Соотношение и различие контроля и надзора в государственном управлении

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Глава 1. Сущность законности и способы ее обеспечения в управлении

Глава 2. Административный контроль в управлении

Глава 3. Административный надзор в РФ

Глава 4. Соотношение и различие контроля и надзора в государственном управлении

Заключение

Список литературы



Введение

Одним из важнейших принципов государственного управления является законность. Законность в государственном управлении можно определить как точное и единообразное понимание и исполнение Конституции Российской Федерации и законов всеми органами исполнительной власти и должностными лицами, а также лицами, к которым обращены требования субъектов управления. Законность выражается в обязанности каждого субъекта управления действовать строго в пределах своей компетенции, а также в соответствии законодательству любых актов управления.

Контроль - это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения отклонений от заданных параметров. В системах управления контроль является важным видом обратной связи, посредством которого субъекты управляющего воздействия получают информацию о фактическом положении дел, течении процессов деятельности и результатах управляющего воздействия. Соответственно от своевременности проведения контроля зависит возможность изменить ход деятельности в случае его отклонения от заранее заданных параметров, предотвратив нежелательные последствия либо уменьшив их. Посредством контроля субъекты его реализующие выясняют, соответствует ли деятельность органов исполнительной власти, а также действия должностных лиц предписаниям правовых норм.

Особенностью административного контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Руководители административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных, на предмет законности действий, их необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль со стороны вышестоящих руководителей дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных органов - инспекций.

В системе органов государственной власти существует специальная система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих. Органы власти субъектов Федерации, с одной стороны, по ряду вопросов подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой стороны, по отдельным вопросам являются проверяющими и контролирующими органами по отношению к муниципальным органам.

Органами государственного специального надзора в конкретных областях возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их союзов и целевых объединений являются исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, надзорные функции которых определяются соответствующими специальными положениями в законодательном порядке. Овсянко Д.М. Административное право в схемах и определениях: Учеб. пособие. -М.: Юристъ, 2001. - 77 с.

Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.

В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:

административный контроль механизм форма

направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных задач;

при невыполнении задач муниципальных образований или их обязательств орган государственного специального надзора призвать органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления к принятию необходимых мер;

издавать и направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности в течение определенного срока, отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);

вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят рекомендаций органа государственного специального надзора, представления в органы государственного правового надзора.

Инициатива административного контроля необязательно должна исходить от административных органов. Подвергшиеся дискриминации со стороны действий органов власти физические или юридические лица могут обратиться к административному руководству соответствующего органа с жалобой на действия, или бездействие с просьбой принять меры к отмене или изменению решения, наносящего ущерб.



Глава 1. Сущность законности и способы ее обеспечения в управлении

Принцип законности - основополагающий принцип правового государства, подразумевающий всеобщее подчинение членов общества положению о необходимости неукоснительного соблюдения норм права. Соблюдение закона является необходимым условием существования демократического режима государственного правления. Однако принцип законности - это и всеобщий универсальный принцип, служащий гарантией успешного существования любого политического строя, в том числе тоталитарного. Не секрет, что Советский Союз отличался высокой степенью соблюдения законов, в частности, уровень преступности был минимизирован. Законность подразумевает подчинение нормам права, установлениям власти в принципе. Тоталитарная законность отличается от демократической, прежде всего, степенью распространения принципа на власть имущих, элиту, составляющую верхушку тоталитарного общества. В демократическом обществе законность является руководством к действию не только для всего населения, организаций, общественных объединений, но также и для органов государства и их представителей, в том числе высших должностных лиц государства.

В Конституции РФ закреплено, что Российская Федерация является демократическим правовым государством. Ст. 15 Основного закона устанавливает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Кроме того, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, что подразумевает необходимость соблюдения и норм международного права в целом.

Закрепленный таким образом в законодательстве принцип законности в российской науке административного права понимается как принцип неуклонности соблюдения законов и других нормативно-правовых актов всеми органами власти, организациями и населением. Таким образом, законность подразумевает обеспечение соблюдения закона не только объектами управления, но также и самими "творцами" норм права, в том числе и органами государственного управления.

Законность как всеобщий принцип государственного демократического строительства имеет и оборотную сторону. Законодательство, подлежащее неукоснительному соблюдению, не должно противоречить естественным правам и свободам человека, общепризнанным принципам международного права. Способ формирования такого законодательства также должен быть демократическим. Следовательно, элементом принципа законности является, в частности, нахождение законодательных полномочий в руках демократически избранного представительного органа власти. Законодательство, под которым мы понимаем в данном случае только законодательные акты государственной власти, должно отличаться высоким уровнем юридической техники, внутренней согласованностью составляющих его норм, исполнимостью, должно основываться на конституционно закрепленных положениях о приоритете личности.

