Формы реализации права на обжалование действий и решений органов исполнительной власти и недостатки правовой регламентации

Таким образом, федеральный законодатель вправе возложить на определенные категории организаций обязанность рассматривать обращения граждан и их объединений в качестве условия осуществления ими публично значимых функций. В то же время, учитывая характер и особенности отношений, которые возникают между гражданами или объединениями граждан и возможными адресатами их обращений -- организациями, деятельность которых затрагивает права и свободы граждан и является публично значимой, обязанность по рассмотрению таких обращений не противоречит их природе. Между тем на федеральном уровне соответствующее универсальное регулирование указанных отношений не предусмотрено.

Наличие официально закрепленных полномочий по удовлетворению требований, которые содержатся в жалобе, является основным отличительным свойством лица (органа, учреждения, организации и т.п.), которое рассматривает жалобу. В случае, когда жалоба направлена ненадлежащему адресату, на нем лежит обязанность передать ее на рассмотрение лица, в полномочия которого входит принятие соответствующего решения. В действующем законодательстве РФ правовое положение лица, которое рассматривает жалобу, регулируется с достаточно высокой степенью полноты.

В общую модель производства по жалобе входят основные права и обязанности субъекта, которые сбалансированы между собой по содержанию и объему. Так, правами этого субъекта являются:

-- рассмотрение жалоб с выездом на место;

-- оставление жалобы без ответа в случае злоупотребления правом;

-- принятие решения о безосновательности жалобы и прекращении переписки;

-- при необходимости продление срока рассмотрения жалобы.

Основной обязанностью данного субъекта, безусловно, является обеспечение всестороннего, полного и своевременного рассмотрения жалобы. Также к обязанностям относятся, например, регистрация полученной жалобы в установленный срок и отправление письменного ответа по существу требований и вопросов, которые поставлены в жалобе. Анализ правового положения лица, уполномоченного рассматривать жалобу, осложняется тем, что в законодательстве присутствуют характерные для российского публичного права формулировки, которые описывают те или иные действия не уточняя, являются они правами или обязанностями субъекта.

Например, Закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (подп. 3, п. 1, ст. 10) закрепляет положение, согласно которому, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо обязан принять меры, которые направлены на защиту или восстановление нарушенного права, свобод и законных интересов гражданина. В данном положении просматривается основное содержание и главная цель деятельности по рассмотрению жалобы. По смыслу в этой норме речь должна идти об обязанности соответствующего субъекта, но в редакции приведенной статьи однозначное указание именно на обязанность отсутствует. В данной ситуации остается непонятным, имеет ли гражданин право, в случае удовлетворения его жалобы, требовать от органа, рассматривающего жалобу, предприятия действий по восстановлению нарушенных прав или нет, и эти действия орган только вправе предпринять, но не обязан.

Таким же образом -- без точного выделения прав и обязанностей -- сформулированы и иные полномочия лица, уполномоченного рассматривать жалобу, например: «жалоба возвращается гражданину» (п. 7, ст. 8 ФЗ О порядке рассмотрения обращений граждан РФ); «запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия» (подп. 2, п. 1, ст. 10); «ответ на обращение подписывается руководителем государственного органа» (п. 3, ст. 10). Тем самым правовой статус лица, уполномоченного рассматривать жалобу, приобретает элементы неопределенности.

Важная роль в защите прав граждан отводится Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, который имеет право рассматривать жалобы граждан России и находящихся на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства. К компетенции этого лица относится рассмотрение жалоб на решения или действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в административном либо в судебном порядке, но не согласен с решениями, которые были приняты по его жалобе. Необходимо отметить, что Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не осуществляет рассмотрение жалоб на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Жалоба может быть подана Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации в определенный срок. Отправить жалобу на действие или решение органа исполнительной власти гражданин должен не позднее срока истечения года со дня нарушения свобод и прав заявителя или с момента, когда заявитель узнал об их нарушении. Заявитель должен подписать жалобу. В ней должны быть изложена суть решений или действий (бездействия), которые нарушили или нарушают, по мнению заявителя, его права и свободы, а также копии решений, которые раннее были приняты по его жалобе, рассмотренной в судебной или административной форме. В ходе осуществления своей деятельности Уполномоченный вправе: получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, за исключением судей; запрашивать и получать от органов исполнительной власти необходимые документы и материалы; беспрепятственно посещать все органы государственной власти и местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; проводить проверку деятельности органов исполнительной власти; поручать компетентным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, которые необходимо выяснить для полного и объективного рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

В случае необходимости органы исполнительной власти обязаны всячески содействовать при проверке обстоятельств, которые надлежит выполнить Уполномоченному для должного рассмотрения жалобы гражданина. Вместе с этим, Уполномоченный обязан предоставить возможность органу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, объяснить свою позицию по рассматриваемому делу.

