Осуществление административного надзора

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

1.1.Юридическая природа и содержание административного надзора

1.2.Назначение административного надзора в сфере охраны общественного порядка

1.3.Административный надзор как функция полиции (милиции)

1.4.Правовое регулирование административно-надзорной деятельности полиции (милиции) в сфере охраны общественного порядка

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ (МИЛИЦИИ)

2.1.Субъекты административно-надзорной деятельности полиции (милиции) и основы организации их деятельности

2.2.Надзорные полномочия служб полиции (милиции) в сфере охраны общественного порядка

2.3.Формы и методы административного надзора полиции (милиции) в сфере охраны общественного порядка

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

За последние годы в социально-политической и экономической жизни страны произошли большие изменения. Принят ряд законов и других нормативно-правовых актов, изменивших компетенцию органов государственной власти, отношения собственности, содержание прав и обязанностей, непосредственно связанных со сферой охраны общественного порядка и безопасности. Положения Конституции Российской Федерации принципиально по-новому определяют место и роль личности в обществе, ставят в разряд государственной политики эффективную защиту основных прав и свобод граждан как высшей ценности.

Органы внутренних дел занимают одно из ведущих мест в системе государственных надзорных органов, поскольку имеют свой самостоятельный объект надзора - общественный порядок и общественную безопасность. Участвуя в данных общественных отношениях в качестве субъекта функциональной власти, органы внутренних дел, к сожалению, недостаточно эффективно влияют на оперативную обстановку, не в полной мере реализуют имеющиеся полномочия ввиду наличия правовых и организационных проблем. Тем самым, оправданно, что административный надзор в юридической литературе традиционно рассматривается в его соотношении с правоохранительной деятельностью.

Следовательно, тема «Административно-надзорная деятельность полиции (милиции) по обеспечению общественного прядка» представляет большой интерес не только с теоретической точки зрения, но и с практической точки зрения тоже.

Актуальность темы обуславливают и сами задачи охраны общественного порядка, как и обеспечение общественной безопасности на территории Российской Федерации, которые возложены законодателем на полицию (милицию), тем самым объективно предопределила необходимость поиска новых форм и методов работы ее органов в современных условиях. Это вызывает потребность их всестороннего теоретического исследования, либо переход государства в новое качественное состояние настоятельно требует не только поиска новых форм и методов в социальном обслуживании общества со стороны полиции (милиции), но и новой интерпретации оправданных практикой форм и методов деятельности полиции (милиции). К одной из таких форм деятельности полиции (милиции) и относится административный надзор, осуществляемый органами полиции (милиции).

Таким образом, исследование административного надзора в государственном управлении в целом и в сфере общественного порядка в частности вызывается насущными социально - экономическими, правовыми и политическими потребностями. Применительно к деятельности полиции (милиции) эта проблема приобретает еще более четко выраженные очертания.

Предметом исследования выступает организация и правовое регулирование административно-надзорная деятельность полиции (милиции) по обеспечению общественного порядка.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в административно-надзорной деятельности полиции (милиции) по обеспечению общественного порядка.

Целью исследования является исследование организационно-правовых вопросов административно-надзорной деятельности полиции (милиции) в сфере обеспечения общественной порядка и формулирование на его основе предложений по совершенствованию правового регулирования и практики реализации надзорных полномочий полиции (милиции).

Предмет, объект и цель определили следующие задачи:

1) выяснить сущность и содержание административного надзора, его соотношение с государственным контролем и общим надзором прокуратуры;

2) определить место административного надзора полиции (милиции) в сфере охраны общественного порядка;

3) исследовать общие закономерности построения системы субъектов административного надзора органов полиции (милиции);

4) охарактеризовать надзорные полномочия полиции (полиции);

5) разработать теоретические положения надзорной деятельности полиции (милиции) и исследование ее форм и методов;

6) сформировать предложения и рекомендации по усилению эффективности организованного и правового построения системы административного надзора полиции (милиции).

Теоретической основой исследования послужили труды многих отечественных ученых-административистов внесших значительный вклад, как в общую теорию права, так и в административное право в целом. В дипломной работе использовались труды следующих авторов, таких как: А.Г. Арбузкин, И.И. Веремеенко, А.В. Дюжаев, В.В. Жулев, Я.А. Здир, В.Б. Иссер, А.П. Кармолицкий, В.В. Курников, В.В. Лукьянов, А.А. Михайлов, В.П. Митин, О.В. Раков, Ф.С. Разаренов, МЛ. Саввин, М.С. Студеникина и другие. Кроме того было установлено, что до настоящего времени собственно административный надзор в деятельности полиции (милиции) по обеспечению общественного порядка специальному монографическому рассмотрению не подвергался, его исследования носили лишь фрагментарный характер.

