Адміністративні послуги в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Вступ

Актуальність теми курсової роботи. Ефективне і вільне здійснення прав людини -- одна з головних ознак демократичного суспільства і правової держави. Права людини в сучасному українському суспільстві мають стати не другорядним завданням, що здійснюється у сфері функціонування виконавчої влади, а її найголовнішою метою, яка покликана принципово змінити історичну парадигму стосунків між державою і людиною.

Мета “служіння” держави інтересам людини хоч і знайшла пряме текстуальне відтворення в Концепції адміністративної реформи, але поки що не стала пануючою як у свідомості державних службовців, так і в практичній діяльності органів виконавчої влади. Це є складним завданням, оскільки потребує якісно нового підходу щодо сутності та функціональної орієнтації виконавчої влади, запровадження її нової ідеології, що визначено Концепцією одним із ключових завдань по досягненню мети адміністративної реформи.

Правове регулювання відносин органів виконавчої влади та місцевого самоврядування з громадянами та юридичними особами є однією з актуальних проблем українського суспільства. Із розвитком демократії в адміністративному праві, покликаному регулювати саме відносини між державою та людиною, змінюються правові засоби й методи впливу публічної влади на суспільні відносини, що зумовлено появою нових категорій в адміністративному праві, виникають нові інститути -- інститут адміністративних послуг, інститут адміністративного договору та ін.

Реалізація адміністративної реформи в Україні потребує змістовної переоцінки характеру взаємовідносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами. Надання державними органами різноманітних адміністративних послуг громадянам чи юридичним особам -- новий формат оцінки їхніх взаємовідносин. Одна з категорій таких відносин -- адміністративні послуги -- досі залишається малодослідженою та дискусійною в юридичній науці взагалі та в адміністративному праві, зокрема.

Розробленість теми:

Питання адміністративних послуг в Україні значною мірою потребують ґрунтовних наукових досліджень та відповідного адміністративно-правового оформлення. Безперечно, вони певною мірою були предметом науково-теоретичних досліджень таких вчених як В. Авер'янов, К. Афанасьєв, Б. Борисов, О. Вінніков, В. Гаращук, Н. Гнидюк, І. Голосніченко, Я. Гонцяж, В. Долечек, В. Євдокименко, І. Ібрагімова, Р. Калюжний, А. Каляєв, В. Кампо, С. Ківалов, А. Кірмач, В. Кудря, Т. Коломоєць, І. Коліушко, Є. Куріний, Р. Куйбіда, І. Лазарєв, А. Ластовецький, М. Лесечко, А. Ліпінцев, О. Люхтергандт, Н. Нижник, О. Пастух, В. Петренко, О. Поляк, В. Тимощук, О. Харитонова, В. Ципук, А. Чемерис, Б. Шльоер, Х. Ярмакі та ін. Водночас ці дослідження стосувалися окремих аспектів адміністративних послуг, а комплексне дослідження питань адміністративних послуг майже не проводилося.

Мета курсової роботи полягає в дослідженні категорії адміністративних послуг, з'ясуванні їх правової природи, визначення їх місця в адміністративному праві.

Завдання курсової роботи обумовлені її метою:

- охарактеризувати передумови виникнення і розвитку публічних послуг в Україні;

- зробити класифікацію адміністративних послуг;

- розглянути питання плати за адміністративні послуги;

- виявити недоліки існуючої системи надання адміністративних послуг;

- запропонувати напрямки вдосконалення організації надання адміністративних послуг тощо.

Об'єктом дослідження для даної курсової роботи є суспільні відносини, які пов'язані з державними послугами, національне законодавства щодо регулювання цих відносин.

Предметом дослідження є правовий інститут адміністративних послуг в Україні.

В курсовій роботі використовувалася сукупність загальнонаукових та спеціальних методів наукового пізнання. Основним методом при здійсненні дослідження стали: загальнонауковий діалектичний метод, метод порівняльного правового дослідження, методи системного та структурно-функціонального аналізу.

Практичне значення одержаних результатів. Висновки та пропозиції, викладені у курсовій роботі, можуть бути використані, зокрема у: правотворчості - при розробці та прийнятті Закону України „Про адміністративні послуги” та підзаконних нормативно-правових актів з питань надання адміністративних послуг; науково-дослідній сфері - при розробці заходів щодо реалізації Концепції адміністративної реформи в Україні в частині, де мова йде про адміністративні послуги; навчальному процесі - для підготовки підрозділів навчальних посібників, навчально-методичних рекомендацій для навчальних курсів „Адміністративне право України” та „Адміністративно-процесуальне право України”.

Структура роботи обумовлена логікою розгляду теми.

Курсова робота складається з вступу, основної частини, висновку та списку використаної літератури.

