Адміністративні договори як особлива форма регулювання управлінських відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Актуальність теми курсової роботи. Розвиток сучасних суспільних відносин і практика державного будівництва обумовлюють зміну ролі, обсягу й співвідношення основних складових права - його інститутів, галузей, правових об'єднань. Даний процес характеризують у літературі як диференціацію правових спільностей, що тягне за собою виникнення («відбруньковування») нових галузей у рамках традиційно існуючих, так і їхню інтеграцію, формування нових правових утворень і інститутів.

Не залишаються незмінними й сукупності норм, що регулюють форми управління (управлінської діяльності), тобто такі, що встановлюють адміністративно-правові форми. Сучасний рівень розвитку управлінських відносин, завдання формування правової демократичної держави, відбиті в новій Конституції України 1996 року, обумовлюють подальший розвиток інституту адміністративно-правових форм управління (правових форм реалізації виконавчої влади), а отже, уточнення наукових уявлень про значення й зміст цього питання.

Особливий інтерес представляє сьогодні проблема адміністративного договору як одна з адміністративно-правових форм здійснення управлінських дій, тому що дотепер в Україні не прийнятий закон про адміністративні договори або адміністративно-процесуальний кодекс, у якому регламентувався б адміністративно-договірний процес.

Мета курсової роботи полягає у ґрунтовному дослідженні положень укладання і дії адміністративних договорів, питання адміністративно-договірних відносин як особливої форми регулювання управлінських відносин.

Об'єкт дослідження - адміністративні договори.

Предмет дослідження - адміністративне право.

Згідно з метою курсової роботи постають наступні завдання:

· короткий огляд історії розвитку і причин актуалізації проблеми адміністративно-договірних відносин;

· аналіз сучасного стану інституту адміністративного договору, враховуючи як закордонний досвід, так і український.

· визначення видів, ознак та особливих рис адміністративних договорів;

· обумовити основні напрямки розвитку інституту адміністративного розвитку.

Розділ І. Історія розвитку і причини актуалізації проблеми адміністративного договору

Договір є традиційним засобом регулювання відносин між суб'єктами в галузях права (наприклад, цивільно-правовий договір, адміністративний тощо). У сфері правовідносин, як правило, договори регламентуються нормами права, що надає учасникам договірних відносин рівні права при укладанні договору.

Актуалізація питання про адміністративний договір на фоні вже проведених і здійснюваних нині змін обумовлена підвищенням ролі адміністративного права в регулюванні суспільних відносин, посиленням договірних початків у адміністративно-правових відносинах. Сьогодні адміністративно-правові встановлення спрямовані не тільки на традиційне зміцнення дисципліни, посилення відповідальності в сфері виконавчої влади, але й на створення правових механізмів для вирішення управлінських завдань, виконуваних шляхом установлення договірних інструментів з боку державної адміністрації й на рівні функціонування органів місцевого самоврядування.

Договірний початок також використовує адміністративне право у якості самостійного особливого способу договірного регулювання, навіть незважаючи на те, що адміністративно-правове регулювання використовує переважно методи нормативної орієнтації й імперативних розпоряджень, що відрізняються за своїм характером від інших правових методів регулювання й чітко виражають у законодавчому й іншому нормативному актах владно-управлінський вплив на волю й поведінку фізичних і юридичних осіб. Цей вплив спонукує й примушує їх діяти для досягнення загальних цілей і задоволення суспільних інтересів.

Цю особливість відзначали ще вчені-юристи у ХIХ - на початку ХХ ст. Принципи й інститути адміністративного права, створені в буржуазній правовій державі ХIХ і початку ХХ сторіччя, стали становити серцевину політики добробуту в демократичних парламентських державах XX ст. У ряді країн виникло величезне число державних і муніципальних органів управління, спрямованих на вирішення колективних завдань і турботу про соціальний і економічний захист індивіда. Тому в промислово розвиненому суспільстві адміністративне й тісно пов'язане з ним соціальне право на практиці найчастіше мають більше значення для індивіда, ніж цивільне право.

У XIX - на початку XX ст. багато авторів вважали, що, незважаючи на величезне значення адміністративного акту як правової форми управлінських дій, в адміністративно-правовій сфері існують договори, які виконують функції управління (наприклад, координація, підпорядкування, організація, розподіл) з метою взаємного задоволення суспільних інтересів. Відомий німецький учений В. Єлінек вказував на існування договорів (угод), що встановлюють права та обов'язки сторін і визначальний їх правовий статус. Тим часом у той час адміністративно-правові договори характеризувалися наявністю волевиявлення декількох учасників і розглядалися в більшій мірі в якості одного з видів адміністративних актів, видаваних державними й муніципальними органами, і які встановлюють, змінюють й припиняють правові відносини.

На відмінну від адміністративного акту (правовому акту управління), що набув уже до кінця XIX ст. завдяки відомому німецькому вченому О. Майєру чіткий образ правової моделі й зайняв в адміністративно-правовій системі пануюче положення, адміністративний договір довгий час ігнорувався науковою громадськістю навіть як проблема. О. Майєр вважав договори між державою й громадянином в галузі адміністративного (публічного) права неможливими, тому що відносини держави й громадянина є субординаційними, а договір укладається між суб'єктами, які мають однаковий правовий статус і не підпорядковані один одному.

Наприкінці 50-х років у Німеччині почалася широка дискусія про проблему адміністративного договору. У 1958 р. там було видано відразу кілька основних робіт, у яких розглядалися питання правової допустимості укладання адміністративних договорів. Дослідження, проведені сьогодні в Німеччині й інших країнах, не торкають питання про принципову допустимість використання в управлінській практиці адміністративних договорів. Мова йде в основному про передумови, умови укладання й оформлення адміністративних договорів і про помилкові наслідки їхньої реалізації. Таким чином, можна відзначити, що формування інституту адміністративного договору в закордонній законотворчій і управлінській практиці пройшло довгий шлях.

