная деятельность, непосредственно не связанная с производством материальных благ, осуществляемая лицами, работающими в коммерческих и некоммерческих организациях независимо от формы собственности, либо лицами, которые хотя и не являются работниками организаций и не состоят в отношениях служебной подчиненности, но деятельность которых имеет юридически значимый характер. Несомненно, это определение распространяется и на военную службу как разновидность государственной службы.

«Служебное положение» и «должностное положение» - понятия для УК РФ неравнозначные. Об этом косвенно свидетельствует то обстоятельство, что ни в одной из статей о должностных преступлениях не оговаривается, что преступные действия совершаются только должностным лицом с использованием служебного положения. Зато прямое указание на должностное лицо содержится в п. «б» ч. 3 ст. 188 УК РФ («Контрабанда»).

Понятия «должностное лицо», «государственный служащий» и «представитель власти» пересекаются, т.е. имеют различное содержание, но частично совпадающие объемы. Есть должностные лица (и их много), которые не являются государственными служащими, и есть государственные служащие, которые не обладают признаками должностного лица. Лица, названные в примечаниях 2 и 3 к ст. 285 УК РФ, всегда должностные лица, поскольку выполняют функции представителей власти.

Понятие и признаки должностного лица определены в примечании 1 к ст. 285 УК РФ (по мнению автора настоящей работы, определение должностного лица целесообразно дать в специальной статье Общей части УК РФ). Признаки должностного лица представлены схематично на рис. 3 в приложении.

Согласно примечания 1 к ст. 285 УК РФ должностными лицами в статьях гл. 30 УК РФ признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ См. также: п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2009. - № 12 (далее - Постановление ВС РФ от 16.10.2009 № 19)..

Под лицами, занимающими государственные должности РФ, в статьях УК РФ понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (примечание 2 к ст. 285 УК РФ). Под лицами, занимающими государственные должности субъектов РФ, в статьях УК РФ понимаются лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (примечание 3 к ст. 285 УК РФ).

Государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям гл. 30 УК РФ в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями (примечание 4 к ст. 285 УК РФ). Иностранные должностные лица и должностные лица публичной международной организации, совершившие преступление, предусмотренное статьями гл. 30 УК РФ, несут уголовную ответственность по статьям гл. 30 УК РФ в случаях, предусмотренных международными договорами РФ (примечание 5 к ст. 285 УК РФ).

Закон выделяет две группы граждан, подпадающих под понятие должностного лица. государственный служащий уголовный право

Первую из них составляют лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти. Содержание понятия представителя власти, применительно ко всем случаям использования этого понятия в статьях УК РФ, раскрыто в примечании к ст. 318 УК РФ: представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Более полное и удачное разъяснение понятия представителя власти содержится в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 № 6 (ред. от 23.12.2010) «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2000. - № 4; 2011. - № 2. (далее - Постановление ВС РФ от 10.02.2000 № 6), согласно которому к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности.

К исполняющим функции представителя власти следует относить лиц, наделенных правами и обязанностями по осуществлению функций органов законодательной, исполнительной или судебной власти, а также, исходя из содержания примечания к статье 318 УК РФ, иных лиц правоохранительных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, организациями, учреждениями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности (п. 3 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19). Деятельность представителя власти строится на взаимоотношениях с лицами, не находящимися в его служебном подчинении, зависимости. Многие представители власти вообще не имеют подчиненных им по службе лиц, но обладают властными полномочиями по отношению к широкому, неопределенному кругу граждан (например, следователь, налоговый инспектор, сотрудники полиции и т.д.).

Представители власти выполняют функции федеральной государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной), государственной власти субъектов Федерации, а также властные полномочия органов местного самоуправления. Законодательную власть осуществляют депутаты представительных органов государственной власти соответствующего уровня (Федерации и субъектов Федерации). В муниципальных образованиях законодательную власть также осуществляют депутаты представительного органа местного самоуправления. Исполнительную власть представляют Правительство РФ и правительство субъектов Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации, руководители органов местного самоуправления (главы муниципальных образований, иные выборные должностные лица местного самоуправления), а также оперативные работники тех властных структур, правоохранительных и контролирующих органов, которые осуществляют надзор за исполнением законов, поддержанием общественного порядка, ведут борьбу с преступностью, обеспечивают государственную, радиационную, пожарную и иную безопасность и т.п.