У курсовій роботі зроблено наголос на осмисленні термінів “послуга”, “адміністративна послуга”; проаналізовано різні підходи до поняття “адміністративні послуги”, як правовідносин, що виникають за умов реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) у процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для одержання певного результату; наведено їхні класифікації, виокремлено окремі критерії якості наданих послуг; проаналізовано шляхи вдосконалення діючої системи надання адміністративних послуг виконавчими органами місцевого самоврядування.

Розділ 1. Теоретичні аспекти адміністративних послуг в Україні

Адміністративно-правова наука не виробила загальноприйняту позицію щодо поняття „адміністративні послуги”. Більше того, сам термін „адміністративні послуги” поки що сприйнятий не всіма українськими ученими і практиками. Процедура видачі ряду дозволів, ліцензій, сертифікатів тощо за зверненням зацікавленої особи пов'язана з виконанням нею встановлених вимог, передбачає альтернативні варіанти використання уповноваженим органом його дискреційних повноважень і в будь-який час може бути призупинена за бажанням суб'єкта звернення без настання негативних для нього юридичних наслідків. Рівною мірою суб'єкт звернення на свій розсуд може і не скористатись отриманим документом, що також буде для нього цілком правомірним.

Термін „адміністративна послуга” спрямований не на виокремлення нового виду відносин між державними органами і приватними (фізичними та юридичними) особами, а на змістовну переоцінку характеру їхніх взаємовідносин [37, с. 251]. Адже владне розпорядництво з боку державних органів, їх посадових осіб - це один формат оцінки їх відносин з громадянами чи юридичними особами, а надання тими самими суб'єктами адміністративних послуг останнім - зовсім інший.

Категорія „послуги” акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів.

При дослідженні адміністративних послуг як правового інституту адміністративного права потрібно звернути увагу на те, що в теорії права інститут права визначається як система відносно відокремлених від інших і пов'язаних між собою правових норм, що регулюють певну групу (вид) однорідних суспільних відносин. Тому необхідно погодитися з позицією І. Коліушко, що у зв'язку з однорідністю відносин, пов'язаних з адміністративними послугами, однорідністю норм, якими регулюються ці відносини, тривалою історією та широкою правовою базою адміністративні послуги заслуговують на виділення в окремий інститут права [19, с. 47].

Правовий інститут адміністративних послуг являє собою систему відносно відокремлених і пов'язаних між собою правових норм, які регулюють відносини що виникають при реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) у процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу.

1.2 Поняття та класифікація адміністративних послуг

Аналіз різних точок зору на сутність адміністративних послуг, що надаються органами виконавчої влади та місцевого самоврядування дає підстави стверджувати про відсутність єдиної думки з цього приводу.

Адміністративну послугу розглядають як правовідносини, що виникають при реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи (за їх заявою) в процесі публічно-владної діяльності адміністративного органу для отримання певного результату [25, с. 84].

Адміністративні послуги -- це та частина публічних послуг, які надаються органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування і надання яких пов'язане з реалізацією владних повноважень.

1) адміністративна послуга надається за заявою особи;

2) надання адміністративних послуг пов'язано із забезпеченням умов для реалізації суб'єктивних прав конкретної особи;

3) адміністративні послуги надаються адміністративними органами (насамперед органами виконавчої влади та місцевого самоврядування) і обов'язково через реалізацію владних повноважень. Тобто отримати конкретну адміністративну послугу можна лише у відповідному (як правило, тільки одному) адміністративному органі;

4) результатом адміністративної послуги в процедурному значенні є адміністративний акт (рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється заява особи). Такий адміністративний акт має конкретного адресата -- споживача адміністративної послуги, тобто особу, яка звернулася за даною послугою [6, с. 12].

Крім того, формальною ознакою адміністративної послуги можна вважати наявність спеціального правового регулювання порядку надання таких послуг. В ідеалі право на отримання особою конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження адміністративного органу має бути безпосередньо передбачене законом.

В.Б. Авер'янов серед обов'язкових ознак адміністративних (виконавських) послуг називає те, що «приватні особи мають право на свій розсуд користуватися результатами наданих послуг» [5, с. 125]. З таким висновком у найзагальнішому вигляді можна погодитися. Хоча, з іншого боку, прийняте щодо приватної особи рішення в багатьох випадках породжує і зобов'язання, яких неможливо уникнути. Наприклад, якщо особа зареєструвалася суб'єктом підприємницької діяльності, вона не може просто викинути своє свідоцтво. Особі потрібно або стати на облік у низці державних органів та регулярно подавати певні звіти, або ж звернутися знову до реєстраційного органу із заявою про скасування державної реєстрації суб'єкта підприємницької діяльності.

