Виды правовых актов государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru

1

Размещено на http://www.allbest.ru

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1 Понятие и отличие правовых актов управления от иных актов государственных органов

1.1 Юридические требования, предъявляемые к правовым актам управления

1.2 Порядок издания правовых актов управления

1.3 Основания и порядок отмены правовых актов управления

Глава 2. Виды правовых актов государственного управления

2.1 Нормативные и индивидуальные правовые акты

2.2 Акты общего, межотраслевого и отраслевого управления

2.3 Виды актов государственного управления различающихся по действию в пространстве и по характеру компетенции

Заключение

Литература

правовой акт государственное управление

ВВЕДЕНИЕ

Весь комплекс юридически значимых действий, совершаемых субъектами исполнительной власти (в широком смысле - исполнительными органами различных иерархических уровней, а также должностными лицами) в целях практического выполнения возлагаемых на них многообразных исполнительных, распорядительных, координационных, контрольных и надзорных функций, нельзя сводить исключительно к изданию ими соответствующих их компетенции правовых актов.

Однако, поскольку именно в них в максимальной степени находят непосредственное выражение все основные качества государственно-управленческой деятельности, проявляется способность названных субъектов выражать исполнительную власть, юридическая характеристика такого рода правовых актов закономерно занимает одно из центральных мест в административно-правовой теории.

Актуальность темы исследования. С помощью правовых актов проявляется властная воля аппарата органов исполнительной власти. При помощи этих актов органы исполнительной власти в пределах своих полномочий регулируют общественные отношения, организуют хозяйственную, государственную, культурную и общественно-политическую жизнь, охраняют общественный порядок и государственную безопасность, защищают законные права и свободы граждан общественных и государственных организаций.

Посредством правовых актов государственной исполнительной власти образуются и упраздняются государственные органы, определяются их задачи и функции, компетенция, устанавливается правовой статус общественных и религиозных организаций и др. При помощи этих актов также решаются многие вопросы реализации гражданами, должностными лицами и организациями своих прав, обязанностей, полномочий и компетенции. Правовые акты исполнительной власти способствуют предупреждению совершения неправомерных действий гражданами и должностными лицами, выступают мерилом должного поведения субъектов права. Поэтому можно утверждать, что указанные акты являются неотъемлемой и, пожалуй, главной составной частью механизма государственного управления, обеспечивающей соблюдение и реализацию прав и свобод граждан, законность и порядок в стране, а значит огромную важность имеет и осуществление органами государственной исполнительной власти федерального и регионального уровней правотворческой деятельности с полным соблюдением требований к разработке, изданию и применению правовых актов управления.

Актуальность изучения правовых актов управления обусловлена острейшей необходимостью совершенствования этой области административного права, что может позволить аппарату государственного управления издавать акты с наибольшим соблюдением требований к ним, а также действовать более законно, целесообразно и эффективно.

Целью данной курсовой работы является изучение такой категории юридических актов как правовые акты государственного управления на примере Вологодской области.

В ходе исследования были поставлены следующие задачи:

- дать понятие правового акта государственного управления и определить его роль в государственно-управленческой деятельности;

- показать главные отличия правовых актов управления от иных актов государственных органов: от закона, от судебных актов, от актов общественных организаций, от документов, имеющих юридическое значение, и от обычных служебных документов;

- изучить основные юридические требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления;

- дать классификацию правовых актов государственного управления в зависимости от: их юридических свойств, действию в пространстве, по характеру компетенции органов, издающих акты, по органам, издающим акты, по форме выражения. Привести примеры правовых актов управления издаваемых в Вологодской области;

- рассмотреть основные этапы издания правовых актов управления: подготовку проектов актов и их согласование, принятие правового акта, подписание правового акта, официальное опубликование и вступление в законную силу. Изучить порядок издания правовых актов управления в Вологодской области на примере издания Постановлений Правительства Вологодской области и Распоряжений Губернатора Вологодской области;

- изучить основания и порядок отмены правовых актов управления.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И ОТЛИЧИЕ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ ОТ ИНЫХ АКТОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу правового акта управления, следующие:

а) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

б) издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности и пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

в) это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

г) представляет одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

д) содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

е) определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

ж) может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

з) он подзаконен, т.е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

и) занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

к) представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;

л) как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления;

м) с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и проч. Общие правила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ведомственного характера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов применительно к отдельным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте Правительства РФ, в Положении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);

н) может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

о) в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высшее образование, 2009. С. 122. .

