Неприкосновенность депутатов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Неприкосновенность депутатов государственной думы и членов Совета Федерации

Глава 2. Иммунитет депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ

Глава 3. Неприкосновенность депутатов и выборных должностных лиц органов местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Депутатская неприкосновенность существовала и существует в парламентах всех стран. Она необходима прежде всего как гарант политического плюрализма и свободы слова избранников народа, как барьер от попыток преследования депутатов за политические убеждения.

Иммунитет является самостоятельным правовым средством государства, через которое оно предоставляет исключительное право лицам, занимающим особое положение в межгосударственных, государственных и общественных отношениях, не подчиняться некоторым общим законам.

Иммунитет - особый вид привилегии. Он наделяет своих обладателей единственным, зато весьма значительным преимуществом - правовой неприкосновенностью.

Иммунитеты установлены в нормах международного, конституционного, уголовного, административного, уголовно-процессуального и гражданско-процессуального права. На наш взгляд, наибольший интерес должна вызывать суть действия иммунитета в административном и уголовно - процессуальном законодательстве. Такой интерес обусловлен прежде всего широким спектром применения, а также тем, что и для административного, и для уголовного судопроизводства характерны достаточно жесткие санкции при наступлении ответственности и влекущие ограничение прав и свобод личности некоторые процессуальные обязанности. Поэтому наличие здесь особой "касты неприкасаемых" воспринимается большинством населения как наибольшее отступление от принципа равенства граждан перед законом и судом, закрепленного в ч. 1 ст. 19 Конституции РФ и в ст. 4 Уголовного кодекса РФ.

Однако подобное отступление не есть противоречие данному принципу. Государство может устанавливать определенные изъятия и облегчения из общего порядка для определенных субъектов в зависимости от выполняемых функций, защищаемого интереса и некоторых других обстоятельств.

Наибольшие споры в последнее время вызывают вопросы, связанные с правовой неприкосновенностью депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Проблема депутатского иммунитета периодически возникает и в связи с предложениями думской фракции "Союз правых сил" о ликвидации института правовой неприкосновенности депутатов. Подобные высказывания, имеющие целью сиюминутные политические выгоды, могут нанести непоправимый вред при разрешении такой сложной проблемы, как депутатская неприкосновенность.

Глава 1. Неприкосновенность депутатов государственной думы и членов Совета Федерации

Конституция Российской Федерации в ст. 98 устанавливает гарантии неприкосновенности депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "Конституция Российской Федерации" // принята всенародным голосованием 12.12.1993:

"1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания".

Данные положения были развиты Федеральным законом от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (Закон о статусе парламентария) Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 12.07.1999, N 28, ст. 3466..

Данный Закон устанавливает следующие гарантии депутатской неприкосновенности:

"1. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока своих полномочий.

2. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации не могут быть:

а) привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке;

б) задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу;

в) подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей".

При реализации уголовной и административной ответственности возникают следующие вопросы:

а) можно ли и в каком порядке возбудить уголовное дело в отношении члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы (далее - парламентария) либо привлечь их в качестве обвиняемых;

б) какие процессуальные действия можно проводить в отношении парламентария и в каком порядке;

в) можно ли передать в суд дело в отношении парламентария.

Конституция РФ решает не все поставленные нами вопросы. Рассмотрим вопрос о возбуждении уголовного дела и привлечении парламентария в качестве обвиняемого, а также о возбуждении производства об административном правонарушении.

Согласно ч. 4 ст. 19 Закона о статусе парламентария уголовное дело в отношении парламентария может быть возбуждено без каких-либо ограничений. Однако в этом случае орган дознания или следователь в трехдневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору. Такое же правило действует в случае, если начато производство об административном правонарушении, за которое ответственность налагается в судебном порядке.

То есть если административная ответственность налагается не в судебном порядке, уведомлять Генерального прокурора не требуется.

Уведомление Генерального прокурора осуществляется в целях обеспечения надлежащего контроля за процессом расследования дела.

И лишь в том случае, если Генеральный прокурор приходит к выводу, что уголовное дело возбуждено или производство по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, начато в отношении действий парламентария, связанных с осуществлением им своих полномочий, Генеральный прокурор в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания представление о лишении парламентария неприкосновенности.

Таким образом, возбуждение уголовного дела и производства об административном правонарушении в отношении парламентария закон не обусловливает наличием согласия на это соответствующей палаты Федерального Собрания.

Можно ли производить какие-либо процессуальные действия по возбужденному уголовному или административному делу? Согласно ч. 2 ст. 19 Закона о статусе парламентария парламентарий без согласия палаты не может быть задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу. Однако если он задержан на месте преступления (не административного правонарушения), его можно арестовать и подвергнуть обыску. Допрос даже в этом случае обусловлен наличием согласия палаты. Более того, нельзя забывать о возможности не давать показания против себя согласно ст. 51 Конституции РФ.