В идеале законодательство должно соответствовать также принципам социальной целесообразности, справедливости, объективности и т.п. неправовым критериям, которые, однако, делают законы выполнимыми и социально полезными. Административное право Российской Федерации. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. М.: Зерцало-М, 2003. -- 608 с.

Подзаконное регулирование, составляющее часть законодательства в широком смысле этого слова, должно соответствовать положениям законов государства, служить способом реализации его норм, быть направлено на совершенствование не вполне конкретного законодательного материала. Органы государственного управления, таким образом, руководствуются принципом законности, не только применяя закон практически, но и создавая нормы права.

Мы установили, что законность - принцип универсальный, т.е. свойственный абсолютно всем сферам жизнедеятельности общества. В демократическом обществе этот принцип имеет особое значение применительно к построению, организации функционирования системы исполнительной власти, а также к взаимоотношениям власти и управляемых объектов. Пороки принципа законности, проявляющиеся в системе исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, достаточно определенно свидетельствуют о всеобщем кризисе данного принципа, даже при условии, что прочие органы государства неукоснительно следуют данным принципам. Это связано с тем, что органы исполнительной власти, как никакие другие располагают мерами принудительного воздействия на управляемые объекты. Именно они ассоциируются в сознании большинства с понятием власти, поскольку имеют реальную возможность навязывать свою волю.

В деятельности органов государственного управления законность должна органично сочетаться с целесообразностью, поскольку простота и оперативность процедур применения административного принуждения зачастую грозят формальным подходом к основаниям их использования.

Кроме того, на органы исполнительной власти возложена общая задача по обеспечению законности в государстве, которая предполагает необходимость повышенного внимания к состоянию законности внутри системы исполнительной власти. Собственно с этой функцией государственного управления и связаны в основном применяемые органами государства методы обеспечения законности. Законность как принцип функционирования общественного организма - существенное условие устойчивого демократического развития государства. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник. М.: “Норма-Инфра-М”, 2000.

Применительно к самой системе государственного управления принцип законности выступает в двух основных качествах: как одна из наиболее общих целей управленческой деятельности органов государственного управления, а также как принцип внутренней организации управленческих процессов и основа деятельности органов и должностных лиц системы государственного управления.

В первом случае законность проявляется в деятельности органов государственного управления, как борьба с преступностью, в том числе с коррупцией в рядах органов государственного управления, обеспечении правопорядка, установленного порядка функционирования законодательной и судебной властей, в невмешательстве в деятельность указанных ветвей государственной власти и т.д.

Второй же вариант трактовки принципа законности предполагает проявление его в следующих ракурсах:

органы государственного управления и их должностные лица действуют в строгом соответствии с предписаниями закона (ориентир на "букву закона");

их деятельность осуществляется исключительно во исполнение закона, что некоторым образом ограничивает инициативу исполнительных органов, поскольку они могут совершать лишь те действия, которые непосредственно им предписаны (действует принцип: "все, что не предписано, запрещено");

нормотворческая деятельность органов государственного управления целиком подчинена принципу соответствия закону (при этом подзаконный нормативно-правовой акт должен соответствовать международному законодательству, Конституции РФ, федеральным законом, а также всем нормативно-правовым актам, обладающим более высокой юридической силой).

В науке административного права, выделяют следующие характерные черты законности в государственном управлении:

общеобязательность законов для всех без исключения физических и юридических лиц, в том числе и органов, и должностных лиц государственного управления;

единство законности, обеспечивающее единообразное понимание и применение законов на всей территории России;

недопустимость противопоставления законности и целесообразности;

неразрывная связь законности и правовой культуры населения;

сочетание законности и справедливости в процессе принятия управленческих решений;

неизбежность ответственности как основное условие неукоснительного соблюдения принципа законности в государственном управлении.

Соблюдение принципа законности тесно связано с системой гарантий законности, существующих в демократическом обществе. Среди них выделяются как общие предпосылки законности, связанные с общесоциальными установками, существующими в конкретном государстве, а также специально-юридические гарантии, установленные для целей обеспечения принципа законности.