Таким образом, теоретическая значимость проведенного исследования состоит в обобщении научного знания по выбранной теме. Успешность выполнения задач по написанию дипломной работы в наибольшей степени зависит от выбранных методов исследования.

Методологической основой исследования являются диалектические познания социальных явлений, которые позволили достаточно полно вскрыть организационно-правовой механизм административного надзора в сфере охраны общественного порядка, что предопределило возможность избрания новых подходов к постановке и разрешению вопросов функционирования субъектов административного надзора. Кроме того, в исследовании использовались методы структурно-функционального и статистического анализа, а также традиционно-правовые методы, такие как теоретико-правовой, историко-правовой, сравнительно-правовой и другие.

При написании дипломной работы основными источниками информации являлись законодательные и другие нормативные акты, ведомственные правовые акты, отечественная и зарубежная литература. Вся эта информация позволила сформулировать ряд теоретических выводов о сущности и содержании именуемого явления, применение частнонаучных методик обеспечило проверку их достоверности и проявления на практике.

Таким образом, стремление к наиболее полному и всестороннему анализу законодательного и литературного материала имело своей целью усилить обоснованность содержащихся в дипломной работе выводов и предложений.

Научная новизна исследования заключается в том, что новый взгляд на проблему административно-надзорной деятельности полиции (милиции) по обеспечению общественного порядка, базирующийся на современных экономических, правовых, политических и организационных реалиях, а также осуществлен расширенный и углубленный анализ научных знаний об административном надзоре и практике его осуществления. Новизна исследования связана не только с избранием и комплексной проработкой проблемы, но главным образом - с обоснованием новых положений, которые могут оказать влияние на развитие теории административного права и совершенствования практики правоохранительной деятельности полиции (милиции). Следовательно, научно-практическое значение работы заключается в том, что содержащиеся выводы и предложения могут быть использованы в научных целях, в процессе совершенствования административного законодательства.

Предмет, объект и цель определили структуру данной работы. Дипломная работа состоит из: введения, двух глав разбитых на четыре и три параграфа, заключения и списка использованной литературы.

ГЛАВА I. СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО НАДЗОРА В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА

1.1.Юридическая природа и содержание административного надзора

Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.

Понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.

Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Кроме того, административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности: Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.П. Алехина. - М.: Зерцало-М, 2010. С.411.

1) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например правил пожарной безопасности;

2) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

3) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

Таким образом, контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.

В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим.

Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), то есть. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.

Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся некоторые министерства и службы, так, например, Министерство финансов и Министерство образования и науки, Федеральная служба безопасности.

В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.

Организационно-административный надзор представляет процесс

последовательно осуществляемых этапов или стадий: Новиков С.А. Административное право: Конспект лекций / Под ред. С.А. Новикова. - М.: Приор-издат, 2011. С.93.

1) предварительный - это анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования;

2) текущий - это включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности;

3) заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.

В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и другие.

В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания.

Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

Исходя из выше изложенного, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

1) отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;

2) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

3) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;

4) наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

5) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;

6) строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Следовательно, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.

К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся федеральные службы, различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).

Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например, у федеральных таможенной или налоговой служб. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями.

Исходя из выше изложенного, следует, что деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Их главная цель - это обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.

1.2.Назначение административного надзора в сфере охраны общественного порядка

административный надзор полиция милиция

Административный надзор полиции - это систематическое наблюдение подразделений полиции и отдельных сотрудников, обладающих надзорными полномочиями, за соблюдением гражданами и должностными лицами предприятий, организаций, учреждений (не зависимо от форм собственности), а также иностранцами и лицами без гражданства законов и других нормативных актов, регулирующих общественный порядок, безопасность дорожного движения, паспортно-визовую и лицензионно-разрешительную системы в целях предупреждения, пресечения совершения нарушений и привлечение виновных лиц к ответственности. Бородин С.С. Административное право: Учебник / Под ред. С.С. Бородина. - СПб.: ГУАП, 2010. С. 307.

Следовательно, поскольку назначение надзора - это определение его целей и задач, то необходимо рассмотреть цели и задачи административного надзора более детально.