Як другорядну ознаку адміністративних послуг можна виділити їх типовість, або ординарність. Ця ознака особливо актуальна для адміністративних послуг, які можуть надаватися через «універсами послуг», де спілкування між адміністративним органом і особою фактично є «документальним» і, як правило, не вимагає особистого вислуховування особи.

Отже, адміністративна послуга -- це спрямована на забезпечення умов для реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-владна діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою особи.

Не належать до адміністративних послуг відносини: а) які виникають між особами та адміністративними органами за ініціативи останніх (наприклад, у ході перевірок суб'єктів господарювання чи притягнення до адміністративної відповідальності); б) щодо діяльності адміністративних органів, яка не пов'язана з реалізацією ними владних повноважень [18, с. 101].

Оскільки адміністративні послуги характеризуються багатогранністю та різноманітністю, можна зробити висновок про необхідність їхньої класифікації. Класифікацій адміністративних послуг може бути багато. Наприклад, за критерієм платності адміністративні послуги можуть поділяти на платні й безоплатні для особи. Залежно від суб'єкта, який надає адміністративні послуги, їх можна поділити на державні адміністративні послуги і муніципальні адміністративні послуги. Важливими є насамперед ті класифікації, які мають практичне значення, тобто дають можливість давати рекомендації щодо покращення системи надання адміністративних послуг.

Одним із таких критеріїв класифікації можна назвати рівень встановлення повноважень щодо надання адміністративних послуг та правового регулювання процедури їх надання, зокрема: 1) адміністративні послуги з централізованим регулюванням (закони, акти Президента, Кабінету Міністрів та центральних органів виконавчої влади); 2) адміністративні послуги з локальним регулюванням (акти органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади); 3) адміністративні послуги зі «змішаним» регулюванням (коли здійснюється водночас і централізоване, й локальне регулювання). Така класифікація дає змогу виробити кілька правил щодо впорядкування системи надання адміністративних послуг, особливо щодо послуг з локальним регулюванням. По-перше, необхідно зважено підходити до запровадження нових видів послуг і зважати на людські, фінансові та технічні ресурси для надання якісних послуг. Не повинно бути ситуацій, коли орган влади вирішив видавати дозволи на щось, хай і обґрунтовано, але при цьому іще не розв'язав питання процедури надання цієї послуги і не створив матеріально-організаційних умов для її надання. По-друге, стосовно «локальних» адміністративних послуг найбільшу активність у частині перегляду та вдосконалення організації їх надання можуть проявити органи місцевого самоврядування. Як показує практика, в багатьох випадках у локальних актах недостатня увага приділяється процедурному аспекту регулювання. Щодо послуг зі змішаним регулюванням, то тут також є можливості більш чітко виписати процедуру їх надання. У деяких «змішаних» послугах за наявності локального регулювання пріоритет надається саме останньому [33, с. 11].

Наступним критерієм класифікації адміністративних послуг, який може мати і теоретичне, і практичне значення, є зміст адміністративної діяльності щодо надання адміністративної послуги. Це зокрема, реєстрація, надання дозволу (ліцензії), сертифікація, атестація, верифікація, нострифікація, легалізація, встановлення статусу тощо. Але часто навіть за однією назвою криється різне змістове навантаження. Так, при реєстрації державного акта про право власності на земельну ділянку первинним є інтерес держави щодо обліку землевласників та гарантування прав останніх, а при реєстрації суб'єктів діяльності первинним є бажання особи отримати дозвіл на зайняття підприємницькою діяльністю. І хоча в усіх справах вчиняється або приймається індивідуальний адміністративний акт, для особи принципово важливим є його остаточне оформлення, наприклад, отримане на руки свідоцтво про реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності. Тому у визначенні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися саме на кінцевий результат, якого очікує споживач.

Можна класифікувати адміністративні послуги за галузями законодавства, точніше, за предметом (характером) питань, за розв'язанням яких звертаються особи до адміністративних органів [40, с. 376]. Серед них можна виділити підприємницькі (або господарські), соціальні, земельні, будівельно-комунальні, житлові та інші види адміністративних послуг. При цьому під соціальними адміністративними послугами розуміються послуги, пов'язані з реалізацією владних повноважень, приміром, призначення державної соціальної допомоги тощо. Прикладом земельних адміністративних послуг може бути прийняття органом місцевого самоврядування рішення про надання земельної ділянки у користування, а прикладами підприємницької адміністративної послуги -- реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності, видання ліцензій тощо. Такий підхід не вступає в жодну суперечність із загальним поняттям «адміністративні послуги», оскільки всі ці відносини належать до галузей законодавства, які «виросли» з адміністративного права і мають адміністративний характер. У процедурному аспекті також не видно жодних суттєвих відмінностей між цими послугами: надають їх адміністративні органи, процедурний результат той самий -- рішення адміністративного органу.