Другим субъектом, уполномоченным рассматривать жалобы граждан, является Прокуратура РФ. Полномочия органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определены, в первую очередь, в Федеральном законе РФ «О прокуратуре РФ» (ст. 27), а также в иных федеральных законах (УПК РФ, КоАП РФ, ГПК РФ, КАС РФ и т. д.). Ведомственные нормативные акты способствуют конкретизации, дополнению и развитию закрепленных в указанных выше источниках полномочий. Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека.

В целях совершенствования порядка рассмотрения и разрешения заявлений, обращений и жалоб граждан подготовлена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации. Действие Инструкции распространяется на жалобы граждан, которые содержат сведения о нарушениях законодательства, прав, свобод и интересов граждан, общества и государства. Жалобы могут быть отправлены посредством письма по почте, телеграфу, факсимильной связи, информационной системе общего пользования, либо в устной форме на личном приеме граждан.

Гражданин имеет право обратиться с жалобой на нарушение своих прав и интересов вследствие деятельности органов исполнительной власти к депутатам представительных органов. Письменное обращение подлежит регистрации в течение трех дней с момента поступления в Государственную Думу РФ или непосредственно депутату. Жалоба, поступившая депутату, подлежит обязательному рассмотрению. По результатам предварительного рассмотрения должно быть принято одно из следующих решений: о принятии к разрешению непосредственно депутатом для проведения проверки, дачи разъяснения и т.д.; об оставлении без разрешения; о передаче на разрешение другим депутатам, в соответствующие комитеты и комиссии Государственной Думы РФ; о направлении в федеральные и иные ведомства в соответствии с их компетенцией; о приобщении к ранее поступившему обращению; о возврате заявителю.

Существуют разные формы разрешения депутатом обращений. обращений. Это проведение парламентского расследования по поступившей жалобе; проверка обращения самим депутатом; направление обращения депутата, парламентского или депутатского запроса.

Кроме того, обращение может направляться с сопроводительным письмом депутата, в котором он не ставит никаких вопросов и не требует направления ему информации о результатах рассмотрения обращения гражданина.

Самостоятельно депутат может проверять обращения, которые содержат сведения о грубых или многочисленных нарушениях закона, систематическом нарушении прав и свобод граждан, и которые не получили должной оценки государственных органов. При рассмотрении жалобы депутат может выезжать на место, изучать материалы и документы, проводить опросы. Также возможно привлечение специалистов и заявителей.

Нельзя не отметить, что в большинстве ведомственных инструкций, которые посвящены порядку рассмотрения обращений, нет упоминания о правилах разрешения парламентских запросов, обращений и запросов депутатов. Этот вопрос подробно регламентируется только в инструкции «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации».

По большинству поступающих к депутату жалоб ответ дает не сам депутат, а органы и лица, которым депутат направил жалобу гражданина для проведения проверки. Однако депутаты нередко и сами подписывают ответы заявителям. В основном это происходит в случае дачи разнообразных разъяснений и ответов об отказе в удовлетворении жалоб. Обращения считаются разрешенными только в случае, когда все поставленные в них вопросы были рассмотрены, приняты необходимые меры в соответствии с действующим законодательством и заявителям даны исчерпывающие ответы. При отказе в удовлетворении обращения ответ заявителю должен быть мотивирован. В нем дается оценка всем доводам обращения, а отказ в его удовлетворении должен быть обоснован.

Таким образом, субъектами, уполномоченными рассматривать в административном порядке дела об оспаривании и обжаловании действий (бездействия) и решений органа исполнительной власти являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции, Уполномоченный по правам человека, прокуратура, а также депутаты представительных органов.

Основной обязанностью этих субъектов производства является обеспечение своевременного, полного и всестороннего рассмотрения жалобы. При детальной, на первый взгляд, регламентации производства по жалобам правовой статус лиц, рассматривающих жалобы, приобретает элементы неопределенности, нечеткости разграничения прав или обязанностей управомоченных субъектов.

3. СУДЕБНОЕ ОСПАРИВАНИЕ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

3.1 Подведомственность и подсудность административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти судам

исполнительный власть решение обжалование

Для того чтобы гражданин мог воспользоваться своим правом на судебную защиту при обжаловании действий и решений органов исполнительной власти необходимо определиться с вопросом подсудности и подведомственности. Ведь гражданин должен знать, в какой суд обращаться, чтобы его заявление приняли к рассмотрению. В КАС РФ сохраняется понятие «подведомственность», поскольку оно лучшим образом разграничивает предметы ведения судов общей юрисдикции, Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ и арбитражных судов.