На практиці досить важливим адміністративно-правовим інститутом, в останні десятиліття, і особливо в цей час, адміністративний договір у багатьох країнах стрімко здобуває широке поширення в сфері дії адміністративного права. У Франції ж соціальне страхування вивчається в університетах традиційно в рамках приватного права, хоча соціальне страхування усе більше підпадає під адміністративне регулювання; доказом цьому служить те, що деякі види угод між касами соціального страхування й медичних установ є угодами, заснованими на нормах адміністративного (публічного) права.

З усіх західноєвропейських країн, де створена теорія адміністративного договору й прийняті відповідні законодавчі акти про адміністративні договори, особливо виділяються Франція і Німеччина. Наприклад, теорія й законодавче регулювання адміністративного договору в Німеччині, мають високий рівень розробки й розвитку, хоча головною й значно частіше застосовуваною на практиці правовою формою управлінських дій, як і в багатьох інших державах, є правовий акт управління. Проте правозастосовна практика буяє прикладами укладання й виконання адміністративних договорів. У деяких випадках без укладання адміністративних договорів навряд чи можливо забезпечити нормальне функціонування громадського життя й адміністративної діяльності. Сфера застосування адміністративного договору чітко обкреслена й відділена від правового акту управління, а також від інших правових форм управління. Навіть при поверхневому аналізі щоденної німецької управлінської практики можна помітити, що значення адміністративного договору зростає.

Адміністративний договір установлюється у ФРН федеральним Адміністративно-процесуальним законом від 25 травня 1976 р. (§ 54-61), а також аналогічними законами земель Німеччини, наприклад, §54-62 Адміністративно-процесуального закону Землі Північний Рейн-Вестфалія від 21 грудня 1976 р. На думку німецьких вчених-юристів, адміністративно-правова угода використовується на практиці усе більш активно.

У Німеччині під адміністративним (публічно-правовим) договором розуміється договір, що утворює правове відношення в галузі дії адміністративного права, установлюючи, змінюючи й припиняючи обов'язок. Легальне визначення поняття публічно-правового договору міститься в § 54 Адміністративно-процесуального закону ФРН: публічно-правовий договір - це така угода сторін, за допомогою якої виникає, змінюється або припиняється правове відношення в галузі публічного права. Таким чином, виходячи із загального вчення про договори, адміністративним договором по законодавству Німеччини визнається:

а) об'єднання двох або декількох суб'єктів права з метою досягнення певного правового результату, настання якого можливо при конкретному волевиявленні сторін. Для договору характерно також наявність конкретної пропозиції про укладання договору, з одного боку, і прийняття цих умов - з іншого. Якщо відсутнє таке взаємне волевиявлення (угода) учасників договірного процесу, то адміністративний договір навряд чи може бути укладений;

б) публічно-правовий (адміністративний) договір відрізняється від інших договорів по своєму предмету. Адміністративно-процесуальний закон використовує поняття «публічно-правовий договір», а в його легальному визначенні мова йде про встановлення «правовідносин в галузі публічного права». Ці категорії обумовлюють сутність адміністративного договору, тобто законодавець наголошує на регулюванні відносин публічно-правового характеру, використовуючи договірні механізми. Таким чином, тільки дві ознаки споконвічно характеризують публічно-правовий договір, що належить до галузі адміністративного права: 1) здійснення в рамках публічно-правової діяльності адміністративних органів (§1 Адміністративно-процесуального закону); 2) тісний зв'язок з поняттям адміністративного процесу (§ 9 Адміністративно-процесуального закону).

Особлива важливість і значимість у процесі здійснення управлінських дій адміністративних актів і публічно-правових договорів підкреслюються також стрімким поширенням відповідних нормативних актів у колишній НДР. Наприклад, у липні 1990 р. (ще до офіційного дня возз'єднання Німеччини) для цієї території був розроблений проект рамкового закону про адміністративний процес у НДР.

В Україні адміністративний договір став здобувати особливу актуальність лише в останні роки. У нашій країні протягом багатьох десятиліть проблема адміністративного договору не привертала особливої уваги ні законодавців, ні практиків, ні вчених-юристів. За роки радянської влади в науковій літературі дуже рідко з'являлися публікації про можливості використання, хоча б в обмежених границях адміністративних договорів. Ці цікаві теоретичні дослідження будили інтерес до проблеми адміністративного договору.

Дана проблема, як правило, зв'язувалася в юридичній літературі із двома питаннями:

1) адміністративно-правова форма управління;

2) правовий акт управління.

Наприклад, у підручнику адміністративного права відзначалося, що в ряді випадків до числа форм управлінської діяльності належать адміністративні договори (угоди); елементи угоди виявляються на стадії, що передує виданню правового акту (наприклад, угода про прийом на державну службу). В іншому підручнику адміністративного права вказувалося на певне поширення укладання адміністративних угод (наприклад, між ректоратом вузу й адміністрацією виробничого об'єднання про творчу співдружність).

У вітчизняній правовій літературі в останні роки, як і в законотворчій практиці, проблемі адміністративного договору й тісно пов'язаної з нею проблемі правового акту управління приділяється значно більше уваги. Разом з тим варто підкреслити, що ступінь законодавчого регулювання обох адміністративно-правових форм керування - правового акту управління й адміністративного договору, на наш погляд, мізерно мала й неадекватна завданням, принципам, функціям і змісту сучасного суспільного (публічного, державного, муніципального) управління. Більш розповсюджене використання адміністративно-договірного права в цей час обумовлено перетвореннями відносин власності, скасуванням планового розподілу, прагненням упорядкувати систему адміністративних розпоряджень. У період централізованого жорсткого керівництва всіма сторонами життя суспільства й держави, існування планової економіки в колишньому СРСР, відсутності ринкових відносин у народному господарстві повноваження органів державного управління в республіках, краях, областях, містах, районах були досить специфічними й обмеженими. Основною правовою формою діяльності органів виконавчої влади було видання підзаконних правових актів, тобто однобічних владних правових розпоряджень, що підлягають безумовному виконанню й регулювали управлінські відносини тільки по вертикалі. У ті роки існувала система директивно-планових вказівок; державно-адміністративні акти найчастіше визначали суб'єктів і зміст цивільно-правових договорів.