Цели административного надзора: Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.П. Алехина. - М.: Зерцало-М, 2010. С.439.

- предупреждение правонарушений;

- пресечение правонарушений;

- привлечение к ответственности виновных лиц;

- нормотворчество.

Предупреждение правонарушений - это установление и требования устранения обнаруженных правонарушений, установление обстоятельств способствующих совершению правонарушений и в силу своей компетенции устранение этих обстоятельств, а также предупреждение совершения других правонарушений.

Пресечение правонарушений - это принудительным путем прекращения правонарушения, предотвращения либо уменьшения вредного последствия от их совершения, применение мер административного пресечения к правонарушителям в том числе применение физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Привлечение к ответственности виновных лиц - это в пределах своей компетенции самостоятельное возбуждение и рассмотрение дела об административном правонарушении, наложении административного взыскания, либо направление материала о правонарушении судьям, органам и должностным лицам, уполномоченным рассматривать соответствующие дела.

Нормотворчество - это утверждение норм и правил совместно с органами исполнительной власти и другими органами административного надзора, подготовка проектов нормативных актов, которое утверждается (принимаются) другими органами, согласование проектов правовых актов, принимаемых другими органами.

Задачей административного надзора полиции в сфере охраны общественного порядка является обеспечение четкого, единообразного соблюдения специальных норм и общеобязательных правил, то есть обеспечение законности в управлении. Другими словами задачей административного надзора является обеспечение проведения в жизнь законов и других нормативных актов, регулирующих поведение людей в общественных местах, паспортной системы, порядок движения транспорта, правил лицензионно-разрешительной системы и так далее.

Исходя из выше изложенного, следует, что назначение административного в сфере охраны общественного порядка является обеспечение четкого, единообразного соблюдения специальных норм и общеобязательных правил (поведение людей в общественных местах, паспортной системы, порядка движения транспорта, лицензионно-разрешительной системы и прочие) в целях предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения виновных к ответственности и осуществления нормотворчества.

1.3.Административный надзор как функция полиции (милиции)

Для того чтобы наиболее полно уяснить сущность административного надзора, необходимо рассмотреть, какое место он занимает в структуре функций полиции. Среди ученых-административистов по данному вопросу существуют различные мнения и нет единой классификации функций полиции. Однако большинство мнений сходится на том, что структура функций полиции подразделяется на три направления деятельности: Бородин С.С. Административное право: Учебник / Под ред. С.С. Бородина. - СПб.: ГУАП, 2010. С.312.

1) административную;

2) оперативно-розыскную;

3) уголовно-процессуальную.

Административная деятельность - это непосредственное, практическое осуществление органами полиции функций по охране общественного порядка, общественной безопасности и борьбе с преступностью административно-правовыми средствами;

Оперативно-розыскная деятельность - это вид деятельность, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» Федеральный закон от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ред. от 08.12.2011) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3349., в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств;

Уголовно-процессуальная деятельность - это деятельность, включающая в себя: Мартынов А.В. Философия и феноменология административного надзора: новые научные подходы к формированию концепции в условиях модернизации Российского государства и права // Административное право и процесс. - 2010. - № 5. - С. 9.

- производство дознания по уголовным делам в пределах, установленных законом;

- производство неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно предварительное следствие;

- выполнение поручений прокурора и следователя о производстве розыскных и следственных действий.

Вместе с тем, хотелось бы добавить, что названные виды деятельности

полиции, перечисленные выше, взаимосвязаны между собой и в повседневной практике выступают в единстве, так, например, сотрудники полиции общественной безопасности, осуществляя административную деятельность, обязаны предупреждать и пресекать любые преступления. В то же время сотрудники криминальной полиции не могут проходить мимо совершаемых административных правонарушений.

С.С. Котюргин рассматривая классификацию функций полиции, предложил классифицировать функции следующим образом: Мартынов А.В. Философия и феноменология административного надзора: новые научные подходы к формированию концепции в условиях модернизации Российского государства и права // Административное право и процесс. - 2010. - № 5. - С.13.

1) общие функции, которые включают в себя - учет, прогнозирование, планирование, регулирование и контроль;

2) специальные функции, к которым отнесены - общий надзор, специальный надзор, оперативно-розыскная деятельность и дознание;

3) особенные функции, к ним относятся воспитательная функция, обеспечение общественной безопасности, применение мер принуждения и экономическую).