Понятие «подсудность» традиционно разграничивает сферы ведения отдельных судов в системе судов общей юрисдикции по первой инстанции. В КАС РФ закреплены три способа, по которым определяется подведомственность административных дел судам общей юрисдикции. Так, подведомственность разграничивается общим определением через понятие административного дела; определением через перечисление категорий дел, относящихся к предмету административного судопроизводства; определением через перечисление дел административного и публично?правового характера, не относящихся к предмету административного судопроизводства. Судами общей юрисдикции рассматриваются все категории административных дел, за исключением тех, которые законодательно относятся к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов и арбитражных судов, поскольку предметная компетенция строго не определена.

Естественно, после принятия КАС РФ, в ГПК РФ в области регламентации производства по делам, которые относятся к его компетенции, были произведены изменения. С АПК РФ этого не произошло. Соответственно, теперь необходимо разграничить компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции по вопросу рассмотрения административных споров.

Заметим, что не каждое дело, вытекающее из публично?правовых отношений, будет относиться к сфере административного судопроизводства. Например, категории дел об административных правонарушениях и дел об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ, по сути -- публично?правовые, но законодательно они не отнесены к сфере административного судопроизводства.

Как отмечалось ранее, подведомственные судам общей юрисдикции административные дела относятся к ведению конкретного суда системы судов общей юрисдикции по первой инстанции посредством института подсудности. Значимость этого института обуславливается Конституцией РФ, которая закрепляет правило, согласно которому дело в суде рассматривается в соответствии с подсудностью, и это правило не может быть нарушено. Система судов общей юрисдикции в Российской Федерации включает федеральные суды общей юрисдикции и суды общей юрисдикции субъектов РФ. Федеральными судами общей юрисдикции являются верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, автономных областей и округов, районные и военные суды.

К подсудности Верховного Суда РФ по первой инстанции относятся 12 категорий административных дел. Например, подлежат рассмотрению такие категории дел как оспаривание ненормативных правовых актов Генеральной прокуратуры, Следственного комитета РФ; оспаривание ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ и др.

Суды общей юрисдикции субъектов РФ включают в себя и мировых судей, но они не участвуют в рассмотрении административных дел по правилам КАС РФ в силу особой значимости данной категории дел.

В КАС РФ выделяется родовая и территориальная подсудность административных дел. По правилам родовой подсудности административные дела относятся к судам определенного уровня. В соответствие с этими правилами в административных делах выделяются 4 категории. Это: категория дел по первой инстанции, которые рассматриваются военными судами; районными судами; верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и судами автономного округа; Верховным Судом РФ.

Родовая подсудность зависит от характера дела, предмета спора, иногда субъектного состава конкретного публичного дела. Например, дела об оспаривании действий и решений Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи. В ходе анализа правового регулирования родовой подсудности в КАС РФ, нельзя не отметить, что большая часть административных дел по первой инстанции отнесена к компетенции не районных, а вышестоящих судов, в том числе Верховного Суда РФ. Это является свидетельством усиления значимости данной категории дел.

Положение ст. 18 КАС РФ об отнесении административных дел военным судам сформулировано бланкетным образом и отсылает к Федеральному закону «О военных судах Российской Федерации», где и определена подсудность и подведомственность дел, отнесенных к военным судам РФ. В иных федеральных законах отнесение административных дел по подсудности к военным судам не урегулировано. С принятием КАС РФ компетенция военных судов была уточнена. Теперь, закрепляется, что окружные (флотские) военные суды уполномочены принимать к рассмотрению административные дела, которые связаны с государственной тайной, о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство или исполнения судебного акта в разумный срок.

Отнесение конкретного административного дела к компетенции суда общей юрисдикции из судов одного уровня по первой инстанции, в зависимости от места, определяется в соответствие с правилами территориальной подсудности. В КАС присутствуют четыре статьи, по которым определяется надлежащий суд среди равных. Так, в кодексе выделяются четыре вида территориальной подсудности: общая, исключительная, по выбору административного истца, а также по связи между собой административных дел.

Общая территориальная подсудность административных дел подразумевает подачу административного иска по месту нахождения административного ответчика. Местонахождение ответчика это адрес органа -- субъекта публичных полномочий или места работы должностного лица, которые указаны в административном исковом заявлении ответчиками. Исключение устанавливается в отношении подачи административного иска об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, которое должно быть предъявлено в районный суд, на территории которого осуществляет свою деятельность указанное должностное лицо. Эта норма применяется во всех случаях, когда отсутствуют основания для использования иных видов территориальной подсудности.

В КАС РФ предусматриваются четыре ситуации, когда действует норма об исключительной подсудности, которая выражается в том, что лицо может подать административное исковое заявление только в конкретный суд, который указан в законе. Например, подача административного иска о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке предусматривается в суд по месту жительства гражданина.

При определении подсудности по выбору административного истца предполагается, что позволяет административному истцу обратиться в суд, который предусматривается общим правилом подсудности или в другой суд, который указан в ст. 24 КАС РФ. Данный вид подсудности позволяет создать дополнительные правовые гарантии реализации права гражданина на обращение в суд по отдельным категориям дел при административном судопроизводстве. Судья не может отказать гражданину в выборе суда, котором лицо желает реализовать свое право на судебную защиту.