1.3 Законодавство про адміністративні послуги в Україні: характеристика і перспективи розвитку

Кабінет Міністрів України схвалив Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади (постанова № 90-р від 15.02.2006 р.) [2]. Суть концепції полягає в тому, щоб "прості люди" могли витрачати менше свого часу, не менш цінного, ніж час чиновників, на заповнення паперів та оплату чиновних послуг (погоджень та довідок), які не передбачено законом.

1. Адміністративна послуга вперше виділена як різновид послуг не лише державних органів, державних підприємств та організацій, але також і тих осіб, які виконують делеговані державою функції. Адміністративні послуги стосуються тільки юридичного оформлення умов реалізації прав та свобод на підставі заяв зацікавлених фізичних або юридичних осіб [2].

До спектру адміністративних послуг прямо включено видачу різноманітних дозволів, сертифікатів, ліцензій, свідоцтв, посвідчень особи, включення в державні реєстри тощо. Ці акти повинні мати індивідуальний характер і не можуть стосуватись осіб, які не подавали заяв на надання певних адміністративних послуг.

4. Критерій відкритості передбачає можливість безперешкодного та своєчасного одержання адміністративної інформації (бланків, зразків документів, контактних даних відповідальних осіб, описів процедури надання певних адміністративних послуг) у приміщенні вповноваженого органу, на офіційних сайтах, в буклетах або електронною поштою [2].

З метою реалізації Концепції слід:

Існує також необхідність прийняття Закону України „Про адміністративні послуги”, який визначив би поняття адміністративних послуг, встановив правові засади та принципи надання адміністративних послуг, врегулював би питання якості надання послуг, усунув суперечності та заклав би основи для якнайкращого задоволення інтересів споживачів адміністративних послуг, визначив би види адміністративних послуг, механізм їх надання, відповідальність за порушення законодавства про адміністративні послуги.

Розділ 2. Організація надання адміністративних послуг

Оцінка якості надання адміністративних послуг є перевіркою діяльності адміністративного органу щодо надання адміністративних послуг, у тому числі результату такої діяльності на відповідність офіційно встановленим вимогам та/або очікуванням споживачів. Для оцінки якості надання адміністративних послуг необхідно визначити критерії, за якими може здійснюватися така оцінка. Під критерієм розуміється підстава для оцінки якості надання адміністративних послуг.

Задоволеність споживача та орієнтація на споживача мають бути основними принципами при визначенні критеріїв оцінки якості надання адміністративних послуг. Варто погодитися з експертами Центру політико-правових реформ щодо мінімального переліку критеріїв, які має бути взято за основу відповідними органами: а) результативність; б) своєчасність; в) доступність; г) зручність; д) відкритість; ж) повага до особи; з) професійність.

Критерій доступності передбачає:

- зручність - урахування інтересів та потреб отримувачів послуг у процесі організації надання адміністративних послуг [28, с. 544].

· професійність - належний рівень кваліфікації працівників адміністративного органу [21, с. 30].

Крім зазначених, можна встановити ще декілька критеріїв оцінення якості надання адміністративних послуг, а саме:

а) простота. Вимоги, які ставляться до приватної особи для отримання послуги, повинні бути обґрунтованими і найпростішими. Спілкування між адміністративними органами (погодження, експертизи, повідомлення) повинно здійснюватися переважно всередині адміністрації, без залучення особи. При вдосконаленні правового регулювання необхідно максимально спрощувати правила і порядок надання послуг;

б) оперативність, строковість. Часове обмеження щодо надання адміністративної послуги означає, що послуга повинна надаватися не пізніше визначеного строку (строковість), по можливості якнайшвидше (оперативність) та з урахуванням конкретних потреб особи у певній ситуації (своєчасність). Своєчасність вимагає, щоб, зважаючи на особливості окремо взятої ситуації, орган в окремих випадках діяв навіть швидше, ніж того вимагає закон. За цими ознаками своєчасність є найвищою оцінкою якості надання послуги;

в) рівність. Адміністративний орган повинен однаково (однаково доброзичливо) ставитися до всіх споживачів адміністративних послуг. Це також означає, що однакові справи повинні вирішуватись однаково, в однаковий строк, з однаковими вимогами тощо;

г) справедлива вартість. Особа не повинна відчувати себе ошуканою державою. Вартість послуги, за загальним правилом, не повинна перевищувати вартості фактичних витрат на надання цього виду послуг. Стандартом також має бути визначення плати за адміністративну послугу в фіксованому розмірі централізовано (це означає, що послуга коштує однаково в різних місцевостях держави тощо). Сюди ж можна включати зручність оплати;

д) економічність та ефективність надання;

ж) чутливість. Орган та його працівники повинні ставитися до кожної особи як до найважливішого споживача/клієнта. Службовець, який спілкується з приватною особою, повинен роз'яснювати їй її права та обов'язки, повідомляти іншу необхідну інформацію, тобто сприяти особі в позитивному вирішенні її справи [23, с. 151].