Судебная власть осуществляется судьями Конституционного Суда РФ, федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов всех уровней, конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации и мировыми судьями.

Представителями власти являются также руководители, аудиторы и инспекторы Счетной палаты РФ.

Технические работники и неоперативный состав, работающий в органах законодательной и исполнительной власти, прокурорско-следственных, судебных, иных контролирующих и надзирающих органах (начальники канцелярий, хозяйственных и юридических отделов, бухгалтеры, секретари, референты, консультанты и т.п.), не могут признаваться представителями власти, хотя некоторые из них являются должностными лицами, но уже по другому основанию.

В числе лиц, выполняющих функции представителей власти временно или по специальному полномочию, можно назвать присяжных заседателей в судах, различных представителей общественности, официально в соответствии с законодательством привлекаемых к осуществлению властных полномочий по борьбе с преступностью или выполняющих различные надзорные функции, и др. Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении ВС РФ от 10.02.2000 № 6 отнес к числу представителей власти также военнослужащих при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями.

Вторая группа должностных лиц характеризуется наличием у них организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций непосредственно в самих государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях, Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Необходимо четко отграничивать государственные и муниципальные учреждения от государственных и муниципальных унитарных предприятий, являющихся коммерческими организациями. Работники, выполняющие управленческие функции в государственных и муниципальных предприятиях, не признаются должностными лицами и не могут нести ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Директор муниципального унитарного предприятия, осуществляющего в нем управленческие функции, как указала судебная коллегия Верховного Суда РФ по делу Э., не относится к должностным лицам, указанным в примечании к ст. 285 УК РФ Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2002. - № 7. - С. 12..

Организационно-распорядительные функции связаны с управлением людьми, а административно-хозяйственные - с распоряжением и управлением имуществом. Поэтому всякий работник государственного органа или органа местного самоуправления, государственного или муниципального учреждения, служащий Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, который имеет в своем служебном подчинении других людей, руководит их деятельностью, направляет и организует их работу (службу), является должностным лицом в связи с наличием у него организационно-распорядительных обязанностей. Соответственно, лица, распоряжающиеся и управляющие в названных органах, учреждениях и войсках имуществом, материальными ценностями, учитывающие выполненную работу, начисляющие вознаграждение за труд и т.п., - должностные лица, выполняющие административно-хозяйственные функции. Таким образом, не всякий государственный служащий и служащий органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений является должностным лицом.

Под организационно-распорядительными функциями следует понимать полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п. К организационно-распорядительным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии) (п. 4 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19).

Как административно-хозяйственные функции надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием) (п. 5 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19).

Применительно к работникам государственных и муниципальных учреждений важным критерием для отнесения их к категории должностных лиц является обладание правом совершать по службе юридически значимые действия, способные порождать, изменять или прекращать правовые отношения, т.е. имеющие организационно-распорядительный характер. Следовательно, должностным лицом необходимо признавать субъекта, который имеет право выдавать от имени государственного или муниципального учреждения официальные документы, подтверждающие определенный юридический факт, и тем самым как-то организовывать, направлять поведение других лиц, для которых этот акт (документ) имеет юридическую силу. Поэтому, в частности, должностным лицом является нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе.

Специалисты государственных или муниципальных учреждений, выполняющие сугубо профессиональные или технические обязанности, не являются должностными лицами. Однако если наряду или в связи с осуществлением этих обязанностей на данных специалистов в установленном порядке возложено исполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, то в случае их нарушения они несут ответственность как должностные лица (например, врач - за злоупотребление полномочиями, связанными с направлением на госпитализацию, выдачей листков нетрудоспособности, оформлением других документов, участием в работе МСЭК, призывных комиссий; преподаватель - за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии).

Лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности или осуществляющее специальные полномочия, может быть признано субъектом преступления против интересов государственной или муниципальной службы лишь при условии, если указанные обязанности или полномочия были возложены на него в установленном законом порядке правомочными на то органами или должностными лицами.