Общими предпосылками принципа законности являются различного рода политические, экономические, идеологические условия. Так, политическими предпосылками законности являются фактически существующие в обществе демократия и гласность, обеспечение плюрализма мнений и свободы печати, активное функционирование реального гражданского общества, свободного от произвольного властного вмешательства, уважение власти к общественному мнению.

Также к политическим относится и такое условие законности, как разделение властей, существование действенной системы сдержек и противовесов, позволяющей властным структурам взаимно контролировать друг друга на политическом и правовом уровнях.

Экономически предпосылками законности в обществе являются высокий уровень благосостояния населения, свобода предпринимательства, отсутствие бюрократических препон на пути развития экономики, единство экономического пространства, гарантированность прав частной собственности. Поступательное развитие экономики в условиях рынка возможно лишь при неукоснительном соблюдении принципа законности, что предполагает наличие обратного эффекта: позитивно развивающаяся рыночная экономика, ведомая косвенным государственным управлением, является гарантией законности, в том числе и как условие социальной стабильности, условием реальной независимости средств массовой информации и т.д.

Идеологические предпосылки законности - одно из наиболее важных условий реального приоритета законности над произволом. При отсутствии в головах граждан и должностных лиц четкой мотивации к правомерному поведению никакие другие предпосылки не смогут предотвратить частных извращений принципа законности в конкретных управленческих и других подобных ситуациях. В частности, демократическое, справедливое, характеризующееся высокой юридической техникой законодательство навсегда останется лишь текстом на бумаге при непонимании и нежелании населения, адресатов данных норм выполнять предписания. Только воспитанное в человеке осознанное отношение к его обязанностям по отношению к обществу и государству, социально корректное отношение к таким явлениям, как индивидуальная неприкосновенность личности, уважение достоинства любого человека, неприкосновенность частной жизни и частной собственности могут гарантировать последовательное соблюдение каждым членом общества принципа законности как основного гаранта указанных правил. В этой связи нельзя недооценивать значение воспитательных методов государственного управления, в целом метода убеждения.

Выделяют также общие организационные и юридические предпосылки законности, которые, на наш взгляд, выступают уже в качестве конкретных проявлений принципа законности в практике государственного управления.

Специально-юридические средства, применяемые в системе государственного управления, в науке подразделяются на различные группы. Так, существует мнение, согласно которому законность обеспечивается всей системой правоохранительной деятельности государственного аппарата. В раках такой деятельности применяются четыре способа обеспечения законности: контроль, надзор, контрольно-надзорная деятельность и оказание правовых услуг населению. Таким образом, в систему обеспечения законности включаются и органы государственного управления, и такие специфические структуры, как адвокатура и нотариат.

Представляется, что выделение различных частных способов обеспечения законности, а тем более ассоциация обеспечения законности в государственном управлении с правоохранительной системой в целом излишни. Государственное управление располагает наиболее универсальными специально-юридическими средствами обеспечения законности: контролем (надзором) и системой административного принуждения.

Поскольку об административном принуждении речь уже шла выше, мы не будем останавливаться на указанном явлении подробно. Укажем лишь, что административное принуждение, являясь универсальным методом государственного управления, выступает и в качестве ключевого средства обеспечения законности. В том числе применение мер административной ответственности выступает одной из существенных гарантий законности в смысле неизбежности кары за совершенное правонарушение (т.е. нарушение принципа законности применительно к конкретной ситуации).

Контроль и надзор - два универсальных средства обеспечения законности в государственном управлении. Контроль и надзор обладают признаками пресекательных и принудительных мер административного воздействия. Об их различиях и сходных чертах в науке административного права существует серьезная дискуссия.

Так, существует мнение, согласно которому термины "контроль" и "надзор" тождественны между собой (А.П. Алехин, Ю.Н. Старилов). Также есть мнение, что надзор, осуществляемый органами государственного управления, представляет собой разновидность контроля (Ю.М. Козлов, Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина). Однако преобладающим в науке все же является мнение о самостоятельном значении указанных средств обеспечения законности в государственном управлении, несмотря на то что фактически в законодательстве невозможно найти достаточно четкого разделения данных понятий. Тем не менее очевидно, что законодательство разделяет контроль и надзор, употребляя тот или иной термин применительно к различным управленческим ситуациям. Николаева Л.А. Соотношение прокурорского надзора и государственного контроля. - В сб.: Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Часть 1. - М., 1995.

Итак, контроль представляет собой систему наблюдения за деятельностью и корректировки поведения подконтрольных объектов в целях соответствия их деятельности установленным нормам права и целям осуществляемой деятельности. Надзор же заключается в создании системы проверки соблюдения закона в процессе осуществления различных видов деятельности с последующим инициированием процедуры привлечения к юридической ответственности за нарушение законодательства.