Вже помітне посилення значимості державних управлінських відносин по горизонталі, а отже, і більш часте використання такої адміністративно-правової форми, як укладання органами виконавчої влади всіх щаблів, місцевою адміністрацією адміністративних договорів, у цей час обумовлено наступним:

· прийняттям у червні 1996 р. Конституції України;

· розмежуванням компетенції між органами влади України і її суб'єктів;

· установленням широкого спектра спільної компетенції держави і її суб'єктів;

· виділенням у якості самостійної ланки місцевого самоврядування, органи якого повноважні самостійно вирішувати питання місцевого значення, володіти й розпоряджатися власністю;

· наданням права органам державної влади України (у тому числі виконавчої влади), її суб'єктам, місцевому самоврядуванню делегувати один одному по взаємній згоді частини владних повноважень;

· широким розвитком підприємницької діяльності й формуванням ринкових відносин, необхідністю регулятивного впливу на них з боку державних органів.

Посилення уваги до адміністративних договорів пов'язане зі зміною українського адміністративного законодавства, що, у свою чергу, сприяло перетворенню предмета адміністративного права, появі нових поглядів на його зміст, функції, принципи, інститути. Наприклад, елементи реального поділу влади в державі багато в чому змінюють предмет цієї правової галузі: з галузі права, де різні суб'єкти управління «активно» користувалися правом нормотворчості й застосовували раніше в більшій мірі інструменти примусу й владного впливу держави, адміністративне право повинне перетворитися в правові засоби встановлення гнучкої, рухливої структури й механізму виконавчої влади, що діє на основі прийнятих законів і постанов в інтересах особистості й суспільства при використанні засобів координації, узгодження й контролю.

Помітними договори стають правовими засобами для регулювання й узгодження інтересів і позицій державних органів, суспільних об'єднань, громадян. На цю тенденцію вказують учені в літературі на початку 90-х років. Адміністративний договір виходить на арену громадського життя, сполучаючись як із приватноправовими договорами, так і з іншими, звичайними способами регламентації суспільних відносин

На проблему адміністративного договору варто дивитися не тільки з погляду матеріальних адміністративно-правових норм, що встановлюють статутні положення (учасники, права, обов'язки, відповідальність, адміністративно-правовий режим виконання адміністративного договору), але й з позицій адміністративно-процесуального права. Адже традиційно ми говоримо про такий вид адміністративного процесу, що входить в його структуру, як адміністративно-договірний процес, тобто адміністративний договір - це одне з адміністративно-процесуальних виробництв (так званий позитивний адміністративний процес), яке, звичайно, має і свою матеріальну частину.

адміністративний договір

Розділ II. Сучасний розвиток теорії адміністративного договору

2.1 Типологія визначення та ознаки адміністративного договору

По загально-правовій теорії договором вважається угода сторін, у якій виділена воля учасників договору (сторін) по встановленню, зміні й припиненню нових правовідносин, тобто по створенню правового статусу сторін, визначенню їхніх прав і обов'язків, здійсненню або утриманню від здійснення юридично значимих дій.

Договір має наступні ознаки:

· добровільність укладання, або наявність вільного волевиявлення сторін;

· рівність учасників договору;

· згода сторін по всіх істотних аспектах договору;

· взаємовигідний, еквівалентний, платний характер договірних відносин;

· взаємна відповідальність сторін за невиконання або неналежне виконання прийнятих сторонами зобов'язань;

· наявність законодавчого встановлення основних принципових і обов'язкових вимог при укладанні договору.

Щодо останньої відмітної ознаки договору відзначимо, що відповідний законодавчий акт установлює поняття, зміст, види договорів, порядок і форми їхнього укладання, механізми захисту прав сторін, забезпечення виконання взятих на себе зобов'язань.

Вищевказані специфічні риси й умови укладання правового договору можуть бути в цілому поширені й на адміністративний договір, але останній має й відмітні ознаки. Аналіз літератури, присвяченої проблемі адміністративного договору, показує, що, як правило, автори обмежуються констатацією факту про появу на Україні ознак договірних відносин по горизонталі, пов'язаних з розмежуванням повноважень або їхнім делегуванням виконавчими органами влади України, її суб'єктів, місцевою адміністрацією, й, відповідно, з координацією діяльності рівнозначних суб'єктів у певних сферах і галузях діяльності, в об'єднанні на взаємоважливі цілі використання ресурсів і т.д. Варто погодитися що адміністративно-правовий договір - це нове й ще недостатньо осмислене явище, тому що сама природа державного управління припускає імперативність однобічних юридично-владних волевиявлень, а договірні зв'язки виходять із рівності їхніх учасників. В Україні відсутні навіть зародкові форми правового регулювання адміністративного договору.

Ряд учених зводять адміністративні договори лише до договорів органів внутрішніх справ (міліції) з організаціями й громадянами про охорону майна, закупівлі управлінськими структурами інвентарю, обладнання, канцелярських товарів для власних потреб. Очевидно, що ніякого відношення до правових форм реалізації виконавчої влади дані угоди не мають, тому що суб'єкт управління тут не виступає як носій юридично-владних повноважень. Тому, на наш погляд, договори міліції про охорону об'єктів і тим більше закупівлі управлінськими установами обладнання, інвентарю, обчислювальної техніки, оргтехніки й т.д., скоріше, є цивільно-правовими угодами, а не адміністративними договорами.