Исполнение функций должностного лица по специальному полномочию означает, что лицо осуществляет функции представителя власти, исполняет организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции, возложенные на него законом, иным нормативным правовым актом, приказом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом (например, функции присяжного заседателя). Функции должностного лица по специальному полномочию могут осуществляться в течение определенного времени или однократно, а также могут совмещаться с основной работой (п. 6 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19).

При временном исполнении функций должностного лица или при исполнении их по специальному полномочию лицо может быть признано должностным лишь в период исполнения возложенных на него функций (п. 6 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19).

Если лицо, назначенное на должность с нарушением требований или ограничений, установленных законом или иными нормативными правовыми актами, к кандидату на эту должность (например, при отсутствии диплома о высшем профессиональном образовании, необходимого стажа работы, при наличии судимости и т.п.), из корыстной или иной личной заинтересованности использовало служебные полномочия вопреки интересам службы либо совершило действия, явно выходящие за пределы его полномочий, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, то такие действия следует квалифицировать соответственно как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий (п. 6 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19).

Судам следует отграничивать преступные действия должностных лиц от деяний других лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации, ответственность которых за злоупотребление своими полномочиями установлена ст. 201 УК РФ (п. 11 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19). Частное лицо, а также лицо, выполняющее управленческие функции в коммерческой или иной организации (см. примечание 1 к ст. 201 УК РФ), не может быть субъектом - исполнителем (соисполнителем) преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Однако в соответствии с ч. 4 ст. 34 УК РФ вполне законным будет привлечение подобных лиц к ответственности за соучастие в таких преступлениях в качестве организатора, подстрекателя или пособника или же за участие в совершении некоторых из этих преступлений в составе организованной группы (п. «б» ч. 3 ст. 287, п. «а» ч. 4 ст. 290 УК РФ).

Итак, к должностным лицам относятся две категории специальных субъектов: 1) постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителей власти; 2) постоянно, временно или по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.

Часть 2 ст. 286 УК РФ содержит квалифицирующий признак преступления, относящийся к личности субъекта, - совершение деяния, предусмотренного основным составом, лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления. К первой категории относятся лица, занимающие должности, установленные Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и другими федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (президенты республик, губернаторы или другие главы субъектов РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ). Ко второй категории следует относить лиц, должности которых установлены конституциями и уставами субъектов РФ (главы администраций, мэры и пр.) Смелова С.В. Субъект квалифицированного вида превышения должностных полномочий (ч. 2 ст. 286 УК РФ) // Российский следователь. - 2008. - № 10. - С. 19..

Рассмотрим пример из следственной практики. Главу одного из столичных муниципалитетов подозревают в превышении должностных полномочий и крупной афере. Как передает Life News, cледственные органы возбудили уголовное дело в отношении главы муниципалитета района Беговой Северного округа Москвы Ольги Плеховой. Как было установлено, она подписала фиктивный акт стоимостью 1,5 млн. рублей якобы на ремонт дома по улице Правды. На основании акта с лицевого счета на счет подрядной организации были перечислены все средства, однако работы строители провели всего на 900 тысяч рублей. Более 500 тысяч государственных средств похищено. Афера была вскрыта сотрудниками Управления по борьбе с экономическими преступлениями ГУВД столицы. По материалам УБЭП следствием УВД Северного административного округа возбуждено уголовное дело. Плехову обвиняют по ч. 3 ст. 159 УК РФ «Мошенничество» и ч. 2 ст. 285 УК РФ «Превышение должностных полномочий» Главу муниципалитета района Беговой подозревают в крупной афере // http://www.rosbalt.ru/2010/05/17/737380.html..

Исследование правового статуса государственного служащего позволяет рассматривать его в качестве единой категории официальных лиц, часть из которых может быть наделена властными (представитель власти) и должностными полномочиями (должностное лицо). В зависимости от статуса занимаемой должности объем полномочий служащего, должностного лица и представителя власти различен.