Контроль является средством обеспечения законности, применяемым в отношении подведомственных объектов вышестоящими органами государственного управления. Осуществление контроля предполагает возможность оперативного вмешательства контролирующего субъекта в деятельность подконтрольного. Контрольные процедуры ставят своей целью не только выявление соответствия осуществляемой деятельности предписаниям норм права, но также и оценку рациональности, разумности, эффективности осуществляемых действий. Контрольные процедуры производятся в порядке текущего контроля, т.е. непрерывно, а также и выборочно, в ходе специальных контрольных мероприятий.

Надзор же осуществляется, как правило, в отношении неподконтрольных субъектов, не связан с вмешательством в деятельность поднадзорного субъекта, и имеет своей целью исключительно выявление правонарушений в деятельности поднадзорных субъектов. Надзор осуществляется выборочно, он не может и не должен быть текущим, чтобы не вызывать длительных сбоев в деятельности поднадзорных субъектов.

Таким образом, между указанными средствами существует целый ряд принципиальных различий, в том числе:

наличие или отсутствие отношений ведомственной подчиненности (при контроле присутствуют, при надзоре - нет);

возможность вмешательства в текущую деятельность подконтрольного (поднадзорного субъекта (при надзоре такая возможность отсутствует);

возможность отмены правовых актов и применения мер дисциплинарной ответственности в ходе осуществления соответствующих процедур (такая возможность характерна для контроля);

возможность проверки целесообразности и эффективности осуществленных мероприятий (также характерна для контрольных процедур);

плановость проверочных мероприятий (также характерная для контроля).

Выделяют также своеобразные смешанные формы контрольно-надзорной деятельности. По мнению ученых, выделяющих указанные формы, сочетание контроля и надзора в деятельности органов государственного управления может проявляться как форме объединения различных видов контроля и надзора для комплексного обеспечения законности в той или иной области государственного управления (как, например, в случае Постановления Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 987 "О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов", которым утверждено соответствующее Положение), так и в форме закрепления в компетенции некоторых органов одновременно элементов контрольных и надзорных правомочий (например, в ситуации с правомочиями инспекторов ГАИ МВД России, которые вправе применять меры административной ответственности к поднадзорным субъектам). Стуканов А. Законность в деятельности органов административной юрисдикции: Теория и практика прокурорского надзора// Законность.-1998.- №12.

Тем не менее, с теоретической точки зрения, различия между контрольными и надзорными процедурами представляются достаточно очевидными. Кроме того, различен и статус применяющих их структур.

Глава 2. Административный контроль в управлении

Особенностью административного контроля является то, что это контроль внутри самой административной системы. Руководители административного аппарата обязаны осуществлять надзор за действиями подчиненных, на предмет законности действий, их необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма административного контроля включает в себя право отдавать приказы, распоряжения, предписания, право изменять или отменять решения, принятые подчиненными. Контроль со стороны вышестоящих руководителей дополняется деятельностью специальных внутренних надзорных органов -- инспекций.

В системе органов государственной власти существует специальная система надзора вышестоящих органов власти за деятельностью нижестоящих. Органы власти субъектов Федерации, с одной стороны, по ряду вопросов подвергаются надзору со стороны федеральных органов власти, а с другой стороны, по отдельным вопросам являются проверяющими и контролирующими органами по отношению к муниципальным органам.

Органами государственного специального надзора в конкретных областях возложенной сферы деятельности муниципальных образований, а также их союзов и целевых объединений являются исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, надзорные функции которых определяются соответствующими специальными положениями в законодательном порядке.

Так, правовой надзор деятельности районов и муниципальных образований осуществляется органом юстиции субъекта Российской Федерации.

В рамках своей компетенции надзорные органы вправе:

-- направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления рекомендации и методические материалы по решению возложенных задач;

-- при невыполнении задач муниципальных образований или их обязательств орган государственного специального надзора призвать органы местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления к принятию необходимых мер;

-- издавать и направлять органам местного самоуправления, должностным лицам местного самоуправления уведомления о возражении по их решениям и действиям (бездействию) и рекомендовать, исходя из соображений целесообразности и эффективности в течение определенного срока, отменить или изменить указанные решения и действия (бездействие);

-- вносить в случаях, если органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления в установленные сроки не выполнят рекомендаций органа государственного специального надзора, представления в органы государственного правового надзора.