Кожен із цих критеріїв слід розглядати окремо, враховуючи структурні показники, що впливають на загальну оцінку якості за конкретним критерієм. Водночас не слід забувати, що на оцінювання якості послуги впливають всі критерії у комплексі, і нехтування хоча б одним із них має відбиватися на загальній оцінці послуги.

На основі зазначених критеріїв встановлюються стандарти надання адміністративних послуг. Підтримуючи позицію В. Тимощука, під стандартами якості адміністративних послуг потрібно розуміти конкретні вимоги щодо надання адміністративної послуги, яким повинна відповідати діяльність адміністративного органу і за допомогою яких можна оцінити, наскільки якісно надається та чи інша адміністративна послуга [36, с. 51].

2.2 Плата за адміністративні послуги

Особливо актуальними є проблеми віднесення окремих видів адміністративних послуг до платних, обґрунтованості розмірів плати за них, прозорості цього процесу.

Встановлення справедливої чіткої плати за адміністративні послуги може запобігти корупції, адже „безкоштовна невизначеність” часто змушує шукати шляхів до визначеності, але не завжди законної. Крім того, плата за послуги може бути дієвим інструментом для мотивації службовців у наданні послуг якісно, особливо у випадку, коли від цих коштів прямо залежатиме фінансування відповідного адміністративного органу та преміювання службовців. Уявляється, що окремі адміністративні послуги повинні бути безплатними для особи (у справах державного пенсійного та соціального забезпечення), але зробити переважну більшість адміністративних послуг безоплатними для користувачів сьогодні не наважуються навіть економічно розвинені держави.

Варто зауважити, що введення в правовий обіг терміна „адміністративні послуги” не означає, що пропонується запровадити додатковий вид платної діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування. Навпаки, цей термін дає можливість припинити неправомірну практику „платних послуг” господарського характеру типу ксерокопіювання, ламінування. Справжні адміністративні послуги реально вже існують, і йдеться лише про зміну формату відносин „влада - громадянин”. Проблема платності послуг вимагає впорядкування, адже за одні послуги стягується державне мито, за інші - податкові збори чи інші форми платежів (збір за реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності).

За загальним правилом, адміністративні послуги повинні бути платними, тому що:

3) плата за послуги може бути дієвим інструментом для стимулювання службовців надавати послуги якісно в разі, якщо від цих коштів залежатиме фінансування відповідно адміністративного органу та преміювання службовців [12, с. 12].

Плата за адміністративні послуги повинна визначатися:

1) законом або в порядку, встановленому законом;

2) у фіксованому розмірі;

3) як правило, на основі собівартості надання даного виду послуг;

4) з обов'язковим проведенням попередніх консультацій з громадськістю (майбутніми споживачами послуг) [40, с. 378].

Визначаючи розмір плати за послуги, слід також враховувати недопустимість обмеження реалізації прав і свобод громадян через надмірну плату за адміністративні послуги. Необхідно пам'ятати, що органи влади утримуються на гроші платників податків і було б цинічно перетворювати державу на комерційне підприємство.

Державні та комунальні підприємства, установи й організації як звичайні суб'єкти господарювання повинні мати право надавати будь-які послуги нарівні з приватним сектором. Більше того, вони повинні самі „боротися” за свого споживача та за розширення кола клієнтів, необхідно лише забезпечити належний контроль за ефективністю використання виділених їм публічних коштів та ціноутворенням.

Порядок оплати теж має бути раціональним. Може бути щонайменше два механізми оплати адміністративних послуг. Якщо плата є відносно невисокою, а ймовірність прийняття негативного рішення незначною, то оплата може здійснюватися перед або разом із поданням заяви на отримання адміністративної послуги. У такому разі особа сама зважує на ризики. Випадки відмови в реєстрації суб'єктом підприємницької діяльності фізичної особи є досить винятковими, тому тут цілком обґрунтовано брати плату наперед. В іншому випадку, тобто коли плата за послугу є доволі високою, а дискреційні повноваження (можливість розсуду) органу широкі, доцільно, щоб плата вносилася після прийняття позитивного рішення. У таких випадках можна стягувати окремо витрати на провадження (бажано також у фіксованому розмірі). Тобто буде два платежі: перший - за розгляд справи, а другий - у разі прийняття позитивного рішення. Проте кількість адміністративних послуг із таким порядком оплати повинна бути якнайменшою.