Субъектом должностного преступления может быть лишь тот, кто обладает правосубъектностью (конкретные права, обязанности, полномочия, статус), означающей способность лица быть участником определенного круга правоотношений, иметь возможность выполнять конкретные функции, причиняя вред противоправным деянием (действие, бездействие) данным правоотношениям. Представитель власти является участником (субъектом) государственно-властных отношений, а должностное лицо и служащий - только участником (субъектом) государственно-служебных отношений. Особенности правового статуса лица представляют собой специальные признаки субъекта.

Учитывая тенденцию расширения государственного представительства государственных должностных лиц и государственных служащих в коммерческих и иных негосударственных организациях и учреждениях, предлагается рассматривать их уголовную ответственность по статьям гл. 30 УК РФ как специальных субъектов с признаками представителей власти, а не по ст. 23 УК РФ, как предлагают некоторые авторы Сидоров Б.В., Фахриев М.М. Злоупотребление должностными полномочиями как основное коррупционное преступление и вопросы совершенствования его законодательного определения // Вестник экономики, права и социологии. - 2008. - № 3. - С. 65.. Поэтому следовало бы расширить понятие должностного лица, изложенного в Примечании 1 ст. 285 УК РФ, дополнив текст примечания словами: «…, а также государственные служащие, представляющие интересы государства в коммерческих и иных негосударственных организациях и учреждениях».

С учетом Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» следует привести некоторые статьи УК РФ в соответствие с его положениями о разграничении понятия «государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» (ст. 1 названного Закона) и понятия должностей государственной гражданской службы РФ и субъектов Федерации (ст. 8-9); необходимо внести изменения в редакцию части второй ст.ст. 285 и 286 и ч. 3 ст. 290 УК РФ, в которых в настоящее время предусматривается повышенная уголовная ответственность только лиц, занимающих государственные должности РФ. Ответственность лиц, занимающих высшие, главные и ведущие должности государственной гражданской службы, не предусматривается. Поэтому было бы справедливо с учетом изменений и дополнений изложить ч. 2 ст. 285 и 286, ч. 3 ст. 290 УК РФ, в следующей редакции: То же деяние, совершенное лицом, занимающим государственную должность РФ, или государственную должность субъекта Федерации, дополнить, а также высшую, главную, или ведущую должность государственной гражданской службы, и далее по тексту.

Таким образом, не все должностные лица - субъекты преступлений, предусмотренных статьями гл. 30 УК РФ, имеют отношение к государственной власти, к государственной службе. Государственный служащий в его уголовно-правовом значении - это лицо, имеющее установленный на основании федеральных законов РФ, указов Президента РФ, законов субъектов РФ и других нормативных правовых актов статус служащего государственного органа, государственного учреждения, Вооруженных Сил РФ, других войск или воинских формирований РФ, но не являющееся должностным лицом, то есть представителем власти либо лицом, выполняющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в названных органах, учреждениях, Вооруженных Силах, войсках, формированиях. Представляется, что нужно устранить несоответствие (когда общественно опасные деяния должностных лиц посягают на упомянутые в названии гл. 30 УК РФ объекты), законодательно расширив круг лиц, относящихся к государственным и муниципальным служащим.

2.2 Сравнительный анализ и классификация составов преступлений, совершаемых государственными служащими

Должностные преступления со специальным субъектом занимают значительное место в уголовном законе, всего 68 составов преступлений, из них 25 составов преступлений включают специальных субъектов, с признаками государственного должностного лица и государственного служащего. В действующем уголовном законе РФ должностные преступления со специальным субъектом занимают значительное место, они причиняют вред самым различным системам общественных отношений. Государственные служащие с признаками специального субъекта общественно-опасных деяний, совершаемых благодаря занимаемому положению в государстве и вопреки его интересам, причиняют большой вред обществу и, прежде всего гражданам РФ, особенно в тех случаях, когда их антиобщественные деяния связаны с коррупцией и организованной преступностью.