Инициатива административного контроля необязательно должна исходить от административных органов. Подвергшиеся дискриминации со стороны действий органов власти физические или юридические лица могут обратиться к административному руководству соответствующего органа с жалобой на действия, или бездействие с просьбой принять меры к отмене или изменению решения, наносящего ущерб. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М. , 1997 .

Контроль как средство обеспечения законности в государственном управлении - универсальное средство обмена информацией внутри системы государственного управления, а также между системой управления и внешней средой. Контроль может заключаться в заслушивании отчетов и сообщений, проведении проверок, экспертиз, осуществлении наблюдения, рассмотрении жалоб и т.д.

В зависимости от задачи проведения контрольных процедур и стадии управленческого процесса различают текущий контроль, осуществляемый в процессе выполнения властных предписаний (в ходе исполнительно-распорядительной деятельности), а также предварительный и последующий контроль. Считается, сто предварительный контроль - это фикция, поскольку проконтролировать можно лишь совершаемое либо совершенное действие. Однако зачастую возникает необходимость в осуществлении контроля на промежуточных стадиях сложных управленческих процессов. В этом смысле контроль будет предварительным для следующей стадии процесса. Последующий контроль осуществляется соответственно по окончании выполнения определенных предписаний.

В Российской Федерации государственная власть разделена на три самостоятельные ветви, каждая из которых обладает собственными контрольными полномочиями. В связи с этим можно выделить президентский контроль, контроль законодательных органов власти и контроль исполнительных органов власти. Все виды государственного контроля подразделяются на внешний и внутренний в зависимости от направленности контрольных мероприятий внутрь системы органов власти или вне ее, на подведомственные структуры.

1. Президентский контроль в соответствии с Конституцией РФ осуществляется в следующих формах:

контроль при формировании Правительства РФ, непосредственно подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности РФ и Администрации Президента РФ, назначении высшего командования Вооруженных Сил;

повседневный контроль за деятельностью Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти (председательствование на заседаниях Правительства РФ, непосредственное руководство деятельностью ряда федеральных органов исполнительной власти);

контроль за законностью актов органов исполнительной власти (право отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ; право приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и т.д.).

2. Контроль органов законодательной власти проявляется в закрепленных в Конституции РФ отдельных правомочиях палат Федерального Собрания РФ в отношении органов государственного управления. Формами такого контроля выступают:

утверждение Советом Федерации указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;

возможность принятия решения Советом Федерации об отрешении Президента РФ от должности;

назначение Советом Федерации судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Советом Федерации Генерального прокурора РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Советом Федерации заместителя Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;

дача согласия Государственной Думой Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

принятие решения Государственной Думой о доверии Правительству РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой РФ Председателя Центрального банка РФ;

назначение на должность и освобождение от должности Государственной Думой РФ Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов;

выдвижение Государственной Думой обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Основным контролирующим органом в руках законодательной власти, безусловно, является Счетная палата РФ. В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" задачами Счетной палаты являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная палата вправе проводить ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия.

3. Органов исполнительной власти контролируют деятельность подведомственных им структур с использованием различных методов, в том числе и путем непосредственного оперативного вмешательства в деятельность организаций и физических лиц. Кроме того, внутри системы органов исполнительной власти существует система внутреннего контроля.

Так, Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие актов. Правительство РФ также вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам и т.д.

Федеральные органы исполнительной власти контролируют деятельность собственных территориальных органов, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Кроме того, органы исполнительной власти контролируют деятельность учрежденных ими или отнесенных к их ведению юридических лиц (как правило, государственных предприятий и учреждений). Как правило, осуществление такого контроля связано с непосредственным вмешательством в деятельность подведомственных структур и возможностью применения мер дисциплинарной ответственности.

Глава 3. Административный надзор в РФ

Административный надзор является важнейшим способом обеспечения безопасности в российском государстве, правовым механизмом защиты конституционных нрав и свобод граждан, соблюдения законных интересов юридических лиц, необходимой формой публичного управления и функцией государственных органов исполнительной власти.

Административный надзор в современной юридической науке изучался на различных уровнях научного познания; его понимание зависело от исторического развития государства и общества, от политических и экономических условий, создавшихся в той или иной общественной системе. Бекетов О.И. Актуальные проблемы административного права России// Государство и право, № 5 2002.г.С.17.