Не совсем понятно, почему С.И. Котюргин выделил функции «специальные» и «особенные». Кроме того, в отношении названных здесь функций есть много вопросов. Так например, полиция не обладает ни воспитательной, ни экономической функциями хотя бы потому, что ни одна из них не находится в сфере задач полиции и их неправильная трактовка может нарушить статус полиции. Но, безусловно, не стоит забывать, о том, что при осуществлении полицией своих функций в определенных случаях имеется экономический эффект (например, при взимании штрафа с нарушителя) или воспитательный эффект (например, при осуществлении профилактической работы или наложения административного взыскания). Но это проявляется как дополнительный эффект при осуществлении полицией своих функций. Обеспечение общественной безопасности и оказание помощи отнесено к задачам, стоящим перед полицией согласно Федеральному Закону от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 900..

Что же касается мер принуждения, то это не функции полиции, а метод деятельности полиции при выполнении своих функций. В отношении общих функций можно отметить, что они присущи любому органу управления.

Функция «содействие» относится к задачам полиции. Остальные функции «надзор», «сыск» и «дознание» и «юрисдикция» вписываются в традиционное разделение функций на административную, оперативно- розыскную, уголовно-процессуальную деятельность.

Функция «охрана» - это цель надзора, так как надзор осуществляется именно с целью охраны соответствующих общественных отношений от противоправных посягательств.

Кроме того, административного надзора в своей деятельности выступает в двух значениях как: Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учебное пособие / Под ред. Н.М. Конин. - М.: Проспект, 2011. С.146.

1) способ обеспечения законности в государственном управлении;

2) одна из функций государственного управления.

В отношении административного надзора как способа обеспечения законности в государственном управлении среди ученых-административистов существуют различные мнения. В соответствии с первым значением административный надзор поглощается контролем в системе способов обеспечения законности, со вторым - рассматривается как самостоятельный способ этой системы. Подобная двойственность мнений сложилась в виду различий в подходе к определению понятий контроля и надзора, оценке контрольных и надзорных органов, их характеристике. Очень важным обстоятельством является также несовершенство правового регулирования системы данных органов. Оно заключается в том, что в законодательном порядке нет разграничения контрольных и надзорных органов. Эти обстоятельства затрудняют оценку административного надзора в системе способов обеспечения законности.

Одной из важных задач государственного управления является охрана общественного порядка. Выделение этой задачи обусловлено: Романов А.К. Полиция вместо милиции // ЭЖ-Юрист. - 2010. - № 35. - С. 17.

Во-первых, тем, что сфера общественного порядка в значительной степени отличается от всех иных сфер жизни общества и государства;

Во-вторых, тем, что субъекты административного надзора в сфере общественного порядка организационно принадлежат особой системе правоохранительных органов - органам внутренних дел (полиции).

Административный надзор, как способ обеспечения законности, имеет место в деятельности различных подсистем, функционирующих в сфере охраны общественного порядка. Однако их надзорные полномочия распространяются на общественный порядок в его широком смысле слова.

В условиях строительства правового государства административный надзор проявляет себя наряду с другими способами обеспечения законности в государственном управлении, в области охраны общественного порядка как деятельность специальных органов, входящих в систему органов управления. В юридической литературе отмечается, что эта система является сложнейшим общественным организмом. Главное заключается в том, что входящие в нее элементы (подсистемы) в соответствии со спецификой задач, функций и способов их осуществления объединяются, в свою очередь, в особые группы органов. В составе органов управления органы административного надзора занимают место функциональных звеньев, работающих в узкой сфере общественных отношений и решающих задачи исключительно по обеспечению законности в государственном управлении.

Для органов административного надзора в целом характерно:

- участие в подготовке и разработке нормативных актов, регламентирующих поведение всех, кто в индивидуальном порядке, либо в процессе исполнения служебных или общественных обязанностей вступает в отношения с объектом надзора;

- дача обязательных предписаний;

- властное решение всех вопросов, касающихся охраняемых объектов и составляющих предмет надзора;

- применение мер административного принуждения к лицам, посягающим на неприкосновенность объекта, охраняемого надзорным органом.