В УК РФ имеется ряд составов преступлений, субъектами которых являются только госслужащие - как должностные, так и не должностные лица. Сгруппировать данные составы можно следующим образом:

1) составы преступлений, где государственный служащий прямо назван в диспозиции нормы как субъект преступления (например, ст. 292 УК РФ). Служебные отношения могут быть нарушены при совершении государственным служащим преступления, состав которого конкретно предусмотрен уголовным законом и включен в гл. 30 УК РФ. Такие отношения могут возникать на основе издания нормативных актов федерального или местного уровня (указы, постановления, конституции, уставы) и определять не только правовое положение лиц, принятых, избранных на государственную службу, но и регулировать порядок действия публичной власти. Организация государственной службы связана с активным развитием специального законодательства о содержании государственной службы и правовом положении ее служащих в целях регулирования практической служебной деятельности служащих;

2) составы преступлений, в которых государственный служащий является должностным лицом;

3) составы преступлений, в которых государственный служащий является представителем власти;

4) составы преступлений, в которых государственный служащий не является должностным лицом (например, ст. 288 УК РФ).

Можно также выделить составы преступлений, в которых субъектами являются международные гражданские служащие.

Рассмотрим составы преступлений, где государственный служащий прямо назван в диспозиции нормы как субъект преступления. Согласно примечания 4 к ст. 285 УК РФ, государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность по статьям гл. 30 УК РФ в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями. Это следующие составы преступлений: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ), служебный подлог (ст. 292 УК РФ), незаконная выдача паспорта гражданина РФ, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ (292.1 УК РФ).

Присвоение полномочий должностного лица. Преступлением является присвоение государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица и совершение им в связи с этим действий, которые повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций.

Объективная сторона рассматриваемого преступления выражена в совершении виновным действий, сопряженных с неправомерным, вопреки установленному законодательством порядку самовольным присвоением полномочий должностного лица. Фактически государственный служащий представляет себя перед другими лицами в роли должностного лица. Практике известны случаи выполнения должностных функций не уполномоченными на то служащими, в результате чего причиняется вред правоохраняемым интересам других лиц Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2009. - № 11. - С. 22.. Иногда государственные служащие осуществляют правомочия должностных лиц, не разработанные или не оформленные надлежащим образом Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2010. - № 10. - С. 23.. Общественная опасность их деятельности не вызывает сомнений, но отвечать за должностные преступления названные лица не могут, так как нет полномочий данного должностного лица и нет регламентированной в соответствующем документе должностной компетенции.

Буквальный смысл приведенной в ст. 288 УК РФ формулировки таков, что виновный должен сначала присвоить себе полномочия должностного лица, а затем уже совершить общественно опасное деяние, повлекшее указанные в законе последствия. Но просто назвать себя судьей, прокурором, депутатом и т.п. еще не означает присвоить их полномочия. «Присвоить» - значить «завладеть, самовольно взять в свою собственность» Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. - 4-е изд., дополненное. - М.: Азбуковник, 1999. - С. 588.. Временной разрыв между присвоением звания должностного лица и использованием вытекающих из него должностных полномочий не всегда обязателен: фактическое совершение действий, которые вправе совершать только должностное лицо, и означает присвоение полномочий этого должностного лица. Обязательным условием наступления уголовной ответственности закон считает последствие в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций, которое находится в причинной связи с незаконными действиями служащего, присвоившего себе полномочия должностного лица.

В отличие от должностного злоупотребления, присвоение полномочий должностного лица возможно только в форме активных действий. По сравнению с собственно должностным злоупотреблением (ст. 285 УК РФ) присвоение полномочий должностного лица характеризуется большим разнообразием действий - это могут быть отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК РФ), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ), получение взятки (ст. 290 УК РФ). Все перечисленные виды общественно опасного поведения охватываются ст. 288 УК РФ. Кроме того, возможно присвоение полномочий должностного лица, сопряженное с действиями, не образующими состава злоупотребления должностными полномочиями, - например, с хищением (последнее не квалифицируется по ст. 285 УК РФ, так как при корыстном злоупотреблении должностными полномочиями выгода извлекается другим способом). В этом случае, видимо, необходима квалификация по совокупности преступлений.

Если виновный предварительно фальсифицирует документацию (удостоверение, приказ о назначении на должность), создавая видимость юридической основы своей «должностной» деятельности, его действия образуют также состав служебного подлога (ст. 292 УК РФ). Использование виновным заведомо подложного документа, который он сам не изготавливал, дополнительно квалифицируется по ч. 3 ст. 327 УК РФ; похищение или сокрытие официального документа для его последующего использования, а равно уничтожение или повреждение официальных документов - по ст. 325 УК РФ.