В таком понимании этот вид юридических актов опосредует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее - между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти.

Отличие правовых актов управления от иных актов государственных органов.

Существует ряд отличий правовых актов управления от других актов государственных органов и общественных организаций.

1. Отличие акта управления от закона.

Акт государственного управления, так же как и закон, является юридическим актом, регулирующим общественные отношения. Но акт государственного управления имеет силу лишь в том случае, если он издан и соответствии с законом, на основе и во исполнение закона, в целях его реализации.

Закон при этом имеет высшую юридическую силу в системе правовых актов. Если акт управления противоречит закону, то он признается ничтожным Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. - М.: Высшее образование, 2009. С. 129.

.

2. Акты государственного управления отличаются и от судебных актов.

Акты государственного управления издаются преимущественно и главным образом не в связи с нарушением права, а в целях организации общественных отношений в различных областях общественной жизни.

3.Акты государственного управления отличаются и от актов общественных организаций. Акты, совершаемые общественными организациями, обязательны к исполнению только в пределах этих организаций и имеют силу лишь для их членов.

Акты государственного управления исходят от государственного органа. Этот орган или его должностное лицо в издаваемом акте обращается ко второй стороне от имени государства, наделившего данный орган определенным кругом прав и обязанностей. Поэтому предписания, содержащиеся в акте государственного управления, носят характер постановлений государственной власти. Неисполнение их влечет применение мер государственного характера.

4. Акты государственного управления отличаются от документов, имеющих юридическое значение, и от обычных служебных документов. Документы, имеющие юридическое значение (например: акт ревизии, свидетельство о рождении, диплом об образовании, протокол об административном правонарушении и т.п.), сами по себе не устанавливают, не изменяют и не прекращают конкретных правоотношений. Поэтому они не являются юридическим актами.

Что же касается служебных документов (справки, докладные записки, стенограммы совещаний, заключение должностного лица и т.п.), то они не имеют юридического значения, но они являются источником информации. Но на основе служебных документов, так же как и на основе документов, имеющих юридическое значение, могут быть приняты правовые акты управления.

1.1 ЮРИДИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ, ПРЕДЪЯВЛЯЕМЫЕ К ПРАВОВЫМ АКТАМ УПРАВЛЕНИЯ

Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку принятия (издания). Сущность этих требований заключается в обеспечении законности правовых актов управления. Конечно, это общее требование, вытекающее из подзаконности государственно-управленческой деятельности. Оно может быть конкретизировано.

Так, с позиции юридического содержания правовой акт управления должен отвечать следующим основным требованиям:

а) соответствовать Конституции РФ, действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ;

б) основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и аналогичными органами субъектов Федерации;

в) учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов;

г) издаваться полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом), т.е. в рамках закрепленной за ним компетенции;

д) издаваться с соблюдением установленной для него формы и процедуры подготовки, принятия и издания;

е) быть юридически обоснованным, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели издания, а также основания и юридические последствия;

ж) акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;

з) акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления. Административное право. Учебник для вузов / Под ред. Акопов Л.В. смоленский М.Б. - М.: Дашков и К, 2009 , С. 104.

Естественно, что самым значительным требованием, пронизывающим содержание каждого из перечисленных, является недопустимость нарушений установленных и гарантированных Конституцией РФ, а также конституциями и уставами субъектов РФ демократических прав и свобод человека и гражданина.

К правовым актам управления могут предъявляться и иные требования, влияющие на их качество. Например, требования оптимальности, четкого и ясного изложения, соблюдения установленных реквизитов, соблюдение коллегиальности, если таковая официально предусмотрена для издания акта.