И лишь при передаче дела в суд закон требует получения такого согласия (ч. 5 ст. 19 Закона о статусе парламентария).

На основании анализа положений Закона возможно сделать вывод о том, что он соответствует позиции, выраженной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Постановление Конституционного Суда РФ от 20.02.1996 N 5-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // "Российская газета", N 41, 29.02.1996..

В Постановлении Конституционный Суд указал, что "неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в статье 98 Конституции РФ, - один из основных элементов статуса парламентария, важнейшая правовая гарантия его деятельности. Неприкосновенность не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым - парламента, их самостоятельности и независимости".

Вместе с тем неприкосновенность парламентария - исключение из общей конституционной нормы о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19), обусловленное необходимостью конституционной защиты специального статуса парламентария как члена федерального представительного и законодательного органа.

Конституционный Суд РФ указал, что положения ч. 1 ст. 18 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" о необходимости получения согласия соответствующей палаты Федерального Собрания на привлечение депутата к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, и на его допрос применительно к действиям по осуществлению депутатской деятельности, а также положения ч. 2 ст. 20 названного Закона о внесении Генеральным прокурором РФ представления в соответствующую палату Федерального Собрания для получения такого согласия соответствуют Конституции РФ.

Но неприкосновенность парламентария не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, если оно совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности.

Положения Закона, запрещающие возбуждать уголовные и административные дела и проводить по ним расследование, если эти дела возбуждены в результате совершения деяний, не связанных с осуществлением парламентарием своих полномочий, не соответствуют, по мнению Конституционного Суда, Конституции РФ.

Тем самым Суд разрешил с соблюдением ограничений, предусмотренных ст. 98 Конституции РФ, осуществлять следственные действия на стадии дознания и предварительного следствия и производство по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УК и УПК РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания.

То есть, как указал Конституционный Суд, по смыслу ч. 2 ст. 98 Конституции РФ следственные действия в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы должны осуществляться под непосредственным надзором Генерального прокурора РФ. И если по завершении предварительного следствия Генеральный прокурор РФ придет к выводу о необходимости передать дело об уголовном или административном судебном преследовании в суд, он должен незамедлительно внести представление в соответствующую палату Федерального Собрания. Если палата, рассмотрев представление, установленным большинством голосов, не примет на основании имеющихся материалов решения о лишении депутата неприкосновенности, вопрос о его предании суду снимается. Без согласия палаты судебное разбирательство не может иметь места.

Иными словами, Конституционный Суд разрешает возбуждать уголовные дела и производства об административных правонарушениях, если они не связаны с осуществлением полномочий парламентария.

Возникает вопрос: кто должен определять, связаны или не связаны действия парламентария, на основании которых возбуждается дело, с осуществлением полномочий?

Конституционный Суд и Закон о статусе парламентария таким субъектом называют Генерального прокурора РФ, который контролирует расследование.

Наверное, это обоснованно, поскольку именно в процессе расследования можно выяснить все вопросы по конкретному делу. Если же вопрос о возбуждении уголовного дела или привлечении парламентария в качестве обвиняемого будет решаться палатой Федерального Собрания, то в случае отказа в лишении неприкосновенности правоохранительные органы не будут иметь возможности даже собрать необходимые факты по делу. А отсрочка может привести к их утрате.

Закон устанавливает, что парламентарий не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказывание мнения или выражение позиции при голосовании в соответствующей палате Федерального Собрания РФ и другие действия, соответствующие статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы, в том числе по истечении срока их полномочий. Если в связи с такими действиями член Совета Федерации, депутат Государственной Думы допустили публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом, возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, осуществляются только в случае лишения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Таким образом, Закон предусматривает право палаты Федерального Собрания решать вопрос о лишении неприкосновенности парламентария, причем не называет оснований для принятия такого решения.

Право лишать или не лишать парламентария неприкосновенности без указания оснований не имеет никакого смысла и может повлечь злоупотребления в этой сфере.

Таким образом, Закон о статусе парламентария соответствует позиции Конституционного Суда, но недостаточно регулирует вопрос о порядке реализации ответственности.

Поскольку процедурные правила установлены соответствующими кодексами, обратимся к Уголовно-процессуальному кодексу РФ (УПК РФ).

Части 1 и 4 ст. 448 УПК РФ устанавливают иной порядок производства по уголовному делу. Возбудить уголовное дело или привлечь парламентария в качестве обвиняемого может лишь Председатель Следственного комитета при Прокуратуре РФ и только с согласия палаты Федерального Собрания.