Рассмотрим пример. С. работал заведующим автостоянкой внебюджетного хозяйства исправительного учреждения и был уполномочен администрацией на получение арендной платы в сумме 300 тыс. рублей в месяц за использование торговых мест предпринимателями. Однако он установил среднюю плату 500 - 600 тыс. рублей в месяц, не имея на то полномочий. Указанные действия С. повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан, поскольку причинили ущерб многим торгующим гражданам в сумме от 150 до 600 тыс. рублей. На предварительном следствии действия С. были квалифицированы как неоднократное получение взятки, сопряженное с вымогательством взятки. Суд переквалифицировал действия С. на ст. 288 УК РФ, указав при этом, что С. является государственным служащим исправительного учреждения, но его должностные обязанности в момент совершения преступления не были разработаны, с этими обязанностями С. не был ознакомлен, а получил лишь устное указание собирать арендную плату и сдавать в кассу учреждения. Функциональные обязанности соответствующего должностного лица были разработаны и доведены до сведения С. позднее. Поэтому квалификация действий С. как преступления, совершенного должностным лицом, была бы неправильной Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2010. - № 4. - С. 21-23.. Думается, действия С., совершенные в связи с присвоением им полномочий должностного лица, содержат и признаки мошенничества (ст. 159 УК РФ).

Субъективная сторона преступления характеризуется умышленной формой вины. Виновный осознает опасность и противоправность своих действий по присвоению полномочий должностного лица, предвидит наступление вредных последствий в виде существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций и желает причинить такой вред либо сознательно его допускает или относится к этому безразлично. Мотивы преступления могут быть любыми и учитываются только при назначении наказания.

Субъект преступления - специальный. Им является государственный служащий или служащий органа местного самоуправления, не являющийся должностным лицом, достигший 16-летнего возраста.

Несмотря на существенность причиняемых последствий, закон рассматривает присвоение полномочий должностного лица как преступление небольшой тяжести.

Служебный подлог. Закон определяет служебный подлог как внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности (при отсутствии признаков преступления, предусмотренного частью первой статьи 292.1 УК РФ). Именно таким путем субъект совершает посягательство на нормальную деятельность публичного аппарата управления, что является объектом данного преступления. В 2011 г. было зарегистрировано 8,2 тыс. фактов служебного подлога Официальный сайт МВД России. Статистика: http://www.mvd.ru/index.php?docid=11..

Центральным понятием для данной уголовно-правовой нормы является понятие официального документа, который является предметом преступления. Многие специалисты понимают под официальным документом лишь письменные акты, удостоверяющие конкретные факты или события, имеющие юридическое значение, составленные надлежащим образом и имеющие необходимые реквизиты Тищенко А.Г. О персональной ответственности государственных служащих // Право в Вооруженных Силах. - 2008. - № 2. - С. 70.. Однако в Федеральном законе от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 06.04.2011) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» Российская газета. - 29.07.2006; 08.04.2011. документированная информация (документ) определяется как «зафиксированная на материальном носителе путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель» (ст. 2). Закон определяет так называемый электронный документ. Это документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Поэтому следует согласиться с теми специалистами, которые допускают документ на любом материальном носителе Степайкина Е.В. Ответственность государственных гражданских служащих: теоретико-правовой анализ // Вестник Мордовского университета. - 2009. - № 4. - С. 65.. Предметом служебного подлога могут также стать документы, исходящие от частных лиц, различных коммерческих и некоммерческих организаций, не относящихся к государственным или муниципальным органам и учреждениям (расписки, обязательства, справки, договоры и т.п.), если эти документы оказываются в ведении (делопроизводстве) государственных или муниципальных структур.

Объективная сторона служебного подлога может быть выполнена одним из двух действий: 1) внесение заведомо ложных сведений в официальные документы; 2) внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание. Таким образом, подлог может быть материальным - внесение различных изменений в действительный документ и интеллектуальным - составление ложного по содержанию, но подлинного по форме документа. Преступление признается оконченным с момента совершения указанных действий независимо от того, повлекло ли это деяние какие-либо последствия, был ли использован данный подложный документ.