Правовые акты управления независимо от их юридического содержания (правило поведения или конкретное предписание) не являются актами законодательного характера, что не умаляет их значения в системе правового регулирования общественных отношений и оправдывает строгие требования, предъявляемые к ним, поскольку от их соблюдения либо несоблюдения прямо зависит юридическая сила этих правовых актов, т.е. их действие.

В связи с изложенным важное значение приобретают следующие два конституционных правила.

Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом исполнительного органа субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации (ст. 76 Конституции РФ). В иных случаях при наличии противоречий действуют федеральный закон или нормативный акт федерального органа исполнительной власти.

Во-вторых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может применяться, если он не был опубликован официально для всеобщего сведения (ст. 15 Конституции РФ).

1.2 ПОРЯДОК ИЗДАНИЯ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

К юридическому содержанию и порядку издания правовых актов управления предъявляются определенные требования, соблюдение которых - важнейшее условие их действенности. Основу таких требований составляет обеспечение их соответствия действующему законодательству. И это понятно, ибо государственно-управленческая деятельность подзаконна.

Акты управления должны быть изложены четким, общедоступным языком, конкретно формулировать задачи, отвечать требованиям оперативного, дифференцированного руководства.

Одним из важнейших требований является то, что издание правовых актов управления должно соответствовать установленным для этого правилам или процедурам, которыми определяется порядок подготовки проектов таких актов, их согласования с заинтересованными сторонами, экспертизы, визирования, утверждения и подписания. Также должен быть соблюден установленный порядок издания актов: коллегиальный - это, например, Постановления Правительства Вологодской области или единоначальный - Постановление губернатора Вологодской области, издание совместных актов и т.п.

Существуют также специальные требования, которые предъявляются к отдельным видам правовых актов управления. Они относятся к актам, для издания которых соответствующими административно-правовыми нормами установлен определенный срок.

Так, акт о назначении административного наказания может быть принят не позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, причем с обязательным установлением вины правонарушителя.

К числу специальных требований можно также отнести обязательность государственной регистрации нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер и т.п.

Издание правового акта управления включает в себя несколько этапов:

подготовка проектов актов и их согласование;

принятие правового акта;

его подписание;

официальное опубликование;

и вступление в законную силу.

Подготовка и принятие правового акта. К правовым актам управления, издаваемым, например, Правительством Вологодской области относятся решения и постановления принимаемые коллегиально. «Полномочия Правительства области реализуются коллегиально путем принятия решений и постановлений» Ст. 68 Устава Вологодской области от 18 октября 2001 г. (с изменениями от 30 марта 2006 г.)// «Красный Север» от 23 октября 2001 г. № 202-203

Проекты актов Правительства Вологодской области вносятся в Правительство с приложением пояснительной записки, содержащей обоснования и прогнозы ожидаемых социально - экономических и иных последствий их реализации.

Проекты постановлений и распоряжений Губернатора области и проекты постановлений Правительства области могут вноситься вице-губернатором области, первыми заместителями Губернатора области, заместителями Губернатора области, управляющим делами Правительства области, руководителями структурных подразделений Правительства области, органов исполнительной государственной власти области» раздел 4 п. 4.1.6. Регламента Правительства Вологодской области, утвержденного Постановлением Правительства области от 04.06. 2007 № 700 ( с изменениями от 14.09. 2009)// газета «Красный Север», № 110 от 26.09.2009 .

Основанием для подготовки проекта правового акта может быть порученуГубернатора области, вице-губернатора области, первых заместителей Губернатора области, заместителей Губернатора области, управляющего делами Правительства области, федеральные нормативные акты, нормативные правовые акты области, инициативное решение Исполнителя, обращения территориальных органов федеральных органов государственной власти, глав муниципальных образований области.

Проект, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежит обязательной независимой экспертизе на коррупциогенность раздел 4, п. 4.3.5 Регламента Правительства Вологодской области, утвержденного Постановлением Правительства области от 04.06. 2007 № 700 ( с изменениями от 14.09. 2009) .

Проекты постановлений и распоряжений Губернатора области, а также проекты постановлений Правительства области и информации до их внесения на заседание Правительства области подлежат обязательному согласованию с заинтересованными структурными подразделениями Правительства области, органами исполнительной государственной власти области, организациями, ведомствами и должностными лицами путем визирования в листах согласования.