Подсудность нескольких связанных между собой административных дел является особой разновидностью территориальной подсудности, когда подсудность одного дела определяется по месту рассмотрения связанного с ним другого дела. Этот вид подсудности применяется в случае существования между делами связи, при которой возможно объединить их для совместного рассмотрения. Такая связь может возникнуть, например, при предъявлении административного искового заявления к нескольким административным ответчикам, или предъявлении встречного требования для совместного рассмотрения с первоначальным.

Но не по всем категориям дел у административных ответчиков имеется право на предъявление встречного иска. Категории дел, по которым это право предусмотрено, указываются в законе. Так, в ч. 2 ст. 26 КАС право на предъявление административным ответчиком встречного искового заявления предусматривается по делам о взыскании обязательных платежей и санкций в форме требования о зачете излишне уплаченных ранее сумм для совместного рассмотрения с первоначальными требованиями.

Вопрос о подсудности административных дел с участием иностранных лиц определен в гл. 2 КАС РФ. В этом случае действуют общие правила подсудности, т.к. специальные правила определения подсудности административных дел с участием иностранных лиц отсутствуют. Общие правила подсудности действуют, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Данный подход отличается от правил ГПК РФ и АПК РФ, где подсудность данной категории дел определена специальными разделами. Это раздел V ГПК РФ и раздел V АПК РФ.

В соответствие с идеей суверенитета нашего государства, публично?правовой природой дел, которые подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, они могут разрешаться только судами РФ. Исключается возможность рассмотрения дел, которые указаны в ст. 1 КАС РФ, иностранными судами. Международные договоры, которые были ратифицированы Россией, в области административной юрисдикции не регулируют международную подсудность.

Кодекс административного судопроизводства регулирует вопрос передачи административного дела, которое принято одним судом к производству, в другой суд. По общему правилу подсудность административного дела является неизменной, но существуют три исключения, когда изменение подсудности возможно. Схожие нормы закреплены в ГПК и АПК РФ. Но, отличием КАС РФ является отсутствие основания для передачи дела другому суду, по которому каждая сторона желает рассмотреть дело по месту нахождения большинства доказательств. Это обуславливается тем, что договорная подсудность отсутствует, а основная нагрузка по рассмотрению административных дел в большинстве случаев отнесена к судам более высокого уровня. Процедура передачи административного дела регламентирована в ч. 2, 3 ст. 27 КАС РФ, и для ее осуществления предусмотрены два способа.

Первым способом является передача административного дела самим судом, который принял его к рассмотрению, например, в случае нарушения правил подсудности в другой суд того же уровня. Второй способ представляет собой передачу административного дела одним судом в суд того же уровня в соответствие с мотивированным определением вышестоящего суда. Это возможно в ситуации отвода одного или нескольких судей или по иным причинам невозможно заменить судей и рассмотреть административное дело в конкретном суде.

В КАС, как и в ГПК РФ и АПК РФ, вышестоящие суды не могут изымать административные дела для рассмотрения по первой инстанции из нижестоящих судов. В независимости от способа передачи административного дела по подсудности должно быть вынесено мотивированное определение, которое может быть обжаловано.

Разрешение вопроса о том, какие дела подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС, являлось одной из ключевых проблем. В связи с этим, было дано соответствующее разъяснение в части 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса Административного Судопроизводства Российской Федерации». Данным постановлением установлен перечень споров, не подлежащих рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС РФ.

Например, по смыслу части 4 статьи 1 КАС РФ и части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, споры о признании таких актов незаконными, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, который предусмотрен КАС РФ. Судебная коллегия Нижегородского областного суда пояснила, что это связано с тем, что из права на судебную защиту не следует возможность выбора лицом той или иной процедуры судебной защиты по своему усмотрению, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются исходя из Конституции РФ и федерального законодательства. Соответственно, для обеспечения права на судебную защиту граждан и организаций суд не вправе произвольно выбирать для себя порядок судопроизводства, а обязан действовать по правилам процедуры, которая установлена законодательством для данного вида судопроизводства.

Итак, непременным условием рассмотрения административного дела по правилам КАС РФ является возникновение его из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично?властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику. При этом подведомственность административных дел судам общей юрисдикции определяется через: понятие административного дела; перечисление категорий дел, относящихся к предмету административного судопроизводства; перечисление дел административного и публично-правового характера, не относящихся к предмету административного судопроизводства.