Внесение заведомо ложных сведений в официальные документы - это запись не соответствующей действительности информации в подлинный документ, который при этом сохраняет все признаки и реквизиты настоящего. Это деяние может представлять и изготовление полностью поддельного как по форме, так и по содержанию документа. К данной разновидности подлога относится также пометка документа другим числом, не соответствующим фактической дате составления или выдачи документа, подделка подписи другого должностного лица и т.п. Внесение в официальный документ исправлений, искажающих их действительное содержание, может быть совершено путем подчистки, дописки и иными способами.

Обязательным условием признания содеянного именно служебным подлогом является совершение соответствующих действий по отношению к официальным документам должностным лицом или служащим в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей (в рамках или с превышением служебной компетенции).

Субъектом служебного подлога может быть не только должностное лицо, но и любой государственный служащий и служащий органа местного самоуправления.

Субъективная сторона служебного подлога характеризуется прямым умыслом. Виновный достоверно знает, что он вносит в официальные документы ложные сведения, и столь же сознательно совершает иные действия, составляющие сущность подлога. При этом он должен руководствоваться корыстными или иными личными побуждениями.

Цель фальсификации должностным лицом или служащим официальных документов закон не оговаривает. Однако в тех случаях, когда подлог совершается с целью последующего использования ложных документов для совершения другого тяжкого или особо тяжкого преступления, содеянное должно быть квалифицировано по совокупности как служебный подлог и приготовление к тяжкому или особо тяжкому преступлению.

Использование должностным лицом или служащим изготовленных им заведомо фиктивных документов при совершении хищения чужого имущества путем мошенничества, присвоения или растраты надлежит квалифицировать по совокупности за хищение и служебный подлог. Точно так же по совокупности преступлений квалифицируются действия должностного лица или служащего, который использует подделанный им официальный документ для совершения или сокрытия любого другого преступления. Подлог не требует самостоятельной квалификации лишь тогда, когда он является конструктивным признаком другого преступления (например, контрабанды).

Статья 292 УК РФ содержит часть вторую, по которой ответственность наступает, если деяние, предусмотренное частью первой этой нормы, повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Содержание этих общественно опасных последствий раскрыто в Постановлении ВС РФ от 16.10.2009 № 19.

Некоторые исследователи Малиновский И.Б. Коррупция и уголовный закон // Российский следователь. - 2009. - № 15. - С. 20. полагают, что должностное злоупотребление включает служебный подлог, а потому при квалификации, в частности, укрытия преступлений от учета и регистрации содеянное должно охватываться только ст. 285 УК РФ. Этот вывод сделан на основе тех соображений, что внесение при этом в документ заведомо ложных сведений означает использование полномочий вопреки интересам службы. Вместе с тем, изучение практики по делам названной категории показало отсутствие единообразия в оценке фальсификации заявлений и объяснений пострадавших, других лиц, иных материалов доследственной проверки. Когда по делу наряду с отказом от приема, учета и регистрации сообщений о преступлении или заведомо незаконным отказом в возбуждении уголовного дела установлена такого рода фальсификация, суды во многих случаях вслед за органами следствия и государственным обвинением квалифицируют содеянное по совокупности преступлений, предусмотренных ст.ст. 285 и 292 УК РФ. При этом предметом служебного подлога порой признаются и постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, в которых сделана ссылка на сфальсифицированные объяснения потерпевшего и иных лиц, содержащие, следовательно, заведомо ложные сведения Такой подход нашел поддержку в практике Верховного Суда РФ. См.: Определение Верховного Суда РФ от 30.11.2006 № 47-оО6-96 // http://www.consultant.ru/.. Встречается вместе с тем и немало иных решений, когда при указанных обстоятельствах содеянное квалифицируется только как должностное злоупотребление. Но иногда суд не соглашается с дополнительной - помимо ст. 285 УК РФ - квалификацией по ст. 292 УК РФ со ссылкой на то, что объяснения, составленные сотрудником полиции от имени потерпевших и содержащие ложные сведения об обстоятельствах происшедшего, не обладают признаками официальных документов Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2011. - № 2. - С. 19..