Договори про розмежування або делегування повноважень виконавчими органами влади один одному, про координацію й взаємодію у вирішенні різних питань, як справедливо помічають А.П. Альохін і Ю.М. Козлов, містять лише окремі елементи (окремі ознаки) адміністративних договорів, але не відповідають сповна вкладеному в це поняття значенню й змісту.

Адміністративні договори входять також у практику діяльності органів виконавчої влади й місцевої адміністрації (про що свідчать окремі приклади із практики), хоча адміністративний режим їхньої реалізації, відповідальність органів державного управління за порушення власних зобов'язань, порядок вирішення виникаючих розбіжностей не врегульовані законодавством.

На думку Ю.А. Тихомирова, для адміністративного договору характерні такі специфічні ознаки:

1. Суб'єктом договору завжди є учасник адміністративних відносин, і насамперед володіє владними повноваженнями: держава, її органи, посадові особи, органи місцевого самоврядування, офіційні представники партій і інших громадських організацій, міжнародні організації.

2. Протилежна сторона в адміністративному договорі може мати інший статус, але в адміністративній сфері є носієм деяких владно-регулюючих функцій (державні корпорації й т.п.) або представником суспільних інтересів (територіальне, професійне й інше самоврядування).

3. Адміністративний договір має особливий предмет: питання володарювання, управління або саморегуляції.

4. Сторони адміністративних договорів здобувають своєрідні зобов'язання, які забезпечуються специфічними способами: використовуються заходи організаційного, правового, економічного, платіжно-розрахункового характеру, можуть бути змінені режими виконання, встановлені особливі пріоритети.

Виходячи із зазначених ознак адміністративних договорів, їхніх суб'єктів і змісту й відзначаючи, що договірні відносини в сфері адміністративного права виражають міру узгодження діяльності учасників у рамках адміністративного впливу, Ю.А. Тихомиров дає таку класифікацію зазначених договорів: установчі договори; компетенційно-розмежувальні угоди; угоди про делегування повноважень; програмно-політичні договори про дружбу й співробітництво; функціонально-управлінські угоди; договори між державними й недержавними структурами; договори про цивільну згоду; міжнародні договори.

Погоджуючись із думкою Ю.А. Тихомирова про необхідність використання договірних методів регулювання як усередині держав, так і зовні, не можемо погодитися з ним по питанню про розмежування договорів. По-перше, на нашу думку, адміністративний договір є особливим видом публічних договорів і тому має специфічні ознаки, а в майбутньому при здійсненні правової регламентації буде мати й особливу нормативну базу. По-друге, на відміну від думки Ю.А. Тихомирова, ми вважаємо, що в публічно-правовому договорі (а також і в адміністративному) протилежною стороною стосовно постійного учасника таких договорів - органів, що володіють владними повноваженнями, - можуть бути й суб'єкти, які не є в публічно-правовій сфері носіями владно-регулюючих функцій, наприклад, недержавні приватні підприємства й організації, громадяни. По-третє, адміністративні договори повинні включати в якості обов'язкових наступні умови їхнього укладання: задоволення суспільного (публічного) або державного інтересу; визначення адміністративного (публічного) режиму реалізації певних завдань і функцій; здійснення контролю за його реалізацією з боку органів управління; можливість припинення адміністративного договору в однобічному порядку органами (посадовими особами) виконавчої влади при невиконанні або неналежному виконанні прийнятих зобов'язань іншою стороною; установлення можливості вирішення виникаючих суперечок в органах адміністративної юстиції (які дотепер так і не створені на Україні) і в судових органах. По-четверте, учені, які досліджували проблему адміністративного договору, не починають спроби створення в основних рисах моделі нормативного акту, що регламентує риси, зміст і механізм укладання адміністративних договорів. Думаємо, що відсутність чітких наукових уявлень про роль, значимість в управлінській практиці, відмітних ознаках, змісті, процедурі укладання, виконання адміністративних договорів, а також пропозицій і рекомендацій учених негативно позначилося на процесі розробки законодавчого акту про адміністративні договори.

Детально досліджує проблему застосування адміністративних договорів в умовах ринкових відносин, що розвиваються, Д.Н. Бахрах. Висловлюючи міркування про ознаки, що характеризують адміністративні договори, і їхніх відмінностях від цивільно-правових договірних відносин, він звертає увагу на наступне:

1. Адміністративні договори мають, як правило, організаційний зміст; їхньою метою є досягнення суспільно значимих результатів.

2. Адміністративний договір завжди виступає як правова форма діяльності суб'єктів, які мають певний ступінь самостійності в розв'язанні відповідних питань, хоча права та обов'язки сторін, навіть якщо вони не перебувають у відношенні «влада - підпорядкування», не рівні, оскільки мова йде про управлінські, а не майнові відносини. Однієї зі сторін відносин є учасник адміністративного управління, а укладаються вони між суб'єктами адміністративного права.

3. Адміністративний договір не забезпечений судовим захистом, і невиконання однієї із сторін або обома сторонами взятих на себе зобов'язань не тягне застосування майнових санкцій.

4. Адміністративний договір не є цілком самостійною формою управління, а безпосередньо пов'язаний з адміністративним актом, зі здійсненням адміністративним органом своїх обов'язків.

5. Нормативна база адміністративно-договірної практики - норми адміністративного, а не цивільного права. При цьому загальні правила ще не розроблені, а окремі норми містяться як у законах, так і в підзаконних актах.

6. Адміністративний договір може в багатьох випадках замінити адміністративний акт.

7. За порушення договору можливе застосування заходів різних видів відповідальності: суспільної, дисциплінарної, політичної, матеріальної, фінансової; не виключені застосування й інші види примусу.

8. Адміністративні договори по їхньому змісту можна підрозділити на договори про компетенцію (про розмежування повноважень, їхнім делегуванні, про спільну нормотворчу, правозастосовну діяльність), про обслуговування, про виконання державних замовлень і ін. Укладаються адміністративні договори між суб'єктами управлінської діяльності (внутріапаратні); суб'єктами виконавчої влади й іншими державними (міськими) організаціями; державними й недержавними організаціями; суб'єктами управління й громадянами.