В основе административно-надзорной деятельности лежат научные воззрения западноевропейских ученых Лоренса Штейна и Рудольфа Гнейста, которые разработали теорию государственного надзора. С их точки зрения, государственный надзор рассматривался как универсальный механизм, используемый государством для регулирования разнообразных государственно-властных процессов с целью обеспечения государственных и общественных интересов (например, государственный надзор за общинным самоуправлением). Влияние идей западноевропейского административного (полицейского) права на отечественную науку позволило адаптировать к российской действительности того времени сформированные концепции ведущих мировых ученых. В дореволюционной России, начиная с правления Петра 1, складывались три основных направления надзорной деятельности государства: прокурорский, полицейский и административный надзоры, осуществляемые государственными органами власти. Юридический термин «административный надзор» и его первоначальная концепция были введены в науку административного права в начале XX века известным ученым А.И. Елистратовым.

Можно констатировать, что административный надзор развивался как самостоятельный вид государственно-управленческой деятельности государственных органов исполнительной власти, начиная от коллегий и заканчивая министерствами и ведомствами, функционирующими в различные периоды развития России.

Административный надзор - это особая форма публичною управления, предназначенная для профилактики, предупреждения и пресечения правонарушений, выявления и ликвидации угроз безопасности обществу и государству, защиты и охраны конституционных прав и свобод граждан, обеспечения законных интересов организаций, противодействия противоправному поведению, реализации правовых норм с целью решения задач управления, осуществляемая в рамках соответствующих административно-надзорных производств посредством установленных в законодательстве административных процедур. Мартынов А.В. Административный надзор : современное понимание и содержание / А.В. Мартынов // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. - 2008. -№ 2 (5). - С. 127 - 138 (1,0 п.л.).

Отличительные признаки административного надзора:

Во-первых, административный надзор является особой формой публичного управления, связанной с профилактикой, предупреждением и пресечением правонарушений, выявлением и ликвидацией угроз безопасности обществу и государству, защитой и охраной конституционных прав и свобод граждан, обеспечением законных интересов организаций. По своему характеру данная государственно-управленческая деятельность носит первоочередной, постоянный и систематический характер и состоит в тесной взаимосвязи с другими формами публичного управления (лицензирование, аккредитация, регистрация, разрешение).

Во-вторых, административный надзор имеет своей целью практическое обеспечение реализации правовых норм для достижения требуемых государственной властью (законодателем) результатов; в необходимых случаях применяются меры государственного принуждения. Из действующего законодательства не вытекает, что административный надзор не может осуществляться в отношении подчиненных субъектов Мартынов А.В. Проблемы административно-правового регулирования обеспечения общественной безопасности в России / А.В. Мартынов, И.А. Скляров // Вестник ННГУ им. Н.И. Лобачевского. Серия Право. - 2001. -№ 1(3). - С. 266 - 272 (0,3 п.л., авт. - 0,2 п.л.).. Поэтому административный надзор в отличие от контроля не может быть ограничен какими-либо параметрами на уровне властвующего субъекта. Осуществление административного надзора - это прямая обязанность государства, предусмотренная действующим законодательством Российской Федерации.

В-третьих, отличительным признаком административного надзора от контроля является наличие, как правило, у государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих административно-надзорную деятельность, юрисдикционных полномочий.

В-четвертых, в отличие от контроля административный надзор выполняет четыре основные функции: правозащитную, правоохранительную, организационно-правовую и функцию противодействия коррупции.

В-пятых, административный надзор носит принудительный характер, оказывающий существенное влияние на оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов. При этом вопрос о характере, допустимости и степени такого влияния всегда связан с видом меры административного принуждения, которая применяется в соответствии с предоставленными полномочиями административно-надзорного органа.

В-шестых, административный надзор осуществляется в рамках специального административно-надзорного производства, включающего в себя ряд последовательно сменяющих друг друга стадий.

В-седьмых, основу процессуальной деятельности субъектов административного надзора составляют административно-надзорные процедуры осуществления функции административною надзора, установленные в соответствующих административных регламентах.

В-восьмых, административный надзор является важнейшим правовым средством практической реализации административно-правовых норм в современном публичном управлении.

В-девятых, административный надзор реализуется посредством специфических способов осуществления надзорной деятельности: проведение проверок, оформление предписаний, применение наказаний, временного запрета деятельности и т.н. Это позволяет отграничить административный надзор от других смежных видов государственно-управленческой деятельности, к примеру, мониторинга, проверки исполнения, надведомственного государственного контроля.