Так как постановления Правительства Вологодской области принимаются коллегиально, то они обсуждаются на заседаниях Правительства Вологодской области при наличии кворума, т.е. простого или квалифицированного (не менее двух третей) большинства членов.

Акты, принимаемые губернатором Вологодской области единолично - постановления и распоряжения, должны приниматься на основе всестороннего и полного учета возможностей и фактического положения дел.

Подписание. Юридическая сила есть внутреннее качество правового акта, а законная сила придает этому качеству внешнее выражение. Отсюда закономерен вывод: в силу презумпции правильности правовой акт управления приобретает юридическую силу с момента его подписания.

Правовой акт управления должен быть подписан надлежащими должностными лицами. Например, Постановления Правительства Вологодской области подписываются Губернатором области либо должностным лицом, им уполномоченным. Постановления Правительства Вологодской области по поручению Губернатора Вологодской области может подписывать его первый заместитель.

Проекты постановлений Правительства Вологодской области, принятые на заседании Правительства области, оформляются отделом протокола в течение двух рабочих дней на бланк и передаются на подпись Губернатору области или лицу, им уполномоченному.

Подписанные нормативные правовые акты Губернатора области и Правительства области регистрируются в отделе протокола и тиражируются (копии постановлений Правительства области заверяются печатью Правительства области, копии постановлений, распоряжений Губернатора области - печатью Губернатора области) п. 4.5.2. Регламента Правительства Вологодской области, утвержденного Постановлением Правительств области от 04.06. 2007 № 700 ( с изменениями от 14.09. 2009) .

Опубликование.

Нормативные правовые акты Губернатора области и Правительства области, за исключением содержащих сведения, составляющие государственную тайну, сведения конфиденциального характера, публикуются в областной газете «Красный Север», а также в сборнике «Законодательство Вологодской области».

Вступление в силу. По общему правилу правовой акт управления вступает в законную силу с момента его опубликования. Но вместе с тем часто специально устанавливается определенный срок вступления в силу правовых актов управления.

Например, Постановления Правительства Вологодской области вступают в законную силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования.

1.3 ОСНОВАНИЯ И ПОРЯДОК ОТМЕНЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ УПРАВЛЕНИЯ

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые варианты более «мягкого» влияния на его судьбу Звоненко Д.П., Малумов А.Ю. Административное право. Учебник для вузов.- М.: Юстицинформ, 2007. С. 211. .

Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) ввиду принятия нового акта по данному вопросу; истечение срока действия акта.

Наиболее существенно признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. Действующее законодательство РФ, а также соответствующие административно-правовые нормы предусматривают, что такого рода утрата правовыми актами управления юридической силы возможна лишь в одном случае, а именно - когда данный акт отменяется в установленном порядке. Однако при этом надо учитывать тот факт, что отмена акта возможна по инициативе исполнительного органа (должностного лица), издавшего его, а не в силу того, что в нем обнаружены те или иные отклонения от установленных требований.

Отмена правового акта управления в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых был издан. Налицо - его юридическая возможность. В силу этого в научной литературе выделяют группу ничтожных актов, подлежащих безусловной отмене, ибо в них ничтожно само юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти. Однако сама по себе ничтожность акта не обнаруживается. Она выявляется в результате контрольно-проверочных действий, т.е. далеко не всегда в момент издания правового акта. Чаще всего в качестве примера ничтожных актов приводят те из них, которые издаются с явным нарушением компетенции данного исполнительного органа (должностного лица). Но некомпетентность, проявленная при этом, чаще всего обнаруживается в дальнейшем, например по протесту прокурора, по жалобе гражданина, по реакции вышестоящего исполнительного органа и т.п.

Поэтому отмена правовых актов является, как правило, результатом оспаривания их юридического содержания. На этой основе и выделяются достаточно отчетливо оспоримые акты. Их оспаривание означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что юридическое содержание актов дефектно. Признание оспоримых правовых актов управления недействительными, что влечет за собой их отмену, вовсе не является обязательным результатом оспаривания. Возможны варианты, когда оспаривание бездоказательно, а потому оно на юридическую судьбу данного акта не оказывает никакого воздействия. Но возможны и иные результаты. В любом случае признание либо непризнание оспоримого правового акта недействительным осуществляется в официальном порядке.

Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления.

1. Опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры. Так, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях постановление по делу может быть опротестовано прокурором. По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о назначении административного наказания, либо оставлен без удовлетворения.

2. Обжалование. Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) закрепляет право граждан обжаловать в суд решения исполнительных органов (должностных лиц). Существует и административный порядок обжалования гражданами правовых актов управления, нарушающих их права и законные интересы.

Следует учитывать, что как обжалование, так и опротестование актов управления не влекут за собой признания их недействительными.

Жалоба и протест могут быть удовлетворены, что лишает соответствующий акт юридической силы. Но они могут быть оставлены и без удовлетворения.

Например: «Закрытое акционерное общество «Центрлеспром обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с иском о признании недействительным постановления Правительства Вологодской области от 21.04.2003 № 329 «О признании утратившим силу постановления Правительства области от 14 марта 2003 года №; 210». К участию в деле в качестве третьего лица привлечено Главное управление природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по Вологодской области.

Как следует из материалов дела, 14.03.2003 на основании статьи 34 Лесного кодекса Российской Федерации Правительство Вологодской области приняло постановление № 210 «О предоставлении в аренду участка лесного фонда ЗАО «Центрлеспром», согласно которому ЗАО «Центрлеспром» как имеющему необходимые производственные мощности для ведения лесозаготовок был предоставлен в аренду участок лесного фонда в Вытегорском лесхозе.

Кроме того, согласно пункту 3.1 названного постановления ЗАО «Центрлеспром» должно было в месячный срок со дня подписания постановления заключить договор аренды участка лесного фонда с Вытегорским лесхозом и обеспечить его регистрацию. Однако письмом Главного управления природных ресурсов от 02.04.2003 № 04-37/1389 Вытегорскому лесхозу было предложено приостановить заключение договора аренды участка лесного фонда с ЗАО «Центрлеспром» в связи с предполагаемым изменением постановления Правительства Вологодской области от 14.03.2003 № 210.

Постановлением от 21.04.2003 № 329 Правительство Вологодской области признало утратившим силу ранее изданное им постановление от 14.03.2003 № 210.

Не согласившись с данным постановлением и считая его незаконным, ЗАО «Центрлеспром» обратилось в арбитражный суд с иском о признании его недействительным.

Суд первой инстанции иск удовлетворил и отменил Постановление Правительства от 21.04.2003 № 329. Суд первой инстанции исходил из того, что на момент принятия постановления Правительства Вологодской области от 14.03.2003 № 210 ЗАО «Центрлеспром» отвечало всем требованиям, предъявляемым частью третьей статьи 34 Лесного кодекса Российской Федерации к лесопользователям, следовательно, данное постановление является правомерным и оснований для признания его утратившим силу у Правительства Вологодской области не имелось.

Апелляционная инстанция отменила решение суда первой инстанции. Правительство Вологодской области как орган государственной власти наделено полномочиями по решению вопроса о предоставлении (отказе в предоставлении) участков лесного фонда в аренду и в рамках этих полномочий оно может как принимать решения, так и отменять (признавать утратившими силу) ранее принятые им.

Суд кассационной инстанции, не опровергая вывода суда апелляционной инстанции о полномочиях Правительства Вологодской области в части, касающейся вопросов о предоставлении участков лесного фонда в аренду, считает, что принимаемые им решения должны соответствовать требованиям закона, в том числе и решения, касающиеся отмены ранее принятого постановления.

Суд кассационной инстанции изучив положения лесного Кодекса пришел к выводу, что у Правительства Вологодской области отсутствовали законные основания для признания утратившим силу ранее принятого им постановления от 14.03.2003 № 210. суд кассационной инстанции отменил постановление апелляционной инстанции и оставил в силе решение суда первой инстанции которым Постановление Правительства Вологодской области 21.04.2003 № 329 было отменено» Постановление ФАС Северо-Западного Округа от 28.01.2004 № 13-5039/03-11 // Обзор судебной практики Федерального Арбитражного Суда Северо-западного округа. .