І далі Д.Н. Бахрах виділяє два типи адміністративних договорів залежно від взаємин суб'єктів: 1) договори суб'єктів, що не володіють владними повноваженнями друг до друга; 2) договори суб'єктів, наділених владними повноваженнями стосовно контрагента.

Д.Н. Бахрах дав, власне кажучи, уперше у вітчизняній літературі систему ознак, що характеризують адміністративний договір. З його положеннями в основному можна погодитися, хоча деякі з них неповно розкривають зміст адміністративних договорів, адміністративного режиму їхньої реалізації й вимагають більш детального уточнення.

Міркування Д.Н. Бахраха про адміністративні договори змушують задуматися над окремими положеннями теорії адміністративного договору. Так, він вказує, що навіть при горизонтальних зв'язках учасники адміністративних договорів перебувають у нерівному положенні. Підтримуючи його точку зору, відзначимо, що нерівність суб'єктів адміністративно-договірних відносин полягає в тому, що обов'язкові (особливі, спеціальні, відмітні) і не підлягаючі обговоренню адміністративні (управлінські) умови в адміністративному договорі встановлюються органами виконавчої влади (органами державного управління, місцевого самоврядування), тобто порядок укладання й виконання адміністративних договорів пронизує адміністративний режим, що характеризується специфічними правовими засобами й методами. Тому інша сторона в договорі вправі або прийняти дані умови, або відмовитися від них і не укладати адміністративний договір. Орган виконавчої влади (державного управління, місцевого самоврядування), що укладає адміністративний договір повинен мати право контролю (нагляду) за його виконанням, і поки ця ознака не обговорена в законодавчому акті, його варто включати в текст договору. Позбавляти контрольних повноважень при виконанні укладеного договору протилежну сторону (учасника договору) було б неправильно. Точно так само при неналежному виконанні договору з вини іншої сторони орган управління вправі його розірвати в однобічному порядку, що повинне бути обговорене в самому тексті адміністративного договору. На думку Д.Н. Бахраха, навряд чи доцільно вказувати на таку відмітну ознаку адміністративного договору, як відсутність механізму судового захисту, а отже, неможливість застосування в конкретних випадках до учасників договору заходів майнової відповідальності. На наш погляд, це - не специфічна ознака адміністративного договору, а істотна прогалина адміністративного законодавства, що підлягає якнайшвидшому усуненню. Поширення застосування адміністративних договорів на практиці приведе до актуалізації проблеми адміністративної юстиції, створенню адміністративних судів, що розглядають виникаючі в системі керування суперечки.

Окрім того, якщо орган виконавчої влади поки не несе ніякої відповідальності за порушення умов договору, то інша сторона нерідко відповідає за невиконання прийнятих на себе зобов'язань. Наприклад, при конкурсному продажі приватизованих підприємств торгівлі, побутового обслуговування, що мають великий суспільний інтерес і значимість для території, у договір включалася обов'язкова умова про заборону істотної зміни профілю діяльності цих підприємств. У таких випадках, коли, наприклад, комбінат побутового обслуговування переобладнали в казино, арбітражний суд визнавав договори недійсними. Правда, подібні приклади зустрічаються вкрай рідко, і пояснюються тим, що життєво важливі об'єкти продавалися, як правило, з аукціону без установлення обов'язкових договірних умов.

Нарешті, навряд чи можна беззастережно погодитися з думкою, що всі договори про розмежування або делегування повноважень органами виконавчої влади один одному або про спільну нормотворчу діяльність завжди належать до адміністративних договорів.

2.2 Адміністративний договір - вимога сьогодення

Зараз, коли в Україні йде незворотний процес становлення її як демократичної, соціальної, правової держави, а дія принципу верховенства права торкнулася сфер усіх правовідносин, неабиякого значення набувають угоди (договори), що укладаються як фізичними, так і юридичними особами. Ці договори можуть бути як приватноправовими, так і публічно правовими.

Частиною другою ст. 143 Конституції України до повноважень обласних та районних рад віднесено, зокрема, затвердження та контроль за виконанням районних і обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм.

Частина п'ята статті 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачає, що «для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації».

Цілий ряд статей Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» прямо передбачає укладання угод (договорів) на висвітлення діяльності місцевих органів виконавчої влади, районних і обласних рад, Київської та Севастопольської міських рад з відповідними державними або недержавними телерадіоорганізаціями. Наприклад, ст. 12 цього Закону чітко визначає, що висвітлення діяльності судів загальної юрисдикції України та Конституційного Суду України здійснюється аудіовізуальними засобами масової інформації на засадах укладених між ними угод та з урахуванням специфіки роботи цих судів».

Що це за договори, які укладаються органами державної влади, державного управління, місцевого самоврядування між собою та фізичними і юридичними особами? Відповідь на це запитання міститься в пункті 7 ст. З проекту Адміністративного процесуального кодексу України, який прийнято Верховною Радою 20 червня 2003 р. в першому читанні, де зазначено: «Адміністративний договір -- дво- або багатостороння угода, зміст якої становлять права і обов'язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб'єкта владних повноважень, який є однією із сторін угоди»[4]. Таким чином, можна дійти висновку, що договір, який застосовується у публічно правових відносинах, називатиметься адміністративним договором.

