Осуществление административного контроля в деятельности органов внутренних дел

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. Теоретические и правовые основы института контроля в административном праве России

§ 1. Сущность административного контроля и его отграничение от административного надзора

§ 2. Субъекты контрольных правоотношений

§ 3. Нормативное правовое регулирование осуществления контроля в административном праве России

ГЛАВА 2. Административный контроль в деятельности органов внутренних дел (ОВД)

§ 1. Административный контроль как способ обеспечения законности в служебной деятельности ОВД

§ 2. Формы и методы административного контроля в ОВД

§ 3. Полномочия субъектов внутриведомственного контроля в системе ОВД

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Введение

Произошедшие в последние годы изменения в законодательстве Российской Федерации и проводимая административная реформа направлены на совершенствование правовой основы деятельности исполнительной власти, системы исполнительных органов и организации их деятельности. До начала проведения современной административной реформы в Российской Федерации компетенция органов исполнительной власти не была дифференцирована в зависимости от их организационно-правовых форм. Управленческие, регулирующие, разрешительные, контрольные и надзорные функции осуществлялись в равной степени различными органами исполнительной власти, что не только не способствовало оптимизации управления, но и «создавало благоприятную среду для злоупотреблений и коррупции».

Уровень законности и дисциплины в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел в настоящий момент оставляет желать лучшего. В этой связи необходимо предпринимать кардинальные меры по исправлению сложившейся ситуации, а также проводить широкий круг самых различных мероприятий правового, воспитательного, экономического, а также организационного характера и т.д., которые должны комплексно охватить все органы и учреждения системы МВД России, а также каждого сотрудника независимо от занимаемой должности. Только в этом случае мероприятия по обеспечению законности и служебной дисциплины в органах внутренних дел могут дать положительный результат. Одним из средств, методов обеспечения законности и служебной дисциплины в системе МВД России является контроль. Вообще, контроль объективно необходим в любом государстве и обществе.

Контроль служебной деятельности органа внутренних дел, а также сотрудников является в определенной степени гарантией соблюдения законности и дисциплины. В этой связи Ш.А. Шукюров в свое время верно отмечал, что «...одним из элементов законности является обеспечение гарантий по ее осуществлению в повседневной практике государственных органов, в социально-политической сфере управления обществом, в том числе и в повседневной практической деятельности органов внутренних дел» Шукюров Ш.А. Контроль и проверка исполнения нормативных предписаний - основа деятельности органов внутренних дел // Пути дальнейшего укрепления социалистической законности в деятельности органов внутренних дел в свете решений XXIV съезда КПСС. Ереван, 1974. - С. 126..

Контроль - это универсальная правовая, а в некоторых случаях и управленческая категория, без которой невозможно представить себе функционирование государства, работу органов исполнительной власти, их должностных лиц, служащих, сотрудников. Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» государственный контроль за деятельностью полиции осуществляет Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определенных Конституцией России Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ от 14 февраля 2011 г. № 7 ст. 900..

Последний вид контроля может осуществляться институтами гражданского общества, Общественной палатой, а также общественными и экспертными советами, сформированными при МВД России, МВД, ГУВД, УВД по субъектам Федерации. Названный вид контроля не имеет государственно-властной природы, тем не менее, он может внести определенный вклад в дело обеспечения законности в служебной деятельности сотрудников и служащих системы МВД России. Так, субъекты общественного контроля могут обратить внимание на вопиющие факты нарушения законности, а также нарушение прав граждан со стороны сотрудников полиции. И тем самым будет восстановлена законность, восстановлены права граждан, а виновные должностные лица, в частности органов полиции, привлечены к ответственности или отстранены от исполнения служебных обязанностей и др.

Таким образом, во многом именно благодаря контролю поддерживается режим законности и дисциплины в служебной деятельности различных органов государственной власти. Тем не менее говорить о том, что современная система, а также созданная модель государственного контроля работают эффективно, пока явно преждевременно.

Приходится констатировать, что наличие большого количества контрольно-надзорных органов еще не является гарантией соблюдения законности и дисциплины. Напротив, должностные лица контрольных структур в определенной степени стали репродуцировать различного рода нарушения законности, а также совершать коррупционные правонарушения.

Указанные обстоятельства и современные проблемы практики реализации органами внутренних дел контрольных полномочий требуют проведения исследования и выработки на этой основе предложений и практических рекомендаций по осуществлению административного контроля как важнейших функций правоохранительной деятельности.

Объектом работы является система общественных отношений, складывающихся в связи с административным контролем органами внутренних дел.

Предметом исследования выступают нормы права, регулирующие общественные отношения, связанные с административным контролем в системе органов внутренних дел.