Кроме вышеназванных доводов, можно отнести административный надзор к способам обеспечения законности, а так же наличие общероссийских нормативных актов, определяющих специальную компетенцию и статус системы надзорных органов. Это наличие определяется следующими моментами:

Во-первых, основополагающими актами, очерчивающими компетенцию органов административного надзора и формирующими для них основные цели и задачи, являются либо Законы РФ и субъектов Федерации, либо такие подзаконные акты, какими являются постановления правительства, утверждающие Положение о конкретных органах надзора;

Во-вторых, в отношении административного надзора правотворчество в Российской Федерации традиционно следует установившемуся правилу, когда в наименовании самого Закона или подзаконного акта практически раскрывается сущность надзорной деятельности. Законодатель достаточно широко использует термин «охрана», который как нельзя более точно вскрывает специфику содержания надзорной деятельности;

В-третьих, законы РФ и постановления правительства РФ являются юридической базой для конкретизации основных направлений деятельности надзорных органов в системе государственного управления.

Таким образом, для административного надзора присущи признаки деятельности, обособленно регулируемые законами РФ и другими общероссийскими нормативными актами, что, служит безусловным основанием считать надзор одним из способов обеспечения законности.

Все изложенное выше дает основание для формулирования вывода о том, что административный надзор есть объективно необходимая функция, обусловленная требованиями законности и эффективности управления и реализуемая в процессе деятельности специальной системой органов.

1.4.Правовое регулирование административно-надзорной деятельности полиции (милиции) в сфере охраны общественного порядка

Где бы на территории Российской Федерации полиция ни осуществляла свои функции, руководствоваться в своей деятельности она должна правилами, установленными Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О полиции» Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 900., другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, касающимися ее деятельности. До внесения соответствующих изменений в законодательство полиция в пределах своего назначения и компетенции вправе выполнять обязанности, которые нормативными правовыми актами возложены на милицию.

Данное положение распространяется также на сотрудников полиции, находящихся за пределами Российской Федерации.

К числу законов, в которых содержатся положения, регулирующие правовой статус либо касающиеся регулирования деятельности полиции, относятся:

Конституция РФ Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2009. - № 4. - Ст. 445. (ст. ст. 21 - 25, 31, 39 и другие), Уголовно-процессуальный кодекс РФУголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (с изм. и доп., вступающими в силу c 12.01.2012) (ред. от 07.12.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 52 (ч. I). - Ст. 4921. (ст. ст. 40, 40.1, 151 и другие), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 08.12.2011) (с изм. и доп., вступающими в силу с 19.01.2012) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №1 (ч. 1). - Ст. 1. (ст. ст. 12.25, 12.26, 19.3, 19.13, 23.3 и другие), Гражданский кодекс РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 30.11.2011) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301; (ст. ст. 227 - 230 и другие); Федеральные законы: от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 21.11.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228. (ст. ст. 8, 9 и другие), от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 24. - Ст. 2789. (ст. 6 и другие), от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (ст. 2), от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. ст. 17, 18 и 20), от 25 апреля 2002 года № 40-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» (ст. 32), от 28 марта 1998 года № 52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы», от 13 декабря 1996 года № 150-ФЗ «Об оружии» (ст. 28 и др.), от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» ; Закон РФ от 2 июля 1992 года № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ч. 3 ст. 30) и некоторые другие законы.

Правовой статус и деятельность полиции урегулированы также Постановлениями Правительства РФ: от 14 августа 1992 года № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации»; от 17 июля 1995 года № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»; от 25 апреля 1995 года № 420 «Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением» и другие.

Обязательными для исполнения полицией также признаются некоторые ведомственные нормативные правовые акты. Это, прежде всего: Романов А.К. Полиция вместо милиции // ЭЖ-Юрист. - 2010. - № 35. - С. 23.

- Инструкция о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях;

- Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений;

- Инструкция о порядке учета и хранения лицензий и разрешений, выдаваемых органами внутренних дел при осуществлении государственного контроля за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации;

- Инструкция о порядке допуска сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников органов внутренних дел, военнослужащих и гражданского персонала внутренних войск МВД России к государственной тайне;

- Инструкция о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий.

Однако не только принимаемые МВД России ведомственные нормативные правовые акты регулируют деятельность полиции. Согласно ч. 2 ст. 30 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» по не требующим законодательного регулирования вопросам дознания обязательными для органов дознания признаются указания Генерального прокурора РФ. Полиция не названа среди органов дознания. Однако сотрудники полиции являются одновременно сотрудниками органов внутренних дел. Последние же, согласно п. 1 ч. 1 ст. 40 Уголовно-процессуального кодекса РФ, признаются органами дознания.