В-десятых, результатом административного надзора должно быть улучшение деятельности поднадзорного объекта. Итогом административно-надзорных мероприятий не должно быть только привлечение лица к административной ответственности. Прежде всего, необходимо выявить угрозы и риски причинения вреда, условия, способствующие нарушению законодательства в будущем. Пикулькин А.В. "Система государственного управления", М., Закон и право, 2003.С.32.

Функция административного надзора - наиболее общее направление деятельности органов государственной исполни тельной власти и их должностных лиц, заключающееся в непрерывном воздействии на объекты управления (объекты административного надзора) с целью охраны и регулирования основных объектов правовой защиты (предмета административного надзора), имеющее всестороннюю административно-правовую регламентацию, результатом которой является оценка деятельности управляемого объекта (объектов административного надзора) в соответствии с заданными нормативно-правовыми актами параметрами; в предусмотренных законом случаях обеспечивается возможность реагирования с целью противодействия ухудшению результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращения возможных негативных последствий.

В юридическую конструкцию административного надзора как функции публичного управления следует включать совокупность следующих взаимосвязанных элементов: а) назначение административного надзора; б) потенциальные целенаправленные возможности; в) строгая процессуальная регламентация административного надзора; г) оценка результатов административно-надзорной деятельности; д) недопущение ухудшения результатов деятельности поднадзорного объекта и предотвращение возможных негативных последствий. Мартынов А.В. Административный надзор - особая форма осуществления публичного управления современные аспекты научной дискуссии / А.В. Мартынов // Право и государство : теория и практика. - 2009. - № 9 (57). - С. 62 - 65 (0,5 п.л.).

Административный надзор рассматривается как фактор, влияющий на построение системы федеральных органов исполнительной власти. Доказано, что административный надзор способствует: 1) формированию системы и

структуры исполнительных органов государственной власти, которая позволяет эффективно достигать важнейшие цели и решать задачи публичного управления (обеспечение безопасности, защита конституционных прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и т.д.); 2) правовому регулированию управленческих отношений с целью реализации административно-надзорных полномочий; 3) правильному применению правовых норм, регламентирующих деятельность субъектов, наделенных административно-надзорной компетенцией; 4) обеспечению законности в публичном управлении, в деятельности государственных органов и их должностных лиц, как способа противодействия коррупции.

Административный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти в соответствии с установленной компетенцией за исполнением действующих на федеральном уровне общеобязательных требований, правил и норм. Административный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с установленной компетенцией за исполнением принятых как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации нормативных правовых актов, содержащих общеобязательные требования, правила и нормы. Единство системы административного надзора означает координацию действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению административного надзора в установленных сферах деятельности.

Систему государственных органов исполнительной власти, осуществляющих административный надзор в современной России, можно представить в виде четырех уровней. Первый уровень: федеральные органы исполнительной власти, которые в соответствии с действующим законодательством РФ осуществляют федеральный административный надзор. К ним относятся прежде всего федеральные службы, а также федеральные министерства и федеральные агентства, которые могут в установленных законом случаях выполнять указанные функции, и специализированные государственные инспекции, входящие в структуру федеральных органов исполнительной власти. Второй уровень: территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие административный надзор в пределах федерального округа. Третий уровень: территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие административный надзор в конкретном субъекте Российской Федерации. Четвертый уровень: государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, имеющие различные наименования и многоплановую компетенцию.

В систему источников административного надзора входят нормативные правовые акты, регулирующие или устанавливающие:

1) общие требования к осуществлению административного надзора;

2) предметные сферы административного надзора;

3) административно-правовой статус органов административного надзора;

4) статус должностных лиц, реализующих полномочия административного надзора;

5) процессуальные вопросы осуществления административно-надзорного производства;

6) порядок обжалования действий (бездействия) и решений органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор;

7) процесс применения мер административного принуждения по результатам административного надзора;

8) ответственность должностных лиц, осуществляющих административный надзор.

Критерии классификации административного надзора. К их числу относятся:

характер административного надзора;

направленность (предмет) административного надзора;

объект административного надзора;

субъекты административного надзора;

полномочия органов административного надзора;

границы административного надзора;

уровни (или территории действия) административного надзора;

стадии проведения административного надзора;

процессуальное закрепление (оформление) результатов административного надзора;

коммуникативность административного надзора;

административно-правовой режим, в котором осуществляется административный надзор.