Целью исследования является изучение и научный анализ положений теории и практики осуществления административного контроля в деятельности органов внутренних дел.

Задачи исследования:

1) раскрыть сущность и обосновать соотношение контроля и надзора как самостоятельных форм исполнительной деятельности органов внутренних дел;

2) исследовать субъекты контрольных правоотношений и их правовое обеспечение;

3) рассмотреть основные формы и методы осуществления административного контроля, а также полномочия субъектов внутриведомственного контроля в системе ОВД.

При написании данной работы были использованы труды: Адушкина Ю.С., Андреева Ю.А., Березовской С.Г., Байтина М.И., Бахраха Д.Н., Беляева В.П., Горшенева В.М., Денисова Р.И., Пузырев С.В., Салищевой Н.Г., Студеникина С.С., Студеникиной М.С, Старилова Ю.Н., Синюкова В.Н., Тихомирова Ю.А., Туманова Г.А., Шориной Е.В., Ямпольской Ц.А.

Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания, наряду с которым в работе использованы частнонаучные методы: системно-структурный, социологический, а также методы логико-юридического анализа законодательства и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующие вопросы контрольной деятельности в ОВД.

Структура работы: введение, две главы, включающие в себя шесть параграфов, заключение, список литературы.

Глава 1. Теоретические и правовые основы института контроля в административном праве России

§ 1 Сущность административного контроля и его отграничение от административного надзора

Контрольная функция выступает одной из ключевых функций современного государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной. Государственный контроль является неизменным признаком государства на любом этапе его исторического развития. Объективная необходимость контроля убедительно доказана историей государств всех типов и форм, при этом налицо прямая зависимость стабильности власти от действенности и эффективности государственного контроля.

Контроль является одним из самых эффективных средств обеспечения законности, было бы не совсем верно, однако контрольные мероприятия позволяют вскрывать большое количество нарушений и упущений в деятельности того или иного органа власти и управления, а также выявлять нарушения в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время отказываться от контроля, а также проведения контрольных мероприятий ни в коем случае нельзя, на повестке дня сегодня стоит задача совершенствовать контрольный механизм того или иного органа власти и управления, а также государства в целом Нестеров А.В. Еще раз о властном контроле и надзоре // Административное право и процесс. - 2011. - № 3. - С.10-11..

Контроль - многогранное явление или мероприятие, которое имеет различные аспекты своего проявления, на содержание контрольной деятельности оказывают влияние самые различные факторы и обстоятельства. В частности, на содержание контроля влияют: сфера контрольной деятельности, предмет и объект контроля, субъект осуществления контроля. От этих и ряда других обстоятельств зависят форма и методы контрольного мероприятия, а также решения, принимаемые по его окончании, и др. Контроль как функция и метод деятельности в той или иной степени присущ всем органам власти и управления. Иными словами, контроль осуществляется всеми органами исполнительной власти как федерального, так и регионального уровня, органами местного самоуправления, а также иными управленческими структурами в пределах их компетенции в ходе выполнения поставленных перед ними задач и функций. Контроль осуществляется непрерывно и систематически, что дает даже возможность поставить вопрос о формировании самостоятельной ветви государственной власти, такой как контрольная власть. Во всяком случае, тезис о формировании контрольной власти может вполне успешно развиваться в юридической науке, импульс для этого в настоящее время уже задан и достаточно аргументировано обоснован. Как пишет В.Е. Чиркин, «...мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти - власти контрольной (наряду с законодательной властью, исполнительной и судебной властью)» Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. - 1993. - № 4. - С.10..

Контроль, осуществляемый в сфере функционирования органов власти и управления, носит государственно-властный, исполнительно-распорядительный характер. Соответственно, решения, которые принимаются в процессе и по окончании контрольных мероприятий, носят обязательный характер.

По мнению Д.Н. Бахраха, контроль является важнейшим видом обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М., 2010. - С.608..

В широком понимании контроль необходимо рассматривать как разветвленную систему государственных и общественных институтов, как совокупность социальных механизмов, воздействующих на человеческое поведение с целью устранения его отклонения от общепринятых норм.

Польский административист Е. Старосьцяк указывал, что контроль - это «наблюдение, определение и выявление фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, выступление против неблагоприятных явлений и сигнализация компетентным органам о своих наблюдениях - однако без права принимать решения об изменении направления деятельности обследованной ячейки» Старосьцяк Е. Элементы науки управления. - М., 1965. - С.199..

«Контроль, - отмечает В.Г. Афанасьев, - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.; выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования» Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. - С.125..

Специфика контрольного правоотношения состоит в том, что оно имеет государственно-властный характер, т.е. каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими властными полномочиями, необходимыми для выполнения целей, поставленных перед контролем.