Пропонується декілька підходів до систематизації платних та безоплатних послуг: 1) безоплатними повинні бути послуги у справах соціального та пенсійного забезпечення; 2) безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати є настільки дрібним, що плата не виправдовує витрат, пов'язаних з її стягненням; 3) адміністративні послуги можуть бути платними лише тоді, коли не належать до системи життєзабезпечення громадян та суб'єктів господарювання [20, с. 37].

Розділ 3. Основні недоліки та шляхи підвищення якості надання адміністративних послуг

Сучасна вітчизняна організація надання адміністративних послуг з погляду зручності для приватних осіб характеризується багатьма недоліками об'єктивного та суб'єктивного характеру. Окремі вади мають легітимізований характер, тобто є законними з погляду законодавства:

4) строки, встановлені для надання деяких послуг, є необґрунтовано тривалими;

6) поширене фактичне примушування приватних осіб до отримання супутніх платних послуг (на зразок ксерокопіювання, консультування тощо), сплати "благодійних" внесків, оформлення відносин через "договори" [26, с. 184].

Головним недоліком суб'єктивного характеру є ставлення до приватної особи як до прохача, орієнтація не на сприяння в задоволенні запиту особи, а на формальне дотримання правил. Тому найважливішим завданням реформи та впровадження доктрини послуг є саме зміна ставлення влади до особи.

Переважна більшість незручностей створюється власне адміністративними органами, оскільки неналежно виконуються вимоги законодавства. Серед найпоширеніших типових порушень законодавства про надання адміністративних послуг є:

2) порушення строків надання окремих видів послуг [28, с. 544].

Серйозною проблемою у наданні адміністративних послуг можна назвати суперечливість правового регулювання. І якщо на рівні централізованого регулювання ще можна розібратися в ієрархії правових джерел, то на рівні локального регулювання ситуація особливо складна. Місцева влада часто приймає нові акти, не скасовуючи попередніх. При цьому відсутні можливості систематизованого доступу до більшості нормативних документів в органах місцевого самоврядування. Не приділяється належна увага питанням процедури. Порядок надання деяких послуг встановлено самим органом для себе, що є неприпустимим. Часто місцева влада залишає за собою такі повноваження, які вже в принципі перестали існувати.

Серед найбільш типових порушень законодавства надання адміністративних послуг варто назвати вимагання документів, не передбачених законодавством, а також порушення строків надання окремих видів послуг.

Для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно вживати системні заходи.

Насамперед, слід розмежувати в системі органів виконавчої влади органи, які займаються виробленням політики, і органи, що займаються поточним адмініструванням. В другій категорії необхідно виділити органи, які надають адміністративні послуги, та зосередити їхню діяльність на якісному наданні послуг.

Необхідно мінімізувати перелік (номенклатуру) адміністративних послуг, та залишити лише ті, які є справді важливими для публічних інтересів. Для цього всі послуги, які надаються органами державної влади, органами місцевого самоврядування та створеними ними підприємствами, установами і організаціями, необхідно переглянути (фактично -- провести функціональне обстеження) і систематизувати за наступними критеріями: а) послуги, надання яких варто залишити за державою та місцевим самоврядуванням; б) послуги, надання яких може бути передане недержавним суб'єктам (у порядку делегування або приватизації), але їх надання має залишатися завданням держави або місцевого самоврядування і здійснюватися під їх відповідальність; в) послуги, які можуть бути скасовані без шкоди для суспільства та держави. Це дасть змогу зосередити обмежені публічні ресурси на реалізації найважливіших завдань. Перегляд обсягу адміністративних послуг доцільно періодично переглядати, адже після будь-яких скорочень завжди відбуваються зворотні тенденції.

Важливо максимально децентралізувати надання адміністративних послуг. Це наблизить надання адміністративних послуг до споживачів, що не тільки зручно для останніх, а й сприятиме більш точному визначенню потреб та очікувань споживачів. Завдання щодо надання адміністративних послуг доцільно передавати через відкриті механізми тендерів, делегування недержавним інституціям, органам професійного самоврядування тощо. Передача публічних завдань повинна відбуватися разом з відповідним публічним фінансуванням на цю діяльність. Можливість зміни суб'єкта, який надає адміністративні послуги, на конкурсних засадах створює конкуренцію на право надання адміністративних послуг і змушує покращувати якість. Але важливо забезпечити належний контроль за якістю надання адміністративних послуг такими суб'єктами, залишити за державою функцію ціноутворення у цій сфері, здійснювати систематичне оцінювання діяльності на основі думки споживачів. Відповідальність же за надання таких послуг повинна й надалі залишатися за державою чи місцевим самоврядуванням.