Полномочиями по отмене правовых актов управления наделены суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды (признание недействительными индивидуальных актов).

Главы исполнительной власти субъектов РФ наделены полномочиями по отмене (или приостановлению) нормативных и иных актов органов исполнительной власти субъектов.

ГЛАВА 2. ВИДЫ ПРАВОВЫХ АКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Виды актов государственного управления, иначе говоря, их классификация, дают нам возможность определить юридическую силу и значение каждого акта управления. Кроме того, от вида правового акта управления зависит и порядок его издания.

Наука административного права обычно классифицирует акты государственного управления по пяти признакам:

1) по юридическим свойствам;

2) по действию в пространстве;

3) по характеру компетенции органов, издающих акты;

4) по органам, издающим акты;

5) по форме выражения Козлов Ю.М. Административное право. Учебник для вузов. - М.: Юристъ, 2007. С. 233. .

2.1 НОРМАТИВНЫЕ И ИНДИВИДУАПЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ

По юридическим свойствам правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это - юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность - свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее, роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании.

Такого рода правовыми актами:

а) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.);

б) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Федерального конституционного закона «О Правительстве Российском Федерации» последним был утвержден Регламент Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;

в) определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;

г) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;

д) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ Бахрах Д.Н. Россинский Б.В. Административное право. Учебник для вузов. - М.: Норма, 2008. С. 312. .

Аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России. К таким актам в Вологодской области можно, например, отнести:

- Постановление Губернатора Вологодской области «О перечне органов исполнительной государственной власти области, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора)» от 11.06.2009 № 229;

- Постановление Правительства Вологодской области «О Департаменте дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области» от 30.06.2009 № 1006;

- Постановление Правительства Вологодской области «О Департаменте культуры и охраны объектов культурного наследия Вологодской области» от 07.04.2009 № 599.

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде в Российскую Федерацию и выезде из нее; на уровне Вологодской области: Постановление Правительства Вологодской области «Об отмене ограничительных мероприятий на территории области» от 22.04.2009 № 648.

ж) определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Например, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о проведении государственного ветеринарного надзора; о планировании и финансировании деятельности казенных заводов; о лицензировании; о порядке подготовки правовых актов и т.п.;

з) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов Федерации и т.п.;

и) осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений. Например, о дисциплинарной и административной ответственности.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.

Таким образом, нормативными актами решаются наиболее важные, принципиальные управленческие проблемы. Это их качество, например, ярко выражено в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», который решениям, имеющим нормативный характер или наиболее важное значение, отводит приоритетное значение по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопросам.

Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по изданию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. В настоящее время, в связи с переносом центра тяжести работ по управлению в республики, регионы и на места, значительно расширены правоустановительные полномочия соответствующих органов исполнительной власти.

Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов Федерации и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией.

В специально предусмотренных административно-правовыми нормами случаях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически обязательными и за пределами данной отраслевой системы. Например, Правительством РФ установлено, что Федеральная антимонопольная служба по вопросам своей компетенции вправе принимать постановления, обязательные для исполнения всеми министерствами, другими органами исполнительной власти, организациями независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности. Аналогичную юридическую силу имеют нормативные акты некоторых других исполнительных органов с межотраслевой и отраслевой компетенцией.

Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это - распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти.

Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т.е. являются юридическими фактами, вымывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.

В качестве показательного примера индивидуального административно-правового акта может служить:

1) приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления;

2) постановление полномочного органа (должностного лица) о назначении виновному в совершении административного правонарушения административного наказания, например:

- Постановление заместителя руководителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Вологодской области от 01.10.2008 № 548 « О привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.6 КоАП РФ предпринимателя Поповой В.А.»

Индивидуальные акты распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отмечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, земельного, трудового). Тем не менее, главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными. Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны основываться на нормах, содержащихся в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации».

Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. В нормативных актах, прежде всего, формулируются административно-правовые предписания, запреты и дозволения, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным лицам.

2.2 АКТЫ ИЗДАВАЕМЫЕ ОПРЕДЕЛЕННЫМИ ВИДАМИ ИСПОЛИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ

По органам, издающим акты. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права.