Государственный контроль следует определять через наблюдение за правильностью и законностью поступления государственных доходов и производством расходов.

Вместе с тем контроль тесно связан с процессом государственного управления. А эффективное управление невозможно без наличия контроля, выступающего элементом управленческой деятельности, поскольку он играет роль барьера, препятствующего правонарушениям и направляющего весь процесс исполнения законов к установленным идеальным требованиям.

Контроль в юридической науке рассматривается либо как функция государственного управления, либо как специфическая деятельность государственных органов. Так, например, В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики. Дис. ... д-ра юрид. наук. - Саратов, 2006. - С.24..

С точки зрения ученых, занимающихся изучением проблемы административного права, контроль является методом или способом правоохранительной деятельности, который включает в себя три элемента:

- проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т.е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций;

- проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющего оценить работу конкретных лиц, оценить, как достигнуты результаты;

- принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания Адушкин Ю.С., Манохин В.М. Российское административное право: Учебник. - Саратов, 2010. - С. 242..

Однако приведенные определения не в полной мере отражают сущность надзора, но несомненно содержат в себе определенные элементы того широкого содержания, которым обладает рассматриваемое понятие.

От организации контрольно-надзорной деятельности во многом зависит поддержание законности, дисциплины и правопорядка в стране, поэтому контроль может рассматриваться и как способ обеспечения законности и дисциплины. Так, Н.М. Конин определяет контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическую форму деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - Саратов, 2009. - С. 324..

Большинство признаков контроля и надзора совпадают: отсутствие организационной подчиненности, наличие специального объекта деятельности, которым являются нормативные акты, содержащие определенные требования, стандарты и т.д.; их соблюдение организациями, гражданами, предоставление права применения мер принуждения. В деятельности органов контроля и надзора выделяются также следующие сходства:

- контролирующие и надзорные органы руководствуются и добиваются исполнения закона;

- основная цель их деятельности - обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

- осуществляют свою деятельность на основе принципа гласности;

- у органов надзора и контроля совпадают методы их деятельности: проведение проверок, получение объяснений, истребование и анализ документов, использование экспертных оценок Пузырев С.В. К вопросу о содержании административного контроля (надзора) органов внутренних дел // Административное право и процесс. - 2006. - № 3. - С.34..

В то же время основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности. А целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий. При осуществлении надзора невозможно вмешательство государственного органа в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора.

Вместе с тем нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях. В ходе надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле. Особенно четко это прослеживается при проведении прокурорского и судебного надзора.

В процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, не юридическим, основаниям.

Следовательно, надзор можно определить как ограниченный контроль, а основные различия между ними можно свести к следующему:

- органы надзора осуществляют свои функции и полномочия в отношении тех субъектов, которые им организационно не подчинены; органы контроля - в основном в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;

- в процессе контроля могут применяться меры дисциплинарного воздействия в отношении виновных лиц; а в процессе надзора - меры административного воздействия, политической ответственности;

- органы контроля осуществляют проверку различных сторон деятельности подконтрольных объектов, а органы надзора проверяют соблюдение специальных правил Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. - 2009. - № 2. - С.21..

Таким образом, органы исполнительной власти осуществляют контроль и административный надзор как две самостоятельные функции. Различия между ними обусловлены объективными законами исторического развития государственной власти и управления и заключаются в следующем.

1. Контроль свойственен управлению в целом и осуществляется всеми субъектами управления, но по отношению к постоянно или временно находящимся в подчинении у них объектам управления (органам, организациям, лицам), в том числе и в системе субъектов административного надзора.

Административный надзор как самостоятельная правоохранительная функция осуществляется только специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами по отношению к индивидуально неопределенному кругу неподчиненных им граждан и организаций.

2. Предметом контроля является законность, целесообразность, эффективность деятельности объекта управления, достижение целевых прогнозных показателей, выполнение планов, поручений и распоряжений.

Предметом административного надзора является исключительно законность (соответствие обязательным требованиям законодательных и иных нормативных правовых актов) поведения объекта управления.

3. Административный надзор осуществляется в целях поддержания установленных федеральными законами специальных правовых режимов, направленных на обеспечение отраслевой безопасности личности, общества и государства.

Контроль осуществляется в целях, прежде всего, «настройки» функционирования объекта управления, корректировки управляющего воздействия и, посредством этого, в целях обеспечения законности и безопасности.

4. Система субъектов административного надзора, их компетенция, перечень мер административного принуждения, основания и порядок их применения устанавливаются федеральным законом, а система субъектов регионального административного надзора - законами субъектов Российской Федерации. Осуществление административного надзора подлежит нормативной правовой регламентации принимаемыми на основе федеральных законов административными регламентами осуществления государственных функций.