Однако УПК РФ восполнил пробел, который мы обнаружили в Законе о статусе парламентария. Установлены основания для отказа в даче согласия на возбуждение уголовного дела и привлечение парламентария в качестве обвиняемого. Таковыми основаниями являются:

а) уголовное дело возбуждается или парламентарий привлекается в качестве обвиняемого в связи с высказанным им мнением или выраженной им позицией при голосовании в Совете Федерации или Государственной Думе соответственно или

б) в связи с другими его законными действиями, соответствующими статусу члена Совета Федерации и статусу депутата Государственной Думы.

В этих случаях палата отказывает в даче согласия на лишение данного лица неприкосновенности. Такой отказ является обстоятельством, исключающим производство по уголовному делу в отношении данного члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы.

Таким образом, УПК исходит из того, что проверка связанности дела с осуществлением полномочий парламентария возлагается не на Генерального прокурора, а на палату.

В данной части имеется противоречие между Законом о статусе парламентария и УПК РФ. Учитывая, что в соответствии с ч. 1 ст. 1 УПК порядок уголовного судопроизводства определяется УПК РФ, основанным на Конституции РФ, органы расследования руководствуются именно УПК РФ.

В данном случае необходимо вносить изменения либо в Закон о статусе парламентария, либо в УПК РФ, не забывая при этом о позиции Конституционного Суда РФ.

Если рассмотреть положения УПК РФ с точки зрения соответствия позиции Конституционного Суда, то они не вступают в противоречие. Конституционный Суд РФ, разрешая возбуждать уголовные дела и производства об административных правонарушениях и осуществлять досудебные процедуры, имел в виду производство по делам, не связанным с осуществлением парламентарием своих полномочий. И рассматривал соответствие Конституции существовавших положений Закона, который закреплял контроль расследования за Генеральным прокурором.

В настоящее время законодатель иначе решил этот вопрос. Теперь палаты Федерального Собрания РФ определяют связанность дела с осуществлением полномочий парламентария и при установлении такой связи отказывают в лишении неприкосновенности, что является основанием, исключающим производство по делу.

Что касается возможности производить следственные действия, то Конституционный Суд РФ указал, что такие действия могут проводиться с учетом ограничений ст. 98 Конституции РФ. То есть для задержания, ареста или обыска парламентария (кроме задержания на месте преступления) требуется согласие соответствующей палаты Федерального Собрания. На наш взгляд, необходимо унифицировать терминологию. Закон о статусе парламентария воспроизводит положения Конституции РФ, однако УПК РФ вместо ареста использует термин "заключение под стражу".

Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит лишь общее правило о том, что особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (ч. 2 ст. 1.4).

Таким образом, имеется необходимость гармонизации Конституции РФ, Закона о статусе парламентария и УПК РФ.

Глава 2. Иммунитет депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ

Вопрос об иммунитете депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ всегда вызывает достаточно большой общественный резонанс. С одной стороны, наблюдается почти полное неприятие этого института широкими народными массами. По данным социологического опроса, проведенного Всероссийским центром изучения общественного мнения в 2009 г., 85% граждан страны считают, что в борьбе с коррупцией можно победить, только отменив неприкосновенность депутатов и чиновников высшего ранга Кому нужна депутатская неприкосновенность? // Аргументы недели. 2009. 27 авг.. С другой стороны, сами депутаты парламентов субъектов РФ зачастую сетуют на ограниченность их неприкосновенности по сравнению с депутатами федерального парламента.

Ситуация осложняется неоднократным изменением регулирования депутатской неприкосновенности на уровне субъектов РФ, а также неоднозначностью понимания термина "неприкосновенность". В законодательстве употребляется только понятие "неприкосновенность". Конституционный Суд РФ чаще всего говорит о неприкосновенности, но в нескольких своих постановлениях указывает на тождественность понятий "неприкосновенность" и "иммунитет" депутата Постановление Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 828.. Международное право в основном использует термин "иммунитет" Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована РФ 8 марта 2006 г.) // СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2780; Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 7 ноября 2002 г. // Содружество. Информ. вестн. Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. N 2. С. 82 - 130., например в связи с привлечением к ответственности определенных групп граждан, хотя иногда в международных документах можно встретить и термин "неприкосновенность" Венская конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г. // Сб. междунар. договоров СССР. М., 1991. Вып. XLV. С. 124 - 147; Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний от 24 сентября 1996 г. // Дипломатический вестн. 1996. N 10. С. 38 - 59..