3.2 Особенности производства по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти по КАС

В научной литературе судебный порядок обжалования действий и решений органов исполнительной власти рассматривается как наиболее целесообразный и эффективный способ реализации принципов диспозитивности и равенства правового статуса граждан и должностных лиц в судебном процессе, и соответственно наличия равных возможностей в ходе доказывания и защиты своих прав и интересов. При этом, отмечается, что для правового регулирования административных споров не характерна стабильность. В практике рассмотрения административных дел в судебном порядке отражаются частые экономические, политические, социальные и иные изменения. В связи с чем, возникает необходимость урегулирования использования процессуальной формы при рассмотрении административных споров. Что в итоге должно оказать положительный эффект на формирование единой судебной практики.

Именно эту цель и преследовало введение Кодекса административного судопроизводства РФ. В этом кодифицированном акте значительно расширены границы обращения гражданина в суд для защиты своего нарушенного права. Так, проведение судебной реформы в РФ свидетельствует о том, что законодатель стремиться усовершенствовать административное судопроизводство, конкретизировать универсальную административную процессуальную форму, касательно различных категорий дел, в том числе и к такой категории дел, которые возникают из административных и публичных правоотношений. Также конкретизирован порядок рассмотрения административных дел, которые возникают из спорных публичных правоотношений. Помимо этого, одной из задач при принятии Кодекса административного судопроизводства являлась разработка оптимальной процессуальной формы, которая обеспечит принятие законных и обоснованных решений, и таким образом, будут достигнуты главные цели правосудия, а именно, защита и восстановление нарушенных прав граждан. Тем не менее, с принятием КАС РФ, не были разрешены некоторые проблемы в развитии судебного порядка обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти. Такими проблемами являются наличие универсального перечня категорий административных дел, которые предусмотрены в ст. 1 КАС РФ, понятие административного судопроизводства законодательно не определено и т.п.

В то же время в КАС РФ отражены некоторые номы, которые ранее были закреплены в процессуальном законодательстве и сложились на практике особенности рассмотрения дел, которые возникают из административных и иных публичных правоотношений. Одной из особенностей является подведомственность административных дел. Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов РФ разрешают категории дел, которые отнесены к их компетенции, и которые возникают из административных правоотношений. Большую часть этих дел разрешают суды общей юрисдикции. Верховный суд РФ, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, которые возникают из административных и иных публичных правоотношений и которые связаны с судебным контролем за законностью и обоснованностью деятельности органов исполнительной власти, в порядке, который предусмотрен в ст. 1 Кодекса административного судопроизводства. Несмотря на указание в законодательстве на административное судопроизводство, отсутствуют специально созданные для этих целей судебные органы - специализированные административные суды. Также, отсутствует единый концептуальный подход к самому понятию административного судопроизводства. Зачастую происходит отождествление с понятием административной юстиции. Данное отождествление учеными критикуется, является ошибочным. Считается, что оно не оказывает помощи в развитии законодательства, которое призвано регулировать процесс рассмотрения административных дел судами.

Несмотря на то, что существует мнение, согласно которому споры между гражданами и государственными органами не возникают, в Кодексе произошло закрепление нового процессуального института административного искового заявления. Это означает, что наличие «спора» в публичных правоотношениях отражено законодательно. Возбуждение административных дел происходит при предъявлении административного иска, что является общим с положениями гражданского и арбитражного процесса.

В силу публично?правового характера отношений, которые подлежат разрешению в судебном порядке, возникает определенная специфика процессуального регулирования процедуры рассмотрения и разрешения дел об обжаловании действий и решений органов исполнительной власти. Данную категорию дел рассматривают суды с применением норм искового производства по правилам административного судопроизводства, но учитывая специальные нормы, которые предусмотрены КАС РФ.

Так, общими правилами искового производства является ряд принципов. Это: осуществление правосудия, использование письменной формы обращения в суд, процесс развивается постадийно, возможен отказ от продолжения процесса, и т. п. В Кодексе административного судопроизводства РФ отражены многие положения гражданского и арбитражного процессуальных кодексов РФ. Например, это дублирование институтов «подведомственности», «подсудности», доказывания» и «средств доказывания». Также, нельзя не заметить сходства в требованиях, предъявляемых к исковому заявлению, процессуальных действиях суда и сторон при рассмотрении и разрешении дела, и т.п.

Перечень принципов административного судопроизводства закреплен в ст. 6 КАС РФ. Одним из таких принципов является положение о разумном сроке осуществления административного судопроизводства. Для определения разумного срока, в который включается время со дня принятия административного иска к рассмотрению судом первой инстанции до дня вынесения последнего судебного акта по административному делу, принимаются во внимание несколько обстоятельств. Так, имеют значение уровень правовой и фактической сложности дела, поведение сторон судебного разбирательства, степень достаточности и эффективности действий суда, которые осуществляются для своевременного рассмотрения административного дела, а также общее время производства по делу.