Контрольная функция обеспечена нормативной правовой регламентацией в значительно меньшей степени и, преимущественно, ведомственными нормативными правовыми актами, которые, не нуждаются в государственной регистрации и не публикуются.

5. В системе федеральных органов исполнительной власти контрольные полномочия наиболее ярко представлены в статусах федеральных министерств (по отношению к подведомственным им федеральным службам и федеральным агентствам) и федеральных агентств (по отношению к подведомственным им государственным учреждениям и предприятиям). Надзорные полномочия характерны федеральным службам, и реализуются в правоотношениях с участием неподчиненных им граждан и организаций Зырянов С. М. Административный надзор полиции: учебное пособие - М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, Закон и право, 2012. - С27..

Сравнение контроля и надзора приводит к вполне конкретному выводу о том, что понятие контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои, специфические, признаки; а органы, осуществляющие государственный контроль, наделены более широкими полномочиями, нежели надзорные органы.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что в юридической науке до настоящего времени не существует строгого толкования и единой точки зрения на место и роль контроля и надзора в государственном регулирующем механизме, что затрудняет правоприменение в рассматриваемой сфере деятельности государства. А причиной отсутствия научного единообразия по вопросу соотношения контроля и надзора можно назвать многоаспектность исследуемых понятий, сопоставление которых приводит к не вполне корректным выводам об их соотношении, а также отсутствие в действующем законодательстве определенности в вопросе правового содержания указанных понятий Погодина Н.А. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Гражданин и право. - 2010. - №9. - С.12..

Для выхода из сложившейся ситуации необходима унификация подходов и терминологии, выработанных как в науке, так и в законодательстве для определения контроля и надзора. Для этого следует произвести оценку действующего законодательства на предмет выявления пробелов, противоречий, которые создают препятствия на пути осуществления государственными органами контрольно-надзорной деятельности.

§2. Субъекты контрольных правоотношений

Должная организация контрольной деятельности любого субъекта -- это правовое закрепление за ним определенной группы объектов, объединенных известным единством их назначения, четкое установление границ контрольной деятельности данного субъекта в целях пресечения дублирования в осуществлении контрольной деятельности. Обязанности, возложенные на субъекты контроля, должны вытекать из целей, которых стремятся достигнуть при создании контрольных органов, и полностью им соответствовать.

В зависимости от места возникновения контрольного правоотношения контроль может быть подразделен на ведомственный контроль, а также на контроль, который осуществляется органами (структурами), наделенными надведомственной компетенцией Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - Саратов, 2012. - С.230..

Следует также иметь в виду, что хотя контрольные правоотношения и содержат основные черты правоотношений, но, вместе с тем, они обладают определенными отличиями от них.

В частности, как любые правовые отношения, они возникают, изменяются и прекращаются на основе норм права, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением контроля, в целях:

- создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов;

- обеспечения эффективности правового регулирования;

- восстановления состояния законности и правопорядка в случае их нарушения.

Субъект правоотношения - физические лица, организации, государственные и муниципальные органы, наделенные правосубъектностью и вследствие этого обладающие способностью (возможностью) выступать участниками правоотношений. Субъект правоотношения -- это его участник, сторона, т.е. индивиды, организации, органы, которые могут выступать участниками правоотношений, быть носителями прав и обязанностей. Поскольку под действие права так или иначе подпадают все те, кто потенциально обладает абстрактными правами и обязанностями, может выступать участником правоотношений.

Контрольным правоотношениям всегда присущ властно- волевой характер, соответственно субъект контроля формирует и реализует свою волю независимо от воли контролируемой стороны или объекта контроля Административное право Российской Федерации / Отв. ред. Н.Ю.Хаманева. - М.: Юристь, 2012. - С.177..

При этом для выполнения целей, поставленных перед контролем, каждый субъект контроля обеспечивается соответствующими необходимыми властными полномочиями. Эти полномочия выражаются в том, что в пределах отведенной контрольному органу компетенции он вправе по собственному усмотрению проверять работу подконтрольных органов:

- независимо от желания контролируемых, но в рамках компетенции и подведомственности определять вопросы, по которым необходима проверка;

- избирать в пределах своей компетенции и принимать на месте меры по устранению выявленных недостатков и нарушений и наказанию виновных в них лиц.

Причем инициатива контролирующей стороны в возникновении правовых отношений контрольного характера в большинстве случаев заключается в издании акта контроля. Право издания такого акта принадлежит только одной стороне - субъекту контроля в силу предоставленных ему властных полномочий Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - Саратов, 2012. - С.232..