Найчастіше адміністративні договори мають нормативний характер, що пояснюється їх публічно правовою природою і функціональним призначенням. Такі договори укладаються в публічних інтересах, а їхня цільова спрямованість -- це досягнення загального блага. Ці договори містять правила поведінки не тільки і не стільки безпосередніх учасників угоди, скільки інших колективних і індивідуальних суб'єктів. Таким чином, адміністративний (нормативний) договір не обмежується дією у системі сторін, що домовляються, а має зовнішнє юридичне вираження. Він передбачає існування суворої формальної процедури укладання і спеціальний порядок вирішення спорів та конфліктів, пов'язаних з їх виконанням, а також неможливість в односторонньому порядку зміни або відмови від виконання договірних умов (форс-мажорні норми тут не застосовуються). Крім того, на відміну від індивідуальних договорів, зміст яких є комерційною таємницею, для нормативного договору характерним є його офіційне оприлюднення.

Варто погодитися, що адміністративний договір -- це нове і ще недостатньо осмислене явище, тому що сама природа державного управління припускає імперативність односторонніх юридично-владних волевиявлень, оскільки договірні зв'язки виходять з рівності їх учасників. А незаперечним стримуючим фактором його розвитку є відсутність у законодавстві України форм правового регулювання публічно правового договору, фактична відсутність публікацій стосовно досвіду іноземних держав з цього питання.

Прикладом такої ситуації є виступи народних депутатів України під час обговорення проекту АПК України 20 червня 2003 p., які хоч і схвалювали сам проект, проте висловлювали сумніви щодо доцільності впровадження в життя українського суспільства адміністративного договору. Так, народний депутат України Є.Гірник ставить запитання щодо доцільності такого договору: що він собою являє? Народний депутат України Ю.Кармазін взагалі відкидає таке поняття, як адміністративний договір, мотивуючи це тим, що «владні управлінські функції передбачають безальтернативність поведінки їх учасників».

Але найприкріше те, що Міністерство юстиції України у своїй відповіді Комітету Верховної Ради України з питань правової політики від 30.08.2002 р. за № 24-9-5354 також відкидає таке поняття, як «адміністративний договір», мотивуючи це тим, що він не визначений чинним законодавством і не розкритий у проекті АПК України, в чому, по суті, виявився стереотип мислення, побоювання нового, небажання розвивати юридичну науку. В цьому ж напрямі вторить Міністерству і Головне науково-експертне управління апарату Верховної Ради України.

У народних депутатів України в той же час, які подали свої зауваження до проекту АПК України (В. Євдокимов, С. Соболев, Т. Довгий), не виникло запитань з цього приводу, що само за себе говорить про розуміння питання, необхідність його впровадження в наше повсякденне життя. Не висловлено зауваження щодо впровадження адміністративного договору також науковцями Львівського національного університету ім. Івана Франка, які дали експертний висновок проекту АПК України.

Перш за все хотілося б зазначити, що правовою базою адміністративних (нормативних) договорів є Конституція і чинне законодавство України. Ці договори виконують функцію заповнення прогалин у праві, доповнюючи і конкретизуючи чинне законодавство, де однією зі сторін виступає орган державної влади, при цьому чим більш високе місце в управлінській ієрархії посідає державний контрагент, тим вищою є юридична сила договору.

Адміністративні договори разом з тим на практиці усе більше входять до діяльності органів виконавчої влади і місцевої адміністрації, хоча адміністративний режим їхньої реалізації, відповідальність органів державного управління за порушення власних зобов'язань, порядок вирішення розбіжностей, що виникають, на жаль, дотепер не врегульовані законодавством.

В умовах ринкової економіки роль держави зростає, хоча зовсім недавно переважала думка, що її вплив має бути зведений до нуля, оскільки ринок утвориться сам по собі. Однак досвід розвинутих країн свідчить, що держава продовжує відігравати активну роль, наприклад, у соціальній сфері.

В Україні питання про встановлення в соціальному праві інституту адміністративно-правового договору є першочерговим. На практиці мають місце формування адміністративно-договірних відносин щодо забезпечення соціального життя. На підтвердження цього 19 червня 2003 р. був прийнятий Закон України «Про соціальні послуги», в частині другій ст. 7 якого записано, що суб'єкти, які надають соціальні послуги, на договірних засадах можуть залучати для виконання цієї роботи інші підприємства, установи, організації, фізичних осіб, зокрема волонтерів. Тобто має місце делегування певних повноважень іншим особам в інтересах третіх осіб. У багатьох містах України робляться спроби запобігти випадкам, коли до старих і самотніх пенсіонерів приходять «доброзичливці» і в обмін за житлову площу обіцяють піклуватися про них до кінця життя, причому часом така «турбота» має сумні наслідки. Щоб уберегти цю категорію людей від шахраїв, частиною четвертою ст. 13 зазначеного Закону передбачено, що: «місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, що уклали договір щодо залучення бюджетних коштів до фінансування соціальних послуг з недержавними суб'єктами, які перемогли у конкурсі, здійснюють контроль за цільовим використанням бюджетних коштів та якістю надання послуг».

Суб'єктам, що будуть надавати соціальні послуги, необхідно укладати відповідний договір з особами, які перебувають у складних життєвих обставинах та потребують сторонньої допомоги, згідно з яким суб'єкт надання допомоги братиме на себе визначені зобов'язання. Наприклад, його працівники щоденно зобов'язані відвідувати пенсіонера, купувати йому продукти, готувати їжу, вносити квартплату й оплачувати комунальні послуги, а у випадку його смерті зобов'язуються нести усі витрати, пов'язані з похованням.

Установи соціального обслуговування, які надаватимуть свої послуги, зобов'язані укладати з громадянами літнього віку та інвалідами, прийнятими на платне обслуговування, або з їхніми законними представниками договори, що визначають види та обсяг надаваних послуг, терміни їх надання, а також порядок і розмір оплати цих послуг.

Статтею 19 зазначеного Закону також передбачено порядок оскарження в суді рішення про відмову в наданні, зменшенні обсягу або припиненні надання соціальних послуг.