В юридической науке применительно к правовому статусу депутатов различных уровней власти указывается на "иммунитет", "неприкосновенность", "неответственность", "неподсудность", "индемнитет" Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве РФ. Челябинск, 2004. С. 43; Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994. С. 103; Матвеева О.А., Савицкий П.И. Конституционный статус депутата в парламентах стран Западной Европы. Екатеринбург, 1993. С. 12 - 13; Мишин А.А. Центральные органы власти буржуазных государств. М., 1972. С. 191; Нудненко Л.А. Влияние правовых позиций Конституционного Суда РФ на развитие законодательства о депутатской неприкосновенности // Учен. зап. юрид. факультета. СПб., 2005. Вып. 4. С. 131; Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб.: В 4 т. / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. Т. 2. С. 161; Колесников В.Е., Пажетных Д.В. Актуальные вопросы парламентского иммунитета членов верхних палат парламента (на примере РФ, Франции, ФРГ) // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 4. С. 13.. Однако среди ученых-юристов нет единства мнений о соотношении этих понятий.

Целесообразным для решения практических проблем представляется деление понятия "депутатский иммунитет" на три составляющие: депутатскую неответственность (неподсудность или индемнитет); депутатскую неприкосновенность (в отношении уголовного и административного преследования) и свидетельский иммунитет депутата. При этом неответственность заключается в недопустимости привлечения депутата к ответственности за высказанное в связи с исполнением депутатских полномочий мнение. Неприкосновенность - в невозможности привлечения депутата к уголовной и административной ответственности без согласия парламента.

Правовое закрепление каждого из названных элементов депутатского иммунитета в субъектах РФ происходило по-разному. Наибольшие проблемы возникли в отношении депутатской неприкосновенности. Анализ российского законодательства позволяет выделить следующие этапы в развитии института неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ.

1-й этап: 1993 - 1999 гг. Этот период характеризуется отсутствием акта федерального уровня, предусматривающего неприкосновенность депутата парламента субъекта РФ. Поэтому органы власти субъектов РФ, продолжая советскую традицию наличия неприкосновенности у депутатов всех уровней власти, по собственной инициативе закрепляли ее в своем законодательстве Бекетова С.М., Скрынников Б.М. Правовое регулирование депутатской неприкосновенности на региональном уровне // Журн. рос. права. 1998. N 10 - 11. С. 133..

Однако 30 ноября 1995 г. такая практика была признана неконституционной, поскольку субъекты РФ не могут осуществлять законотворчество по предметам исключительного ведения РФ, к которым относится уголовное и уголовно-процессуальное законодательство. В отношении неприкосновенности в административно-правовой сфере Конституционный Суд указал, что нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам совместного ведения (к которым относится административное законодательство) принимаются в соответствии с федеральными законами и не должны им противоречить. Вопрос административно-правовой неприкосновенности депутатов законодательных органов субъектов РФ, по мнению Суда, затрагивает общие положения административного законодательства, которые должны регулироваться Кодексом об административных правонарушениях федерального уровня Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. N 16-П по делу о проверке конституционности статей 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 г. // СЗ РФ. 1995. N 50. Ст. 4969..

2-й этап: 1999 - 2002 гг. Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. (Закон N 184-ФЗ) была установлена неприкосновенность для депутатов парламентов субъектов РФ. В частности, в соответствии со ст. 13 для привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на его задержание, арест, обыск или допрос, кроме случаев задержания на месте преступления, а также на личный досмотр, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей, необходимо было получить согласие законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ по представлению прокурора субъекта РФ. Получение такого согласия требовалось в отношении действий депутата, связанных с осуществлением им своих полномочий. Неприкосновенность депутата распространялась на занимаемые им жилое и служебное помещения, его багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, средства связи, документы. Эти положения были восприняты в субъектах РФ. Например, аналогичные нормы о неприкосновенности депутатов были закреплены в законодательстве Алтайского края О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания: Закон Алтайского края от 3 мая 1995 г. N 2-ЗС. Ст. 25 // Алтайская правда. 1995. 21 июня..

3-й этап: апрель - июль 2002 г. 12 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ признал положения Закона N 184-ФЗ неконституционными. В Постановлении от 12 апреля 2002 г. N 9-П орган конституционной юстиции указал, что федеральный законодатель, закрепляя принцип неприкосновенности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, не может освобождать их от уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, но вправе предусмотреть особые условия привлечения их к такой ответственности. Введение же федеральным законом - помимо Конституции РФ - такого условия, как согласие парламента субъекта РФ на привлечение депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, на применение к нему ареста и иных мер процессуального принуждения в ходе преследования за такого рода правонарушения, по существу, означало бы исключение судебных прерогатив и предоставление судебных функций парламенту, что в соответствии со ст. 10, ч. 1 ст. 19, ч. 2 ст. 22, ст. ст. 118 и 126 Конституции Российской Федерации недопустимо Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. N 9-П по делу о проверке конституционности положений статей 13 и 14 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.П. Быкова, а также запросами Верховного Суда Российской Федерации и Законодательного Собрания Красноярского края // СЗ РФ. 2002. N 16. Ст. 1601..