Представляется возможным выделить две группы обязательных субъектов контрольного правоотношения: субъекты контролирующие, и субъекты, подверженные контролю (или подконтрольные субъекты).

К первой группе относятся субъекты осуществляющие:

а) общий контроль;

б) специализированный контроль;

в) внутриведомственный контроль.

Ведь, в контрольном правоотношении чаще всего защищаются интересы контролирующего субъекта или третьих лиц, либо общественные интересы. Каждому управомоченному субъекту соответствует наличие обязанного субъекта. Однако это не означает, что у одной стороны контрольных правоотношений есть только обязанности, а у другой - только права.

При этом управомоченные субъекты контрольных правоотношений выполняют в этих правоотношениях роль носителей определенных субъективных прав, реализация которых зависит от свободы воли этих субъектов.

Соответственно обязанные субъекты контрольных правоотношений являются носителями обязанностей по реализации прав управомоченных субъектов этих правоотношений.

При этом, следует иметь ввиду, что управомоченные и обязанные субъекты контрольных правоотношений не являются раз и навсегда данными. С изменением содержания правоотношений они меняются местами. Однако эта перемена места и правовых значений субъектов контрольных правоотношений происходит не произвольно, а по основаниям и в порядке, предусмотренном законом.

Следует также отметить, что главным аспектом правоотношения вообще и контрольных правоотношений, в частности, является взаимодействие субъектов, наделенных определенными правами и обязанностями.

Соответственно права и обязанности субъектов контрольных правоотношений и составляют содержание этих правоотношений. И чем точнее будут установлены субъективные права, юридические обязанности и ответственность сторон контрольного правоотношения, тем полнее будут реализованы цели, стоящие перед органами контроля, использованы кадровые, информационные, материально-технические и иных ресурсы, защищены права подконтрольных субъектов правоотношений, что в конечном итоге может способствовать повышению эффективности контроля Конин Н.М. Административное право России: Курс лекций. - М., 2011. - С.288..

Ведь именно в контрольном правоотношении «праву одной стороны проверять законность и целесообразность управленческой деятельности, фактическое исполнение принятых решений и даваемых заданий корреспондирует обязанность другой - создавать нужные условия, выполнять требования контролирующего органа. В свою очередь, проверяемый орган государственного управления, его руководитель вправе требовать, чтобы проводимый за их работой контроль не выходил за рамки полномочий, установленных для проверяющего органа или лица законодательством» Административное право России: Учебник / Под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - Саратов, 2012. - С.233..

Таким образом, права субъектов правоотношений представляют собой предусмотренную законом меру возможного поведения, которое имеет две стороны:

- право на определенное поведение, т.е. на совершение действия или бездействия, например, уполномоченный представитель контрольного органа вправе знакомиться со всей документацией по ведению дел предприятия, а может и не знакомиться и никто не вправе обязать его делать или не делать это, если законом не предусмотрено иное;

- право на притязание, выражающееся в правовой возможности требования от определенных субъектов правоотношений:

1) определенного поведения, например, ведения определенной документации и т.д.;

2) защиты от определенного поведения и его последствий, например, проведения налоговых проверок чаще, чем это предусмотрено действующим законодательством, за исключением прямо предусмотренных законом случаев и т.д.

В свою очередь, обязанности субъектов контрольных правоотношений в сфере финансов представляют собой предусмотренную законом меру должного поведения:

- обязанность совершения субъектами правоотношений определенных действий, например, обязанность уплатить налоги и т.д.;

- обязанность не совершать определенные действия, которая установлена законом, и т.д. Звоненко Д.П. Административное право: учебное пособие. - М.: Юрист, 2011. - С.166.

В частности, обязанности контролирующих органов, а также обязанность другой стороны подвергнуться контролю содержатся в положениях о том или ином контрольном органе, в постановлениях о государственном контроле в различных областях, в правилах осуществления отдельных видов государственного контроля.

Вместе с тем, на основе анализа действующего законодательства можно сделать вывод о том, что права органов государственного контроля являются одновременно и их обязанностями, так как деятельность по осуществлению контроля всегда связана с выполнением возложенных на контролирующий орган обязанностей.

В связи с этим следует изучить не отдельные права и обязанности контрольного органа, а их контрольные полномочия.

На наш взгляд, представляется возможным выделить следующие виды контрольных полномочий субъектов контрольных правоотношений.

Во-первых, полномочия на совершение контроля в пределах своей компетенции в любое время по своей инициативе.

Во-вторых, полномочия давать указания обязательного характера подконтрольным органам и должностным лицам.

В-третьих, полномочия отменять или приостанавливать действие актов исполнительных органов власти, нижестоящих служб и подразделений.