Общим сроком производства по административному делу является срок до истечения двух месяцев со дня поступления административного иска в суд. Верховный Суд РФ рассматривает дела до истечения трех месяцев, которые включают также и время на подготовку дела к судебному разбирательству. При этом процесс подготовки административного дела к судебному разбирательству осуществляется в срок, который определяется в соответствие с обстоятельствами, которые относятся к конкретному делу, и процессуальными действиями, которые необходимо совершить.

Для некоторых категорий дел в Кодексе административного судопроизводства РФ предусмотрено использование сокращенных сроков. Например, дело о защите избирательного права и права на участие в референдуме лица, обратившегося в суд во время избирательной кампании, кампании референдума будет рассматриваться в сокращенные сроки. Это объясняется тем, что для гражданина будет утрачен смысл защиты своего нарушенного права в течение разумного срока, который установлен судом, когда выборы уже состоятся и будут объявлены их результаты. Законодательное закрепление сокращенных сроков при рассмотрении отдельных категорий административных споров связано с реализацией принципа осуществления административного судопроизводства в разумные сроки в ходе определения общего срока разрешения административного дела.

Установлено общее правило доказывания, согласно которому на лиц, которые участвуют в деле, возложено обязательство по доказыванию обстоятельств, на которые они ссылаются в качестве оснований своих требований или возражений. В делах об обжаловании действий и решений органов исполнительной власти законность обжалуемых действий и решений обязан доказывать соответствующий орган. Также на органах государственной власти и должностные лица лежит обязанность подтверждения фактов, на которые они ссылаются в качестве основания своих возражений.

Соответственно у административного истца, прокурора, органов, организаций и граждан, которые обратились в суд за защитой прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, нет обязанности по доказыванию незаконности обжалуемых действий и решений органов исполнительной власти. Но на них лежит обязанность по: указанию нормативных правовых актов, нарушенных действиями и решениями административных ответчиков; подтверждению сведений о том, что действительно произошло нарушение прав и интересов истца или возникает угроза их нарушения; подтверждению иных фактов, на которые сторона административного истца ссылается в качестве оснований своих требований.

В дополнение, суд не зависит оснований и доводов, которые заявлены в требованиях сторон по рассматриваемой категории дел, и законодательно в КАС установлена активная роль суда в процессе разрешения административного дела. Активность выражается в том, что на судью возложена обязанность по привлечению к ответственности надлежащего ответчика, а также суд по своему усмотрению может запрашивать необходимые для рассмотрения административного дела сведений от органов исполнительной власти и граждан.

Таким образом, к процессуальным особенностям судопроизводства по административным делам, отличающим его от других видов судебного процесса, можно отнести следующие: суд разрешает спор о публичном праве; в качестве стороны административного ответчика данного производства выступает соответствующий орган исполнительной власти либо орган местного самоуправления, их должностные лица; законность обжалуемых действий и решений органов исполнительной власти обязан доказывать административный ответчик. Помимо этого административный ответчик обязан подтвердить факты, на которые ссылается в качестве оснований своих возражений; по отдельным категориям дел предусматривается сокращенный порядок рассмотрения административного дела; вместе с принципом равенства сторон устанавливается активная роль суда, с целью помочь гражданину в вопросе защиты своих прав, свобод и интересов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Обжалование действий и решений органов исполнительной власти является важным инструментом для защиты прав граждан. Сегодня в России существуют различные возможности обжаловать действия и решения органов исполнительной власти. Это административная и судебная формы. Каждая из них имеет свои достоинства и недостатки относительно другой.

Достоинством процедуры административного обжалования действий и решений органов исполнительной власти считается скорость рассмотрения заявления, т. к. дела рассматриваются быстрее, чем в суде. Также эта форма реализации права на обжалование действий и решений органов исполнительной власти является менее затратной, поскольку оплата государственной пошлины за рассмотрение жалобы гражданина не взимается. Недостаток этого порядка -- рассмотрение жалобы заинтересованным лицом в отсутствие гражданина. Кроме того не исключена вероятность рассмотрения жалобы лицом, не имеющим достаточной квалификации для принятия решения по делу.

В свою очередь использование судебной формы рассмотрения заявлений граждан имеет свои достоинства. Это, например, равенство сторон в ходе принятия решения по рассматриваемой жалобе на действия и решения органов исполнительной власти, а также наличие у судьи необходимой квалификации для справедливого и правильного разрешения дела. Помимо этого, открытость принятия решения, т. е. право гражданина лично и непосредственно участвовать в процессе принятия решения по рассматриваемому вопросу является большим плюсом. К недостаткам такой формы относятся более длительное время (по сравнению с административной) рассмотрения жалобы и обязанность гражданина оплатить государственную пошлину.

Для рассмотрения жалоб граждан по поводу нарушенных прав и интересов вследствие действий и решений органов исполнительной власти в мире признается внедрение альтернативных процедур урегулирования разногласий между гражданами и органами исполнительной власти. Но в России эти процедуры в публичном праве не пользуются популярностью, несмотря на то, что данный метод предоставляет сторонам возможность на равноправной основе проявлять инициативу для разрешения возникших разногласий, приходя при этом к компромиссу.