Поэтому с 2002 г. неприкосновенность депутатов парламентов субъектов РФ получила новую трактовку: не как недопустимость привлечения депутата к ответственности без согласия парламента, а как усложненный порядок привлечения к ответственности. В связи с этим стали применяться нормы Уголовно-процессуального кодекса РФ, по которым решение о возбуждении уголовного дела в отношении депутата регионального парламента либо о привлечении его в качестве обвиняемого принималось прокурором субъекта РФ с согласия коллегии, состоящей из трех судей верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа (п. 9 ч. 1 ст. 448 УПК РФ). С соблюдением такой же процедуры производилось избрание в отношении депутата в качестве меры пресечения заключения под стражу, а также обыск (за исключением задержания на месте преступления), выемка, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию, прослушивание телефонных и иных переговоров (ч. 1 ст. 450 УПК РФ).

Что касается административно-правовой составляющей депутатской неприкосновенности в этот период, можно сказать, что ее фактически не было, поскольку Кодекс РСФСР об административных правонарушениях не предусматривал какой-либо специфики привлечения к административно-правовой ответственности депутатов парламентов субъектов РФ.

4-й этап: июль 2002 г. - декабрь 2008 г. В этот период продолжали действовать те же нормы УПК РФ, требующие для возбуждения уголовного дела в отношении депутата парламента субъекта РФ либо привлечения его в качестве обвиняемого решения прокурора субъекта РФ (а с 5 июня 2007 г. - руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ О внесении изменений в УПК РФ и Федеральный закон "О прокуратуре РФ": Федеральный закон от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830.) с согласия коллегии, состоящей из трех судей суда субъекта РФ. Однако особенности избрания меры пресечения и производства отдельных следственных действий 24 июля 2002 г. были исключены из УПК РФ Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 103-ФЗ "О внесении дополнений в законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3020..

4 июля 2003 г. федеральный законодатель учел Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2002 г. N 9-П, изменив ст. 13 Закона N 184-ФЗ в части регулирования неприкосновенности депутатов следующим образом: "В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административно-процессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными законами".

Такая норма вполне согласовывалась с формулировкой УПК РФ об особом порядке возбуждения уголовного дела в отношении депутатов парламентов субъектов РФ и привлечения их в качестве обвиняемых. Однако отсутствие в УПК РФ регламентации специфики задержания депутатов, применения иных мер уголовно-процессуального принуждения означало неполную реализацию норм Закона N 184-ФЗ в отношении депутатской неприкосновенности. Кроме того, в юридической литературе критиковалась незакрепленность в УПК РФ порядка комплектования и заседания судебной коллегии, решающей вопрос о даче согласия прокурору субъекта РФ на возбуждение уголовного дела в отношении депутата либо о привлечении его в качестве обвиняемого Нудненко Л.А. Указ. соч. С. 133..

1 июля 2002 г. введен в действие Кодекс РФ об административных правонарушениях, который, с одной стороны, в ст. 1.4 закрепляет принцип равенства всех категорий граждан перед административно-правовым законом, а с другой - допускает установление Конституцией РФ и федеральными законами особых условий применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и др.).

Таким образом, в отношении установления неприкосновенности депутатов от административного преследования и Закон N 184-ФЗ, и КоАП РФ отсылают к иному законодательству РФ. При этом ни один из нормативных правовых актов федерального уровня не содержит норм, предусматривающих особый порядок привлечения депутатов региональных парламентов к административной ответственности. Регулирование же этого института на уровне субъектов РФ не согласуется с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 30 ноября 1995 г. N 16-П. Отсюда следует, что в рассматриваемый период фактически отсутствовала депутатская неприкосновенность в отношении административного преследования.

5-й этап: декабрь 2008 г. - настоящее время. В целях борьбы с коррупцией 25 декабря 2008 г. был изменен установленный п. 9 ч. 1 ст. 448 УПК РФФедеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ. Ст. 13 О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" // СЗ РФ. 2008. N 42. Ст. 4. порядок принятия руководителем следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ решения о возбуждении уголовного дела в отношении депутата парламента субъекта РФ либо о привлечении его в качестве обвиняемого. В частности, было исключено указание на необходимость предварительного получения от коллегии, состоящей из трех судей суда субъекта РФ, заключения о наличии в действиях депутата признаков преступления.