В-четвертых, полномочия по принятию мер, направленных на обеспечение выполнения требований законодательства в рамках контрольных отношений.

В-пятых, полномочия, связанные с возможностью привлечения к юридической ответственности должностных лиц, виновных в нарушениях.

И, наконец, в-шестых, полномочия по выработке рекомендаций, направленных на устранение выявленных в результате проверок недостатков.

К субъектам контрольных правоотношений в административном праве относятся: Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, суды РФ, службы, ведомства и т.д., организации и учреждения разнообразных форм, а также граждане.

§ 3. Нормативное правовое регулирование осуществления контроля в административном праве России

Наличие действенной нормативной базы - одно из важнейших условий системности контроля, она обеспечивает его легитимность и целостность, взаимосвязь элементов. В современных условиях несовершенство нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы контроля, нередко порождает многочисленные нарушения. В настоящее время особенно четко проявляется зависимость эффективности контроля от качества соответствующего нормативно-правового обеспечения, конкретности и лаконичности формулировок, правильного толкования правовых норм и согласованности правовых актов Баранов Н. Нормативное правовое регулирование государственного контроля в системе федеральных органов исполнительной власти // Гражданин и право. - 2011. - №3. - С.45..

Анализ действующей нормативной базы по вопросам контроля показывает, что эту сферу управленческой деятельности в той или иной мере затрагивают отдельные, нередко не связанные друг с другом правовые акты. В то же время их разрозненность, а порой и противоречивость, несоответствие требованиям времени отдаляют их от желаемого уровня. В них имеет место ограничение компетенции лиц, ответственных за проведение контрольной работы. В связи с отсутствием надлежащей системы координации контрольной работы нередко происходит избыточное дублирование и параллелизм в деятельности субъектов и объектов контроля, а в результате - нерациональное использование ресурсов, в том числе кадровых, информационных, интеллектуальных, временных. Требования ряда нормативных правовых актов реализуются не в полном объеме.

В значительной мере это можно объяснить тем, что в настоящее время в федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации отсутствует единый подход к развитию и совершенствованию организационной и правовой базы контроля, в том числе ведомственного.

Деятельность по осуществлению государственного контроля нуждается во всестороннем и тщательном нормативном регулировании, в формировании стройной и понятной системы национального законодательства, для чего государство определяет условия, развивает и создает соответствующие юридические гарантии и средства, устанавливает юридические механизмы осуществления государственного контроля на всей территории России.

Объект государственного контроля, осуществляемого исполнительной властью, весьма многообразен. К нему относятся, например:

- в экономической сфере: конкуренция и монополистическая деятельность, внешняя торговля, приватизация, лицензирование отдельных видов деятельности, финансы и налоги и так далее;

- в социально-культурной сфере: здоровье граждан, социальное обслуживание, образование, санитарно-эпидемиологическое благополучие, культура и так далее;

- в административно-политической сфере: оборона, военная служба, безопасность, внутренние дела и так далее Баранов Н. Нормативное правовое регулирование государственного контроля в системе федеральных органов исполнительной власти // Гражданин и право. - 2011. - №3. - С.46..

В настоящее время нормативное правовое обеспечение контроля представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных актов, разработка, издание, соблюдение и применение которых регламентирует рассматриваемую сферу деятельности.

Можно выделить следующие группы правовых актов, классифицируя их в зависимости от юридической силы:

1. международные акты;

2. Конституция Российской Федерации;

3. федеральные конституционные законы, федеральные законы;

4. указы Президента Российской Федерации;

5. постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

6. нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти;

7. законодательные акты субъектов Российской Федерации;

8. другие нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации Звоненко Д.П. Административное право: учебное пособие. - М.: Юрист, 2011. - С.112..

Наибольший интерес представляют подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие административный контроль, особенно ведомственные. Важнейшими видами правовых актов, регулирующих административного контроля являются постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы министерств и ведомств. Ими устанавливается правовое положение какого-либо федерального органа государственного управления, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации. Орган государственного управления наделяется, в том числе, и полномочиями по осуществлению государственного контроля.

Значительный интерес для настоящего исследования представляют постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие правила осуществления контроля в той или иной сфере, области деятельности. Ими более полно регулируется осуществление государственного контроля: определяется объект контроля, органы его осуществляющие, нормативные документы, служащие основанием для контроля, устанавливаются виды контроля и периодичность его осуществления, формы и методы осуществления контроля, место проведения контроля, порядок осуществления взаимодействия с иными контролирующими органами, порядок действий контролирующих органов в случае обнаружения нарушений и т.д. Например: Постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 371 (в ред. От 19.07.2010 г.) «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля за качеством сортировки и оценки драгоценных камней» Постановление Правительства РФ от 5 апреля 1999 г. № 371 «Об утверждении Правил осуществления государственного контроля за качеством сортировки и оценки драгоценных камней» // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 апреля 1999. - № 15. - ст. 1821., Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле» Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле» // СЗ РФ. - 2002. - № 47. - Ст. 4685..