Право граждан на защиту своих прав и интересов закреплено в Конституции РФ. Общие положения, касающиеся порядка и правил обжалования действий и решений органов исполнительной власти отражены в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Обжалование действий и решений органов исполнительной власти в разных отраслях регулируется специальными нормами, например, налогового, таможенного, уголовного, кодексов, КАС РФ Интересно, что в некоторых из этих положений закрепляется обязанность, а не право граждан использовать процедуру досудебного обжалования действий публичной власти (например, в налоговом законодательстве).

Более детально правила рассмотрения жалоб граждан прописаны в административных регламентах органов исполнительной власти (Административный регламент МВД РФ по выдаче справок о наличии либо отсутствии судимости или факта уголовного преследования, Административный регламент ФАС по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, Регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и т. п.).

Как и любая деятельность, процесс обжалования действий и решений органов исполнительной власти базируется на исходных идеях - принципах. Принципы обжалования действий и решений органов исполнительной власти лежат в основе выстраивания алгоритма процессуальных действий по подаче и рассмотрению жалоб на действия и решения органов исполнительной власти, а также принятию по ним решений и исполнению этих решений.

Полномочиями по рассмотрению жалоб на решения и действия органов исполнительной власти обладает большой круг субъектов, в зависимости от формы обжалования. К ним относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления и их должностные лица. Также, рассмотрение жалоб граждан входит в компетенцию государственных и муниципальных учреждений, иных организаций, осуществляющих публично значимые функции, Уполномоченного по правам человека, прокуратуры, а также депутатов представительных органов. Правде, к сожалению, правовой статус лица, рассматривающего жалобу, до сих пор в законодательстве точно не определен, поскольку те или иные действия по рассмотрению жалоб в правовой норме формулируются без уточнения того, являются ли они правами или обязанностями субъекта.

Находящееся сегодня в фазе развития судопроизводство по административным делам обладает целым рядом процессуальных особенностей. Так, в рамках судебного рассмотрения разрешается спор о публичном праве; в качестве стороны административного ответчика выступает соответствующий орган исполнительной власти; обязанность доказывания законности оспариваемых действий и решений органов исполнительной власти возлагается на административного ответчика. На него же возложена обязанность подтверждения фактов, на которые он ссылается как на основания своих возражений. Кроме того вместе с принципом равенства сторон устанавливается активная роль суда, с целью помочь гражданину в вопросе защиты своих прав, свобод и интересов.

Видим, что развитие института обжалования действий (бездействия) и решений органов исполнительной власти имеет особое значение в вопросе формирования гражданского общества, поскольку это необходимый механизм соблюдения законности в государстве и защиты прав и интересов граждан от произвола властей.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6?ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7?ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2?ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11?ФКЗ) // Собр. законодательства РФ. - 2014. - № 31. - ст. 4398.

2. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1?ФКЗ (ред. от 31 января 2016 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. - 1997. - № 9. - ст. 1011.

3. Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ (ред. от 21 июля 2014 г.) «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. - 2011. - № 7. - ст. 898.

4. Федеральный закон от 17 января 1992 г. №2202-1 (ред. от 28 ноября 2015 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собр. законодательства. - 1995. - №47. - ст. 4472.

5. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122?ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»// Российская газета. - 1997. - № 145 - ст. 1263

6. «Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» от 24 июля 2002 г. № 95?ФЗ (ред. от 15 февраля 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. - 2002. ? № 30. - ст. 3012.

7. «Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» от 14 ноября 2002 г. № 138?ФЗ (ред. от 06 апреля 2015 г.) // Собр. законодательства РФ. - 2002. - № 46. - ст. 4532.

8. Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135?ФЗ «О защите конкуренции» // Парламентская газета. - 2006. ? № 126?127. - ст. 1135.

9. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59?ФЗ (ред. от 3 ноября 2015 г.) «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. - 2006. - № 19. - ст. 2060.

10. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210?ФЗ (ред. от 15 февраля 2016 г.) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собр. законодательства РФ. - 2010. - № 31. ст. 4179.

11. Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 22?ФЗ «О введении в действие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. - 2015. - № 10. - ст. 1392.

12. «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 8 марта 2015 г. № 21?ФЗ (ред. от 15 февраля 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. - 2015. - № 10. - ст. 1391.

13. Постановление Правительства РФ от 16 августа 2012 г. № 840 (в ред. от 08.12.2016 г.) «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, а также Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и ее должностных лиц» // Российская газета. - 2012. ? № 192. - ст.1309.

14. Инструкция по работе с обращениями граждан в системе МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 (утв. приказом МВД России) // Российская газета. - 2010. - № 263. - ст. 1034.