Як адміністративні договори і так звані договори про концесії публічної (державної) служби, доцільно розглядати за допомогою яких орган виконавчої влади, особливо місцева державна адміністрація, делегують господарським товариствам, об'єднанням, а також підприємцям (юридичним і фізичним особам) частину своїх функцій і повноважень по забезпеченню життєво важливих суспільних потреб та інтересів громадян.

Завдання, виконання яких покладено на органи місцевого самоврядування, можуть виконуватися різними способами. Такі завдання можна вирішувати шляхом укладання адміністративного договору, наприклад, з відповідним підприємством, делегувавши йому частину повноважень, які належать органу місцевого самоврядування, наприклад, по забезпеченню чистоти в місті або про передачу приватній комп'ютерній фірмі повноважень по складанню електронного міського земельного кадастру чи оброблення картографічної інформації тощо. Як бачимо, адміністративний договір -- це не примха, не данина сучасності, а об'єктивна необхідність, викликана самим життям. Тому розробники проекту Адміністративного процесуального кодексу України, Комітет Верховної Ради України з питань правової політики, прогнозуючи подальший розвиток вітчизняної юридичної науки, враховуючи світовий досвід, реалії сьогодення, внесли в проект як саме поняття адміністративного договору, так і передбачили практичну можливість його застосування, що в подальшому дасть правове обґрунтування діям суб'єктів адміністративних правовідносин.

2.3 Адміністративні договори як особлива форма регулювання управлінських відносин

Останнім часом одним із перспективних напрямів розвитку правового регулювання державного управління визнається використання в правотворчій та правозастосовчій діяльності органів виконавчої влади адміністративних договорів. Сучасна практика державного управління свідчить про наявність договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади. Горизонтальні управлінські відносини набувають дедалі більшого поширення в умовах ринкової економіки.

На перший погляд, договірні правовідносини у сфері виконавчої влади суперечать призначенню управлінської діяльності, яка передбачає відповідну ієрархію органів виконавчої влади, їх певну підпорядкованість, підконтрольність тощо. Однак з урахуванням тенденцій розвитку суспільних відносин у змісті державного управління відбуваються певні зміни. Одна з таких змін стосується можливого використання договірного регулювання адміністративних правовідносин.

Поняття "договір" у значенні форми регулювання управлінської діяльності вжито і у чинному адміністративному законодавстві України. У частині п'ятій ст. 35 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" прямо сказано, що "для здійснення спільних програм місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори, створювати спільні органи та організації". Стаття 14 цього Закону передбачає також передачу місцевим державним адміністраціям повноважень "інших органів", крім можливості делегування повноважень органів виконавчої влади вищого рівня і повноважень органів місцевого самоврядування.

Отже, договірні форми діяльності органів державного управління сьогодні пов'язуються не лише з їх господарським (цивільно-правовим) регулюванням.

Як відомо, договір - це згода двох чи більше суб'єктів права про встановлення, зміну або припинення суб'єктивних прав і обов'язків. Він є універсальним засобом правового регулювання, застосовується як регулятор суспільних відносин у багатьох галузях права.

Договірні відносини виконавчих органів між собою та з іншими суб'єктами адміністративного права суттєво відрізняються від договірних відносин приватно-правового характеру (між громадянами). Учасники цивільно-правових угод є рівноправними, тоді як в управлінських відносинах завжди присутнє підпорядкування. Проте окремі ознаки угод іноді властиві "вертикальним" відносинам. Без надання їм у таких випадках письмової форми (укладання договору) досягти мети державного управління неможливо.

Що стосується розвитку поглядів на визнання адміністративних договорів, то існування адміністративних договорів визнано у науці адміністративного права ще на початку XX століття. Так, А.І. Єлістратов у 1917 р. писав: "Нині можливість адміністративних актів договірного характеру взагалі не заперечується. Центр ваги розбіжностей переноситься на питання про те, в якій мірі поняття договір може знайти своє застосування в адміністративному праві. Можливість публічно-правових договорів між різними установами і між громадянами, звичайно, так чи інакше признається. Приклади таких договорів: угоди лікарняних кас із міськими і земськими громадськими управліннями про забезпечення учасникам кас лікарняного лікування, договір про найом фабричних робітників, оскільки він нормується адміністративним правом і т.п."[18]. У 1922 р. згаданий автор розрізняв, поряд з односторонніми, і багатосторонні (договірні) адміністративні акти, присвячуючи останнім цілий параграф у своїй праці "Нариси адміністративного права".

Пізніше В.Л. Кобалевський, Ц.Я. Ямпольська, В.І. Новосьолов, В.А. Юсупов, В.Д. Рудашевський, Б.М. Лазарева та деякі інші вчені досліджували проблеми адміністративного договору у минулому столітті.

Отже, поняття адміністративного договору не є цілком новим у науці адміністративного права. Однак, на жаль, його місце і природа дотепер залишаються не до кінця з'ясованими.

Найбільш яскраве підтвердження цього знаходимо у російському підручнику з адміністративного права, який вийшов у 1997 р. (А.П. Альохін, А.А. Кармолицький, Ю.М. Козлов). Зокрема, на. думку Ю.М. Козлова, "немає достатньо підстав вважати такі угоди реальною правовою формою реалізації виконавчої влади. Найбільш виразно вони виступають у ролі юридичних фактів особливого роду, що зумовлюють виникнення адміністративно-правових відносин"[17].

Розділ ІІI. Основні напрямки розвитку інституту адміністративного договору

Предмет адміністративного договору випливає з його зміст, що повинен бути публічно-правовим, тобто встановлювані в договорі обов'язки або необхідні для виконання розпорядження повинні мати публічно-правовий характер.

Спершу відзначимо, що при розробці законодавчих актів, що встановлюють різні правові форми управління (у тому числі адміністративні договори) на Україні доцільно враховувати закордонний (наприклад, німецький) досвід законодавства про адміністративні договори й практику їх застосування, а значить про публічний (адміністративний) режим забезпечення виконання відповідних договірних зобов'язань.