Большое значение имеют приказы различных министерств и ведомств в сфере осуществления административного контроля. Например, Приказ МВД РФ от 24 декабря 2008 г. № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» Приказ МВД РФ от 24 декабря 2008 г. № 1140 «Об утверждении Инструкции о порядке организации и проведения служебных проверок в органах, подразделениях и учреждениях системы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 6 апреля 2009 г. № 14., который определяет порядок организации работы по проведению служебных проверок в подразделениях центрального аппарата МВД России, подразделениях, непосредственно подчиненных МВД России, главных управлениях МВД России по федеральным округам, министерствах, главных управлениях (управлениях) внутренних дел по субъектам Российской Федерации, управлениях внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управлениях (отделах) внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, управлениях (отделах) внутренних дел по району, городу и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, научно-исследовательских, образовательных, медицинских и иных учреждениях и организациях системы МВД России в отношении сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.

К таковым также относится Приказ МВД РФ №679 от 16.06.2011 г. (в ред. приказа МВД России от 27.12.2012 года №1141) «Об утверждении Положения о Главном управлении собственной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации» Приказ МВД РФ №679 от 16.06.2011 года «Об утверждении Положения о Главном управлении собственной безопасности Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СПБ «Гарант». , который закрепляет деятельность Главного управления собственной безопасности МВД РФ, одним из направлений деятельности которого является: организация и обеспечение исполнения законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции в системе МВД России; осуществление зонального и особого контроля за деятельностью подразделений собственной безопасности территориальных органов МВД России; выявление, устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений сотрудниками, гражданскими служащими и работниками систем МВД России и ФМС России; предупреждение, выявление и пресечение противоправной деятельности сотрудников, гражданских служащих и работников систем МВД России и ФМС России.

Также это и Приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации» Приказ МВД России от 3 февраля 2012 г. № 77 «Об основах организации ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации» // СПБ «Гарант». , который содержит в себе инструкции по организации контроля Министерства внутренних дел Российской Федерации за деятельностью территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации, в целях совершенствования системы ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации.

С учетом основных итогов проведения административной реформы в Российской Федерации распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг. Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы» // СПБ «Гарант»., а также План мероприятий по реализации указанной Концепции. В ней сохранены сущностные основы Концепции административной реформы, что свидетельствует об актуальности большинства направлений совершенствования государственного управления, в том числе контроля и надзора.

В разделе III Концепции 2011 - 2013 гг. предусмотрены мероприятия по дальнейшей оптимизации государственных функций контроля и надзора, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности. Признано целесообразным детализировать законодательство Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления конкретного перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах.

Наличие такой концепции существенно облегчит подготовку проекта федерального закона о государственном контроле, необходимость которого очевидна.

В целях формирования единой системы государственного контроля и единого правового поля его осуществления целесообразны разработка и принятие Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации». Такой Закон мог бы обеспечить нормативное закрепление общих принципов контрольной деятельности, ряда основополагающих понятий и терминов, таких как государственный контроль и надзор, объект и предметы контрольной и надзорной деятельности, организационно-правовые формы и методы контрольной и надзорной деятельности, основные полномочия контрольных и надзорных органов, включая правовые меры воздействия, применяемые к объектам государственного контроля и надзора, порядок и орган координации в сфере государственного контроля Потокин И.В. К вопросу о законодательном регулировании административно-контрольной деятельности в России // Современное право. - 2011. - №9. - С.23..

В настоящее время эти понятия и термины существуют преимущественно в доктринальной форме (в тех определениях, которые неоднократно давались в юридической науке), но не в законодательстве.

Целевое состояние государственного контроля предполагает разграничение предметов государственного (муниципального) контроля между органами государственного контроля и муниципального контроля в целях исключения дублирования.

Важно определить порядок делегирования полномочий по осуществлению государственного контроля органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, проведения контроля за исполнением этих полномочий, ввести мониторинг данного контроля и его эффективности.

В целях совершенствования процедур контроля, повышения эффективности контрольной деятельности, обеспечения прав и законных интересов объектов этой деятельности представляется правильным дальнейшее упорядочение административных процедур, осуществляемых при выполнении контрольной функции. Данный вопрос также должен быть отражен в федеральном законе о государственном контроле.