Эта новелла была негативно воспринята отдельными депутатами законодательных органов субъектов РФ. Однако Конституционный Суд РФ признал ее допустимой, указав в двух своих Определениях в 2009 г. Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Ганцева Виктора Александровича на нарушение его конституционных прав подпунктом "д" пункта 1 статьи 13 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции": Определение Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. N 843-О-О; Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан о проверке конституционности подпункта "д" пункта 1 статьи 13 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции": Определение Конституционного Суда РФ от 19 мая 2009 г. N 598-О-О, что отмена предварительного судебного контроля над возбуждением уголовного дела в отношении депутата регионального парламента или привлечением его в качестве обвиняемого при том, что решение этого вопроса отнесено к компетенции особого должностного лица - руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ, сама по себе не означает упразднения специального (усложненного) порядка производства по уголовным делам в отношении названной категории лиц в качестве гарантии депутатской неприкосновенности.

В обоснование своей позиции Конституционный Суд сослался не только на Конституцию РФ, относящую к исключительному ведению РФ уголовно-процессуальное законодательство, но и на п. 2 ст. 30 Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., согласно которому государство-участник должно обеспечить надлежащую сбалансированность между любыми иммунитетами или юрисдикционными привилегиями, предоставленными его публичным должностным лицам в связи с выполнением ими своих функций, и возможностью в случае необходимости осуществлять эффективное расследование, уголовное преследование и выносить судебное решение в связи с преступлениями.

Иначе говоря, в настоящее время неприкосновенность депутатов региональных парламентов в части уголовного преследования сводится исключительно к необходимости получить согласие руководителя следственного органа Следственного комитета при прокуратуре РФ по субъекту РФ на возбуждение уголовного дела в отношении депутата и на привлечение его в качестве обвиняемого. Введение же особого порядка применения иных мер уголовно-процессуального принуждения будет возможно только в случае внесения изменений в УПК РФ, поскольку Закон N 184-ФЗ при регламентации этого вопроса отсылает к иным федеральным законам, а в соответствии со ст. 1 УПК РФ порядок уголовного судопроизводства на территории РФ устанавливается исключительно УПК РФ.

На ситуацию никак не влияет и Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349., предусматривающий только в ст. 17 особый статус депутатов представительных органов в РФ: органам, осуществляющим оперативно-розыскные мероприятия, запрещается привлекать на контрактной конфиденциальной основе депутатов для содействия в проведении таких мероприятий.

В отношении административно-правовой составляющей депутатской неприкосновенности федеральное законодательство не поменялось. Поэтому до настоящего времени ее фактически нет, хотя и КоАП РФ, и Закон N 184-ФЗ допускают существование норм права федерального уровня, предусматривающих особенности привлечения депутатов законодательных органов субъектов РФ к административной ответственности.

Таким образом, пределы неприкосновенности для депутатов региональных парламентов в последние годы были существенно снижены. Необходимо отметить этот факт как позитивную тенденцию. Дело в том, что институт депутатской неприкосновенности (особенно в "классическом" варианте, когда для привлечения депутата к ответственности требуется согласие парламента) имеет следующие недостатки:

1) порождает коррупцию. Например, в 1993 г., когда депутаты всех уровней власти обладали широкой неприкосновенностью, правоохранительные органы пытались привлечь к суду не меньше 300 депутатов разных уровней по обвинениям в убийствах, побоях, мошенничестве, взяточничестве, но подсудимых оказалось только 46 человек. После ограничения неприкосновенности региональных и местных депутатов в первом полугодии 2008 г. были возбуждены уголовные дела в отношении 359 депутатов муниципальных образований и 30 депутатов субъектов РФ. Российские СМИ постоянно сообщают о причастности депутатов к каким-либо преступлениям Цинкер Е. Депутат, он же - подсудимый // Рос. газ. 2009. 14 окт.; Пинкус М. Депутатский уклон. Народный избранник осужден за нежелание платить налоги // Там же. 2007. 26 сент.; Федосеенко В. Депутатское дело // Там же. 2008. 10 дек.; Лисовой Д. Дело Дроздовой: ровно год // Там же. 2009. 20 нояб.;

2) создает у депутатов ощущение элитарности, в силу чего они позволяют себе совершать поступки, дискредитирующие в глазах граждан все ценности парламентаризма. Так, в 2007 г. в Москве один из депутатов Московской городской Думы спровоцировал граждан на совершение незаконных действий. В частности, он совместно с митингующими гражданами попытался снести забор, ограждающий стройку, начатую для возведения социального жилья для москвичей Севрюкова Е.Ю., Ермакова М. Депутаты поссорились из-за Бутова // Рос. газ. 2007. 31 мая.. В одном из муниципальных образований РФ депутат местного уровня, не дождавшись, когда ему в кафе принесут заказ, запустил пепельницей в официантку, которая в ответ ударила его подносом по голове. Депутат, не стесняясь огласки, подал на "обидчицу" в суд Белоглазова Г. Подносом по голове. Депутатскую неприкосновенность в Калининградской области нарушают дамы // Рос. газ. 2007. 6 февр.;