Полиции при осуществлении правоприменения надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы. Этой же конституционной нормой определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Полиция не вправе применять нормы закона, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации.

Если законом не урегулирован порядок производства какого-либо непосредственно связанного с правоприменительной деятельностью полиции или даже названного в законе действия (решения), допустимо использование нормы права, регулирующей производство наиболее сходного с ним случая. К примеру, процедура требования в порядке, установленном ст. 144 Уголовно-процессуального кодекса РФ, необходимых материалов и опроса лиц с их согласия в соответствии со ст. Уголовно-процессуального кодекса РФ законом не урегулированы. Именно поэтому при оформлении протокола-требования, как правило, используется предусмотренная в уголовном процессе форма протокола выемки, а в случае опроса лица, не достигшего 14 лет, как и при допросе таких свидетелей такого же возраста (ст. 191 Уголовно-процессуального кодекса РФ), рекомендуется приглашать педагога.

Тем не менее, исходя из выше изложенного, законодатель не запрещает применение правовых норм по аналогии, если при этом не будут ущемлены права и законные интересы вовлеченных в процесс правоприменения субъектов.

Таким образом, рассмотрев первую главу можно сформулировать следующие выводы.

1. Общественный порядок есть явление социальное, так как в нем
участвует большинство населения страны либо в качестве объекта, либо субъекта, также здесь практически реализуются различные политические, экономические и социально-культурные интересы государства, общества, организаций и граждан;

2. Общественный порядок отражает собой совокупную волевую
деятельность людей, направленную на достижение запланированных ими целей, по которым можно судить об этой деятельности как о продолжении общественного процесса, направленного на поддержание надлежащего порядка;

3. Общественный порядок, является управляемым процессом, в котором главным субъектом выступает государство в лице специальных органов, организационно закрепленных в их единой системе;

4. Значимость административного надзора в структуре функций полиции отводится важная роль. Это происходит потому, что одной из основных функций полиции является административная деятельность, а она, в свою очередь, подразделяется на основные виды: охрану общественного порядка; контроль за соблюдением правил паспортной системы; контроль за правилами пребывания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства и транзитного проезда через территорию России: осуществление разрешительной системы; обеспечение безопасности дорожного движения; охрану собственности по договорам. И во всех перечисленных видах административный надзор, является, очень важным средством, осуществления данной деятельности (особенно при обеспечении безопасности дорожного движения, охране общественного порядка и другие).

ГЛАВА II. ОРГАНИЗАЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИЦИИ (МИЛИЦИИ)

2.1.Субъекты административно-надзорной деятельности полиции (милиции) и основы организации их деятельности

В деятельности органов внутренних дел наиболее ярко проявляются основные черты административного надзора. Именно в этой системе отраслевого управления они получили наиболее четкое организационное обособление. Обособленность данного звена помогает лучше понять функции административного надзора.

Необходимо отметить, что для управления в деятельности органов внутренних дел характерно не только «физическое» сосредоточение объектов и субъектов административного надзора, но и то, что они различаются как по форме, так и по способу образования, финансирования, и прочего. Кроме того, субъекты административного надзора в системе органов внутренних дел обладают полным объемом форм и методов, присущих этой деятельности в настоящее время.

Деятельность органов внутренних дел исследовалась учеными-административистами во всевозможных аспектах, однако, в основном преобладали три направления: Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. - 2010. - № 1. - С. 74.

1) управленческое (государственные и социальные аспекты);

2) правовое;

3) оценка эффективности деятельности отрасли как составной части правоохранительной системы.

Рассмотрение организационной структуры органов внутренних дел имеет несколько причин:

Во-первых, организационная структура органов внутренних дел, как и всех иных органов управления, должна соответствовать их функциональному содержанию. Достигнуть этого можно путем организационного размежевания внутри отрасли и оснащением каждого элемента структуры соответствующей компетенцией.

Следовательно, подвергая анализу организационную структуру органов внутренних дел, можно выделить те ее элементы, которые по своему целевому назначению и характеру деятельности являются субъектами административного надзора.

Во-вторых, организационная структура органов внутренних дел и выделение из нее надзорных звеньев позволит судить об удельном весе административного надзора в функциональной структуре отрасли вообще и в рамках административной деятельности, в частности.

Таким образом, этот подход дает возможность судить об органах внутренних дел как о системе, в которой наиболее заметна совокупность надзорных полномочий. Для одних элементов системы они являются основными в компетенции, для других - осуществляются наряду с полномочиями иного характера.