Необхідно ретельно регламентувати процедуру надання адміністративних послуг. Правова визначеність у процедурних питаннях зменшує можливості для зловживань і гарантує правову захищеність приватних осіб. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат. А при вдосконаленні правового регулювання необхідно максимально спрощувати правила і порядок надання послуг.

Принципово важливо виробити стандарти надання адміністративних послуг на основі (з урахуванням) стандартів аналогічних послуг у приватному секторі. Під стандартами якості адміністративних послуг можна розуміти мінімальні вимоги щодо надання адміністративної послуги, які повинен забезпечити адміністративний орган, а також критерії, за допомогою яких можна оцінити, наскільки споживач адміністративної послуги задоволений її наданням. При визначенні стандартів якості адміністративних послуг, на нашу думку, можна враховувати такі критерії, як результативність, простота і зручність, оперативність, рівність і чутливість, відкритість, справедливість та зручність оплати.

Для покращення організації надання адміністративних послуг можуть використовуватися різні механізми. Деякі з них можуть запроваджуватися на локальному рівні.

Зокрема, у багатьох країнах успішно функціонують так звані «універсами послуг» (або «установи для громадян», чи «інтегровані офіси»). їх можна описати таким чином. На території міста є приміщення, завітавши до якого, особа може вирішити усі свої справи, які залежать від влади, тобто особа може одночасно звернутись і за призначенням якоїсь соціальної допомоги, і за паспортом, і за будь-чим іншим, що влада може і зобов'язана їй надати. Перевагами «універсамів послуг» є те, що особа може, не знаючи, до якого саме органу їй потрібно звертатися, одразу прийти до такого «універсаму» і не помилитися, тому що тут приймаються до розгляду звернення за всіма адміністративними послугами. В одному місці можна вирішити одразу кілька питань, тому що службовець приймає заяви з усіх питань, які належать до компетенції місцевої влади. Особа може звертатися в будь-який час, тому що «прийомними» в таких установах у разі потреби можуть бути шість днів на тиждень з 8.00 до 20.00. Особі не потрібно бігти в інше місце, щоб оплатити послугу, тому що в цьому ж приміщенні розташовано відділення банку [21, с. 33].

Щоправда, необхідно зважати на обмежені можливості українського місцевого самоврядування. Зокрема, багато послуг надаються органами виконавчої влади, скажімо, реєстрація транспортних засобів, реєстрація актів громадянського стану тощо. Тому в Україні спочатку можна обмежитися лише послугами, що надаються органами місцевого самоврядування, але співпрацювати з органами виконавчої влади необхідно, щоб у перспективі відкрити єдину установу для громадян.

Обмежуючись адміністративними послугами, що надаються органами місцевого самоврядування, можна використовувати наступний план дій щодо вдосконалення системи надання адміністративних послуг. Спочатку необхідно скласти загальний перелік адміністративних послуг, що надаються місцевою владою, тобто список, складений за наступними необхідними ознаками: 1) провадження розпочинається зверненням фізичної або юридичної особи; 2) провадження завершується адміністративним актом, тобто рішенням ради, розпорядженням посадової особи місцевого самоврядування, реєстрацією тощо; 3) процедура є «стандартизованою», тобто однотипною [13, с. 5].

Відповідно до переліку адміністративних послуг створюється зведений інформаційний ресурс (довідник) щодо процедури надання кожного виду послуг. По-перше, це необхідно для того, щоб узгодити технологію розгляду кожної справи, з урахуванням того, що прийом буде вестися в одному місці. По-друге, така інформація необхідна для службовців, які здійснюватимуть прийом заяв, щоб знати, які документи потрібні для вирішення справи. По-третє, довідник міг би суттєво полегшити життя громадянам, надаючи їм інформацію про асортимент послуг, про порядок їх отримання (документи, строки тощо), про вартість. Кожен із цих етапів має наслідком самодостатній продукт, який вартує затрачених зусиль. Наприклад, на основі зібраної інформації можна готувати друковані довідкові матеріали як систематизованого характеру (наприклад, книгу), так і листівки, буклети, а також можна утворити телефонну довідкову службу для інформування про послуги, інтернет-ресурс тощо. Перелік послуг дає змогу раціонально підходити до визначення внутрішньої структури адміністративних органів. Варто відзначити, що на практиці збирання інформації виявилося доволі складним завданням. Обов'язково необхідно провести навчання тих службовців, які будуть залучені до роботи в єдиному офісі.