3) используется для борьбы с оппозицией: практика показывает, что неприкосновенности лишают в основном представителей оппозиционных партий Киргизский парламент лишил неприкосновенности оппозиционного депутата ;

4) может трактоваться как дискредитация правоохранительных органов. Получается, что законодательная власть официально признает неадекватность действий органов исполнительной власти, которые призваны проводить расследования преступлений. Тогда почему обычный гражданин должен подчиняться плохо работающим органам?

Недаром и прокуратура, и Верховный Суд, и Президент РФ предлагали отменить неприкосновенность депутатов Ямшанов Б. С полной конфискацией // Рос. газ. 2004. 1 июня; Нужна ли депутатам неприкосновенность? // 109; Кому нужна депутатская неприкосновенность?. Однако принципиально вопрос не решен и, как представляется, поднимается в основном, чтобы повысить рейтинг.

Вместе с тем в юридической науке неприкосновенность парламентариев рассматривается как позитивный институт, важнейшая гарантия деятельности депутатов Окулич И.П. Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ: правовой статус. Природа мандата. Проблемы ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2003. С. 22..

Конечно, не следует забывать, что неприкосновенность - одно из "максимально политизированных юридических средств" Суменков С.Ю. Привилегия как политико-правовая категория // Право и политика. 2002. N 5. С. 65 - 70; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 2. С. 161., отсюда и зависимость от политики ее оценки. Однако думается, что в этом случае происходит некоторая подмена понятий: как гарантия депутатской деятельности должна восприниматься не неприкосновенность, а другой элемент иммунитета - неответственность депутата парламента. О неприкосновенности же еще с дореволюционного права ведется речь как о временном явлении, необходимом для сдерживания произвола монархической власти Шалланд Л.А. Иммунитет народных представителей. Юридическое исследование. Юрьев, 1913. Т. II. С. 46 - 75; Лазаревский Н.И. Русское государственное право. 3-е изд. Т. 1. Конституционное право. СПб., 1913. С. 517 - 523; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 47 - 69.. Поэтому стоит согласиться с мнением немногочисленных ученых, которые считают депутатскую неприкосновенность излишней привилегией правящего класса и предлагают от нее отказаться Суменков С.Ю. Указ. соч. С. 67..

Правильность обозначенного подхода подтверждается практикой отказа от института парламентской неприкосновенности в некоторых странах даже на государственном уровне (Канада, Нидерланды). Они исходят из того, что члены парламента в достаточной мере защищены от необоснованного привлечения к уголовной ответственности нормами общего права Сопельцева Н.С. Указ. соч. С. 81..

Институт депутатской неответственности на уровне субъектов РФ развивался более планомерно, главным образом потому, что необходимость его существования почти ни у кого не вызывает сомнения. Редакция ст. 13 Закона N 184-ФЗ, закрепляющая этот элемент депутатского иммунитета, не менялась с момента принятия Закона и сформулирована следующим образом: "Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом".

С такой формулировкой согласился и Конституционный Суд РФ, именующий депутатскую неответственность депутатской неприкосновенностью. В Постановлении от 12 апреля 2002 г. N 9-П он указал, что "парламентская неприкосновенность предполагает надлежащую защиту депутата при осуществлении им собственно депутатской деятельности (реализации депутатских прав, выполнении депутатских обязанностей), чем обусловлен общепризнанный в правовом государстве принцип, согласно которому депутат не несет ответственности за действия по осуществлению мандата, в том числе по истечении срока полномочий. Во всяком случае депутата нельзя привлечь к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, за выступления в парламенте и позицию, выраженную при голосовании, за разработку и представление инициативных документов, необходимые контакты с государственными органами и их должностными лицами, а также за другие действия, обусловленные статусом депутата. При этом в силу общеправового принципа недопустимости злоупотребления правом неприкосновенность не может служить основанием освобождения от ответственности за публичные оскорбления, клевету и другие подобные им несовместимые с предназначением данного института и со статусом депутата правонарушающие деяния, предусматриваемые федеральным законом". Аналогичные формулировки депутатской неответственности закрепляются в законодательстве субъектов РФ.