15. Порядок работы Комиссии по рассмотрению жалоб на решения и действия (бездействие) Управления Республики Коми по организационному обеспечению деятельности мировых судей, его должностных лиц и государственных гражданских служащих (утв. приказом Управления Республики Коми по организационному обеспечению деятельности мировых судей от 31 мая 2013 г. № 78) // Бюллетень органов государственной власти Республики Коми. - 2013. - № 46. - ст. 2048.

16. Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации (утв. Приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. № 339)// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2013. - № 8. - ст. 1201.

17. Административный регламент системы МВД РФ по предоставлению государственной услуги по проставлению апостиля на официальных документах, вывозимый за пределы Российской Федерации (утв. приказом МВД России от 14.08.2013 г. № 625) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2013. ? № 50. - ст. 2005.

18. Регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 2 сентября 2014 г. № 484 (утв. приказом МЧС России) // Доступ из СПС «Гарант». ( дата обращения: 14.07.2016 г.)

19. Приказ МВД России от 20.10.2015 № 995 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению экзаменов на право управления транспортными средствами и выдаче водительских удостоверений» // Российская газета. - 2016. - № 66. - ст. 1110.

20. Постановления Конституционного суда от 18 июля 2012 г. № 19 ?П// Собр. законодательства РФ. - 2012. ? № 31. ? ст. 4470.

21. Закон Ростовской области от 18 сентября 2006 г. № 540?ЗС «Об обращениях граждан»// Наше время. ? 2006. ? № 254?256.

22. Административный регламент «Рассмотрение и согласование документов по утверждению границ, охранных зон существующих газораспределительных сетей, установлению ограничений (обременений) на входящие в них земельные участки на территории Нижегородской области» (утв. Приказом департамента градостроительного развития территории Нижегородской области) // Нижегородская правда. - 2012. ? № 60. - ст. 2903.

23. Административный регламент «Утверждение нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям» (утв. приказом Министерства энергетики и ЖКХ Нижегородской области) // Нижегородская правда. - 2012. ? № 96 (25560). - ст. 1310.

24. Апелляционное определение суда Ханты-Мансийского автономного округа Югры от 01.03.2016 г. по делу № 33а?1755/2016// Доступ из СПС «Консультант плюс». (дата обращения: 06.12.2016 г.)

25. Рекомендации Совета Европы №R от 05.09.2001 г. // Вопросы государственного и муниципального управления. - М., 2014. - с. 214

26. Справка о практике применения судами Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 193?ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» за период с 2013 по 2014 год (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 01.04.2015 г.) // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2015. - № 15. - ст. 1458

27. Справка о результатах рассмотрения в 1 полугодии 2016 года обращений и заявлений граждан. Основные статистические данные органов прокуратуры. // Доступ из СПС «Консультант плюс».(дата обращения: 03.10.2016 г.)

28. Инструкция «О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» № 45 (утв. приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 года)// Законность. - 2013. ? № 4

29. Косолапов А.В. Жалоба как правовое средство (общетеоретический аспект) [Текст]: дис. ... кандидата юридических наук / А.В. Косолапов. - Волгоград. гос. ун?т. - Волгоград. - 2016. - 154 с.

30. Семенихина А.Ю. Развитие административной юстиции в России: теоретические, правовые и организационные аспекты [Текст]: автореферат дис. ... кандидата юридических наук / А.Ю. Семенихина. ? РПА Минюста России. - Москва. - 2016. - 24 с.

31. Зеленцов, А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. Монография [Текст] / Зеленцов А.Б. - М.: Изд?во РУДН. - 2005. - 732 c.

32. Аврутин Ю.Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления // Журнал российского права. ? 2014. ? № 10. ? С. 102?112.

33. Антропова, М.А. Порядок оспаривания решений, действий (бездействия) должностных лиц МЧС РФ. Журнал административного судопроизводства // Воронеж. институт Государственной противопожарной службы МЧС РФ. ? 2016. ? № 1 - С. 94?100.

34. Волкова В.В. Сущность административного процесса. - М. - 2013. - С. 44?50.

35. Герасимова Н.Н. Особенности рассмотрения административных дел в порядке административного судопроизводства. Социально-экономические и правовые исследования. // Вестник ТГу. - 2016. - № 2. - С. 93?98.

36. Григорьева Т.А., Храмова Е.В. Мировое соглашение по спорам, затрагивающим публично-правовые интересы: современные проблемы // Законы России: опыт, анализ, практика. ? 2013. ? № 8. ? С.17?24.

37. Деменкова Н.Д., Игнатова М.С., Стариков И.Ю. Обжалование действий (бездействия) и решений органов публичной власти в административном порядке // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право». - 2014. ? №1 - С. 75?81.

38. Зеленцов А.Б. Функциональные принципы судебного административного права / Актуальные проблемы административного и административно?процессуального права. СПб. университет МВД РФ - 2016. - С. 74?80.