До початку діяльності «універсаму послуг» можна підійти по-різному. Зокрема, можна вже на підготовчому етапі провести «ревізію» всіх локальних нормативних актів, що регулюють процедуру надання конкретних видів адміністративних послуг, і при запровадженні «універсаму послуг» працювати за новими правилами. Другий шлях простіший: взяти за основу існуючі правила і вже під час роботи «універсаму послуг» здійснювати моніторинг процедур та працювати над їх удосконаленням.

Створення «універсаму послуг» спочатку вимагатиме збільшення кількості службовців, адже створюється нова структура. При цьому всі існуючі виконавчі підрозділи міської ради повинні й надалі вести прийом громадян, тобто деякий час доцільно зберігати паралельну систему прийняття звернень громадян, аби громадяни не відчули незручностей від реформи. Необхідно також знаходити легальні стимули для добросовісної роботи службовців, залучених до «універсамів послуг», оскільки інтенсивність роботи деяких із них зростатиме, особливо через збільшення обсягів «зовнішнього» спілкування, адже необхідно регулярно приймати громадян та перебирати частину погоджень, візувань, витребування довідок на себе.

Для успішної реалізації проекту реформування системи надання адміністративних послуг необхідно провести належну інформаційну кампанію щодо популяризації серед населення самої ідеї «універсаму послуг», адже всі реформи повинні проводитися мотивовано та прозоро.

Отже, для покращення якості надання адміністративних послуг необхідно:

2) мінімізувати перелік (номенклатуру) адміністративних послуг, залишивши в ньому лише ті послуги, які дійсно є важливими для публічних інтересів. Для цього всі послуги, які надаються органами державної влади та місцевого самоврядування і створеними ними підприємствами, установами та організаціями, необхідно переглянути (тобто фактично провести функціональне обстеження) і систематизувати за наступними критеріями:

3) максимально децентралізувати надання адміністративних послуг. Це наблизить їх до споживачів, що не тільки зручно для них, але й сприятиме більш точному визначенню їхніх потреб та очікувань. За цього завдання з надання адміністративних послуг доцільно передавати (через відкриті механізми проведення тендерів, делегування) недержавним інституціям (цей механізм буде дієвим лише в рамках демократичної політичної системи, коли громадяни (насамперед як виборці) мають можливість реально впливати на політичні інституції, відповідальні за надання послуг), органам професійного самоврядування тощо. Передача публічних завдань повинна відбуватися разом із відповідним публічним фінансуванням цієї діяльності. Можливість зміни суб'єкта, який надає адміністративні послуги, на конкурсних засадах створюватиме конкуренцію в боротьбі за право надання адміністративних послуг та змушуватиме покращувати їх якість. Необхідно забезпечити належний контроль за якістю надання адміністративних послуг такими суб'єктами, здійснювати систематичну оцінку діяльності на основі думки споживачів, а також залишити за державою прерогативу ціноутворення в цій сфері. Відповідальність за надання даних послуг повинна і надалі залишатися за державою чи самоврядуванням;

4) докладно регламентувати процедуру надання адміністративних послуг. Правова визначеність у процедурних питаннях зменшує можливості для зловживань та гарантує правову захищеність приватним особам. За цього процедура надання адміністративних послуг повинна виписуватися таким чином, щоб особа подавала заяву та необхідний мінімум документів, а все спілкування здійснювалося всередині влади, тобто щоб збір довідок, погоджень тощо здійснювався всередині органу та між органами, а не покладався на особу. При встановленні процедури надання адміністративної послуги необхідно орієнтуватися на кінцевий результат;

6) виробити стандарти надання адміністративних послуг на основі (з урахуванням) стандартів аналогічних послуг у приватному секторі. Зміни повинні охоплювати: впровадження відносин типу клієнт-підрядник; концентрацію на результатах, а не на внесках та процесі дії; відповідальність перед клієнтом/споживачем. Надавачі адміністративних послуг повинні керуватись установленими стандартами обслуговування клієнтів/споживачів, вживаючи такі заходи: а) визначення наявних та потенційних клієнтів; б) вивчення потреб клієнта (шляхом опитування) і визначення, яких послуг та якої якості бажає клієнт, а також рівня його задоволення надаваними послугами; в) розроблення посадових (службових) стандартів і критеріїв оцінки роботи з урахуванням цих стандартів; г) обслуговування клієнтів відповідно до найвищих стандартів у приватному секторі; д) забезпечення споживача правом вибору як джерела послуг, так і способів їх отримання; е) забезпечення більшої доступності для клієнтів інформації, послуг та системи оскарження; є) запровадження механізму реагування на скарги клієнтів. Необхідно враховувати думку споживачів послуг (через механізми опитування, консультування тощо) щодо доцільності запровадження нових, якості та оплати існуючих адміністративних послуг;