Думается, что Европейский суд по правам человека, говоря об иммунитете депутата национального парламента, в первую очередь имеет в виду именно институт неответственности депутата. Например, в Постановлении по делу "Кордова против Италии" (2003 г.) Суд указал: "Парламентский иммунитет, в целом, нельзя рассматривать в качестве диспропорционального ограничителя права на доступ к правосудию, предусмотренного п. 1 ст. 6 Конвенции... Следовательно, иммунитет, распространяющийся на заявления, сделанные в ходе парламентских дебатов, и созданный в целях защиты интересов скорее парламента как такового, а не отдельных его членов, был признан соответствующим Конвенции" Информация о Постановлении Европейского суда по правам человека от 30 января 2003 г. по делу "Кордова (Cordova) против Италии (N 1)" (жалоба N 40877/98) // Бюл. Европейского суда по правам человека. 2003. N 6..

При этом самый проблемный вопрос правоприменения института депутатской неответственности - разграничение высказываний и действий, связанных и не связанных с осуществлением полномочий. Так, в 2003 г. Верховный Суд РФ признал, что в опубликованном отчете одного из депутатов регионального уровня содержались заведомо не соответствующие действительности сведения, умаляющие честь, достоинство и деловую репутацию судьи. Действия депутата были квалифицированы по ст. 289 УК РФ (клевета в отношении судьи) Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 17.12.2003 N 804п-2003пр Дело о наличии в действиях лица признаков преступления, предусмотренного ст. 298 УК РФ, передано на новое кассационное рассмотрение, поскольку вопрос о даче заключения о наличии или отсутствии в действиях лица признаков преступления в соответствии со ст. 448 УПК РФ находится в компетенции соответствующей коллегии судей // Документ опубликован не был.. Для сравнения в Европейском суде по правам человека было рассмотрено дело в отношении сенатора Италии, который направил заявителю (прокурору) несколько саркастических писем, за которыми последовал подарок в виде детских игрушек. Заявитель счел, что в связи с этими действиями пострадали его честь и репутация, и подал заявление о возбуждении уголовного дела в отношении сенатора, которому впоследствии было предъявлено обвинение в оскорблении должностного лица. Суд согласился с доводами прокурора, постановив, что в данном случае имела место ссора между частными лицами и неответственность депутата на эту ситуацию не распространяется Бюл. Европейского суда по правам человека. 2003. N 6..

Конечно, необходимо совершенствовать практику применения института неответственности, но в целом его следует признать позитивным явлением. Представляется, что именно его имеют в виду ученые, когда характеризуют иммунитет депутата как условие или гарантию осуществления его полномочий, показатель значимости представительных учреждений в стране Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. С. 259., элемент парламентаризма Доронина О.М. Депутатский иммунитет: средство или условие существования парламентаризма // Право и политика. 2008. N 3. С. 544 - 545..

Статья 15 Закона N 184-ФЗ предусматривает также наличие свидетельского иммунитета у депутата законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ: "Депутат вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с осуществлением им своих полномочий". Это положение подтверждается в п. 4 ч. 4 ст. 69 Гражданского процессуального кодекса РФ. Согласно указанной норме депутаты законодательных органов вправе отказаться от дачи свидетельских показаний в отношении сведений, ставших им известными в связи с исполнением депутатских полномочий.

Вместе с тем в ст. 56 УПК РФ свидетельский иммунитет предусмотрен только для членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а не для депутатов законодательных органов субъектов РФ. Возникает вопрос: может ли действовать свидетельский иммунитет депутатов парламентов субъектов РФ при отсутствии указания на это в УПК РФ? Исходя из содержания ст. 1 УПК РФ, устанавливающей исключительность регламентации в УПК РФ порядка уголовного судопроизводства на территории РФ, не может. Однако в Постановлении от 29 июня 2004 г. N 13-П Постановление Конституционного Суда РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // СЗ РФ. 2004. N 7. Ст. 2804. Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой приоритет УПК РФ перед другими федеральными законами не является безусловным: он не распространяется на случаи, когда в иных законодательных актах устанавливаются дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленные в том числе их особым правовым статусом Определение Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2005 г. N 439-О по жалобе граждан С.В. Бородина, В.Н. Буробина, А.В. Быковского и других на нарушение их конституционных прав статьями 7, 29, 182 и 183 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 633; Определение Конституционного Суда РФ от 2 марта 2006 г. N 54-О по жалобе общества с ограниченной ответственностью "Аудиторская фирма "АристаЛюКС" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 7, 75 и 183 УПК РФ // СЗ РФ. 2006. N 20. Ст. 2212.. С учетом этого свидетельский иммунитет депутатов законодательных органов субъектов РФ в уголовном процессе можно считать действующим. Соответственно указание на него в законах субъектов РФ допустимо, но при наличии оговорки о предоставлении свидетельского иммунитета федеральным законодательством.