В-третьих, организационное обособление в структуре органов внутренних дел звеньев административного надзора дает возможность обоснованного подхода к оценке соотносимое объекта управления в области внутренних дел и объектов надзорной деятельности.

В-четвертых, выделение в организационной структуре органов внутренних дел интересующие нас элементы - структуры дает возможность оценить уровень специализации данного звена государственного аппарата, а, следовательно, и наметить возможные и целесообразные пути его организационного совершенствования.

Исходя из выше изложенного, органы внутренних дел, как отдельно взятая система, представляет собой совокупность составных частей, каждая из которых имеет свои задачи, силы и средства, обеспечивающие их выполнение. Специфика этих задач, формы и методы деятельности послужили с одной стороны разделение направлений деятельности, с другой стороны объединению внутри системы тех ее звеньев, задачи которых близки по своему содержанию, либо их деятельность имеет общий объект воздействия.

В настоящее время некоторые ученые-административисты, исследуя органы внутренних дел, подразделяют их на: Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учебное пособие / Под ред. Н.М. Конин. - М.: Проспект, 2011. С.234.

- оперативные (противодействия общеуголовной преступности, экономической безопасности и противодействия коррупции, противодействия экстремизму, оперативно-разыскной информации, оперативно-поисковые, специальных технических мероприятий, собственной безопасности и государственной защиты);

- специального назначения (ОМОН, ОМСН, авиации);

- охраны общественного порядка (строевые подразделения потрульно постовой службы, охраны дипломатических представительств и консульств иностранных государств, участковых уполномоченных полиции, по делам несовершеннолетних, временной изоляции для несовершеннолетних правонарушителей);

- лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью;

- государственной охраны имущества;

- обеспечения безопасности дорожного движения;

- охранно-конвойной службы и исполнения административного законодательства (охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых, центры исполнения административного законодательства);

- экспертно-криминалистические;

- службы предварительного расследования в форме дознания;

- дежурные части;

- отдельные подразделения управления и обеспечения по решению Министра внутренних дел Российской Федерации.

Кроме того, в состав полиции входят образовательные учреждения Министерства внутренних дел Российской Федерации, Национальное центральное бюро Интерпола при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и подразделения Национального центрального бюро Интерпола при территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Каждая из указанных частей системы органов внутренних дел имеет не только свое внутреннее организационное построение, но и функциональную структуру. Последняя и дает возможность выделение тех звеньев, которые осуществляют административный надзор в сфере охраны общественного порядка.

Полиция является основной частью органов внутренних дел, через которую государство осуществляет управление общественным порядком. С этой позиции общественный порядок выступает как объект деятельности полиции. Такова общая оценка. Однако полиция представляет собой достаточно сложную по своему организационному и функциональному построению часть органов внутренних дел.

Ученые-административисты полицию разделяют на две категории на: Романов А.К. Полиция вместо милиции // ЭЖ-Юрист. - 2010. - № 35. - С. 26.

1) криминальную полицию;

2) полицию общественной безопасности.

В состав криминальной полиции входят: оперативно-розыскные, научно-технические и иные подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач и оказания помощи, полиции общественной безопасности.

В состав полиции общественной безопасности входят: дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, охраны объектов по договорам, участковых инспекторов полиции, изоляторов для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц и иные подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач.

Из всех вышеперечисленных подразделений полиции общественной безопасности административный надзор не осуществляют только изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, а остальные подразделения в большей или меньшей степени осуществляют его.

В составе полиции общественной безопасности служба собственно обеспечения общественного порядка имеет специальные задачи, характеризующие ее деятельность как надзорную во всех установленных законом правовых формах и осуществляемую соответствующими методами. Именно в целях реализации задачи по осуществлению административного надзора в составе полиции и созданы ее строевые подразделения. Кроме того, как и всякая иная деятельность, административный надзор в сфере охраны общественного порядка слагается из нескольких этапов: Ткаченко М.В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. - 2010. - № 1. - С. 82.

1) Подготовительный (организационный), где сама служба выступает как объект управления, осуществляемого соответствующими органами внутренних дел. Он включает в себя различные организационные мероприятия, так например, начиная с инструктажа и заканчивая постановкой конкретных задач каждому исполнителю. Этот этап очень важен тем, что для того чтобы работа была эффективна, необходима хорошая организация и подготовка.