Прежде всего, правовые акты по вопросам организации исполнительной власти издает Президент РФ.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 115) и Законом РФ «О Правительстве Российской Федерации» последнее издает постановления и распоряжения, причем подчеркивается, что постановления носят нормативный характер, а распоряжения - индивидуальный.

Федеральные органы исполнительной власти издают приказы, постановления, распоряжения, правила, инструкции, положения.

Аналогичные наименования и у административно-правовых актов, издаваемых органами исполнительной власти республик в составе России.

Главы администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных области и округов издают постановления и распоряжения.

Т.е. это перечень правовых актов управления, издаваемых государственными органами, официально отнесенными к единой системе органов исполнительной власти РФ и ее субъектов.

Но этим не исчерпывается вся совокупность правовых актов управленческого или исполнительного характера. Их полномочны издавать и некоторые иные структуры, входящие в механизм реализации исполнительной власти. Это, например, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Примером правового акта, издаваемого таким органом может являться:

- Приказ Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Вологодской области (Управления Росздравнадзора) от 08.07.2008 № 516, №136-ПР/08 «О проведении социологического исследования»;

- Приказ Территориального органа Федеральной антимонопольной службы (Управления Федеральной антимонопольной службы) № 506 от 27 ноября 2008 года «О создании общественно-консультативного совета при УФАС по Вологодской области».

К числу таких структур относятся и структурные подразделения центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти - департаменты, в качестве примера можно привести такие правовые акты, как:

- Письмо департамента образования Вологодской области от 05.12.2008 №01/18/2970 «О корректировании базы данных образовательных учреждений на сайте департамента образования Вологодской области»;

- Приказ департамента имущественных отношений Вологодской области от 31 августа 2009 года № 96 «О проведении публичного обсуждения проекта административного регламента по исполнению гос. функции «Прием граждан и формирование ответов на их обращения»;

- Распоряжение департамента имущественных отношений от 23 марта 2009 года №282-р « Об утверждении формы перечня имущества области».

Правовое акты управления вправе издавать также специальные надзорные органы, действующие в системе ряда федеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД МВД РФ); некоторые государственные органы и учреждения, наделенные юридически властными полномочиями, но не включенные в систему органов исполнительной власти (например, Государственная хлебная инспекция при Правительстве РФ; учреждения юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним); руководители (руководство) государственных объединений (корпораций и т.п.); руководители государственных предприятий и учреждений Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2007. С. 331. .

Правовые акты подобного рода, как правило, имеют юридически обязательную силу для непосредственно подчиненных работников. Вместе с тем, некоторые из них обладают необходимыми качествами, присущими правовым актам управления, т.е. они юридически обязательны и за рамками данной структуры (например, предписания надзорных органов).

Несомненно, правовыми являются и акты органов и должностных лиц местного самоуправления. Главы администрации в системе местного самоуправления издают постановления и распоряжения. Например:

- Постановление Главы Усть-Кубинского муниципального района от 04.02.2004 № 39 (ред. от 07.08.2009) «О Положении об Управлении делами администрации района» (вместе с «Положением об Управлении делами Администрации Усть-Кубинского муниципального района»);

- Постановление главы г. Вологды от 5 октября 2009 г. № 5214 « О проведении публичных слушаний по вопросу рассмотрения Стратегии развития туризма «Вологда - культурная столица Русского Севера» на территории муниципального образования «Город Вологда» на период до 2020 года»;

- Распоряжение Главы города Вологды от 13 марта 2009 года №50 «Об организации ежемесячного мониторинга финансово-хозяйственной деятельности организаций, расположенных на территории муниципального образования «Город Вологда».

2.3 ВИДЫ АКТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗЛИЧАЮЩИХСЯ ПО ДЕЙСТВИЮ В ПРОСТРАНСТВЕ И ПО ХАРАКТЕРУ КОМПЕТЕНЦИИ

По действию в пространстве различаются акты, действующие в масштабе Российской Федерации, например:

- Постановление Правительства РФ от 18 марта 2008 Г. № 183 «Об утверждении правил подачи работодателем или заказчиком работ (услуг) уведомления о привлечении и использования для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и (или) лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и имеющих разрешение на работу»;

В масштабе республики в составе России, например:

-Распоряжение Правительства Республики Башкортостан от 11.11.2003 № 1103-Р «О формировании рабочей группы для организации работы по выдаче государственных жилищных сертификатов».