Адміністративно-процесуальний закон ФРН встановлює зміст публічно-правового договору, тобто чітко відмежовує його предмет. Адміністративний договір, по-перше, служить виконанню публічно-правових норм; по-друге, містить обов'язок по виданню адміністративного акту або здійсненню інших владних публічно-правових службових дій особами, що перебувають на публічній службі (наприклад, складання акту про дозвіл будівництва); по-третє, належить до публічно-правового правочину або обов'язку громадян (наприклад, обов'язок комунальних органів прибирати міські вулиці).

Можливе розмежування договору на дві частини: публічно-правову й приватноправову (так називані змішані договори). Тоді він повинен відповідно мати й подвійне правове регулювання: привселюдно- і приватноправове. Наприклад, якщо хтось бажає побудувати в центрі міста будівлю і відкрити магазин, то у зв'язку із цим йому необхідно одержати дозвіл на відповідне будівництво. Через те що він не в змозі на своїй земельній ділянці побудувати крім самої будівлі майбутнього магазина й необхідні за законом місця для вантажних автомобілів (стоянку, площу для паркування), він звертається в органи управління із проханням звільнити його від даного встановленого законодавством обов'язку. Органи управління готові до того, щоб суб'єкт заплатив, наприклад, 15 000 євро за автостоянку, що у найближчому майбутньому буде побудована десь біля цього магазина. Таким чином, укладається відповідний договір: органи управління зобов'язуються видати документ, що звільняє суб'єкта від виконання встановленого в законі обов'язку (тобто про додаткове будівництво стоянки для машин), а останній сплачує 15 000 євро. Цей договір має публічно-правову природу. Він був би також публічно-правовим договором, якби включав тільки обов'язок суб'єкта по сплаті грошової суми, однак даний обов'язок був би наслідком звільнення від виконання законного обов'язку.

Законодавство ФРН визначає кілька видів адміністративних договорів. Різницю між ними обумовлено, у першу чергу, тим, що в Німеччині поряд з Адміністративним процесуальним законом діє й Соціальний кодекс, що також регулює адміністративно-договірні відносини. Бувають координуючі адміністративні договори, тобто вони містять у собі координуючий потенціал, і субординаційні. Адміністративний процесуальний закон робить чітке розходження між координуючим і субординаційним адміністративними договорами. Однак законодавець не дає понять цих договорів.

При укладанні координуючих договорів встановлюється рівне правове становище договірних сторін по відношенню друг до друга в публічно-правовій сфері. Ці договори можуть укладатися між дієздатними суб'єктами публічного управління. Таким чином, координаційно-правовий варіант адміністративного договору, якщо мова йде про договір між суб'єктами публічного управління, що мають рівний правовий статус, обумовлений необхідністю публічно-правових угод між, наприклад, двома або декількома громадами по створенню певного союзу (організації) з конкретною публічною (суспільно значимою) метою.

Субординаційні адміністративні договори укладаються державними органами з іншими суб'єктами права, відповідні правові відносини з якими можна було б урегулювати й шляхом видання правового акту управління. Субординаційні договори - це договори між суб'єктами публічного управління, що перебувають у супідрядності, наприклад, між органами управління й громадянами, або тільки між суб'єктами управління усередині адміністрації. Такі договори, як правило, укладаються в сфері дії норм будівельного права, що входить в Особливу частину адміністративного права Німеччини. До даної групи договорів належать наступні: договір між начальником і чиновником про виплату останнім грошової суми, витраченої за послуги з навчання у випадку передчасного його звільнення з публічної служби; договір між поліцейським управлінням і адресатом поліцейського розпорядження (особою, що несе відповідальність перед поліцією) про виконання поліцейського розпорядження; договір про порядок користування послугами публічної (суспільної) установи й ін. Ці приклади показують, що субординаційні адміністративні договори є по своїй правовій структурі комплексними, тому що вони, по-перше, іноді додатково містять у собі обов'язок по виданню адміністративного акту; по-друге, заміняють собою адміністративний акт; по-третє, у деяких випадках їм не властиві специфічні риси звичайних адміністративних договорів.

Розглянемо найважливіші види адміністративних договорів на Україні й ознаки, що характеризують їхній зміст.

1. До адміністративних варто відносити договори, які містять вихідні за рамки звичайних цивільно-правових договірних відносин спеціальні зобов'язання (умови). Органи виконавчої влади (місцева адміністрація), як суб'єкти таких договорів, мають на меті ефективне здійснення завдань публічної (державної) служби, створеної, у свою чергу, з метою задоволення державних або суспільних інтересів.

Спеціальні (особливі) адміністративно-правові зобов'язання можуть поширювати дію у відношенні обох сторін, що є учасниками адміністративно-договірних відносин, тобто як на орган виконавчої влади (місцеву адміністрацію), так і на іншого суб'єкта.

2. У якості адміністративних договорів доцільно розглядати й так називані договори про концесії публічної (державної) служби, за допомогою яких орган виконавчої влади, і особливо місцева адміністрація, делегують господарським товариствам і компаніям, а також особам, що займаються підприємницькою діяльністю, тобто юридичним і фізичним особам, частину своїх функцій і повноважень, які пов'язані із забезпеченням життєво важливих суспільних потреб і інтересів громадян, з підтримкою порядку на відповідних територіях. До таких адміністративних договорів можна, зокрема, віднести угоди міської адміністрації з акціонерними й орендними підприємствами міського транспорту з ремонту житлового фонду, здійсненню очисних заходів і ін. У цих угодах передбачені двосторонні спеціальні зобов'язання: адміністрація здійснює дотаційні виплати; адміністрації підприємств відповідають за якісне виконання прийнятих на себе умов (наприклад, точно витримувати графіка руху автобусів, трамваїв і тролейбусів, проводити збирання й вивіз побутових відходів у ранні ранкові годинники й піддавати їх повному знищенню).