Целесообразно в таком законе определить формы и методы контроля Правительства РФ и прокуратуры РФ за деятельностью подчиненных федеральных органов исполнительной власти, а также федерального министерства за деятельностью подведомственных ему федеральных агентств и служб. Необходимо установить порядок проведения ведомственного контроля и основания его проведения. Результаты таких проверок следует отражать в информационных системах общего доступа в целях обеспечения информационной открытости деятельности органов власти Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Административное право. - 2012. - №3. - С.44..

Соответственно, принятие Федерального закона «О государственном контроле в Российской Федерации» могло бы поспособствовать решению таких вопросов, как: правовое обеспечение независимости контрольных (надзорных) органов; исчерпывающее определение правового статуса, и прежде всего компетенции контрольно-надзорных органов системы исполнительной власти; унификация функций и полномочий контрольно-надзорных органов в системе исполнительной власти; правовая регламентация взаимодействия и координации деятельности различных контрольно-надзорных органов; выработка единой основы проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий; систематизация нормативно-правовой базы функционирования контрольно-надзорных органов с переносом правового регулирования наиболее значимых аспектов организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности в системе исполнительной власти на законодательный уровень.

В конечном счете это приведет к законодательному оформлению единой системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации и тем самым к созданию условий для целенаправленного регулирования отношений в сфере государственного контроля и обеспечения его результативности и эффективности Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Административное право. - 2012. - №3. - С.45..

Глава 2. Административный контроль в деятельности органов внутренних дел (ОВД)

§1. Административный контроль как способ обеспечения законности в служебной деятельности ОВД

Как отмечается в многочисленных публикациях, уровень законности и дисциплины в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел в настоящий момент оставляет желать лучшего. В этой связи необходимо предпринимать кардинальные меры по исправлению сложившейся ситуации, а также проводить широкий круг самых различных мероприятий правового, воспитательного, экономического, а также организационного характера и т.д., которые должны комплексно охватить все органы и учреждения системы МВД России, а также каждого сотрудника независимо от занимаемой должности. Только в этом случае мероприятия по обеспечению законности и служебной дисциплины в органах внутренних дел могут дать положительный результат. Одним из средств, методов обеспечения законности и служебной дисциплины в системе МВД России является контроль. Вообще, контроль объективно необходим в любом государстве и обществе.

Контроль служебной деятельности органа внутренних дел, а также сотрудников является в определенной степени гарантией соблюдения законности и дисциплины. В этой связи Ш.А. Шукюров в свое время верно отмечал, что «...одним из элементов законности является обеспечение гарантий по ее осуществлению в повседневной практике государственных органов, в социально-политической сфере управления обществом, в том числе и в повседневной практической деятельности органов внутренних дел» Шукюров Ш.А. Контроль и проверка исполнения нормативных предписаний - основа деятельности органов внутренних дел // Пути дальнейшего укрепления социалистической законности в деятельности органов внутренних дел в свете решений XXIV съезда КПСС. Ереван, 1974. - С. 126..

Контроль - это универсальная правовая, а в некоторых случаях и управленческая категория, без которой невозможно представить себе функционирование государства, работу органов исполнительной власти, их должностных лиц, служащих, сотрудников. Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. «О полиции» Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации от 14 февраля 2011 г. № 7 ст. 900. государственный контроль за деятельностью полиции осуществляет Президент РФ, палаты Федерального Собрания РФ, Правительство РФ в пределах полномочий, определенных Конституцией России; за полицией также осуществляется ведомственный общественный контроль.

Приходится констатировать, что наличие большого количества контрольных органов еще не является гарантией соблюдения законности и дисциплины. Напротив, должностные лица контрольных структур в определенной степени стали репродуцировать различного рода нарушения законности, а также совершать коррупционные правонарушения. Согласно экспертным оценкам, наибольший коррупционный доход приносят монопольные функции исполнительной власти: в сфере осуществления контрольной деятельности - 34,6%, лицензирования - 34,2%, налогового администрирования - 22% Ананич В.А. Особенности повышения эффективности предупреждения преступности органами внутренних дел в крупных городах. - М.: Юрист, 2011. - С.78..

В этой связи говорить о том, что контроль является одним из самых эффективных средств обеспечения законности, было бы не совсем верно, однако контрольные мероприятия позволяют вскрывать большое количество нарушений и упущений в деятельности того или иного органа власти и управления, а также выявлять нарушения в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел. В настоящее время отказываться от контроля, а также проведения контрольных мероприятий ни в коем случае нельзя, на повестке дня сегодня стоит задача совершенствовать контрольный механизм того или иного органа власти и управления, а также государства в целом.