Основными задачами административного надзора являются:

1) защита конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также законных интересов юридических лиц;

2) обеспечение законности и дисциплины в деятельности организаций и граждан; контроль надзор государственное управление

3) поддержание правопорядка и общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и общественного благоустройства;

4) гарантирование всех видов национальной (государственной) безопасности (промышленной, экологической, пожарной, санитарной и др.);

5) обеспечение экономических интересов участников свободного рынка, исключение недобросовестной конкуренции и монополизма;

6) защита различных форм собственности, прав на имущественные и неимущественные блага физических и юридических лиц;

7) выявление и пресечение противоправных действий граждан и организаций;

8) привлечение виновных лиц к юридической ответственности. Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3-х частях. Часть I. M.: МЮИ МВД России. 2000г.

Основными функциями административного надзора являются:

1) правозащитная, которая заключается в деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих административный надзор, но применению специальных административно-правовых средств, направленных на непосредственную защиту прав и свобод человека и гражданина, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, обеспечение законности в деятельности физических и юридических лиц. Основанием для реализации правозащитной функции административного надзора является выявление нарушений конституционных прав и свобод, законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а равно обращение граждан и юридических лиц с заявлениями и жалобами в административно-надзорные органы о нарушениях их прав, свобод и законных интересов;

2) правоохранительная, которая заключается в деятельности государственных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляющих административный надзор, по непосредственному и непрерывному наблюдению за соблюдением норм действующего законодательства РФ, а в случае выявления нарушений - по пресечению противоправных действий и привлечению виновных лиц к юридической ответственности;

3) организационно-правовая функция заключается в регулировании как внутренних, так и внешних процессов государственного управления в сфере контрольной деятельности государства, выражающаяся в улучшении администрирования субъектов государственного управления, в участии в правотворчестве по определению правового режима поднадзорных объектов и в профилактической деятельности по предупреждению нарушений законов;

4) противодействие коррупции, которая заключается в выявлении и пресечении коррупциогенных факторов и правонарушений в деятельности поднадзорных субъектов права.

Административный надзор как правовой инструмент способствует достижению надлежащею (правомерного) поведения всех субъектов права (предприятий, учреждений, организаций, граждан) в определенной области управления. Для государства, общества и граждан имеет важное значение полноценное и всестороннее обеспечение безопасности дорожного движения, экологической и пожарной безопасности, безопасности продуктов потребления, безопасности во всех сферах жизнедеятельности. Административный надзор выгодно отличается от контрольной деятельности тем, что управленческая деятельность получает сосредоточение (узкую направленность) правового воздействия, которое ограничивается правовыми рамками. То есть при административном надзоре фактически отсутствует усмотрение субъекта управления, тогда как при контроле такое усмотрение допустимо, например, при анализе деятельности подконтрольного объекта с точки зрения целесообразности. Именно поэтому государство избирает данный вид публично-правовой деятельности, выделяя в качестве самостоятельной функции публичного управления, которая в свою очередь делегируется органам государственной исполнительной власти и их должностным лицам.

Осуществление административного надзора в современной России сталкивается с серьезными проблемами, имеющими как правовой, так и организационный характер.

Правовые проблемы организации и функционирования административного надзора обусловлены отсутствием надлежащего правового регулирования всех отношений, в комплексе составляющих институт административного надзора, а именно: в законодательстве отсутствует термин «административный надзор»; не закреплена одноименная государственная функция, которая должна осуществлялся государственным органом исполнительной власти; не определено правовое содержание административного надзора; не установлены его основополагающие цели, задачи и принципы осуществления. Огромные проблемы обнаруживаются при правовой интерпретации таких понятий, как «административно-надзорное производство», «административно-надзорная процедура», «стадии административно-надзорной деятельности». Административные регламенты, которыми предусматривается осуществление функции по государственному надзору, также не заполняют образовавшиеся пробелы в правовом регулировании административного надзора. Отсутствует типовой административный регламент выполнения функции государственного надзора, не определен исчерпывающий перечень административных процедур, которые могут осуществлять административно-надзорные органы. Следствием юридических неопределенностей являются проблемы регламентации административно-правовою статуса должностного лица, осуществляющею административно-надзорное производство и административно-надзорные мероприятия. До настоящего времени четко не зафиксированы все нрава и обязанности этих должностных лиц при осуществлении административно-надзорных мероприятий, что может способствовать чрезмерному административному усмотрению и порождению высокого уровня коррупции. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М.: 1998.

К числу организационно-правовых проблем административного надзора следует отнести незавершенность решения задач административной реформы по сокращению избыточных и дублирующих функций контроля и надзора.

Итак, административный надзор -- это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой - часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.