Разграничивая действия ст. 292 УК РФ со ст. 285 УК РФ, Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении ВС РФ от 16.10.2009 № 19 поддерживает ту точку зрения, что внесение искажений в официальный документ представляет собой вид использования полномочий вопреки интересам службы. Вместе с тем высшим судебным органом выражался и иной подход. Так, говоря об отсутствии оснований для переквалификации действий М. на ст. 292 со ст. 286 ч. 2 УК РФ на том основании, что превышение должностных полномочий при отводе земельных участков повлекло существенное нарушение прав и законных интересов общества и государства, Верховный Суд РФ тем самым заключил, что, не наступи данные последствия, и содеянное позволило бы вменить состав подлога. Стало быть, суд исходил из того, что служебный подлог (ч. 1 ст. 292 УК РФ) является разновидностью именно превышения должностных полномочий Определение Верховного Суда РФ от 31.07.2007 № 48-О07-46сп // http://www.consultant.ru/..

Однако внесение в официальные документы заведомо ложных сведений или исправлений, искажающих их действительное содержание, не может быть расценено как использование полномочий пусть и в отсутствие обязательных условий или оснований для их совершения. Служебный подлог представляет собой совершение лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать, т.е. согласно п. 19 Постановления ВС РФ от 16.10.2009 № 19 - признак превышения полномочий. Следовательно, вопрос о разграничении составов должен решаться применительно к деяниям, предусмотренным ч. 1 ст. 286 и ч. 2 ст. 292 УК РФ. И здесь с учетом приведенного в Постановлении ВС РФ от 16.10.2009 № 19 правила нужно исходить из того, что служебный подлог при квалифицирующих обстоятельствах является специальным случаем превышения должностных полномочий.

Незаконная выдача паспорта гражданина РФ, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ. Ранее в следственно-судебной практике при квалификации преступлений, связанных с незаконной выдачей паспорта гражданина РФ, а также внесением заведомо ложных сведений в документы, повлекшим незаконное приобретение гражданства РФ, наблюдался разнобой: в одних случаях содеянное квалифицировалось как злоупотребление служебными полномочиями, в других - как служебный подлог, в большинстве же случаев оно признавалось дисциплинарным проступком. Такой неоднозначный подход правоприменительных органов к уголовно-правовой оценке рассматриваемой группы посягательств был устранен Федеральным законом от 08.04.2008 № 43-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации» Российская газета. - 12.04.2008., включившим в УК РФ ст. 292.1, предусматривающую самостоятельную ответственность за незаконную выдачу паспорта гражданина РФ, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ. Учитывая, что указанные действия совершают должностные лица, государственные служащие Федеральной миграционной службы и служащие органов местного самоуправления, в чьи обязанности входит выдача документов для приобретения гражданства РФ, законодатель определил место данной нормы в системе преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (гл. 30 УК РФ).

Практика применения ст. 292.1 УК РФ пока достаточно мала.

Общественная опасность преступлений, предусмотренных ст. 292.1 УК РФ, состоит в том, что при их совершении нарушается не только нормативная, регламентированная законом деятельность органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления и их авторитет, но и общественные отношения, регулирующие установленный порядок в сфере миграции иностранных граждан и лиц без гражданства. Эти преступления часто связаны и с совершением их субъектами других общественно опасных деяний.

Основным непосредственным объектом этих деяний надлежит рассматривать общественные отношения, регулирующие порядок выдачи паспорта гражданина РФ и других документов для приобретения гражданства РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства, порядок управления в сфере их миграции, а также авторитет органов государственной власти и органов местного самоуправления. В качестве дополнительного объекта выступают общественные отношения, устанавливающие порядок нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории РФ.

Под официальным документом как предметом незаконной выдачи паспорта гражданина РФ, а равно внесения заведомо ложных сведений в документы, повлекшего незаконное приобретение гражданства РФ, следует понимать юридически значимую информацию, обладающую определенными реквизитами и исходящую от государственных органов, органов местного самоуправления или от юридических лиц, действующих по полномочию названных органов, закрепленную в определенной форме и предоставляющую ее владельцу юридические права или освобождающую его от юридических обязанностей.