Акты, действующие в масштабе края, области, округа, города района, поселка или сельского населенного пункта, например:

- Распоряжение Правительства Красноярского края от 02.10.2009 № 757-р «О переводе земель из одной категории в другую в Туруханском районе»;

- Постановление Правительства Вологодской области «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций органами исполнительной государственной власти Вологодской области» от 23.12.2008 № 2496;

- Постановление главы г. Вологды от 1 октября 2009 г № 5142 «Об утверждении Положения о проведении аттестации руководителей муниципальных унитарных предприятий, подведомственных Экономическому управлению Администрации города Вологды»;

- Постановление главы Кич-Городецкого района Вологодской области от 02.10.2007 № 525 «О реестре муниципальных служащих органов местного самоуправления Кич-Городецкого района».

По характеру компетенции органов, издающих акты, все акты подразделяются на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.

Акты общего управления - издаются органами общей компетенции - Правительством РФ, правительствами республик в составе России, правительством субъектов, администрацией, например.

- Постановление Правительства области «О Перечне должностных лиц Департамента по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Вологодской области, осуществляющих государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды» от 24.08.2009 № 1268.

Акты межотраслевого управления принимаются органами управления межотраслевой компетенции, которые решают вопросы, имеющие межотраслевой характер. Межотраслевое государственное управление есть особый вид управленческой деятельности, осуществляемый органами, наделенными полномочиями ведомственного характера по отношению к организационно не подчиненным объектам управления, содержанием которых является специализированная межотраслевая координация и функциональное регулирование по вопросам, отнесенным к их компетенции.

Границы и рамки деятельности органов межотраслевого управления значительно шире, чем у органов отраслевого управления, так как их деятельность имеет функциональный характер и распространяется на все или несколько отраслей управления. В известном смысле межотраслевое управление - это управление общего характера, поскольку деятельность межотраслевых органов охватывает практически все участки управленческой деятельности.

Надведомственность полномочий межотраслевых органов исполнительной власти заключается в том, что правовые акты, издаваемые в пределах их компетенции, являются обязательными для всех органов государственного управления, не подчинённых им предприятий, учреждений и организаций. Органы межотраслевого управления, занимая особое положение, несут ответственность за состояние и развитие порученной им сферы Дмитриев Ю.А. Административное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов.- Ростов - на Дону: Феникс, 2008. С. 98. .

В настоящее время субъектами межотраслевого управления являются не только федеральные агентства, но и федеральные комиссии. Территориальные (региональные) федеральные органы межотраслевых органов управления входят в систему органов исполнительной власти РФ и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию регионов - во взаимодействии с органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.

К межотраслевым правовым актам управления можно отнести уже упомянутый Приказ Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития по Вологодской области (Управления Росздравнадзора) от 08.07.2008 № 516, №136-ПР/08 «О проведении социологического исследования».

Акты отраслевого управления регулируют отношения, возникающие в одной отрасли управления. Такие акты издаются, например, министрами, руководителями ведомств или отделов.

В качестве примера отраслевого правового акта управления можно назвать:

- Приказ Департамента лесного комплекса Вологодской области от 13 октября 2009 года № 798 «О назначении публичного обсуждения административного регламента»;

- Информационное письмо Департамента образования Вологодской области «О Всероссийской научно-практической конференции, посвященной Дню города «Череповецкие научные чтения - 2009» и др.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, одной из особенностей правовых актов управления является их многочисленность, если не сказать - обилие. Конечно, это их объективное качество имеет негативные стороны, определяемые, прежде всего обилием управленческих инстанций, правомочных издавать эти акты. В силу этого управленческая действительность дает немало примеров отсутствия должной юридической согласованности между правовыми актами, принимаемыми на различных уровнях системы государственного управления, а также несоответствия их требованиям законности.